Muutos-hanke/ Ammatillisen kuntoutuksen lainmuutoksen ja ammatillisen kuntoutusselvityksen osatutkimus Alustava tutkimussuunnitelma 1. Johdanto Tässä alustavassa tutkimussuunnitelmassa esitetään tutkimustehtävä, joka koskee 1) ammatillisen kuntoutuksen lainmuutosta ja 2) ammatillista kuntoutusselvitystä. Aluksi kuvataan tutkimustehtävän tausta, tämän jälkeen esitetään tutkimuskysymykset ja tutkimuksen toteuttamiseen liittyviä seikkoja. 1.1 Ammatillisen kuntoutuksen lainmuutos Kelan ammatillisen kuntoutuksen lakimuutoksessa (Laki Kansaneläkelaitoksen kuntoutusetuuksista ja kuntoutusrahaetuuksista KKRL 566/2005) vuonna 2014 ammatilliseen kuntoutukseen pääsyä helpotettiin niin, että nykyistä useampi työikäinen, erityisesti nuori, pääsisi riittävän ajoissa ammatilliseen kuntoutukseen. Lakimuutoksen taustalla oli poliittis-hallinnollisia tavoitteita, jotka koskivat työurien jatkamista, osatyökykyisten työllistymistä, nuorten syrjäytymisen ehkäisemistä sekä työnjaon selkiyttämistä kuntoutuksen eri toimijoiden välillä. Lainmuutoksen taustalla oli lisäksi lain soveltamiskäytäntöön liittyviä ongelmia, kuten sairauskeskeinen arviointi kuntoutuksen myöntämisessä. Oli havaittu, että ammatilliseen kuntoutukseen pääsyn tiukat kriteerit aiheuttivat kuntoutujien määrän pienenemisen viidenneksen vuodesta 2005 vuoteen 2013. Lakimuutoksen (KKRL 6 ja 7 ) myötä Kelan ammatillisen kuntoutukseen pääsyssä alettiin korostaa sairauden lisäksi henkilön kokonaistilanteen arviointia. Myöntöedellytyksistä poistui työkyvyttömyyden uhka-kriteeri. Lakiin kirjattiin opiskelukyvyn heikentyminen, jolloin huomioidaan paremmin aiempaa työuraa tai tutkintoa vailla olevat henkilöt. Myöntöedellytysten lieventämisellä pyrittiin kuntoutuksen varhaisempaan aloittamiseen. Tavoite oli, että kuntoutuksen arviointi on entistä kohdentuneempi ja oikea-aikaisempi. Aiempi viittaus lakiin julkisista työvoima- ja yrityspalveluista poistui. Tavoite on näin Kelan ja TE-palveluiden välisen yhteistyön tiivistäminen ja tehtäväjaon selkeyttäminen Lainmuutos merkitsi, että Kelan ammatillista kuntoutusta myönnettäessä otetaan aiempaa laajemmin huomioon ihmisen elämäntilanne kokonaisuudessaan. Arvioon vaikuttavat työ- tai opiskelukykyyn ja ansiomahdollisuuksiin vaikuttavat tekijät, joita ovat henkilön fyysinen, psyykkinen ja sosiaalinen toimintakyky, elämäntilanne, taloudelliset ja sosiaaliset seikat, asumisolosuhteet, koulutus, ammatti, aikaisempi toiminta ja ikä sekä muut vastaavat tekijät. Kuntoutuksen tarkoituksenmukaisuutta arvioitaessa otetaan kokonaistilanteen lisäksi huomioon, johtaako haettu kuntoutus todennäköisesti hakijan terveydentilaan sopivassa työssä jatkamiseen taikka hänen terveydentilaansa sopivaan työhön palaamiseen tai työelämään siirtymiseen.
Kelan ammatillisen kuntoutuksen palveluita ovat mm. ammatillinen kuntoutusselvitys, työkokeilu, koulutuskokeilu, työhönvalmennus, Tyk-kuntoutus, ammatilliset kuntoutuskurssit, koulutus, apuvälineet ja elinkeinotuki. Lakimuutoksen vuoksi Kelan ammatilliseen kuntoutukseen osallistuneiden henkilöiden määrä kasvoi 13, 4 % ja siihen osallistui vuonna 2014 runsas 15 000 henkilöä (Kelan kuntoutustilasto 2015). Kelan ammatillinen kuntoutus ei pääsääntöisesti kohdistu niille henkilöille, joille kuntoutus järjestetään työeläkelakien tai erityisopetusta koskevien säännösten perusteella. Lainmuutoksen myötä muutosta ei tapahdu Kelan ja työeläkelaitosten välisessä vastuunjaossa. Työeläkelaitoksilla on yhä päävastuu niiden henkilöiden ammatillisesta kuntoutuksesta, jotka ovat edelleen työelämässä eikä heidän yhteytensä työelämään ole lopullisesti katkennut. 1.2 Ammatillinen kuntoutusselvitys Ammatillista kuntoutusselvitystä, jossa yhdistyvät kuntoutustutkimus ja kuntoutustarveselvitys, aloitettiin järjestää 1.1.2015. Ammatillinen kuntoutusselvitys on selvitys- ja arviointijakso, jossa arvioidaan henkilön lääkinnällisen ja erityisesti ammatillisen kuntoutuksen tarpeet. Ammatillisen kuntoutusselvityksen tavoitteena on tunnistaa ja arvioida vuorovaikutuksessa kuntoutujan kanssa hänen työ- tai opiskelukykyynsä vaikuttavia tekijöitä ja selvittää sekä lääkinnällisen että erityisesti ammatillisen kuntoutuksen tarpeet ja mahdollisuudet. Päämäärä on tukea kuntoutujan työelämässä jatkamista, työelämään palaamista tai sinne siirtymistä. Uudistuksen taustalla oleva tavoite liittyy kuntoutustarpeen varhaiseen tunnistamiseen erityisesti nuorilla, ehkäistä syrjäytymisriskiä ja vahvistaa osatyökykyisten työllistymistä. Taustalla on ollut tarve luoda asiakkaalle sujuva väylä ammatillisen kuntoutuksen palveluihin silloin kun hänellä on niukasti voimavaroja esimerkiksi sairauden tai työttömyyden johdosta tavoite on ollut madaltaa kynnystä ammatilliseen kuntoutukseen pääsemiseen. Taustalla oli havainto, etteivät aiemmat palvelut kuntoutustarveselvitys ja kuntoutustutkimus aina vastanneet asiakkaiden tarpeita: asiakas ei välttämättä ohjautunut tarvetta vastaavaan palveluun. Lisäksi palvelut sekoitettiin työkyvyn arviointiin. Ammatillinen kuntoutusselvitys voidaan järjestää esim. silloin, kun henkilön terveydentilaa ja työ- ja toimintakykyä on jo terveydenhuollossa arvioitu, mutta hänen kokonaistilanteensa monimuotoisuus vaatii laaja-alaista selvittelyä ja arviointia ammatillisen suunnitelman selventämiseksi. Henkilön kokonaistilanne rajoittaa sopivan koulutus- tai ammattialan löytymistä ja tarvitaan selvittelyä opiskelusuunnitelman laatimiseksi (esim. koulutusasteiden välisessä siirtymävaiheessa olevat nuoret, näkö- ja kuulovammaiset asiakkaat). Henkilön opinnot eivät etene tai uhkaavat keskeytyä sairauden aiheuttamien vaikeuksien vuoksi (esim. opinnot keskeytyneet toistuvasti sairauden takia). Henkilö on palaamassa työhön työkyvyttömyyseläkkeeltä tai kuntoutustuelta tai pitkältä työttömyysjaksolta tai kun henkilön työkyvyttömyyseläke tai kuntoutustuki on hylätty. Ammatillinen kuntoutusselvitys sisältää selvitys- ja arviointijakson sekä tuottaa yksilöllisen ammatillisen kuntoutussuunnitelman kuntoutusvaihtoehtoineen. Ammatillisen kuntoutusselvityksen kesto on 3 + 9 kuntoutuspäivää. Alkuvaihe kestää 2-3 kuntoutuspäivää ja mahdollinen jatkovaihe enintään 9 kuntoutuspäivää. Alkuvaiheen aikana selvitetään kuntoutujan kokonaistilanne ja sen perusteella
arvioidaan mahdollisen lääkinnällisen tai ammatillisen kuntoutuksen tarve. Jos alkuvaiheen arvioinnin perusteella todetaan, että ammatillisen kuntoutussuunnitelman laatiminen ei ole ajankohtaista, vaan että kuntoutujalle on ensisijaista esim. ohjaus lääkinnälliseen kuntoutukseen tai muulle taholle, kuten TEtoimistoon, niin ammatillinen kuntoutusselvitys päätetään alkuvaiheen selvitykseen. Päättyneen alkuvaiheen jälkeen Kelan virkailija yhteyttä kuntoutujaan tai järjestää hänelle seurantakäynnin Kelaan, jolloin varmistetaan, että alkuvaiheen ohjaus on edennyt. Jatkovaihe on tarkoitettu kuntoutujille, joiden ammatillisen kuntoutussuunnitelman laatimiseen tarvitaan tarkempia ja laajempia selvittelyjä. Jatkovaiheessa toteutetaan alkuvaiheessa suunnitellut haastattelut, tutkimukset ja mittaukset. Seuranta toteutetaan jatkovaiheen jälkeen 8 kk:n kuluessa kuntoutujan tarpeiden mukaan. Seurantavaiheen aikana kuntoutuja ja palveluntuottaja yhdessä varmistavat, että ammatillinen kuntoutussuunnitelma on lähtenyt tai lähtee liikkeelle ja kuntoutuja saa tukea ammatilliseen etenemiseensä. 2. Tutkimustehtävä Tutkimus on osa Kelan terveysosaston Muutos-hanketta, joka kohdistuu Kelan kuntoutuksen muutosten vaikutuksiin asiakkaalle. Nyt haettava tutkimus koostuu kahdesta tutkimustehtävästä, jotka liittyvät 1) ammatillisen kuntoutuksen lainmuutokseen ja 2) ammatilliseen kuntoutusselvitykseen. 2.1 Ammatillisen kuntoutuksen lainmuutos Tutkimuksen tavoite on tuottaa tietoa ammatillisen kuntoutuksen lainmuutoksen vaikutuksista kuntoutujalle. Oletus on, että lainmuutoksen myötä asiakkaan on helpompi hakeutua ammatilliseen kuntoutukseen ja hän pääsee kuntoutukseen aiempaa varhemmin, mikä parantaa kuntoutuksen tuloksellisuutta. Tutkimuksen kohteena ovat keskeiset lainmuutokset, jotka kohdistuvat kuntoutuksen myöntöedellytyksiin. Tavoitteena on tuottaa tietoa siitä, millaisia seurauksia myöntöedellytysten muutoksilla, jotka koskevat asiakkaan kokonaistilanteen ja opiskelu- tai työkyvyn huomioimista kuntoutukseen pääsyn kriteereinä, on ammatillisen kuntoutuksen pääsyyn ja oikea-aikaisuuteen. Tarkoitus on selvittää, kuinka työ- ja opiskelukyvyn heikkeneminen ja asiakaan kokonaistilanne arvioidaan ja millaista vaihtelua arviointikäytännöissä on. Tutkimuksen tavoite on tuottaa tietoa ammatillisen kuntoutuksen lainmuutoksesta seuraavilta alueilta: 1. Työ- ja opiskelukyky Miten työ- ja opiskelukyvyn olennaista heikentymistä arvioidaan? Miten asiakkaan kokonaistilanne vaikuttaa työ- ja opiskelukyvyn heikkenemiseen? 2. Asiakkaan kokonaistilanne Miten asiakkaan kokonaistilanne arvioidaan? Millaisista asiakkaan elämäntilanteen osatekijöistä kokonaistilanteen arvio muodostuu?
3. Millaisia seurauksia myöntöperusteiden muuttumisella on ammatillisen kuntoutuksen asiakasmääriin, ikärakenteeseen sekä kuntoutukseen ohjautumiseen ja oikea-aikaisuuteen? 2.2 Ammatillinen kuntoutusselvitys Tutkimuksen tavoite on tuottaa tietoa Kelan ammatillisen kuntoutusselvityksen toteuttamisesta seuraavilta alueilta: 1. Palveluun ohjautuminen ja oikea-aikaisuus Mistä aloite palveluun tulee ja kuinka palveluun ohjautuminen tapahtuu? Millainen palvelupolku asiakkaalla on ollut ennen ammatillista kuntoutusselvitystä ja sen jälkeen (mitä Kelan etuuksia saatu?) Kuinka oikea-aikaisesti palvelu toteutuu? 2. Palvelun toimivuus ja verkostoyhteistyö Millaiset ammatillisen kuntoutuksen työmenetelmät ovat toimivia asiakkaan kuntoutustarpeiden selvittämisessä ja arvioinnissa? Millä edellytyksillä ammatillinen kuntoutussuunnitelma saadaan laadittua? Millaisia kuntoutussuunnitelmia palvelun tuloksena syntyy? Millaisissa tapauksissa palvelu päättyy alkuvaiheeseen tuottamatta ammatillista kuntoutussuunnitelmaa? Kuinka verkostoyhteistyö toteutuu ja miten se edistää palveluketjun jatkuvuutta? 3. Tutkimuksen toteuttaminen Tutkimus on asetelmaltaan ja metodeiltaan monimenetelmällinen ja moninäkökulmainen. Ensimmäisessä tutkimustehtävässä aineistoina käytetään 1) kuntoutujille suunnattua postikyselyä (n=1000), 2) Kelan asiantuntijalääkäreiden (n=10) ja etuusvastaavien haastatteluja (n=10) sekä 3) rekisteriaineistoa. Rekisteriaineistoa koskevasta tutkimuksesta vastaa Kelan tutkimusosasto, joten sitä ei sisällytetä hakemukseen. Haastatteluissa käytetään kuvitteellisia asiakastapauksia (3 tapauskuvausta), jotka laaditaan yhteistyössä tutkimuksen projektiryhmän kanssa. Toisessa tutkimustehtävässä informantteja ovat kuntoutujat ja kuntoutuksen palvelutuottaja erityisesti omaohjaaja. Aineistona käytetään kuntoutujille suunnattua kyselyä (n=200) ja kuntoutujakohtaista (n=8) laadullista tapaustutkimusaineistoa, joka muodostuu kuntoutujan, kuntoutuksen palveluntuottajan omaohjaajan ja lähettävän tahon edustajan haastatteluista sekä Kelan kuntoutusasiakirjoista. Tutkijataho täsmentää tutkimussuunnitelmassaan aineistot, niiden hankinnan ja hallinnan. Tutkimusmenetelmät esitetään siten, että käy ilmi, miten niillä vastataan tutkimuskysymyksiin. Eettiset
näkökohdat ja tarvittavat lupaprosessit on kuvattava tutkimussuunnitelmassa. Tutkimussuunnitelman esittämisessä käytetään hakuilmoitetussa olevaa tutkimussuunnitelman runkoa. Tutkimus organisoituu osaksi Kelan Muutos-hanketta, joka koordinoidaan Kelan tutkimusosastolta. Hankkeeseen kuuluvissa osatutkimuksessa sitoudutaan hankkeen hankesuunnitelmaan (ks. http://www.kela.fi/muutos-hanke1) ja siinä määriteltyihin toimintatapoihin, jotka koskevat esim. eettisiä kysymyksiä. Molemmista tutkimustehtävistä laaditaan julkaistava raportti. Tutkimustuloksia esitetään tutkimuksen projektiryhmälle huomioiden Kelan tietotarpeet ja tiedon hyödyntäminen. Tutkimuksen tulee olla valmis ja raportoitu 31.10.2017 mennessä. Tutkimusta ohjaa Kelan asettama projektiryhmä, johon tutkijataho nimeää 1-2 edustajaa. Ryhmän puheenjohtaja on Muutos-hankkeen hankepäällikkö. Tutkijataho vastaa kokousjärjestelyistä ja - muistioiden laatimisesta. 4. Lähteet Kelan avo- ja laitosmuotoisen kuntoutuksen standardi. Ammatillinen kuntoutusselvitys. Voimassa 1.1.2015 alkaen. Saatavissa: <http://www.kela.fi/documents/10180/1887882/150316+ammatillinen+kuntoutuselvitys+.pdf/4718a 381-3b6d-4fef-af1d-6adb86904f4c.> Kelan kuntoutustilasto: Saatavissa: http://www.kela.fi/documents/10180/1630858/kelan_kuntoutustilasto_2014.pdf/01ca36c8-1bda- 4971-9b32-b701443d01bb/documents/10180/1630858/Kelan_kuntoutustilasto_2014.pdf/01ca36c8-1bda-4971-9b32-b701443d01bb Laki Kansaneläkelaitoksen kuntoutusetuuksista ja kuntoutusrahaetuuksista 15.7.2005/566. 6 (13.12.2013/973) Ammatillisen kuntoutuksen järjestäminen. Saatavissa: <https://www.finlex.fi/fi/laki/ajantasa/2005/20050566>. Muutos-hanke hankesuunnitelma 2015: saatavissa: <http://www.kela.fi/muutos-hanke1>