KORKEIMMAN HALLINTO-OIKEUDEN PÄÄTÖS Antopäivä 16.5.2011 Taltionumero 1322 Diaarinumero 558/2/10 Asia Valittajat Julkista hankintaa koskeva valitus Hakija X, hakija Y Päätös, josta valitetaan Tarjouspyyntö ja hankintapäätös Hakemukset markkinaoikeudelle Markkinaoikeus 15.1.2010 nrot 36-37/2010 Hankintayksikkö on pyytänyt 25.3.2009 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia kunnan perusopetuksen koululaiskuljetusten hoitamisesta taksi-/joukkoliikenneluvan nojalla ajalla 18.8.2009 3.6.2011. Tarjouspyyntö on koskenut kunnan alueitten A ja B koululaiskuljetuksia. Hankinnasta on julkaistu avointa menettelyä koskeva EUhankintailmoitus. Hankintayksikön opetus- ja varhaiskasvatuslautakunta on päätöksellään 27.5.2009 111 valinnut kunnan kunnanosa B:n koululaiskuljetusten toteuttajaksi voittaja1:n sekä kunnan kunnanosa A:n reittien 1 ja 3 toteuttajaksi voittaja2:n ja reitin 2 toteuttajaksi voittaja1:n. Hakija X ja hakija Y ovat tehneet hankintayksikölle hankintapäätöstä 27.5.2009 111 koskevat oikaisuvaatimukset. Hankintayksikön opetus- ja varhaiskasvatuslautakunta on päätöksellään 17.6.2009 136 hylännyt hakija X:n tekemän oikaisuvaatimuksen ja todennut hakija Y:n oikaisuvaatimuksesta, ettei oikaisuvaatimuksen mukaisella tarkistetulla vertailulla ole vaikutusta hankintapäätöksen lopputulokseen. Hakija X on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa hankintayksikön opetus- ja varhaiskasvatuslautakunnan päätöksen koululaiskuljetusten järjestämisestä ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä sulkemalla voittaja1:n tarjouksen tarjouskilpailusta ja tekemällä asiassa uuden hankintapäätöksen. Hakija X on vaatinut vielä oikeudenkäyntikulujensa korvaamista.
Markkinaoikeuden ratkaisu Hakija Y on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa hankintayksikön opetus- ja varhaiskasvatuslautakunnan päätöksen koululaiskuljetusten järjestämisestä ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä sulkemalla voittaja1:n tarjouksen tarjouskilpailusta ja tekemällä asiassa uuden hankintapäätöksen. Hakija Y on vaatinut vielä oikeudenkäyntikulujensa korvaamista. Markkinaoikeus on valituksenalaisella päätöksellään jättänyt hakemukset tutkimatta siltä osin kuin ne ovat kohdistuneet kunnan kunnanosa A:n koululaiskuljetusten palveluntuottajan valintaan. Markkinaoikeus on hylännyt hakemukset muilta osin. Markkinaoikeus on hylännyt hakijoiden vaatimukset oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Markkinaoikeus on lausunut ratkaisunsa perusteluina seuraavaa: Hakemusten tutkiminen Hakijat ovat vaatineet, että markkinaoikeus kumoaa hankintayksikön opetus- ja varhaiskasvatuslautakunnan päätöksen 27.5.2009 111 kunnan perusopetuksen koululaiskuljetusten toimittajan valinnasta kokonaisuudessaan. Tarjouspyynnön mukaan tarjouksen on voinut tehdä kunnan kunnanosa A:n tai B:n koululaiskuljetuksista. Tarjouksen on voinut tehdä myös kummankin kunnanosan koululaiskuljetuksista erikseen. Kunnanosa A:n osalta tarjous on tullut tehdä kohteittain tarjouspyynnössä tarkemmin esitetysti ja hinnat on tullut ilmoittaa reittikohtaisena kokonaishintana. Kunnanosa B:n osalta tarjoukset on tullut tehdä puolestaan reitistön tiettyä kilometrimäärää kohden tarjouspyynnössä tarkemmin esitetysti. Hinnat on tullut ilmoittaa oppilasmäärästä riippumattomana kilometrihintana. Tarjouksen on voinut antaa myös kokonaisuutena, jolloin siitä on tullut pystyä antamaan myös reittikohtainen erittely. Hakijat eivät ole tehneet tarjousta kunnanosa A:n koululaiskuljetuksista, vaan ainoastaan kunnanosa B:n koululaiskuljetuksista. Markkinaoikeus katsoo, ettei hakijoilla ole hankintalain 78 :n 1 momentin perusteella puhevaltaa asiassa muiden kuin niiden reittien osalta, joista hakijat ovat tehneet tarjouksensa. Hakemukset on edellä lausutun perusteella jätettävä siltä osin kuin ne ovat kohdistuneet kunnanosa A:n kuljetuksiin tutkimatta. Edellä lausutun perusteella markkinaoikeus on
tutkinut hakemuksen johdosta sen, onko hankintayksikkö menetellyt hankinnassaan kunnanosa B:n reittejä koskevilta osin julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden mukaisesti. Sovellettavat säännökset Kysymyksessä olevan palveluhankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on ylittänyt hankintalain 16 :n 1 momentin 2 kohdan mukaisen palveluhankintojen EUkynnysarvon 206 000 euroa. Hankinnan kohteena oleva kuljetuspalvelu on hankintalain liitteen A mukainen ensisijainen palvelu. Asiaan tulevat näin ollen sovellettaviksi hankintalain I ja IV osien säännösten lisäksi hankintalain II osan säännökset. Hankintamenettely Hankintalain 2 :n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen. Hakijoiden väitteiden johdosta asiassa on tutkittava, onko hankintayksikkö menetellyt virheellisesti ja hakijoita kohtaan syrjivästi, kun voittanutta tarjoajaa on pyydetty täsmentämään tarjoustaan tarjousten jättämiselle varatun määräajan jälkeen kunnanosa B:n koululaiskuljetusta koskevilta osilta. Hankintalain 46 :n 1 momentin mukaan tarjoajan tulee tarjouksessaan osoittaa tarjoamansa tavaran, palvelun tai rakennusurakan olevan tarjouspyynnössä esitettyjen vaatimusten mukainen. Tarjouspyyntöä tai tarjousmenettelyn ehtoja vastaamattomat tarjoukset on suljettava tarjouskilpailusta. Tarjoukset on tullut jättää tarjouspyynnön liitteenä olleella lomakkeella, johon on kunnanosa B:n koululaiskuljetuksia koskevaan osaan tullut ilmoittaa kilometrimäärä, mitä osuutta kuljetusreitistä tarjous koskee, oppilasmääristä riippumattomat ajokilometrihinnat arvonlisäverollisena ja - verottomana sekä käytetty arvonlisäveroprosentti sekä vastaavat reittien muutoksista ja lisäyksistä johtuvat oppilasmääristä riippumattomat ajokilometrien hinnat. Lomakkeella on tullut ilmoittaa vielä käytettävän koululaiskuljetuskaluston automerkit, vuosimallit ja paikkaluku sekä onko ajoneuvoissa alkolukko. Tarjous on tullut jättää 8.5.2009 mennessä.
Voittanut tarjoaja on ilmoittanut tarjouksessaan kunnanosa B:n osalta, että sen tarjouksen kilometrihinnat ovat voimassa kaikilla kilometriosuuksilla. Tarjouslomakkeessa on ilmoitettu edelleen oppilasmäärästä riippumattomat arvonlisäverolliset kilometrihinnat sekä arvonlisäverolliset reittien muutoksista tai lisäyksistä johtuvat hinnat sekä käytetty arvonlisäveroprosentti. Tarjouksessa ei ole ilmoitettu arvonlisäverotonta hintaa. Tarjouksessa on vielä ilmoitettu kolmen 16-paikkaisen sekä yhden 13-paikkaisen ajoneuvon pyydetyt tiedot. Asiassa saadun selvityksen mukaan hankintayksikkö on tarjoukset avattuaan pyytänyt 11.5.2009 voittanutta tarjoajaa ilmoittamaan kunnan alueen koululaiskuljetusten osalta arvonlisäverottomat kilometrihinnat. Voittanut tarjoaja on ilmoittanut täsmennyspyynnön johdosta arvonlisäverottomat kilometrihintansa hankintayksikölle. Markkinaoikeus toteaa, että tarjouksen tekijä vastaa siitä, että sen määräaikaan mennessä jätetty tarjous on sisällöltään oikea. Hankintayksikön pyytämä ja voittaneen tarjoajan tekemä tarjouksen tarkentaminen on koskenut voittaneen tarjoajan tarjouksen arvonlisäverottoman hintatiedon ilmoittamista, kun tarjouksessa on alun perin ilmoitettu arvonlisäverollinen hinta sekä siinä käytetty arvonlisäveroprosentti. Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksikkö olisi voinut laskea arvonlisäverottoman hinnan voittaneen tarjoajan tarjouksessa annettujen tietojen perusteella. Hintatiedon täsmentämisen ei voida siten katsoa tässä merkinneen tarjouksen kiellettyä korjaamista tai täydentämistä. Tähän nähden markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikön täsmennyspyynnön voida katsoa vaarantaneen tarjoajien tasapuolista kohtelua ja ettei hankintayksikön voida katsoa menetelleen tältä osin hakijoita kohtaan syrjivästi. Markkinaoikeus toteaa, ettei kuljetuskapasiteettia koskevalla täsmennyspyynnöllä ja täsmennyksellä ole ollut merkitystä kunnan, ilmeisesti oikeastaan kunnanosan, alueen koululaiskuljetuksissa, kun tarjousten hintavertailu on suoritettu yksinomaan oppilasmäärästä riippumattoman kilometrihinnan mukaan ja kun käytettävän auton oppilaspaikkamäärässä on otettu huomioon tarjoajien alkuperäisissä tarjouksissaan antamien ajoneuvojen yhteenlaskettu oppilaspaikkamäärä. Markkinaoikeus myös toteaa oikeuskäytännössä vakiintuneesti katsotun, ettei tarjoajalta voida edellyttää, että sillä täytyisi jo tarjouksentekohetkellä olla käytettävissään liikenteen harjoittamista varten tarpeelliset liikenneluvat. Riittävää on, että tarjoaja on osoittanut hankintayksikölle luotettavalla todennäköisyydellä, että sillä sopimuksen täyttämisen alkaessa
on siihen edellytykset. Voittanut tarjoaja on esittänyt, että liikennetoimintaa on aikaisemmin harjoitettu yrittäjävetoisesti ja että toimintaa laajennetaan nyt kysymyksessä olevaa hankintaa varten. Näin ollen ja kun voittaneen tarjoajan on katsottava tarjouksellaan sitoutuneen hankkimaan tarjoamansa ajokaluston edellyttämät liikenneluvat, eikä hankintayksiköllä ole ollut syytä tätä epäillä, markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole menetellyt julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti, kun se on hyväksynyt voittaneen tarjoajan tarjouksen vertailuun. Edellä lausutun perusteella markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole menetellyt hankintasäännösten vastaisesti. Näin ollen hakijoiden hakemukset tulee tältä osin hylätä. Oikeudenkäyntikulut Hallintolainkäyttölain 74 :n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä. Ottaen huomioon asian lopputulos ei ole kohtuutonta, että hakijoiden oikeudenkäyntikuluja koskevat vaatimukset hylätään. Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa Hakija X ja hakija Y ovat yhteisessä valituksessaan vaatineet, että korkein hallinto-oikeus kumoaa valituksenalaisen markkinaoikeuden päätöksen ja hankintayksikön opetus- ja varhaiskasvatuslautakunnan päätöksen 27.5.2009 111 sekä velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä sulkemalla voittaja1:n tarjouksen tarjouskilpailusta ja tekemällä asiassa uuden hankintapäätöksen. Asiassa on määrättävä, ettei valituksenalaista markkinaoikeuden päätöstä tule noudattaa valituksen ollessa vireillä korkeimmassa hallinto-oikeudessa. Lisäksi valittajat ovat vaatineet hankintayksikön velvoittamista korvaamaan heidän oikeudenkäyntikulunsa markkinaoikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa laillisine viivästyskorkoineen. Valittajat ovat lausuneet valituksessaan muun ohella seuraavaa:
Markkinaoikeus on päätöksessään virheellisesti käsitellyt erikseen ja erottanut toisistaan kunnan kunnanosa A:n ja B:n osalta tehdyt tarjoukset ja katsonut, ettei valittajilla olisi puhevaltaa asiassa muiden kuin niiden reittien osalta, joista valittajat ovat tehneet tarjouksensa. Kysymys on ollut yhdestä kunnassa tehdystä hankintamenettelystä ja yhdestä tarjouksesta. Asia koskee valittajia ja heillä on ollut oikeus saattaa hankintamenettely kokonaisuudessaan markkinaoikeuden tutkittavaksi. Voittaja1:n tarjous on suljettava tarjouskilpailusta, koska sen tarjous ei ole vastannut tarjouspyyntöä ja tarjousmenettelyn ehtoja. Hankintayksikkö on hankintalain vastaisesti varannut voittaja1:lle mahdollisuuden täydentää kirjallisesti tarjoustaan tarjousten toimittamiselle varatun määräajan jälkeen. Voittaja1:n tarjouksen tarjoushintojen korottaminen ja uusien autotietojen ilmoittaminen on merkinnyt tarjouksen kiellettyä korjaamista. Kuljetuskaluston tietojen korjaaminen ja täsmentäminen on myös vaikuttanut hankintamenettelyyn ja suosinut voittaja1:tä. Hankintayksikön menettely on vaarantanut tarjoajien tasapuolisen kohtelun ja hankintayksikkö on menetellyt muita tarjoajia syrjivästi. Voittaja1 ei ole hankintamenettelyssä luotettavasti osoittanut hankintayksikölle, että sillä sopimuksen alkaessa olisi liikenneluvat ja ilmoitettu ajoneuvokalusto sekä edellytykset sopimuksen täyttämiseen. Hankintayksikkö on menetellyt julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti hyväksyessään voittaja1:n tarjouksen. Hankintayksikkö on selityksessään vaatinut valituksen ja oikeudenkäyntikuluvaatimuksen hylkäämistä. Hankintayksikkö on toistanut markkinaoikeudelle lausumansa. Hankintayksikkö on ilmoittanut, että se on solminut markkinaoikeuden päätöksen perusteella 1.3.2010 alkaen määräaikaiset oppilaskuljetussopimukset voittaja1:n ja voittaja2:n kanssa. Ostopalvelusopimuksiin sisältyvän ehdon mukaan sopimukset purkautuvat, mikäli korkein hallintooikeus tekee asiassa päätöksen, jolla on vaikutusta kilpailutuksen lopputulokseen ja siitä aikaisemmin tehtyihin päätöksiin. Voittaja1 ei ole sille varatusta tilaisuudesta huolimatta antanut selitystä valituksen johdosta. Hakija X ja hakija Y ovat kunnan selityksen johdosta antamassaan vastaselityksessä muun ohella lausuneet, että kyseessä oleva tarjouskilpailu ja tarjousten vertailu on järjestetty virheellisesti ja kokonaistaloudellisesti kallein voittaja1:n tarjous on voittanut. Valittajat sekä kaikki muutkin kunnan taksiautoilijat ovat noudattaneet
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu koululaiskuljetuksissaan vakiintunutta käytäntöä, jonka mukaan taksiautot laskuttavat kuljetukset ainoastaan yhteen suuntaan eikä paluumatkalta laskuteta. Tämä käytäntö on ollut myös hankintayksikön edustajien tiedossa. Tarjouskilpailun voittanut voittaja1 laskuttaa tarjouksensa mukaisesti myös paluumatkat seurauksin, että sen hinta koululaiskuljetuksista on lähes kaksinkertainen verrattuna kunnan taksiautoilijoiden aikaisempiin ja tarjouskilpailussa annettuihin hintoihin. Hankintayksikön olisi pitänyt tarjouskilpailussa varmistaa, että tarjoukset ovat yhteismitallisia ja vertailukelpoisia sekä tarvittaessa varata myös valittajille mahdollisuus täydentää tarjouksiaan. Tarjouskilpailun virheen vuoksi koululaiskuljetusten järjestäminen kunnassa tulisi vaatimaan noin 100 000 euron lisämäärärahan. Hankintayksikkö on toimittanut selityksen. Hakija X ja hakija Y eivät ole käyttäneet heille varattua tilaisuutta asiassa lausumiseen kunnan selityksen johdosta. I. Korkein hallinto-oikeus hylkää hakija X:n ja hakija Y:n valituksen. Markkinaoikeuden päätöstä ei muuteta. 2. Korkein hallinto-oikeus hylkää hakija X:n ja hakija Y:n vaatimukset oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta korkeimmassa hallinto-oikeudessa. Perustelut 3. Lausuminen markkinaoikeuden valituksenalaisen päätöksen ja hankintayksikön opetus- ja varhaiskasvatuslautakunnan päätöksen 27.5.2009 111 täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta raukeaa. 1. Kun otetaan huomioon asiassa esitetyt vaatimukset ja saatu selvitys, markkinaoikeuden on tullut päätöksestään ilmenevillä perusteluilla jättää hakija X:n ja hakija Y:n hakemukset tutkimatta siltä osin kuin ne ovat kohdistuneet kunnan kunnanosa A:n koululaiskuljetusten palveluntuottajan valintaan. Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät markkinaoikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, markkinaoikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita. 2. Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74, hakija X:lle ja hakija Y:lle ei ole
määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa. 3. Asian tultua tällä päätöksellä ratkaistuksi ei täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta ole tarpeen lausua. Tätä kaikki asianomaiset noudattakoot. Korkein hallinto-oikeus: Kari Kuusiniemi Hannu Ranta Irma Telivuo Alice Guimaraes-Purokoski (t) Outi Suviranta Jakelu Päätös Jäljennös Asiakirjat Asian esittelijä, esittelijäneuvos Anne Nenonen Hakija X, ym., oikeudenkäyntimaksu 223 euroa Hankintayksikkö Voittaja1 Markkinaoikeus Työ- ja elinkeinoministeriö Korkein hallinto-oikeus