Erja Horttanainen, Anu Wikman-Immonen (toim.) Kunnat kansainvälisen maahanmuuttopolitiikan toteuttajina

Erja Horttanainen, Anu Wikman-Immonen (toim.) Kunnat kansainvälisen maahanmuuttopolitiikan toteuttajina

Toimittaneet Erja Horttanainen Anu Wikman-Immonen Kuvat Futureimagebank, Comma Suomen Kuntaliitto 1. painos ISBN 978-952-213-663-3 (pdf) Suomen Kuntaliitto Helsinki 2010 Suomen Kuntaliitto Toinen linja 14 PL 200 00101 Helsinki Puh. (09) 7711 Faksi (09) 771 2291 www.kunnat.net

Sisältö Esipuhe 5 Varatoimitusjohtaja Timo Kietäväinen, Suomen Kuntaliitto Maahanmuutto Suomeen 6 Ylijohtaja Jorma Vuorio, Maahanmuuttovirasto Kohti yhteistä maahanmuuttopolitiikkaa 9 Ylitarkastaja Tuomas Koljonen, sisäasiainministeriö Maahanmuuttopolitiikan vaihtoehdot 18 Maahanmuuttojohtaja Annika Forsander, Helsingin kaupunki Kaupunkien verkostot ja kansainvälinen toiminta maahanmuuton alalla 26 Maahanmuuttajatyön pääkoordinaattori Marja Nyrhinen, Tampereen kaupunki EU:n maahanmuutto- ja kotouttamispolitiikka 31 Maahanmuuttojohtaja Mervi Virtanen, sisäasiainministeriö Kansainvälinen sääntely, kunnan kotouttamistoiminta ja etniset suhteet kohti toimivaa monikulttuurista yhteiskuntaa 38 Erityissuunnittelija Liisa Kosonen, Espoon kaupunki Think global, act local kunnan näkökulmia pakolaisten vastaanottoon 48 Maahanmuuttajatyön pääkoordinaattori Marja Nyrhinen, Tampereen kaupunki Vapaan liikkuvuuden varjopuolia 53 Neuvotteleva virkamies Aarne Kinnunen, oikeusministeriö Globaalit muuttoliikkeet ja Suomi 67 Tutkimusjohtaja Elli Heikkilä, Siirtolaisuusinstituutti Liite Tietoja ulkomaalaisista, vieraskielisistä ja maahanmuuttajista Suomessa vuonna 2009 Kunnat kansainvälisen maahanmuuttopolitiikan toteuttajina 3

4

Esipuhe Suomen maahanmuuttopoliittisena tavoitteena on kehittää aktiivista, kokonaisvaltaista ja johdonmukaista politiikkaa, joka ottaa täysipainoisesti huomioon niin työvoiman tarpeen, maahanmuuttajien moninaiset lähtökohdat kuin kansainväliset velvoitteet. Kuntien kannalta maahanmuutto on tärkeää sekä työperusteisen että humanitaarisen maahanmuuton näkökulmasta. Suomessa on tällä hetkellä enemmän työn perusteella maahan muuttaneita kuin koskaan aikaisemmin. Tämän muutoksen merkitystä lisää myös väestön ikääntymisen myötä näkyvissä oleva kiristyvä kilpailu osaavasta työvoimasta kaikilla työmarkkinasektoreilla sekä Suomessa että muissa EUmaissa. Kaikki maahanmuuttajat tarvitsevat kuntien palveluita. Oman haasteensa kuntien toimintaan tuo myös väestöryhmien hyvien suhteiden säilyminen ja monikulttuurisuuden edistäminen paikallistasolla. Suomen Kuntaliitto on tehnyt selvityksen, jossa tarkastellaan kansainvälistä maahanmuuttopolitiikkaa kuntien kannalta. Selvitys koostuu asiantuntija-artikkeleista. Kirjoituksissa selvitetään Suomen maahanmuuttotilannetta, EU:n maahanmuutto- ja kotouttamispolitiikkaa ja kuntien toimintaa maahanmuuton alalla. Julkaisussa pohditaan maahanmuuttopolitiikan suuntautumisvaihtoehtoja ja globaaleiden muuttoliikkeiden vaikutuksia Suomeen. Myös vapaan liikkuvuuden ongelmia tarkastellaan. Maahanmuutto on noussut voimakkaasti keskusteluun suomalaisessa yhteiskunnassa. Tulevaisuuden kunnat ja alueet ovat monikulttuurisia ja kansainvälisesti verkottuneita toimijoita. On välttämätöntä, että kuntasektorin näkökulmat otetaan huomioon sekä kansallisessa että eurooppalaisessa maahanmuuttopolitiikassa. Kiitän artikkeleiden kirjoittajia ansiokkaasta työstä. Helsingissä elokuussa 2010 SUOMEN KUNTALIITTO Timo Kietäväinen varatoimitusjohtaja Kunnat kansainvälisen maahanmuuttopolitiikan toteuttajina 5

Jorma Vuorio Ylijohtaja, Maahanmuuttovirasto Maahanmuutto Suomeen Suomessa vakinaisesti asuvien ulkomaalaisten määrä on vielä varsin pieni, vuoden 2009 lopussa noin 155 000 henkeä. Jos kuitenkin verrataan tilannetta kymmenen vuoden takaisiin lukuihin niin kasvu on ollut erittäin nopeata. Vuonna 1999 Suomessa asui vakinaisesti vain 87 000 ulkomaalaista. Suurimmat ryhmät ovat tällä hetkellä venäläiset, 27 000, virolaiset, 23 000, ruotsalaiset, 8 500 ja somalialaiset, 5 000. Venäjää äidinkielenään puhuu kuitenkin Suomessa noin 55 000 täällä vakinaisesti asuvaa henkilöä ja esimerkiksi somaliaa noin 12 000. Monet ovat siis jo saaneet Suomen kansalaisuuden. EU:n ulkopuolelta tulevien oleskelulupahakemusten määrä on viimeisen kolmen vuoden aikana lisääntynyt nopeasti. Vuonna 2006 Maahanmuuttoviraston käsiteltäväksi tuli yhteensä 16 100 oleskelulupahakemusta. Vuonna 2008 vastaava luku oli jo 23 000. Vuonna 2009 päädyttiin suunnilleen samaan määrään. Eniten oleskelulupahakemuksia jättävät Venäjän federaation kansalaiset, vuonna 2008 yhteensä 5 400 hakemusta. Näistä suurin osa oli työntekijän oleskelulupahakemuksia ja perheenyhdistämiseen liittyviä hakemuksia. Venäjältä tulee myös opiskelijoita Suomeen. Toiseksi suurin hakijamaa oli Kiina, yhteensä 1 700 hakemusta ja sieltä tullaan Suomeen pääasiassa töihin ja opiskelemaan. Kolmantena ryhmänä ovat intialaiset, 1 600 6

hakemusta, joista suurin osa työntekoon ja neljäntenä somalialaiset yhteensä 1 250 hakemusta. Heidän osaltaan kyse on lähes pelkästään perheenyhdistämisestä. Vuonna 2009 asetelma on pysynyt lähes samana, mutta somalialaiset ovat nyt toiseksi suurin hakijaryhmä, yhteensä noin 2 000 hakemusta ja lähes kaikissa perusteena edelleen perheenyhdistäminen. EU kansalaisten oleskeluoikeuden rekisteröinnistä vastaa poliisi. Rekisteröityminen tarvitaan, jos oleskelu Suomessa jatkuu yli 3 kuukautta ja pohjoismaiden kansalaisten osalta yli 6 kuukautta. Vuonna 2008 poliisi rekisteröi noin 10 000 EUkansalaisten oleskeluoikeutta. Tämä ei anna kuitenkaan oikeaa kuvaa kaikista maassa oleskelevista EU maiden kansalaisista, koska Suomessa on myös EU-maiden kansalaisia lyhytaikaisissa työsuhteissa. Turvapaikanhakijoiden vuosittainen määrä oli aina vuoteen 2008 asti melko vähäistä. Edellisenä huippuvuonna 2005 turvapaikanhakijoita saapui Suomeen noin 3 800. Vuoden 2008 syksyllä tilanne muuttui ja turvapaikanhakijoiden määrä alkoi nopeasti kasvaa. Elokuun alusta vuoden loppuun mennessä Suomeen saapui noin 2 600 turvapaikanhakijaa ja koko vuonna yhteensä 4 016. Suurimmat ryhmät olivat Irakista ja Somaliasta. Sama kehitys jatkui vuoden 2009 puolella ja turvapaikanhakijoita saapui Suomeen noin 5 500. Suurimmat ryhmät olivat edelleen somalialaiset ja irakilaiset, mutta myös Afganistanista ja Venäjältä tuli entistä enemmän hakijoita. Erityinen piirre oli myös bulgarialaisten hakijoiden suuri määrä, noin 500 hakijaa. Yksin tulleiden alaikäisten turvapaikanhakijoiden määrä on myös ollut poikkeuksellisen suuri. Vuonna 2008 se oli noin 700 hakijaa ja vuonna 2009 noin 550. Turvapaikanhakijoiden määrän kasvua yksittäisessä maassa on hyvin vaikea ennakoida. Yleensä syynä on erilaisten kriisien kehittyminen maan rajojen ulkopuolella, mutta syynä voivat olla myös muutokset eri maiden lainsäädännössä ja turvapaikkapolitiikassa. Syynä turvapaikanhakijoiden määrän kasvuun voivat olla myös muutokset eri maiden lainsäädännössä ja turvapaikkapolitiikassa. Myös päätöskäytännöillä on merkitystä. Ruotsi muutti turvapaikkalainsäädännön soveltamiskäytäntöään vuoden 2008 alkupuolella ja erityisesti irakilaisten on ollut sen jälkeen huomattavasti vaikeampaa saada turvapaikka tai muuta suojelua siellä. Myös Norja on kiristänyt turvapaikka- ja perheenyhdistämiskäytäntöjään ja erityisesti perheenyhdistämisen osalta useassa Euroopan maassa on lainsäädäntöä tiukennettu. Voidaan arvioida, että tällä kaikella on ollut merkitystä myös Suomen tilanteeseen. Turvapaikanhakijoiden määrän nopea kasvu Suomessa on asettanut erityisesti maahanmuuttohallinnon viranomaistahoille suuria haasteita. Turvapaikanhakijoiden vastanottokeskuksia ja alaikäisille yksin tulleille turvapaikanhakijoille tarkoitettuja tukiasuntoja ja perheryhmäkoteja on jouduttu perustamaan hyvin lyhyellä valmistelulla lähes kaikkialle Suomeen mistä vain on ollut löydettävissä sopivat tilat ja asianomainen kunta on ollut valmis tähän. Vuoden 2009 lopussa vastaanottokeskuksia oli yhteensä 23 ja alaikäisille tarkoitettuja ryhmäkoteja ja tukiasuntoja 13. Samanaikaisesti poliisin ja Maahanmuuttoviraston henkilöstöresurssit ovat osoittautuneet täysin riittämättömiksi hoitamaan tällaista hakijamäärää ja hakemusten kä- Kunnat kansainvälisen maahanmuuttopolitiikan toteuttajina 7

sittelyajat ovat pidentyneet. Poliisi, Maahanmuuttovirasto ja turvapaikkapäätöksistä tehtäviä valituksia käsittelevä Helsingin hallinto-oikeus saivatkin sitten vuosille 2009 ja 2010 lisärahoitusta määräaikaisen henkilöstön palkkaamiseen turvapaikkaprosessia hoitamaan. Samanaikaisesti on tarkoitus myös kehittää itse turvapaikkamenettelyä siten, että vastaanottokeskukset sekä poliisin ja Maahanmuuttoviraston turvapaikkatutkintaa tekevä henkilöstö olisivat maantieteellisesti sijoittuneina mahdollisimman lähelle toisiaan. Yleisimmät maahanmuuton perusteet Suomeen ovat työnteko, perheside ja opiskelu. Maahanmuuttovirastoon tuli vireille vuonna 2008 perhesiteen perusteella yhteensä 7 500 hakemusta. Työntekijän oleskelulupahakemuksia oli noin 6 800 ja lisäksi oleskelulupahakemuksia erityissiantuntijana työskentelemiseen noin 2 500. Vuonna 2009 työntekoon liittyvien hakemusten määrä lähes puolittui, mutta perheenyhdistämiseen liittyvien hakemusten määrä on edelleen kasvussa. Opiskelijoiden oleskelulupahakemusten määrä on myös jonkin verran laskenut vuoden 2008 tasosta. Vuonna 2008 tuli vireille yhteensä 4 800 opiskelijan oleskelulupahakemusta ja vuonna 2009 noin 4 200. Opiskelijoiden oleskelulupahakemusten määrä on kuitenkin kasvanut vuodesta 2006 vuoteen 2008 noin 38%. Odotettavaa onkin, että opiskelun perusteella jätettävien oleskelulupahakemusten määrä tulee edelleen kasvamaan. Kasvuennustetta tukee myös korkeakoulujen julkaisema kansainvälistymisstrategia, jonka yhtenä päätavoitteena on opiskelijoiden liikkuvuuden lisääminen huomattavasti nykyisistä määristä. Myös hallitusohjelmassa on huomioitu ulkomaisten opiskelijoiden asema ja merkitys Suomelle. Tavoitteena on helpottaa Suomeen jääneiden opiskelijoiden mahdollisuutta kansalaisuuden saamiseen ja saada heidät siten nykyistä enemmän myös jäämään valmistuttuaan pysyvästi Suomeen. Sisäasiainministeriössä viimeistelläänkin parhaillaan hallituksen esitystä kansalaisuuslain muuttamiseksi, jossa mm. opiskeluun Suomessa käytetystä asumisajasta puolet voitaisiin hyväksyä Suomen kansalaisuuden edellytyksenä olevaan asumisaikaan. Voidaan ennustaa, että oleskelulupahakemusten määrä tulee viiden seuraavan vuoden aikana kasvamaan voimakkaasti. Tämä johtuu toisaalta talouden elpymisestä, mikä lisää ulkomailta tulevien työntekijöiden määrää, mutta myös turvapaikanhakijoiden määrästä. Turvapaikanhakijoista noin 30 40 prosenttia saa myönteisen oleskeluluvan Suomeen, joko turvapaikan, muuta suojelua tai luvan jollain muulla perusteella. Tämä merkitsee sitä, että vuoden 2008 noin 4 000 hakijasta arviolta 1 400 tulee saamaan myönteisen oleskeluluvan. Vastaavasti vuonna 2009 hakijoita oli noin 5 500 mikä merkitsee samalla noin 2 000 myönteistä oleskelulupaa. Lupaan liittyy käytännössä aina myös perheenyhdistämisoikeus. Seuraavien viiden vuoden aikana perheenyhdistämisen perusteella vireille tulevien hakemusten määrä tuleekin vähintään kaksinkertaistumaan nykyisestä 7 500 hakemuksesta. Maahanmuutto on kaiken kaikkiaan varsin laaja käsite. Se pitää sisällään hyvin erilaisia maahanmuuttajaryhmiä ja maahantuloperusteita. Maahanmuutto Suomeen lisääntyy, tulevaisuudessa mahdollisesti huomattavastikin. Tämä tosiasia tulee myös hyväksyä ja keskittää voimavarat sen varmistamiseen, että maahanmuutto pysyy hallittuna ja maahan jääville annetaan riittävät mahdollisuudet kotoutua tähän maahan. 8

Tuomas Koljonen Ylitarkastaja, Sisäasiainministeriö Kohti yhteistä maahanmuuttopolitiikkaa Eurooppa ja muuttoliikkeet Maahanmuuttovirtojen hallinnan tehostaminen on EU:n suurimpia haasteita ja mahdollisuuksia lähivuosina. Globalisaation myötä ihmisten liikkuvuus on lisääntynyt, ja kolmansien maiden kansalaisten määrä lukumäärä EU:ssa on viime vuosikymmeninä noussut huomattavasti. Monista osista Eurooppaa on tullut maahanmuuttovirtojen nettovastaanottajia. Euroopan väestö on samaan aikaan ikääntymässä ja väestönkehitys muodostaa monissa EU:n jäsenvaltioissa mittavan haasteen talouden kestävyydelle ja sosiaaliturvajärjestelmien kantokyvylle. Kun Euroopan väestö ikääntyy ja markkinoiden tarpeet kasvavat, EU tarvitsee välttämättä lisää maahanmuuttajia. Samaan aikaan muuttoliike kolmansista maista kohti Eurooppaa on kiihtymässä. Muuttaminen Eurooppaan nähdään usein mahdollisuutena parempaan elämään ja erityisesti taloudellisina mahdollisuuksina. Vaikka ihmisten liikkuvuus on globalisaation tuomien mahdollisuuksien myötä lisääntynyt, siirtolaisuus on nykyisin kuitenkin muutta jien enemmistölle usein valitettavasti ainoa realistinen vaihtoehto taloudelliselle tai Kunnat kansainvälisen maahanmuuttopolitiikan toteuttajina 9

muulle selviytymiselle. Eurooppaan muutetaan yhä useammin myös sosiaalisten siteiden perusteella. Sen lisäksi, että EU:hun tulee maahanmuuttajia kolmansista maista, ihmiset liikkuvat yhä enemmän myös EU:n rajojen sisällä. Euroopan unionin luomat edut ovat kannustaneet eurooppalaisia liikkuvuuteen unionin jäsenvaltiosta toiseen. Muuttoliike on historian saatossa ollut voittopuolisesti myönteinen voima taloudellisen ja sosiaalisen kehityksen näkökulmasta. Lisääntyneet liikkuvuuden mahdollisuudet ovat kuitenkin tuoneet mukanaan myös negatiivisia ilmiöitä, jotka nykyisin usein hallitsevat maahanmuutosta käytävää keskustelua ja poliittisia valintoja. Maahanmuutto voi rikastuttaa Eurooppaa taloudellisesti ja kulttuurisesti, mutta tämä edellyttää maahanmuuton nivoutumista osaksi pitkän aikavälin näkemystä, jossa korostetaan perusoikeuksien ja ihmisarvon kunnioittamista. Tavoitteena tulee olla, että maahanmuuttopolitiikkaa tukee yhteiskunnallista, taloudellista ja kulttuurista kehitystä. EU:n väestömäärä on lähes 493 miljoonaa, ja kolmansien maiden kansalaisten määrä on toistaiseksi n. 3,8 prosenttia kokonaisväestöstä. EU:n alueelle suuntautuva nettomuutto on vuoden 2002 jälkeen vaihdellut 1,5 miljoonasta 2 miljoonaan henkeen vuodessa. Ennusteiden mukaan EU:n kokonaisväestö alkaa luonnostaan vähetä vuosien 2010 ja 2050 välisenä aikana. Talouden kannalta suurin muutos liittyy siihen, että työikäisen väestön (15 64-vuotiaat) määrä vähenee 59 miljoonalla vuoteen 2050 mennessä. Vaikka maahanmuuton hallinta ei voikaan korvata rakenteellisia uudistuksia, sen avulla ja lisäämällä EU:n työvoiman sisäistä liikkuvuutta voidaan lisätä työvoiman määrää ja helpottaa työvoimapulaa. Vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alue Euroopan unionin kansalaisilla on ainutlaatuinen mahdollisuus matkustaa, työskennellä ja asua vapaasti missä tahansa EU:n alueella. Jotta kansalaiset voisivat nauttia tästä vapaudesta täysimääräisesti, heidän on voitava elää turvallisesti. Heitä on suojattava kansainväliseltä rikollisuudelta ja terrorismilta ja heillä on oltava yhtäläinen oikeussuoja ja perusoikeudet koko EU:ssa. Samalla maahanmuuttoa EU:n ulkopuolelta on hallinnoitava tasapuolisesti ja kestävästi. Vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alue päätettiin perustaa takaamaan henkilöiden vapaa liikkuvuus Euroopan unionin alueella sekä tehostamaan vakavien rikollisuuden muotojen torjuntaa. Oikeus- ja sisäasiat (OSA) kuuluivat aiemmin hallitustenvälisen menettelyn piiriin. Ne kuuluivat Maastrichtin sopimuksen erityiseen VI osastoon, jota on kutsuttu myös kolmanneksi pilariksi. Amsterdamin sopimuksen tultua voimaan yhteisömenettelyjen piiriin liitettiin myös turvapaikka- ja maahanmuuttopolitiikka sekä oikeudellinen yhteistyö yksityisoikeudellisissa asioissa. Kolmas pilari säilyi, ja se omistettiin yksinomaan poliisi- ja oikeudelliselle yhteistyölle rikosasioissa. Oikeus- ja sisäasioihin liittyvät alat liittyen ensimmäiseen tai kolmanteen pilariin on koottu vapauden, turvallisuuden ja oikeuden aluetta koskevan yhteisen hankkeen alle. 10

Viimeisten kymmenen vuoden aikana on oikeus- ja sisäasioiden monivuotisten ohjelmien avulla luotu pohja yhteiselle maahanmuutto- ja turvapaikkapolitiikalle. Työ alkoi Suomen ensimmäisellä EU-puheenjohtajakaudella, jolloin Eurooppa-neuvosto piti 15. ja 16. lokakuuta 1999 Tampereella erityiskokouksen vapauteen, turvallisuuteen ja oikeuteen perustuvan alueen luomisesta Euroopan unioniin. Tampereen päätelmissä todettiin tarve varmistaa, että vapaus, johon kuuluu oikeus liikkua vapaasti koko unionissa, on kaikkien ulottuvilla turvallisissa ja oikeudenmukaisissa oloissa. Samalla korostettiin, että vapautta ei kuitenkaan saisi pitää vain unionin kansalaisten yksinoikeutena ja että jo olemassaolollaan se houkuttelee kaikkialta maailmasta monia muita, jotka eivät voi nauttia unionin kansalaisten itsestään selvänä pitämästä vapaudesta. Olisi vastoin Euroopan perinteitä evätä vapaus niiltä, jotka tällaisissa olosuhteissa perustellusti hakevat pääsyä alueellemme. Tämä taas vaatii unionia kehittämään yhteistä turvapaikka- ja maahanmuuttopolitiikkaa ottaen samalla huomioon tarpeen ulkorajojen yhtenäiseen valvontaan laittoman maahanmuuton lopettamiseksi ja niiden vastustamiseksi, jotka järjestävät sitä ja tekevät siihen liittyviä kansainvälisiä rikoksia. Yhteisen politiikan olisi perustuttava periaatteisiin, jotka ovat selkeitä EU:n kansalaisille ja myös tarjoavat takeet niille, jotka hakevat turvaa Euroopan unionista tai pääsyä sinne. Turvapaikka ja maahanmuutto ovat Tampereen päätelmien mukaan erillisiä, mutta toisiinsa läheisessä yhteydessä olevia asioita ja edellyttävät EU:n yhteisen politiikan kehittämistä. Siihen kuuluivat Tampereen ohjelman mukaisesti seuraavat osaalueet: I) kumppanuussuhde lähtömaihin, II) yhteinen eurooppalainen turvapaikkajärjestelmä, III) kolmansien maiden kansalaisten oikeudenmukainen kohtelu, IV) maahanmuuttovirtojen hallinta. Eurooppa-neuvoston kokouksessa 4. ja 5. marraskuuta 2004 hyväksytyllä Haagin ohjelmalla edelleen vahvistettiin vapauden, turvallisuuden ja oikeuden aluetta viiden seuraavan vuoden aikana. Ohjelman seurauksena perustettiin muuan muassa rajaturvallisuusvirasto Frontex ja luotiin viisumitietojärjestelmä VIS. Haagin ohjelmassa korostettiin yhteistyön tärkeyttä maahanmuuton lähtö- ja kauttakulkumaiden kanssa. Yhteistä politiikkaa laajennettiin merkittävästi lokakuussa 2005 pidetyssä Hampton Courtin epävirallisessa päämiestapaamisessa, jossa valtion- ja hallitusten päämiehet sopivat ns. kokonaisvaltaisen lähestymistavan ( Global Approach to Migration ) kehittämisestä. Päämiehet totesivat, että muuttovirtojen koordinoitu hallinta edellyttää kokonaisvaltaista käytännön yhteistyötä EU:n ulkopuolisten maiden kanssa, ja unioni onkin vahvistanut yhteistyötään ulkopuolisten maiden kanssa merkittävästi Global Approachin kolmen toiminta-alan (liikkuvuuden ja laillisen muuttoliikkeen edistäminen, muuttoliikkeen ja kehityksen välisen synergian lisääminen, laittoman maahanmuuton ehkäisy ja torjunta) puitteissa. Yhteisen politiikan periaatteet ja tavoitteet vahvistettiin uudestaan Ranskan puheenjohtajakaudella syksyllä 2008 hyväksytyssä Euroopan maahanmuutto- ja turvapaikkasopimuksessa. Sopimuksessa viisi tärkeintä poliittista sitoumusta ovat I) laillisen maahanmuuton organisointi ottaen huomioon kunkin jäsenvaltion määrittämät Kunnat kansainvälisen maahanmuuttopolitiikan toteuttajina 11

painopisteet, tarpeet ja vastaanottovalmius sekä kotoutumisen edistäminen, II) laittoman maahanmuuton torjuminen erityisesti varmistamalla laittomasti oleskelevien ulkomaalaisten palauttaminen heidän alkuperämaahansa tai kauttakulkumaahan, III) rajavalvonnan tehostaminen, IV) Euroopan turvapaikkajärjestelmän luominen ja V) maailmanlaajuisen kumppanuuden luominen alkuperä- ja kauttakulkumaiden kanssa edistäen muuttoliikkeiden ja kehityksen välisiä synergioita. Kukin näistä sitoumuksista sisältää konkreettiset ja strategiset tavoitteet. Eurooppa-neuvosto hyväksyi Ruotsin puheenjohtajakauden päätteeksi joulukuussa 2009 uuden oikeus- ja sisäasioiden monivuotisen ohjelman, Tukholman ohjelman. Ohjelmassa määritellään vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueen kehittämiseksi tarvittavat toimet vuosille 2010 2014. Tukholman ohjelman keskeinen tavoite on kansalaisten Euroopan rakentaminen. Maahanmuutto- ja turvapaikkakysymysten osalta tavoitteena on rakentaa vastuun, solidaarisuuden ja kumppanuuden Eurooppa. Laillinen maahanmuutto ja kotouttaminen Laillista maahanmuuttoa koskevan politiikan tavoitteet asetettiin Tampereen Eurooppa-neuvostossa korkealle, mutta yhtenäistämispyrkimykset ovat supistuneet yhteisiin vähimmäisvaatimuksiin. On kuitenkin onnistuttu luomaan puitteet oikeudelle perheenyhdistämiseen ja vahvistettu niiden kolmansien maiden kansalaisten oikeuksia, jotka ovat oleskelleet jossakin jäsenvaltiossa yli viiden vuoden ajan. Myös opiskelijoiden mahanpääsyä varten on laadittu yhteiset säännöt. Vaikka väestönkehitykseen ja talouteen liittyvien tarpeiden kiireellisyys on tunnustettu, toistaiseksi yhteisistä säännöistä sopiminen EU:n ulkopuolelta tulevien työntekijöiden vastaanottamiseksi on osoittautunut varsin vaikeaksi. Jäsenvaltiot katsovat, että nämä kysymykset kuuluvat kansallisen toimivallan piiriin. EU:n kilpailukyvyn ja talouskasvun säilyttämisen näkökulmasta erityisen kiireellinen tehtävä on edistää erittäin pätevien työntekijöiden ja tutkijoiden maahanpääsyä ja tältä osin onkin saatu vahvistettua tutkijoiden maahanpääsyä koskevat säännöt sekä viimeisimpänä säännöt kolmansien maiden kansalaisten maahantulon ja oleskelun edellytyksistä korkeaa pätevyyttä vaativaa työtä varten (nk. erityisosaajadirektiivi, blue card ). Komission mukaan tiedot tutkijadirektiivin täytäntöönpanosta kuitenkin osoittavat, että sitä soveltaa vain osa jäsenvaltioista. Erityisosaajadirektiivin johdanto-osassa painotetaan, että direktiivi ei saa rajoittaa jäsenvaltioiden oikeutta päättää korkeaa pätevyyttä vaativaa työtä varten maahan päästettävien kolmansien maiden kansalaisten lukumäärästä. Työtä jatketaan vuonna 2005 hyväksytyn laillista maahanmuuttoa koskevan toimintapoliittisen suunnitelman mukaisesti alakohtaisella lähestymistavan mukaisesti, sillä se on osoittautunut ainoaksi mahdolliseksi etenemistavaksi. EU:n on varmistettava jäsenvaltioidensa alueella laillisesti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten oikeudenmukainen kohtelu. Päättäväisemmällä kotouttamispolitiikalla olisi pyrittävä myöntämään heille sellaiset oikeudet ja velvollisuudet, jotka ovat verrattavissa EU:n kansalaisten oikeuksiin ja velvollisuuksiin. Yhdenvertaisten 12

oikeuksien käsittely niin kutsutun puitedirektiiviehdotuksen muodossa on kuitenkin tuonut esiin aihepiiriin liittyviä kansallisia herkkyyksiä. Ehdotuksen käsittely on konkreettisella tavalla osoittanut, että tulevaisuudessa tarvitaan yhä läheisempää keskustelua ja yhteensovittamista kansallisesti maahanmuuttopolitiikan ja muiden politiikan sektorien välillä. Laillisesti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten onnistunut kotouttaminen on ratkaiseva tekijä maahanmuuton hyötyjen maksimoimiseksi. Eurooppalaisen kotouttamisyhteistyön keskeisenä tavoitteena ovat kaikille vastaavat oikeudet, vastuut ja mahdollisuudet ja tasapaino muuttajien oikeuksien ja velvollisuuksien välillä. Kotoutuminen on kaksisuuntainen vuorovaikutusprosessi, joka edellyttää sitoutumista sekä vastaanottavan yhteisön että maahanmuuttajan taholta. Alueellisten ja paikallisviranomaisten toimien merkitys on keskeisessä asemassa kotouttamisen onnistumisessa. Kotouttaminen kuuluu edelleen jäsenvaltioiden kansalliseen toimivaltaan. Vuonna 2004 hyväksyttiin yhteiset kotouttamisen perusperiaatteet. Yhteistyötä rahoitetaan kotouttamisrahaston lisäksi myös Euroopan aluekehitysrahastosta ja Euroopan sosiaalirahastosta. Tukholman ohjelmassa painotetaan erityisesti työllistymisen merkitystä ja kotouttamiskysymysten sisällyttämistä kokonaisvaltaisesti kaikkiin politiikan aloihin. Tavoitteena on myös luoda yhteisiä toimintatapoja ja eurooppalaisia malleja kotoutumisprosessin tukemiseksi sekä parantaa kansallisten kokemusten vertailukelpoisuutta kehittämällä indikaattoreja tärkeimmillä politiikan aloilla. Laittoman maahanmuuton torjunta Laittoman maahanmuuton ja siihen liittyvän rikollisuuden ehkäiseminen ja vähentäminen ihmisoikeuksia kunnioittaen täydentää keskeisellä tavalla laillista maahanmuuttoa koskevan yhteisen politiikan luomista. Laittoman maahanmuuton ehkäisemisessä ja torjunnassa on tapahtunut nopeaa edistymistä, kun kolmella painopistealalla (laittoman maahanmuuton torjunta, ulkorajojen valvonta ja laittomien maahanmuuttajien palauttaminen) on hyväksytty joukko oikeudellisia ja operatiivisia välineitä, kuten loppuvuodesta 2008 hyväksytty niin kutsuttu paluudirektiivi ja kesällä 2009 hyväksytty direktiivi maassa laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten työnantajiin kohdistettavia seuraamuksia ja toimenpiteitä koskevista vähimmäisvaatimuksista (nk. sanktiodirektiivi). Mahdollisuus työskennellä EU:n alueella ilman vaadittua oikeudellista asemaa on todettu olevan EU:hun suuntautuvan laittoman maahanmuuton keskeinen houkutin. Tehokas ja kestävä palauttamispolitiikka on olennainen osa hyvin hallittua unionin muuttoliikejärjestelmää. Yksi tähänastisista heikkouksista EU:n laittoman maahanmuuton vastaisessa politiikassa on ollut epäyhtenäinen ja tehoton palauttamispolitiikka. Keskimäärin vain yksi kolmesta maastapoistamispäätöksestä pannaan täytäntöön, ja samalla jäsenvaltiot ovat toteuttaneet laajamittaisia laillistamistoimia. EU:n eri jäsenvaltiot ovat myöntäneet oleskeluluvan 1980-luvun jälkeen ainakin 3,7 miljoonalle laittomalle maahanmuuttajalle. Tukholman ohjelmassa korostetaankin Kunnat kansainvälisen maahanmuuttopolitiikan toteuttajina 13

edelleen tarvetta tehostaa toimenpiteitä kolmansien maiden kansalaisten palauttamiseksi. Samalla painotetaan, että on kunnioitettava täysin palauttamiskiellon periaatetta ja kunkin paluumuuttajan perusoikeuksia ja ihmisarvoa. Edelleen korostetaan paluudirektiivin ja sanktiodirektiivin tosiasiallista täytäntöönpanoa. Takaisinottosopimukset ovat keskeinen väline laittoman maahanmuuton hallinnassa. Voimassa olevat takaisinottosopimukset, sekä kahdenväliset että Euroopan yhteisön solmimat, ovat osoittautuneet hyödyllisiksi välineiksi laittomasti maassa oleskelevien henkilöiden palauttamiseksi. Ne helpottavat käytännön yhteistyötä vastaanottavan valtion kanssa, koska niissä määritellään selkeät säännöt takaisinottoa koskevista menettelystä. Myös Tukholman ohjelmassa korostetaan tehokkaiden ja toimivien joko EU-tason tai kahdenvälisten takaisinottosopimusten merkitystä. Unioni on solminut tähän asti takaisinottosopimukset 11 valtion kanssa ja neuvottelut ovat kesken useiden maiden kanssa joko erillisestä takaisinottosopimuksesta tai yleisemmästä kumppanuus- ja yhteistyösopimuksesta. EU:n ja kolmansien maiden välisten kumppanuussopimusten maahanmuuttoyhteistyötä koskeviin artikloihin sisällytetään säännönmukaisesti takaisinottoa koskevia määräyksiä. Cotonoun sopimuksen (EU:n ja Afrikan, Karibian ja Tyynen valtameren valtioiden kumppanuussopimus) 95 sopimuksen maahanmuuttoa koskeva artikla 13 sisältää takaisinottoa koskevia määräyksiä. Neuvoston on tarkoitus määrittää komissiolta vuonna 2010 saatavan arvioinnin pohjalta uudistettu ja johdonmukainen takaisinottostrategia. Tukholman ohjelman mukaan tärkeimpänä tavoitteena on jatkossakin oltava poliisi- ja oikeudellisen yhteistyön tuella tapahtuva ihmiskaupan ja ihmissalakuljetuksen torjunta sekä yhdennetty rajaturvallisuus ja yhteistyö alkuperä- ja kauttakulkumaiden kanssa kokonaisvaltaisen lähestymistavan puitteissa ja maahanmuutto- ja turvapaikkasopimuksen mukaisesti. Ihmiskaupan ja ihmissalakuljetuksen ehkäiseminen ja torjunta edellyttää koordinoitua ja johdonmukaista toimintapolitiikkaa, joka ulottuu vapauden, turvallisuuden ja oikeuden aluetta laajemmalle ja joka edellyttää laaja vuoropuhelua kaikkien sidosryhmien kesken. Yhteistyön kolmansien maiden kanssa on katsottu olevan ratkaisevan tärkeässä asemassa myös ihmiskaupan torjunnassa ja marraskuussa 2009 hyväksyttiinkin tätä yhteistyötä ohjaava ihmiskauppaa koskeva toiminta-asiakirja, Action Oriented Paper. Tukholman ohjelman myötä EU tulee saamaan myös erillisen ihmiskauppakoordinaattorin. Ihmiskaupan torjuntaa pyritään tehostamaan kokonaisvaltaisesti, yhdistämällä ennaltaehkäisy, lainvalvonta ja uhrien suojelu. EU on haasteellisen tilanteen edessä pyrkiessään helpottamaan laillista pääsyä jäsenvaltioiden alueelle ja pyrkiessään samalla toteuttamaan toimenpiteitä laittoman maahanmuuton ja rajat ylittävän rikollisuuden torjumiseksi. Yhteisymmärrys on siitä, että rajatarkastusten tehostaminen ei saisi estää sellaisten henkilöiden pääsyä suojelujärjestelmiin, joilla on oikeus käyttää niitä. Erityisesti on otettava huomioon haavoittuvassa asemassa olevat henkilöt ja ryhmät sekä ilman huoltajaa olevien alaikäisten vastaanotto. Tukholman ohjelmassa kehotetaan Euroopan turvapaikka-asioiden tukivirastoa (EASO) kehittämään menetelmiä, joilla eri ryhmistä koostuvista muuttovirroista tunnistetaan paremmin kansainvälistä suojelua tarvitsevat. Jäsenvaltioita on 14

myös kannustettu antamaan ulkorajavalvonnasta vastaavalle henkilöstölle koulutusta kansainväliseen suojeluun liittyvistä oikeuksista ja velvollisuuksista. Tukholman ohjelmassa painotetaan myös Frontexin ja EASOn toimintojen koordinoinnin tärkeyttä, kun muuttajia vastaanotetaan EU:n ulkorajoilla. EU:n tavoitteena on selkiyttää edelleen Frontexin toimeksiantoa ja vahvistaa sen roolia EU:hun suuntautuvan laittoman maahanmuuton ehkäisyssä, kuitenkin samalla pitäen kiinni jäsenvaltioiden ensisijaisesta vastuusta omasta rajavalvonnastaan. Ulkoinen ulottuvuus EU:n maahanmuuttopolitiikan ulkoinen ulottuvuus on saanut viime vuosina lisämerkitystä. Muuttoliikekysymykset on otettu huomioon ulkosuhteiden poliittisissa linjauksissa ja ohjelmissa sekä kehitysyhteistyötoimissa. Toiminnan painopiste on ollut aluksi Afrikassa ja Välimeren alueella. Saharan eteläpuolisessa Afrikassa vuoropuhelun ja yhteistyön poliittisena kehyksenä toimii Cotonoun sopimuksen 13 artikla. Muuttoliikkeeseen ja kehitysyhteistyöhön liittyvät pitkän aikavälin toimet on koottu yhteen EU-Afrikka -strategiaan liitetyssä muuttoliikettä, liikkuvuutta ja työllisyyttä koskevassa kumppanuudessa. Kumppanuuden toimeenpanoa tarkastellaan säännöllisin väliajoin. Global Approachia on sittemmin laajennettu sekä maantieteellisesti että temaattisesti. Lähestymistapa on laajennettu koskemaan myös EU:n itäisiä ja kaakkoisia naapurialueita, ja sen keinovalikoima kattaa nykyisin erilaisia kohdennettuja välineitä kuten maakohtaiset muuttoliikeprofiilit, muuttoliikemissiot, yhteistyöfoorumit ja liikkuvuuskumppanuudet. Maahanmuuttokysymyksiä käsitellään enenevässä määrin myös Latinalaisen Amerikan, Keski-Aasian ja Aasian maiden kanssa. Maahanmuuttopolitiikan sisällyttäminen osaksi ulkosuhdepolitiikkaa on osaltaan auttanut varmistamaan, että maahanmuuttoon liittyviin haasteisiin voidaan tarttua paremmin yhteistyössä asianosaisten kolmansien maiden kanssa. EU on viime vuosina kokonaisvaltaisen lähestymistavan myötä panostanut voimakkaasti maahanmuutto- ja kehityspolitiikkojen johdonmukaisuuden parantamiseen ja näiden politiikkojen keskinäisen synergian lisäämiseen eri tavoin. Tavoitteena on lisätä toimia, joilla maksimoidaan muuttoliikkeen myönteiset ja minimoidaan sen kielteiset vaikutukset kehitykseen. Maahanmuuton sovittiin jo vuonna 2005 olevan yksi kahdestatoista politiikan alasta, joilla pyritään soveltamaan ns. Policy Coherence for Development -lähestymistapaa. Politiikkojen johdonmukaisuuden edistämisellä pyritään nopeuttamaan YK:n kehitystä koskevien vuosituhattavoitteiden saavuttamista. EU pyrkii osaltaan vähentämään aivovuotoa (brain drain) ja tietojen ja taitojen hukkaan joutumista (brain waste) ja toisaalta edistämään liikkuvuudesta ja siirtolaisuudesta kehitysmaissa saatavaa hyötyä muun muassa helpottamalla siirtolaisten rahalähetyksiä ja edistämällä maahanmuuttajayhteisöjen osallistumista niiden pyrkiessä edistämään kehitystä alkuperämaissaan. Siirtotyöläisten väliaikainen tai pysyvä paluu lähtömaahan voi olla ns. aivotuontia (brain gain), jos siirtolaiset ovat ulkomailla ollessaan hankkineet uusia taitoja, jotka voidaan siirtää lähtömaan kehityksen tueksi. Kunnat kansainvälisen maahanmuuttopolitiikan toteuttajina 15