Kertomus 1 (6) Dnro: 17.12.2015 622/912/2015 Viestintäviraston kertomus hinnoitteluvalvonnasta ja kustannuslaskentajärjestelmän noudattamisesta Posti Oy:ssä 2015 1 Yhteenveto Viestintäviraston tekemästä tarkastuksesta Viestintävirasto on suorittanut sille postilaissa ja sitä täydentävissä määräyksissä säädetyn tehtävän vuosittaisesta yleispalvelun hinnoittelun valvonnasta vuodelta 2015. Tarkastuksen yhteydessä on käyty läpi Viestintäviraston määräyksen 62/2011 M asettamat vähimmäisvaatimukset kustannuslaskentajärjestelmän sisällön ja toimivuuden suhteen. Samoin Viestintävirasto on käynyt läpi Posti Oy:n (jäljempänä Posti) toimittamat säänneltyjen palveluiden hinnoittelulaskelmat niiden kriteereiden pohjalta, joita tästä on määrätty. Myös kustannuslaskentajärjestelmän kuvauksen osalta on käyty läpi määräyksen vaatimukset sekä sisällön että muodon osalta. Kustannuslaskentajärjestelmän ja sen kuvauksen on tarkastanut Postin valitsema tilintarkastaja, joka on todennut sen täyttävän Viestintäviraston määräyksen 63/2011 M vaatimukset. Vuosivalvontamateriaalin läpikäytyään Viestintävirasto toteaa, että se ei tässä vaiheessa näe syytä puuttua Postin yleispalvelun hinnoitteluun. Posti on esittänyt laskelmat, joiden pohjalta sen hinnoittelu on tarkasteltavien tuotteiden osalta perusteltavissa. Arvioinnissa on huomioitu myös postitoimialalla käynnissä oleva murros, jonka seurauksena volyymit jatkavat laskuaan ja tämän seurauksena yksikkökustannuksiin kohdistuu nousupaineita. 2 Viestintäviraston tehtävä postitoiminnan valvojana Viestintäviraston tehtävänä on valvoa Postilain, sekä sen nojalla annettujen säännösten ja määräysten noudattamista. Postilain mukaan Viestintäviraston on vuosittain julkaistava kertomus siitä, miten yleispalvelua tarjoava postiyritys noudattaa kustannuslaskentajärjestelmiä koskevaa sääntelyä. Vuonna 2015 Posti oli ainoa postilain määrittelemää yleispalvelua tarjoava postiyritys ja siten ainoa kyseisen alueen valvonnan kohde. Yleispalvelua koskevan sääntelyn tarkoituksena on turvata käyttäjille kohtuuhintainen postitoiminnan peruspalvelu tasapuolisin ehdoin kaikkialla Manner-Suomessa. Yleispalvelun tarjoajan on hinnoiteltava yleispalveluun kuuluvat postipalvelut siten, että hinnat:
2 (6) 1) ovat kohtuulliset; 2) ovat sellaiset, että palvelut ovat kaikkien käyttäjien saatavilla heidän asuinpaikastaan riippumatta; 3) ovat kustannussuuntautuneet; 4) kannustavat tehokkaaseen yleispalvelun tarjontaan; ja 5) noudattavat avoimuuden ja syrjimättömyyden periaatteita. Postiyritykselle asetetut hinnoitteluvaatimukset Postilain 36 :n mukaan postiyritys on velvollinen huolehtimaan, että sen välitettäväksi erehdyksessä jätetty kirjelähetys toimitetaan muun postiyrityksen välitettäväksi, jos kirjelähetyksen vastaanottajan osoitepaikka ei sijaitse ensiksi mainitun postiyrityksen toimilupa-alueella. Välittäminen on tehtävä kustannussuuntautuneella hinnalla ja avoimin ja syrjimättömin ehdoin. Lain 37 :n mukaan postiyrityksen, jolle on toimiluvassa asetettu ehto ylläpitää postinumerojärjestelmää, tulee pyydettäessä luovuttaa tietoja postinumerojärjestelmästä. Tiedot on luovutettava postitoiminnan hoitamiseksi käyttökelpoisessa muodossa sekä kustannussuuntautuneella hinnalla ja avoimin ja syrjimättömin ehdoin. Lain 38 :n mukaan postiyrityksellä on oikeus ylläpitää postitoiminnan hoitamiseksi ja muiden kuin postitoimintaan kuuluvien lähetysten välittämiseksi postin saajia koskevaa osoiterekisteriä. Postiyrityksen on pyynnöstä luovutettava osoiterekisteriä koskevat tiedot kustannussuuntautuneella hinnalla ja avoimin ja syrjimättömin ehdoin. Postilain 39 :n mukaan postiyritys on velvollinen järjestämään toiselle postiyritykselle pääsyn hallinnassaan olevaan postilokeroon tai muuhun sellaiseen rakennelmaan, jossa postin saajan osoitepaikka sijaitsee. Pääsy tulee toteuttaa kustannussuuntautuneella hinnalla sekä avoimin ja syrjimättömin ehdoin Yleispalvelun tarjoajan on käytettävä kustannuslaskentajärjestelmää, jonka avulla kerättävistä tiedoista selviää eri palvelujen hintojen kohtuullisuus ja suhde kustannuksiin. Yleispalvelun tarjoaja saa itse valita käyttämänsä kustannuslaskentajärjestelmän. Yleispalvelun tarjoajan on laadittava kustannuslaskentajärjestelmästä Viestintävirastolle kuvaus, josta käyvät ilmi vähintään kustannusten pääluokat ja se, miten kustannukset kohdennetaan. Yleispalvelun tarjoajan tulee valita tilintarkastuslaissa (459/2007) tarkoitettu tilintarkastaja tarkastamaan kustannuslaskentajärjestelmä yrityksen tilintarkastuksen yhteydessä. Tilintarkastajan on laadittava tarkastuksesta kertomus. Yleispalvelun tarjoajan on toimitettava kertomus Viestintävirastolle tilikautensa päättymistä seuraavan elokuun loppuun mennessä. Viestintävirasto voi antaa tarkempia määräyksiä siitä, mitä tietoja ja aineistoa tilintarkastajan kertomuksen on sisällettävä. Määräykset voivat koskea:
3 (6) 1) yleisiä tietoja tarkastettavasta yrityksestä ja tarkastuksen suorittamistapaa; 2) tarkastusvelvollisuuden kohteena olevaa aineistoa; 3) kriteerejä, joilla voidaan todeta, vastaako yrityksen toiminta sille asetettuja kustannuslaskentajärjestelmää koskevia velvoitteita; sekä 4) tilintarkastajan kertomuksen liitteenä olevaa aineistoa. Postilaissa säädettyjä hinnoitteluvelvoitteita täydentävät Viestintäviraston määräykset 62/2011 M ja 63/2011 M, jotka koskevat postin yleispalvelun tarjoajan kustannuslaskentajärjestelmää ja järjestelmän tarkastusta. Postiyritys määrittelee itse mihin ajanjaksoon sen kustannukset perustuvat. Myös ajanjakson pituus on postiyrityksestä itsestään kiinni. Postiyrityksen lähettämät hinnoittelulaskelmat eivät ole sidottuja tilikauteen, vaan ne voivat osittain perustua myös perusteltuihin arvioihin tulevasta kehityksestä. Hinnoittelulaskelmat on laadittava myös aina ennen hinnan asettamista tai muuttamista. Viestintäviraston säännöllinen valvonta (ns. vuosivalvonta) toteutetaan postiyritykselle lähetettävien ohjeiden ja hinnoittelupohjien perusteella. Virasto lähetti vuoden 2015 vuosivalvontaa koskevan materiaalin Postille 24.4.2015. Vastausaineisto pyydettiin palauttamaan 31.8.2015 mennessä. Vuosivalvontaa koskeva, Viestintäviraston laatima palautekirje annetaan kunkin valvontavuoden loppuun mennessä. 3 Postin Viestintävirastolle toimittamat selvitykset Yleispalvelutuotteiden hinnankorotukset 9.2.2015 Posti toimitti ennakkoilmoituksen 9.2.2015 voimaanastuneista hinnankorotuksista Viestintävirastolle 31.12.2014. Aineisto sisälsi seuraavat asiakirjat: - Käteispalveluhinnasto - Yleispalvelutuotteiden hinnoittelulaskelmien toteuma ja ennuste - Laskelmien perusteeksi WACC-prosentin (painotettu pääoman keskimääräinen kustannus) taustalla oleva KPMG:n laskenta-analyysi - Elinkeinoelämän tutkimuslaitoksen (ETLA) 3.12.2014 päivätty suhdannekatsaus - Postin laatimat perusteet hinnankorotuksille Vuosivalvonta-aineisto Posti toimitti vuosivalvonta-aineiston Viestintävirastolle 31.8.2015. Aineisto sisälsi seuraavat asiakirjat: - Kustannuslaskentajärjestelmän kuvaus - Hinnoittelulaskelmat - Tilintarkastajien raportti - Hinnoittelulaskelmien laskentaperusteet - Kustannuslaskentajärjestelmän muutokset vuoteen 2014 verrattuna
4 (6) 4 Viestintäviraston arviointi Posti korotti yleispalvelutuotteiden hintoja 9.2.2015 ja tiedotti Viestintävirastoa siitä lähettämällä uuden hinnaston taustalaskelmineen 31.12.2014. Laskelmien pohjalla on käytetty toteumia ajanjaksolta 1.11.2013-31.10.2014 ja ennustelaskelmaa ajalta 9.2.2015-31.12.2015. Postin selvityksen mukaan kirje- ja lehtiliikenteen volyymien lasku oli kiihtynyt edelliseen vuoteen verrattuna. Suurinta pudotus oli osoitteellisessa kirjepostissa, joka oli vähentynyt 10 % kun se vertailukaudella vuotta aiemmin oli vähentynyt 5 %. Suurin kehitystä selittävä tekijä on kuluttajalaskutuksen väheneminen, kun yritykset siirtyvät yhä enemmän sähköiseen laskutukseen. Lisäksi jo useamman vuoden jatkunut heikko taloudellinen tilanne Suomessa vaikuttaa osaltaan postiliikenteen volyymeihin. Kokonaisvolyymin lasku vaikuttaa yksikkökustannuksia nostavasti. Posti ennakoi volyymien laskuvauhdin pysyvän jatkossakin samalla, suhteellisen korkealla tasolla. Tämän kehityksen johdosta Posti päätyi nostamaan yleispalvelutuotteiden postimaksuja. Painopiste korotuksissa on osoitteellisissa kirjelähetyksissä, joissa volyymien laskukin on suurinta. Vuosivalvontamateriaalin arviointi, yleispalvelutuotteet Viestintävirasto on käynyt läpi Postin taloudellista vuosivalvontaa varten lähettämän aineiston. Posti ei ole velvollinen noudattamaan tiettyä, vuosittain toistuvaa ajanjaksoa hinnoittelulaskelmia toimittaessaan. Vuoden 2015 osalta laskelmat perustuivat toteumaan ajanjaksolla 1.8.2014-31.7.2015. Kausi on vastaava kuin edellisenä vuonna, tehden vertailusta tältä osin selkeämpää. Hinnoittelulaskelmassa esitettyjä tietoja on vertailtu vuoden 2014 vuosivalvonnan yhteydessä saatuihin hinnoittelulaskelmiin sekä yhtiön muissa yhteyksissä esittämiin laskelmiin ja ennusteisiin postitoimialan kehityksestä. Postiliikennettä leimaa rakennemuutos, kun sähköinen korvautuvuus on kiihtynyt vallitsevalle korkealle tasolle. Osoitteellisen kirjeliikenteen volyymissa lasku on jatkunut Postin aiemman ennakoinnin mukaisesti voimakkaana, noin 10 % vuositasolla. Sähköistyvien sisältöpalvelujen kehittyminen on osaltaan vaikuttanut myös siihen, että sanoma- ja aikakauslehtien volyymit ovat laskeneet edelleen. Edellisvuoden tavoin myös Postin jakaman osoitteettoman suoramarkkinointipostin määrät ovat laskeneet. Pakettiliikenteen kasvua selittää kyseisen markkinan kokonaisvolyymin kasvun lisäksi myös Postin tekemä tuoteuudistus, jossa kotimaan maksikirje lopetettiin. Tämä on osaltaan vauhdittanut käteismaksullisten pakettien volyymin kasvua, kun aiemmin maksikirjeissä kulkeneita lähetyksiä on vaihtunut paketeiksi. Toteutunut postiliikenteen volyymien kehitys on vastannut Postin aiemmin esittämiä volyymiä koskevia ennusteita. Posti on vuoden aikana tehnyt sopeuttamistoimenpiteitä laskevien volyymien ympäristössä, tarkoituksenaan alentaa kokonaiskustannuksia pidemmällä aikavälillä. Sopeutustoimista on aiheutunut vuodelle 2015
5 (6) kustannusten nousua. Yleispalvelutuotteille kohdistuvia kustannuksia ovat nostaneet osaltaan myös muutokset organisaatiorakenteessa ja jakeluun liittyvissä toiminnoissa. Vuoden 2015 alkupuolella tehdyt hinnankorotukset ovat johtaneet siihen, että yleispalvelutuotteiden keskihinta ylittää pienellä marginaalilla tuotekohtaisen keskikustannuksen. Tämä marginaali on samaa tasoa kuin vuotta aiemminkin, joten hinnankorotukset ovat siis kompensoineet lähetysten kappalemääräisen laskun aiheuttaman yksikkökustannusten nousun ja tehdyt korotukset eivät vaikuta näin tarkastellen ylimitoitetuilta. Tältä osin tilanne on muuttunut muutaman viime vuoden aikana, sillä tätä ennen kustannukset ovat olleet tuottoja suurempia. Vuosivalvonnan yhteydessä toimitettujen laskelmien perusteella Postilla ei näyttäisi olevan välittömiä hinnankorotuspaineita, mutta lopulta tämän ratkaissee volyymien ja kustannusten tuleva kehitys. Nykyinen yleispalvelutuotteiden hinnoittelu ei vaikuttaisi olevan esitettyjen laskelmien ja ennusteiden näkökulmasta tarkasteltuna ristiriidassa kustannussuuntautuneen hinnoittelun vaatimuksen kanssa. Tämän periaatteen toteutumiseen jatkossakin Viestintävirasto tulee kiinnittämään huomioita sekä kirje- että pakettilähetysten osalta. Viestintävirasto kiinnitti valvonnassaan erityistä huomiota kustannusten kohdentamiseen määräysten mukaisesti niin, että Postin tuottamien yleispalvelutuotteiden kustannukset ovat johdettavissa kustannuslaskentajärjestelmästä, joka on tilintarkastajan hyväksymä. Edelleen Viestintävirasto pyrki käytettävissään olevien tietojen pohjalta varmistumaan siitä, että Postin kokonaiskustannukset on jaettu määräysten mukaisesti, aiheuttamisperiaatetta noudattaen säänneltyjen ja sääntelemättömien postipalveluiden kesken. Samaa periaatetta on käytetty myös yleispalveluotteiden keskinäisessä vertailussa siten, että tuotot ja kustannukset kohdistuvat oikein mm. kirjeiden ja pakettien välillä. Vuosivalvontamateriaalin arviointi, muut säännellyt tuotteet Postinumerojärjestelmän tietojen luovuttamispalvelu on ollut käyttäjille maksuton 1.1.2013 alkaen ja siitä ei ole tehty erillistä hinnoittelulaskelmaa. Erehdyksessä jätettyjen kirjelähetysten osalta Posti ei ole saanut muilta postitoimiluvan haltijoilta palvelupyyntöä eikä ole tehnyt hypoteettiselta pohjalta hinnoittelulaskelmaa. Osoiterekisteri- ja lokeropalveluista Posti toimitti hinnoittelulaskelmat. Rekisteripalveluiden hinnoittelu perustuu Postin toimittamien laskelmien mukaan postinsaajamääräkohtaiseen kuukausihintaan ja käyttöönoton kertakustannukseen. Hinnoittelulaskelman mukaan rekisteripalveluille kohdistetut kustannukset ovat edellisvuodesta vähentyneet. Tämän seurauksena myös rekisteripalvelun yksikkökustannus pieneni. Käyttöönoton kertakustannus perustuu neuvotteluista, sopimuksen tekemisestä ja käyttöönotosta aiheutuviin kustannuksiin. Lokeropalveluiden osalta Postin kustannukset ovat laskeneet ja tämä näkyy vertailukautta matalampana yksikkökustannuksena. Yleisellä tasolla tarkasteltuna rekisteri- ja lokeropalveluiden hinnoissa, eikä niitä vastaavissa hinnoittelulaskelmissa ole tapahtunut merkittäviä muutoksia vuoteen 2014 verrattuna.
6 (6) Viestintävirasto ei tässä yhteydessä arvioi tarkemmin Postin rekisterija lokeropalveluita koskevia hinnoittelulaskelmia. Näiden palvelujen hinnoittelun kustannussuuntautuneisuutta sekä avoimuutta ja syrjimättömyyttä on tutkittu erikseen vuoden 2015 aikana Viestintävirastoon tulleen toimenpidepyynnön perusteella. Tämä tutkinta keskeytettiin toistaiseksi tutkintaa pyytäneen tahon toiveesta. Kustannuslaskentajärjestelmä Posti toimitti vuosivalvontamateriaalin mukana päivitetyn kuvauksen kustannuslaskentajärjestelmästä. Järjestelmän kuvaus pitää sisällään kaikki postilaissa ja Viestintäviraston määräyksessä 62/2011 M vaaditut asiat. Lisäksi Posti toimitti kustannuslaskentajärjestelmästä erillisen selvityksen, jossa on käyty läpi järjestelmän kuvauksen muutokset vuoteen 2014 verrattuna. Vuoden 2015 alussa Posti teki muutoksia organisaatiorakenteeseen ja järjesteli toimintojaan. Tämän seurauksena mm. yleispalvelutuotteet ovat jakaantuneet kahteen eri liiketoimintaryhmään ja tuotantoa on järjestelty uudelleen. Postin toimittaman materiaalin mukaan yleispalvelutuotteilla on kuitenkin omat kustannuspaikat ja tulosyksikkö, joten liikevaihto ja yleispalvelutuotteiden suorat kustannukset saadaan kohdistettua aiheuttamisperiaatteen mukaisesti kuten aikaisemminkin. Postilain mukaan yleispalvelun tarjoajan tulee valita tilintarkastaja tarkastamaan kustannuslaskentajärjestelmä yrityksen tilintarkastuksen yhteydessä ja tarkastajan on laadittava tästä tarkastuksesta kertomus. Postilaissa säädetyn lisäksi Viestintäviraston määräys 63/2011 M täydentää tarkastuksesta säädettyä. Tarkastuksen on tehnyt Postin tilintarkastaja PricewaterhouseCoopers Oy ja siitä on laadittu 28.8.2015 allekirjoitettu raportti. Raportti vastaa sisällöltään määräyksen 63/2011 M vaatimuksia ja sen mukaan Postin käyttämä kustannuslaskentajärjestelmä on Viestintäviraston määräysten mukainen. Lisätietoja asiasta antaa viestintämarkkina-asiantuntija Sami Vilvala p. 0295 390 624, etunimi.sukunimi@viestintavirasto.fi