Viestintävirasto Tilaajayhteyksien kytkentämaksujen arviointiperiaatteiden kehittäminen
1 Copyright Viestintävirasto Tämän raportin on laatinut Viestintäviraston toimeksiannosta Pöyry Telecom Oy. Raportin sisältö ja tulokset perustuvat Pöyry Telecomin julkisista lähteistä keräämään tietoon ja haastatteluihin. Pöyry Telecom ei vastaa raporttia varten kerättyjen lähtötietojen oikeellisuudesta. Pöyry Telecom ei vastaa raportissa esitettyjen tietojen käytöstä aiheutuvista tai käyttöön liittyvistä kolmannelle osapuolelle mahdollisista aiheutuvista vahingoista riippumatta siitä, onko kyseessä välitön tai välillinen vahinko tai kuinka vahinko on aiheutunut.
Kytkentämaksujen arviointiperiaatteiden kehittäminen 2 SISÄLTÖ 1 JOHDANTO... 4 1.1 Selvityksen tausta...4 1.2 Selvityksen tavoite ja rajaukset...4 1.3 Selvityksen toteutus ja tiedonkeruumenetelmät...4 1.4 Kustannussuuntautuneisuuden arvioinnin mallit...7 2 KYTKENTÄMAKSUJEN NYKYISET ARVIOINTIPERIAATTEET... 9 2.1 Tilaajayhteyksien kytkentämaksujen arviointiperiaatteet Suomessa...9 2.2 Arviointimalliin liittyvät kehitystarpeet...10 3 ARVIOINTIMENETELMÄT VALIKOIDUISSA EUROOPAN MAISSA... 15 3.1 Yleistä EU-maiden arviointimalleista...15 3.2 Irlanti...15 3.2.1 Toiminta- ja regulaatioympäristö... 15 3.2.2 Kytkentätuotteet... 15 3.2.3 Kustannuskomponentit... 16 3.2.4 Arvioinnin toteutustapa... 16 3.2.5 Arviointimallin vahvuudet ja heikkoudet... 17 3.3 Iso-Britannia...18 3.3.1 Toiminta- ja regulaatioympäristö... 18 3.3.2 Kytkentätuotteet... 18 3.3.3 Kustannuskomponentit... 18 3.3.4 Arvioinnin toteutustapa... 19 3.3.5 Arviointimallin vahvuudet ja heikkoudet... 19 3.4 Ruotsi...20 3.4.1 Toiminta- ja regulaatioympäristö... 20 3.4.2 Kytkentätuotteet... 20 3.4.3 Kustannuskomponentit... 21 3.4.4 Arvioinnin toteutustapa... 24 3.4.5 Arviointimallin vahvuudet ja heikkoudet... 24 3.5 Saksa...25 3.5.1 Toiminta- ja regulaatioympäristö... 25 3.5.2 Kytkentätuotteet... 25 3.5.3 Kustannuskomponentit... 25 3.5.4 Arvioinnin toteutustapa... 26 3.5.5 Arviointimallin vahvuudet ja heikkoudet... 26 3.6 Tanska...27 3.6.1 Toiminta- ja regulaatioympäristö... 27 3.6.2 Kytkentätuotteet... 27 3.6.3 Kustannuskomponentit... 28 3.6.4 Arvioinnin toteutustapa... 31 3.6.5 Arviointimallin vahvuudet ja heikkoudet... 31 3.7 Viro...32 3.7.1 Toiminta- ja regulaatioympäristö... 32 3.7.2 Kytkentätuotteet... 32
Kytkentämaksujen arviointiperiaatteiden kehittäminen 3 3.7.3 Kustannuskomponentit... 32 3.7.4 Arvioinnin toteutustapa... 33 3.7.5 Arviointimallin vahvuudet ja heikkoudet... 33 4 VAIHTOEHTOISIA ARVIOINTIMALLEJA JA -TAPOJA... 34 4.1 Liikekirjanpidon toteutuneet kustannukset...35 4.2 Kytkentämaksun sisällyttäminen tilaajayhteyden vuokraan...36 4.3 Kustannustiedon kerääminen alihankintasopimuksista...38 4.4 Kytkentätuotteiden yksityiskohtainen määrittely...40 4.5 Kytkentätietojen luovuttamisen sääntely...41 4.6 Tehokkaan operaattorin määrittely...43 4.7 Kytkentämaksun veloittaminen loppuasiakkaalta...44 4.8 Hinnoittelun muutosten etukäteishyväksyntä...44 5 YHTEENVETO JA JOHTOPÄÄTÖKSET... 46 5.1 Arviointiperiaatteiden kehittämistarpeet...46 5.2 Arviointiperiaatteet valikoiduissa Euroopan maissa...46 5.3 Vaihtoehtoiset mallit tai tavat kustannussuuntautuneisuuden arvioimiseksi...48 LIITE 1: OPERAATTORIHAASTATTELUN HAASTATTELURUNKO... 50 LIITE 2: REGULAATTORIHAASTATTELUN HAASTATTELURUNKO... 52
Kytkentämaksujen arviointiperiaatteiden kehittäminen 4 1 JOHDANTO 1.1 Selvityksen tausta Kiinteän paikallisen puhelinverkon verkkoyrityksille on asetettu tilaajayhteyksiin pääsyn markkinalla hinnoittelua koskevia velvoitteita yrityskohtaisissa huomattavan markkinavoiman (HMV) päätöksissä. Päätöksissä edellytetään HMV-yritysten hinnoittelevan metallijohtimista koostuvien tilaajayhteyksien vuokraamiseen liittyvät suoritteensa siten, että ne ovat kustannussuuntautuneita ja syrjimättömiä. Sääntelyn piiriin kuuluvia tilaajayhteystuotteita ovat muun muassa tilaajayhteyden ja rinnakkaisyhteyden kytkentä. Useat teleyritykset ovat ulkoistaneet kytkentätyöhän liittyvän asennustyön joko kokonaan tai osittain. Myös toimistotyön osuus tai osa siitä saattaa olla ulkoistettu. Teleyritysten mukaan kaikkia kytkentätyön aikakomponentteja, joita Viestintävirasto käyttää nykymuotoisessa arvioinnissaan, ei ole suoraan saatavissa. Viestintävirasto on nähnyt tarpeelliseksi kehittää nykyisiä tilaajayhteyksien kytkentämaksujen arviointiperiaatteita ja teettänyt Pöyry Telecom Oy:llä asiantuntijaselvityksen tilaajayhteyksien kytkentämaksujen vaihtoehtoisista arviointimalleista. Viestintäviraston hyödyntää selvityksen tuloksia tilaajayhteyksien kytkentämaksujen arviointiperiaatteiden kehittämisessä. Selvityksen vastuullisena tutkijana on toiminut DI, KTM Juha Leinonen sekä avustavina tutkijoina DI Mika Lehto ja DI Ilkka Jaakkola. Selvitystyö käynnistettiin maaliskuussa 2011 ja selvityksen loppuraportti valmistui huhtikuussa 2011. 1.2 Selvityksen tavoite ja rajaukset Selvityksen tavoitteena on esittää vaihtoehtoisia malleja tai tapoja toteuttaa tilaajayhteyksien kytkentämaksujen säännöstenmukaisuuden arviointi tilanteessa, jossa osa teleyrityksistä hoitaa koko kytkentäprosessin itse ja osa on ulkoistanut asennustyön ulkoiselle alihankkijalle. Selvitys on rajattu käsittelemään HMV-sääntelyn alaisia metallijohtimista koostuvia tilaajayhteyksiä. Tarkastelu kohdistuu tilaajayhteystuotteista kaksijohtimisen tavanomaisenlaatuisen tilaajayhteyden kytkentään, eikä muihin sääntelyn piiriin kuuluviin tilaajayhteystuotteisiin, kuten tilaajayhteyden siirtoon tai kuukausivuokraan. Selvityksessä ei ole arvioitu, vaativatko esitetyt vaihtoehtoiset arviointimallit ja -tavat lakimuutoksia. Tässä selvityksessä ei oteta kantaa sääntelyn tarpeellisuuteen tai kytkentämaksujen kustannusvastaavaan hintatasoon. 1.3 Selvityksen toteutus ja tiedonkeruumenetelmät Selvitys toteutettiin kolmessa vaiheessa. Ensimmäisessä vaiheessa kerättiin ja analysoitiin selvitykseen liittyvä taustamateriaali ja tehtiin operaattori- ja regulaattorihaastattelut. Toisessa vaiheessa tutkimusaineisto analysoitiin. Kolmannessa vaiheessa määriteltiin ja analysoitiin vaihtoehtoiset tavat tai mallit tilaajayhteyksien kytkentämaksujen säännöstenmukaisuuden arvioimiseksi.
Kytkentämaksujen arviointiperiaatteiden kehittäminen 5 Kuva 1. Selvityksen toteuttaminen Taustamateriaaliin analysointi Selvityksen toteutus aloitettiin käymällä läpi Viestintäviraston materiaali, jonka perusteella tilaajayhteyksien kytkentämaksuja on arvioitu ja valvottu. Materiaalin perusteella perehdyttiin Viestintäviraston nykyiseen arviointimalliin ja arvioitiin siihen liittyviä ongelmakohtia ja kehittämiskohteita. Nykyisten arviointiperiaatteiden läpikäynnin lisäksi perehdyttiin Viestintäviraston tekemiin päätöksiin kytkentämaksujen hinnoittelusta. Tässä vaiheessa käytiin läpi myös julkisesti saatavilla olevaa materiaalia muiden EUmaiden käytössä olevista kytkentämaksujen kustannussuuntautuneisuuden arviointiperiaatteista. Tietoa kerättiin niistä maista, joista sitä oli saatavilla joko ruotsin tai englannin kielellä. Taustamateriaalin tutustumisen jälkeen laadittiin operaattori- ja regulaattorihaastatteluja varten tiiviit haastattelurungot. Lisäksi valittiin haastateltavat operaattorit Suomesta sekä laadittiin priorisoitu lista kontaktoitavista muiden EU-maiden kansallisista sääntelyviranomaisista. Operaattorihaastattelut Operaattorihaastatteluita tehtiin neljä. Haastateltaviksi valittiin kaksi HMV-sääntelyn piiriin kuuluvaa teleyritystä, joiden tilaajayhteyksien kytkentäprosessiin liittyvät työt ovat ulkoistettu osittain tai kokonaan. Valittuja teleyrityksiä pyydettiin ottamaan haastatteluun mukaan myös asennuksista vastaavan alihankkijan edustaja. Haastateltaviksi valittiin lisäksi kaksi HMV-sääntelyn piiriin kuuluvaa teleyritystä, jotka tekevät tilaajayhteyksien asennukset itse tai asennukset tekee konserniyritys. Haastateltaville teleyrityksille toimitettiin haastattelurunko ennen haastattelua, jotta haastateltavat pystyivät valmistautumaan kysymyksiin etukäteen. Teleyritysten haastattelurunko on esitetty liitteessä 1. Operaattorihaastatteluilla selvitettiin nykyisen arviointimallin ongelmia, puutteita ja kehitystarpeita sekä myös sen hyviä puolia. Lisäksi haastatteluilla selvitettiin teleyritysten ja alihankkijoiden välisiä sopimuskäytäntöjä ja alihankittujen kytkentätöiden hinnoittelu- ja laskutuskäytäntöjä. Teleyrityksiltä kysyttiin myös tilaajayhteyksien kytkentöjen toimitusprosessin vaiheista ja saatavilla olevista nykyiseen arviointimalliin liittyvistä tiedoista.
Kytkentämaksujen arviointiperiaatteiden kehittäminen 6 Haastatteluun valitut operaattorit ja haastatteluihin osallistuneet henkilöt olivat: Elisa ja Relacom: [... ], [... ], [... ] ja [... ] (Relacom) Loviisan puhelin (LPO): [... ] ja [... ] Pohjanmaan puhelinosuuskunta (PPO): [... ], [... ] ja [... ] TeliaSonera ja Relacom: [... ], [... ], [... ] ja [... ] (Relacom) Elisan ja TeliaSonera haastattelut järjestettiin operaattoreiden luona ja LPO:n ja PPO:n haastattelut toteutettiin puhelinhaastatteluina. Yhteen haastatteluun oli varattu aikaa enintään 2 tuntia. Regulaattorihaastattelut Taustamateriaalin perusteella valittiin ja priorisoitiin kontaktoitavat kohdemaat. Selvityksessä kontaktoitiin yhteensä yhdeksän EU-maan sääntelyviranomaiset: Alankomaat, Irlanti, Iso-Britannia, Itävalta, Ranska, Ruotsi, Saksa, Tanska ja Viro. Kohdemaiden sääntelyviranomaisilta tiedusteltiin halukkuutta osallistua noin tunnin mittaiseen puhelinhaastatteluun. Samassa yhteydessä viranomaisille toimitettiin haastattelurunko, joka on esitetty liitteessä 2. Itävallassa ei ole koskaan arvioitu yksityiskohtaisesti tilaajayhteyksien kytkentämaksujen kustannussuuntautuneisuutta, joten Itävaltaa ei valittu tarkempaan tarkasteluun. Alankomaiden kansallisella sääntelyviranomaisella ei ollut vastuuhenkilöiden lomien ja muiden kiireiden vuoksi mahdollisuutta osallistua puhelinhaastatteluun. Ranskasta ei saatu vastausta haastattelupyyntöön. Selvityksessä on analysoitu Irlannin, Iso-Britannian, Ruotsin, Saksan, Tanskan ja Viron käyttämät tilaajayhteyksien kytkentämaksujen arviointimallit. Irlannin, Ruotsin, Tanskan ja Viron sääntelyviranomaisten kanssa järjestettiin noin tunnin mittaiset puhelinhaastattelut. Iso-Britannian ja Saksan sääntelyviranomaiset toimittivat vastaukset haastattelurungon kysymyksiin kirjallisesti. Valuttujen kohdemaiden sääntelyviranomaisten yhteyshenkilöt olivat: Irlanti, ComReg: [... ] Iso-Britannia, Ofcom: [... ] ja [... ] Ruotsi, PTS: [... ] Saksa, BNetzA: [... ] Tanska, ITST: [... ] Viro, Konkurentsiamet: [... ] Haastatteluiden tavoitteena oli pyrkiä analysoimaan kolmesta viiteen vaihtoehtoista käytössä olevaa kytkentämaksujen arviointimallia tai -tapaa sekä selvittää mallien käytännön soveltamisessa havaitut vahvuudet ja heikkoudet. Kansallisilta sääntelyviranomaisilta selvitettiin, miten tilaajayhteyksien kytkentämaksujen kustannussuuntautuneisuutta ja syrjimättömyyttä valvotaan. Haastatteluissa selvitettiin myös tilaajayhteyksien kytkentämaksujen kustannuskomponentit, yleiskustannusten
Kytkentämaksujen arviointiperiaatteiden kehittäminen 7 kohdentamisen periaatteet ja sitoutuneen pääoman huomiointi arvioinnissa. Lisäksi selvitettiin, miten mahdollinen kytkentätyön ulkoistus on otettu huomioon valvonnassa. Vaihtoehtoiset arviointimallit ja -tavat Selvityksessä kerätty taustamateriaali sekä operaattori- ja regulaattorihaastatteluilla kerätty aineisto analysoitiin. Analyysin yhteydessä operaattoreille ja kohdemaiden sääntelyviranomaisille esitettiin vielä tarkentavia kysymyksiä. Kokonaisaineiston analyysin ja oman asiantuntemuksen perusteella konsultti laati listan vaihtoehtoisista arviointimalleista ja -tavoista sekä laati analyysin vaihtoehtojen vahvuuksista ja heikkouksista. 1.4 Kustannussuuntautuneisuuden arvioinnin mallit Tietoliikennepalvelujen kustannussuuntautuneisuuden arvioimisessa voidaan käyttää neljää teoreettista mallia, joita on havainnollistettu kuvassa 2. Tyypillisimmät mallit ovat FDC (Fully Distributed Costs) ja LRIC (Long Run Incremental Costs). FDCmallissa kustannukset kohdennetaan reguloiduille palveluille perustuen historiallisiin kustannuksiin (HCA) tai nykyisiin kustannuksiin (CCA). FDC-malleja kutsutaan topdown-malleiksi (TD), koska ne perustuvat operaattorin toimittamiin tietoihin. Taulukko 1. Neljä teoreettista mallia kustannussuuntautuneisuuden arvioimiseksi Top-down (TD) Bottom-Up (BU) Historic costs Current costs Historic costs Current costs LRIC TDLRIC BULRIC FDC HCA CCA (historical costs allocation) (Current costs allocation) Historiallisia kustannuksia arvioitaessa regulaattori hyödyntää operaattorin vuosittaista tilinpäätöstä sekä mahdollista operaattorin regulaattorille toimittamaa tietoa omasta kustannuslaskentajärjestelmästään. Mallina HCA on yksinkertainen ja suhteellisen suoraviivainen, mutta se ei ota huomioon inflaation vaikutusta ja perustuu nimensä mukaisesti vain historialliseen tietoon, joka ei nopeasti muuttuvassa toimintaympäristössä välttämättä anna toiminnan tilasta oikeaa tietoa. Nykyisiin kustannuksiin perustuvassa allokoinnissa (CCA) regulaattori arvioi kuluja ja pääomia tarkasteluhetken jälleenhankintahinnoilla. Mallina se ottaa paremmin huomioon operaattorin nykyhetken tehokkuuden, mutta on mallina monimutkaisempi ja tulkinnanvaraisempi kuin HCA. LRIC-mallissa lasketaan hypoteettisesti tehokkaan operaattorin kustannus tarjota tietty määrä palvelua (inkrementtiä). Inkrementtikustannus tarkoittaa siten melkein samaa kuin marginaalikustannus, mutta inkrementtissä ovat mukana myös kiinteät kustannukset. Tämä siksi, että operaattorin toimintaa pyritään arvioimaan riittävän pitkällä aikavälillä, jolloin kaikki kustannukset voidaan nähdä olevan muuttuvia kustannuksia. TDLRIC-mallissa (Top Down Long Run Incremental Costs) hyödynnetään operaattorin tilinpäätöstietoja CCA-mallin mukaisesti muodostaen
Kytkentämaksujen arviointiperiaatteiden kehittäminen 8 tehokkaan operaattorin malli, joka perustuu operaattorin nykyiseen verkkoon, siihen liittyvään infrastruktuuriin ja operaattorin itse tuottamaan dataan. BULRIC-mallissa (Bottom Up Long Run Incremental Costs) regulaattori laatii oman näkemyksensä tehokkaasti toimivasta operaattorista eikä kustannustieto siten välttämättä perustu HMV-operaattorin nykyiseen verkkoon. Koska kustannustieto tuotetaan itse analysoimalla, kutsutaan lähestymistapaa bottom-up-malliksi. LRIC-mallit ovat analyyttisempia malleja operaattorin toiminnan kustannussuuntautuneisuuden valvontaan kuin FDC-mallit.
Kytkentämaksujen arviointiperiaatteiden kehittäminen 9 2 KYTKENTÄMAKSUJEN NYKYISET ARVIOINTIPERIAATTEET 2.1 Tilaajayhteyksien kytkentämaksujen arviointiperiaatteet Suomessa Tilaajayhteystuotteita koskevissa HMV-päätöksissä teleyrityksille on asetettu velvoite hinnoitella tilaajayhteystuotteensa kustannussuuntautuneesti (ei kuitutilaajayhteydet) ja syrjimättömästi. Sääntelyn piiriin kuuluvia tilaajayhteystuotteita ovat muun muassa tilaajayhteyden kytkentämaksut. 1 Viestintävirasto päivitti tilaajayhteyksien hinnoittelun arviointiperiaatemuistiota 16.12.2009. Arviointiperiaatteiden mukaan Viestintävirasto arvioi kytkentämaksujen kustannussuuntautuneisuutta vertaamalla kytkentätoimenpiteiden kustannuksia niistä perittäviin maksuihin. Kytkentämaksua voidaan pitää kustannussuuntautuneena, kun se on kytkennästä aiheutuneet kustannukset ja toiminnan tehokkuus huomioon ottaen kohtuullinen. Viestintäviraston näkemyksen mukaan valtaosa kytkennästä aiheutuvista kustannuksista aiheutuu tilaajayhteyden tai rinnakkaiskaistan kytkentään liittyvistä toimistotyö- ja asennustyöajasta sekä asennusmatkaan käytetystä ajasta. Toimistotyöajalla tarkoitetaan tilaajayhteyden toimitusprosessin tehtävien suorittamiseen kuluvaa aikaa, joka ei ole asennustyöaikaa tai matka-aikaa. Asennustyöajalla tarkoitetaan aikaa, joka kuluu tilaajajohdon tai sen rinnakkaiskaistan fyysisen kytkennän, tavallisesti ristikytkennän tekemiseen kytkentäpisteessä keskuksen pääjakamossa tai kaapelireitin välijakamossa sekä mahdolliseen yhteyden merkintään, mittaukseen ja testaukseen. Matka-ajalla tarkoitetaan aikaa, joka kuluu asentajalta siirtymiseen asennustukikohdasta tai muusta vastaavasta asentajien kokoontumispisteestä kytkentäpisteeseen keskuksen pääjakajalle sekä tapauskohtaisesti muihin pääjakamon ja talojakamon välisiin kytkentäpisteisiin. Kytkentäajassa huomioidaan ainoastaan kytkentämaksuun sisältyvä kytkentätyön sisältö. Viestintäviraston näkemyksen mukaan kertamaksulla katettavan kytkentäpalvelun suorittamiseen ei lähtökohtaisesti sitoudu pääomaa, minkä vuoksi siitä ei myöskään muodostu sitoutuneen pääoman kustannuksia. Jos operaattori esittää kertamaksulla katettavaksi myös vuosittaisia kustannuksia, operaattorin tulee perustella näiden osuus erikseen ja Viestintävirasto arvioi niitä tarvittaessa arviointiperiaatteidensa mukaisesti. Säänneltyjen tuotteiden ja palvelujen hinnoittelun kustannussuuntautuneisuutta ja syrjimättömyyttä arvioidaan samojen periaatteiden mukaisesti riippumatta siitä tuottaako teleyritys tuotteet tai palvelut itse vai käyttääkö se alihankkijaa tai muuta ulkopuolista toimittajaa tai palveluntarjoajaa. Asennustoiminnan ulkoistaminen ei poista teleyrityksiltä velvollisuutta hinnoitella tilaajayhteyksien kytkennästä perimänsä maksut kustannussuuntautuneesti eli hintaan, joka on aiheutuneet kustannukset ja toiminnan tehokkuus huomioon ottaen kohtuullinen. Viestintävirasto kerää vuosittain kytkentämaksujen aika- ja kustannustiedot taulukon 2 mukaisesti. Mikäli teleyrityksen perimiä kytkentämaksuja joudutaan tutkimaan, teleyrityksen Viestintävirastolle toimitettavien hinnoittelulaskelmien tulee olla taulukossa 2 esitettyä yksityiskohtaisempia. Teleyritysten esittämien laskelmien ja teleyrityksen perimien hintojen välillä tulee olla selkeä yhteys. 1 Osa teleyrityksistä käyttää hinnastoissaan termiä asennusmaksu, mikä on tässä selvityksessä synonyymi termille kytkentämaksu.
Kytkentämaksujen arviointiperiaatteiden kehittäminen 10 Taulukko 2. Esimerkki kytkennän vuosittaisesta hinnoittelulaskelmasta Tilaajayhteys Toimistotyöaika Asennustyöaika Matka-aika Yhteensä Rinnakkaiskytkentä Toimistotyöaika Asennustyöaika Matka-aika Yhteensä Aika Työtunnin hinta Kustannus Vuonna 2008 Viestintävirasto keräsi kaikilta HMV-asemassa olevilta teleyrityksiltä tiedot tilaajayhteyden kytkentään käytettävistä työajoista. Viestintävirasto on käyttänyt teleyrityksiltä kerättyjä tietoja vertailutietoina arvioidessaan yksittäisen teleyrityksen tilaajayhteyden kytkentämaksun kustannussuuntautuneisuutta. Viestintävirasto arvioi kytkentämaksujen kustannussuuntautuneisuutta vertaamalla kytkentätoimenpiteiden kustannuksia niistä perittäviin maksuihin. Viestintävirasto on 16.12.2009 julkistetussa hinnoittelun arviointiperiaatteissa todennut, että sen keräämien tietojen mukaan operaattoreiden tilaajayhteyksien kytkentäajat ovat lyhyemmät kuin yhtiöt ovat aiemmin Viestintävirastolle ilmoittaneet tai kytkentäajoissa on tapahtunut prosessien kehittymisen tms. myötä huomattavaa lyhentymistä. Tämä ei ole kuitenkaan näkynyt tilaajayhteyksien tai rinnakkaiskaistan kytkentämaksuissa, minkä vuoksi Viestintävirasto on katsonut tarpeelliseksi esittää kannanotto tilaajayhteyden kytkentämaksujen kohtuullisesta hintatasosta. Viestintäviraston tämänhetkinen arvio kohtuullisesta hintatasosta perustuu teleyrityksiltä kerättyihin tietoihin tilaajayhteyden kytkentään käytettävistä työajoista, asennuksen matka-ajoista sekä teleyrityksiltä kerättyihin tietoihin työtunnin hinnasta. Viestintäviraston näkemys tilaajayhteyksien kytkentämaksujen kohtuullisesta hintatasosta on tilaajayhteyden osalta 99 euroa ja rinnakkaisyhteyden osalta 66 euroa. Viestintäviraston päivittää näkemystään kohtuullisesta hintatasosta tarvittaessa. 2.2 Arviointimalliin liittyvät kehitystarpeet Nykyiseen arviointimalliin liittyviä kehitystarpeita on arvioitu teleyritysten haastattelujen perusteella sekä käymällä läpi teleyritysten lausuntoja tilaajayhteyksien ja laajakaistatuotteen hinnoittelun ja syrjimättömyyden arviointiperiaatteista ja Viestintäviraston hinnoittelupäätöksiä. Teleyritysten mielestä nykyisissä arviointiperiaatteissa ei huomioida kaikkia kytkennästä aiheutuvia kustannuksia. Yhtäältä arvostelu kohdistuu käyttö- ja yleiskustannusten huomiointiin, toisaalta sitoutuneen pääoman tuoton huomiointiin. Lisäksi irtikytkennän kustannukset, saatavuuskyselyistä aiheutuvat kustannukset ja mahdolliset pääsyn vaativissa kohteissa aiheutuvat lisäkustannukset jäävät teleyritysten mielestä huomioitta.
Kytkentämaksujen arviointiperiaatteiden kehittäminen 11 Yleiskustannusten osalta teleyritykset näkevät, että kytkennästä aiheutuviin kustannuksiin tulisi voida sisällyttää muun muassa myyntiin ja markkinointiin, asiakaspalveluun ja koulutukseen liittyviä yhtiötasoisia kustannuksia. Konsultin arvion mukaan käyttö- ja yleiskustannusten osuus tilaajayhteyksien kytkennän kustannuksista on marginaalinen. Välittömät myynnin kustannukset, jotka liittyvät tilausten vastaanottoon ja käsittelyyn, tulevat huomioiduksi osana toimistotyöaikaa. Merkittäviä markkinoinnin kustannuksia tilaajayhteystuotteiden kytkentätyöhön ei liity. Lisäksi voidaan olettaa, että käyttö- ja yleisyleiskustannukset tulevat huomioiduksi joko kytkentäajan komponenteissa tai kuukausivuokran hinnoittelussa. Jälkimmäisessä tapauksessa huomioitava kustannusosuus tulisikin vain jaettavaksi useammalle säännellylle tuotteelle, mutta niiden kokonaismäärä ei muuttuisi. Mikäli teleyritys esittää kertamaksulla katettavaksi myös vuosittaisia kustannuksia, kuten sitoutuneen pääoman kustannuksia, teleyrityksen tulee perustella niiden osuus erikseen. Nykyinen arviointimalli antaa näin ollen mahdollisuuden huomioida myös pääomakustannukset hinnoittelulaskelmassa. Viestintäviraston näkemyksen mukaan kertamaksulla katettavan kytkentäpalvelun suorittamiseen ei yleensä sitoudu pääomaa, minkä vuoksi siitä ei myöskään muodostu sitoutuneen pääoman kustannuksia. Teleyritysten haastattelut tukevat Viestintäviraston näkemystä. Kytkentäpalveluun ei liity oleellisia nimenomaisesti vain ja ainoastaan kytkentäpalveluun kohdistuvia käyttöomaisuuseriä. Myöskään katettavaksi ei tule merkittäviä käyttöpääomia henkilöstökulujen muodossa, joita ei olisi, mikäli kytkentätöitä ei tehtäisi. Lisäksi voidaan olettaa, että samalla tavalla kuin käyttö- ja yleiskustannusten osalta sitoutuneen pääoman kustannukset tulevat huomioiduksi kuukausivuokrien kustannussuuntautuneessa hinnoittelussa. Tilaajayhteyksien irtikytkentöjen osalta teleyritysten toimintatavoissa on eroja. Joissakin teleyrityksissä irtikytkentä tehdään vuokrasopimuksen päättyessä, koska näin vapautuvat parit halutaan varata kapasiteettirajoitteen vuoksi muuhun käyttöön. Syyt yhteyden purkamiseen voivat johtua myös verkkotietojärjestelmän rajoitteista. Irtikytkentää perustellaan myös sillä, että se on yksi tapa varmistaa, ettei yhteyttä käytetä enää sopimuksen päättymisen jälkeen. Monissa teleyrityksistä fyysistä irtikytkentää ei kuitenkaan tehdä, vaan irtikytkentä tehdään ainoastaan loogisesti järjestelmästä käsin. Kapasiteettipula ei ole ongelma, joten tämän vuoksi irtikytkentää ei tarvitse tehdä. Tarvittaessa irtikytkennät voidaan tehdä myöhemmin joko isompina erinä kerralla tai siinä yhteydessä, kun tilaajayhteys otetaan uuteen käyttöön. Teleyritysten mukaan erillisten saatavuuskyselyjen määrä on noussut viime vuosina. Syyksi kerrotaan muun muassa valokuidulla toteutettujen tilaajayhteyksien määrän kasvu. Teleyritysten hinnastoissa on veloitusperiaatteet erilliselle saatavuuskyselylle, mutta teleyritykset eivät ole käytännössä veloittaneet saatavuuskyselyistä. Toimijoilla on kuitenkin mahdollisuus erillisveloitukseen, mikäli tilaukseen johtamattomien saatavuuskyselyiden määrä nousee kohtuuttomaksi. Tällöin aiheutuneet kertakustannukset on mahdollista laskuttaa. Teleyritykset nostavat esille myös lisäkustannukset, joita tapauskohtaisesti voi syntyä pääsyn vaativissa kohteissa, kuten talojakamoissa. Näillä tarkoitetaan tilanteita, joissa kytkennän tekeminen edellyttää, että esimerkiksi kiinteistöhuoltoyhtiö tulee avaamaan oven kytkentätilaan pääsyä varten. Tämä voi johtua esimerkiksi siitä, että taloyhtiön putkilukossa ei ole reittiavainta. Isännöitsijät tai kiinteistöhuoltoyhtiöt voivat veloittaa huomattaviakin kertasummia ovien avauksesta. Kustannuksia syntyy myös turhista
Kytkentämaksujen arviointiperiaatteiden kehittäminen 12 käynneistä ja odotusajasta. Edellä mainittuja lisäkustannuksia syntyy vain, mikäli asennustyötä joudutaan tekemään talojakamossa. Liityntäyhteys muodostuu operaattorin keskuksen laitetilan tai keskittimen ristikytkentäpisteen ja talojakamon keskuksen puoleisen kytkentäpisteen välisestä yhteydestä. Reguloituun tilaajayhteyden kytkentätuotteeseen ei näin ollen kuulu ristikytkennän tekeminen talojakamossa eikä siten myöskään tästä aiheutuva asennuskäynti. Myöskään pistorasialle asennukset eivät kuulu reguloituun tilaajayhteyden kytkentään. Erot kytkentäsuoritteissa Teleyritysten välillä on eroja kytkentäsuoritteissa johtuen muun muassa eroista teleyritysten toimintatavoissa ja -prosesseissa ja tilaajayhteysverkon rakenteessa. Yksi selvityksissä tunnistettu ero on kenttäasennustöiden tekeminen keskuksessa, kaapelireitin varren jakamoissa ja talojakamoissa. Yksinkertaisimmillaan tilaajayhteyden kytkentä voidaan tehdä kokonaan ohjelmallisesti tietojärjestelmästä käsin. Toisena ääripäänä on tilanne, jossa joudutaan tekemään fyysinen kytkentä keskuksen lisäksi kaapelireitin jakamossa sekä testaamaan tai mittaamaan yhteys talojakamosta keskukseen. Tarkkaa tietoa siitä, kuinka usein yhteys kytketään tai irtikytketään järjestelmästä käsin taikka kuinka usein kytkentöjä joudutaan tekemään keskuksessa tai kaapelireitin varrella taikka kuinka usein reguloitu kytkentä edellyttää käyntiä talojakamossa ei ole. Teleyritysten toimintatavat poikkeavat toisistaan tältä osin. Talojakamossa käynnin osalta yleinen käytäntö reguloituun kytkentään liittyen on, että käyntiä talojakamoon ei tehdä. HMV-operaattori tekee yhteyden testaamisen tai mittauksen ainoastaan häiriöilmoituksen perusteella. Vastaavasti talojakamossa tehtävät kytkennät ja kiinteistön sisäverkon työt kuuluvat palveluoperaattorille, joka voi tehdä ne itse tai hankkia ne erillisveloituksella omalta alihankkijalta tai yhteyden toimittavalta HMV-operaattorilta. Riippumatta reguloidusta kytkentäsuoritteesta, tilaajayhteyden kytkennässä on saavutettavissa tehokkuussäästöjä verkko- ja palveluoperaattorin keskinäistä työnjakoa kehittämällä. Reguloidun tuotteen kytkentäsuoritteesta johtuvat toimintatapaerot tulevat huomioiduksi keskimääräisissä kytkentäaikakomponenteissa tai alihankkijan kiinteissä sopimushinnoissa, joissa sovitaan kytkentäsuoritteen sisällöstä. Kokonaisuudessaan tilaajayhteyden toimitusprosessissa ei ole tapahtunut merkittäviä muutoksia viime vuosien aikana. Tilausten käsittelyn ja verkonvarauksen kuten työnohjauksenkin automatisointia on pyritty lisäämään, mutta teleyritysten välillä on edelleen eroja toimintavoissa ja järjestelmissä riippuen muun muassa teleyrityksen koosta ja volyymeistä. Varsinaiset kytkentätehtävät ovat pysyneet samana, mutta ulkoistukset ovat vaikuttaneet teleyrityksen ja alihankkijoiden väliseen työnjakoon. Teleyritysten yksi keskeisimmistä vaateista kehittää nykyisiä arviointiperiaatteita johtuu kytkentöjen ulkoistuksista. Nykyiset arviointiperiaatteet nojaavat siihen, että teleyritys tekee itse kytkennän ja arvioinnissa tarvittavat tiedot ovat siten saatavilla. Kehittämistarve ei liity niinkään aikaperusteisten komponenttien kiistämättömyyteen kustannusten arvioinnissa vaan enemmänkin siihen, että kustannusten perustana olevien keskimääräisten kytkentäaikatietojen raportointi nykyisessä muodossa on tietojen saatavuuden vuoksi haasteellista. Samalla kytkennän ulkoistaneilla yrityksillä on käytettävissään nykyistä arviointimallia todennetumpaa tietoa kytkennän kustannuksista. Sinällään asennustoiminnan ulkoistaminen ei poista teleyrityksen velvollisuutta hinnoitella kytkennästä perimät maksut kustannussuuntautuneesti.
Kytkentämaksujen arviointiperiaatteiden kehittäminen 13 Kytkennän ulkoistaminen ei tarkoita sitä, että nykyiset kytkentäajan komponentit ja niistä johdettavat kustannukset menettäisivät merkityksensä kokonaisuudessaan. Riippuen ulkoistuksen asteesta, vähintäänkin toimistotyöajasta aiheutuu tilaajalle kustannuksia myös ulkoistetussa toiminnassa. Mediaaniarvojen tai keskiarvojen käyttö yksittäisiä kytkentäaikakomponentteja arvioitaessa voi johtaa harhaiseen tulokseen, mikäli ulkoistettua osuutta ei oteta huomioon. Mediaani- ja keskiarvot yksittäisten kytkentäaikakomponenttien kohdalla voivat johtaa harhaiseen tulokseen myös silloin, jos jako toimistotyöajan ja asennusajan välillä on poikkeava. Esimerkiksi asennusajassa voi olla mukana asentajan toimistotyöaika, jonka osa teleyrityksistä sisällyttää toimistotyöaikaan. Teleyritykset vaikuttavat olevan valmiita avaamaan alihankintasopimuksensa kytkennästä aiheutuvien kustannusten todellisen määrän arvioimiseksi, ja tähän Viestintävirastolla on myös viestintämarkkinalain mukainen oikeus. Riippuen alihankintasopimuksesta, hinnoittelumallissa voi olla erilliset veloitushinnat tilaajayhteyden ja yläkaistan kytkennälle. On myös mahdollista, että asennustyötä ei ole hinnoiteltu em. suoritteiden mukaan. Hintaluokat voivat perustua tällöin esimerkiksi käytettyyn asennusaikaan. Tilaajayhteyden kytkennällä ja yläkaistan kytkennällä ei välttämättä ole eroa alihankkijan hinnastossa. Alihankkijalle ei myöskään välttämättä siirry työmääräimessä tietoa siitä, onko kyseessä reguloitu kytkentä. Teleyritysten toimintaympäristön erot Viestintävirasto on määrittänyt tilaajayhteyksien kytkentämaksujen kohtuulliseksi hintatasoksi tilaajayhteyden osalta 99 euroa ja rinnakkaisyhteyden osalta 66 euroa. Teleyritysten mukaan kytkentämaksuja arvioitaessa tulee huomioida teleyrityksistä ja toiminta-alueista johtuvat erot. Kuitenkaan esimerkiksi alueellisiin hintoihin (esim. taajama ja haja-asutusalue) ei välttämättä haluta mennä, sillä se monimutkaistaisi hinnoittelua ja sen arviointia yhden hinnan sijaan. Myöskään aiemmat selvitykset eivät tue sitä, että esimerkiksi toiminta-alue selittäisi kytkentäaikojen tai kustannusten eroja. Suurissa teleyrityksissä, jotka ovat ulkoistaneet kytkennät, voi alihankintasopimuksissa olla alihankkijakohtaisia alueellisia eroja. Toimintaympäristöä merkittävämpi vaikutus kytkennästä aiheutuviin kustannuksiin on asennusvolyymillä. Mikäli volyymit ovat pieniä ja hajallaan, kustannukset yhtä kytkentää kohti ovat suuret erityisesti itse tehtynä. Alihankkijoilla on mahdollisuus tehokkaampaan toimintaan yhdistämällä asennusvolyymejä. Teleyritysten mielestä Viestintäviraston hintanäkemyksen ylitys tulisi olla sallittua perustellusta syystä. Sen sijaan yksikäsitteistä näkemystä kytkentämaksun suositushinnalle tai sen määräytymiselle ei teleyrityksillä ole. Viestintäviraston hintanäkemyksen ylitys tulisi arvioida aina tapauskohtaisesti Viestintäviraston tekemien lisäselvitysten perusteella. Kustannusten kohdentaminen säännellyille tuotteille Tilaajayhteyksien kytkentöjä pyritään tekemään samanaikaisesti aina mahdollisimman useita. Lisäksi saman asennusmatkan aikana voidaan tehdä samoissa (tai muissa) kytkentäpaikoissa, kuten keskuksissa, myös muita kuin reguloidun tilaajayhteyden kytkentään liittyviä asennustöitä. Kaikki työtehtävät eivät välttämättä liity edes teletoimintaan, mikäli asennuksista vastaa alihankkija. Kaikki asentajien työtehtävät pyritään suunnittelemaan ja optimoimaan kokonaisuuden kannalta mahdollisimman tehokkaasti.
Kytkentämaksujen arviointiperiaatteiden kehittäminen 14 Tällä asennustehtävien yhdistämisellä, suunnittelulla ja optimoinnilla on positiivinen vaikutus kokonaiskustannuksiin ja palvelun laatuun. Valvonnan kannalta kääntöpuolena tällä on se, että kustannusten kohdentaminen reguloiduille kytkentäsuoritteille vaikeutuu, ja arviointiin ja valvontaan liittyy tulkinnanvaraisuutta. Kyseessä on kustannusten kohdentamisongelma. Reguloidussa kytkennässä ei saa olla mukana kustannuksia, jotka liittyvät muihin kuin reguloituihin kytkentätöihin, kuten pistorasialle asennukset, talojakamossa tehtävät kytkennät, häiriömittaukset ja sisäverkon asennustyöt. Esimerkiksi matka-aika tulee kohdentaa kaikille asennustöille eikä pelkästään reguloituun tilaajayhteyden kytkentään. Alihankitussa palvelussa tilaajayhteyden kytkennällä voi olla oma veloitushinta. Se millä periaatteella alihankkija on hinnoitellut yksittäisen kytkentätyön osana alihankintasopimusta, ei välttämättä kuvasta yksittäisen kytkentäsuoritteen osalta sen todellista aiheuttamaa kustannusta. Toisin sanoen kokonaissopimuksessa yksittäisten suoritteiden kateosuudet voivat vaihdella. Koska asennustöiden jakaumasta erityyppisten asennustöiden kesken ei ole käytettävissä todennettua tietoa, kustannusten kohdentamiseen reguloidulle kytkennällä liittyy aina epätarkkuutta ja harkinnanvaraisuutta. Ääritapauksessa kaikki kustannukset kohdennetaan pelkästään reguloidulle tuotteelle. Mikäli työaikaa ja -tehtäviä seurattaisiin tarkemmalla tasolla, mahdollistaisi tämä todenmukaisemman seurannan mutta lisäisi samalla raportointiin käytettävää aikaa ja voisi johtaa tietojärjestelmien ja tuoterakenteiden muutostarpeeseen, mikä nostaisi kustannuksia.
Kytkentämaksujen arviointiperiaatteiden kehittäminen 15 3 ARVIOINTIMENETELMÄT VALIKOIDUISSA EUROOPAN MAISSA Tässä luvussa arvioidaan vaihtoehtoisia kustannussuuntautuneisuuden arviointimenetelmiä ja -tapoja valikoiduissa Euroopan maissa. Tarkasteltavista maista käydään läpi toiminta- ja regulaatioympäristö, tilaaja- ja rinnakkaisyhteyksien kytkentätuotteet ja kytkentätuotteiden kustannuskomponentit sekä kytkentämaksujen arvioinnin toteutustavat ja sääntelyviranomaisten näkemyksiä käytetyistä arviointimalleista. Yhteenvetona esitetään konsultin näkemys arviointimallien vahvuuksista ja heikkouksista. 3.1 Yleistä EU-maiden arviointimalleista 3.2 Irlanti Luvussa 1.4 esitettyjen teorioiden pohjalta kukin EU-maa on luonut oman arviointimallin, joka sopii parhaiten kyseisen maan toimintaympäristöön. Yleisin malleista on LRIC, joka soveltuu hyvin tilanteisiin, jossa valvottavia operaattoreita ei ole useita. Käytännössä mallin soveltamistapoja on lähes yhtä monta kuin on mallin käyttäjiäkin. Joissakin maissa tämä tarkoittaa esimerkiksi TDLRIC- ja BULRIC-mallien hybriditoteutuksia. Koska tilaajayhteyksien kuukausimaksun valvonta nähdään usein regulaation kannalta tärkeämpänä hintakomponenttina kuin kytkentämaksu, rinnastetaan kytkentämaksu tilaajayhteyden kuukausivuokraan liittyväksi kertakustannukseksi, jolloin erillistä valvontamallia ei kytkentämaksulle ole. Tällöin myös kytkentämaksun kustannussuuntautuneisuuden arviointiin liittyvät tiedot kerätään osana kuukausimaksun arviointia (erityisesti LRIC-malleissa). Suomessa kytkentämaksujen kustannussuuntautuneisuuden arviointi perustuu teleyritysten toimittamaan tietoon kytkentäajan komponenteista ja työtunnin hinnoista taikka kytkennän kustannuksista. Kustannusten kohtuullisuuden arvioinnissa Viestintävirasto on hyödyntänyt kaikilta HMV-asemassa olevilta yrityksiltä kerättyä vertailutietoa kytkentäajoista teleyrityksen toiminnan tehokkuutta arvioitaessa. Tältä osin myös Suomen arviointimallissa on piirteitä LRIC-mallista. 3.2.1 Toiminta- ja regulaatioympäristö 3.2.2 Kytkentätuotteet Irlannissa kansallinen sääntelyviranomainen ComReg on nimennyt Eircomin HMVoperaattoriksi kiinteään verkkoon pääsyn markkinalla. HMV-operaattorin tilaajayhteystuotteiden kustannussuuntautuneisuuden arviointi perustuu BULRIC-malliin. Eircom ei ole ulkoistanut tilaajayhteyden kytkentätöitä. Sekä tilaaja- että rinnakkaisyhteyksille on kaksi erikseen hinnoiteltua kytkentätuotetta. Tilaajayhteyden kuin myös rinnakkaisyhteyden vaihtoehtoisten kytkentätuotteiden ero on siinä, että tarkistetaanko yhteyden saatavuus saatavuuskyselyllä. Saatavuuskysely joudutaan tekemään, jos loppuasiakasta ei ole jo valmiiksi kytketty HMV-operaattorin liityntäverkkoon ja yhteyttä varten joudutaan kytkemään vapaa, käyttämätön tilaajajohto. Tässä tapauksessa asentaja käy tekemässä kytkennän myös talojakamossa.
Kytkentämaksujen arviointiperiaatteiden kehittäminen 16 Tilanteessa, jossa saatavuuskyselyä ei tarvita, asentajan ei tarvitse käydä loppuasiakkaan luona vaan ristikytkennän tekeminen keskuksen pääjakamossa riittää. Kytkentämaksuihin sisältyy ainoastaan kytkentätyön osuus. Esimerkiksi yhteyden irtikytkentä ja testaus on hinnoiteltu erikseen HMV-operaattorin hinnastossa 1. Hinnastossa on eritelty myös muita tilaajayhteystuotteisiin liittyviä maksuja, kuten tilaajayhteyden tilauksen peruutusmaksu 2. Lisäksi hinnastossa on määritelty kytkentämaksuista annettavat volyymialennukset. Kun yhteyksien kokonaismäärä ylittää 50 000, kytkentämaksuista saa viiden prosentin alennuksen seuraavan kuukauden ensimmäisestä päivästä alkaen ja 100 000 yhteyden jälkeen saa vielä viiden prosentin lisäalennuksen seuraavan kuukauden ensimmäisestä päivästä alkaen. Alennusperuste vaikuttaa kytkentämaksujen osalta erikoiselta, sillä kumulatiivisella volyymillä ei liene suurta vaikutusta kytkentäsuoritteeseen toisin kuin samanaikaisilla kytkennöillä. Sen sijaan kuukausivuokriin volyymilla on vaikutusta. 3.2.3 Kustannuskomponentit Merkittävin osa tilaajayhteyden kytkentämaksun kustannuksista muodostuu kytkentään liittyvistä työkustannuksista. Työkustannukset on jaettu kolmeen kustannuskomponenttiin tilaajayhteyden kytkennän toimitusprosessin mukaisesti. Työkustannukset muodostuvat tilauksen käsittelyn työajasta, asennustyöajasta keskuksessa ja asentajan matka-ajasta. Työkustannusten lisäksi kytkentäpalvelulle kohdistetaan yleiskustannuksia. Yleiskustannukset kohdistetaan ensin operaattorin kaikille palveluille EPMU-mallin (Equi-proportional Mark-up) mukaisesti palvelun aiheuttamien suorien kustannusten suhteessa. Kytkentäpalvelulle kohdistettava osuus jaetaan yksittäisille kytkentäpalveluille tai -suoritteille kytkentätapahtumien volyymien suhteessa. Kytkentämaksuun ei sisälly erillisiä pääomakustannuksia vaan ne tulevat huomioiduksi tilaajayhteyksien kuukausivuokrissa. Kytkentämaksujen kustannuslaskelmissa käytettyjä aikakomponenttitietoja, työn tuntihintoja ja yleiskustannusten tarkempia kohdistus- ja määrätietoja ei ole julkisesti saatavilla. 3.2.4 Arvioinnin toteutustapa Kytkentämaksujen kustannussuuntautuneisuuden arviointia varten viranomainen pyytää HMV-operaattorilta tarvittavat kytkentä- ja irtikytkentäprosessin kustannustiedot. Tiedot kerätään Excel-taulukolla, jossa kytkentäprosessin vaiheisiin (tilauksen käsittely, matka-aika keskukseen, kytkentä keskuksessa) liitetään vaiheisiin käytetyt keskimääräiset ajat, työn tuntihinnat ja mahdolliset yleiskustannukset. Viimeksi kun viranomainen arvioi kytkentämaksuja vuonna 2008, se suoritti kenttätutkimuksia, joissa HMV-operaattorin teknikot demonstroivat kytkentäprosessiin kuuluvat vaiheet ja perustelivat vaiheisiin kuluvan ajan kytkennän ja irtikytkennän osalta. Kustannussuuntautuneisuuden arvioinnissa on käytetty hyväksi myös Iso-Britannian viranomaiselta saatavia vertailutietoja. Tarvittaessa vertailua suoritetaan myös muiden operaattoreiden hintoihin, jos on syytä epäillä, että Eircomin hinnat eivät ole 1 http://www.eircomwholesale.ie/reference-offers/documents/aro-price-list-v-5-2/ 2 Esim. tilaajayhteyden kytkentä 29,30 ilman saatavuuskyselyä, 50,60 saatavuuskyselyn kanssa; irtikytkentä 15.
Kytkentämaksujen arviointiperiaatteiden kehittäminen 17 kustannussuuntautuneita. Vertailuihin muihin maihin suhtaudutaan varauksella, koska niiden suorittaminen vaatisi syvällisempiä keskusteluja vertailukohteena olevan maan viranomaisten kanssa, sillä ComRegin mukaan kytkentäpalvelun sisällöt voivat vaihdella merkittävästi maakohtaisesti. Kun Comreg on arvioinut kytkentämaksujen kustannussuuntautuneisuuden, voi HMVoperaattori julkaista kustannuksiin perustuvien kytkentämaksujen hinnat. Kytkentämaksut arvioidaan 3 4 vuoden välein tai silloin, kun viranomainen havaitsee, että kytkentäprosessissa on tapahtunut merkittäviä muutoksia. Tilaajayhteyden kytkentämaksua tärkeämpänä valvottavana asiana viranomainen pitää kuitenkin tilaajayhteyden kuukausivuokraa. Nykyisin tilaajayhteyden vuokraava operaattori maksaa mahdollisesta irtikytkennästä aiheutuvat kustannukset HMV-operaattorin hinnaston mukaisesti. ComReg on kuitenkin selvittämässä, pitäisikö irtikytkennän kustannus jakaa vuokraavan operaattorin ja HMVoperaattorin kesken, koska Eircomin nähdään osittain hyötyvän irtikytkettävän linjan säilymisestä. Irtikytkentöjä ei tehdä automaattisesti sopimuksen päätyttyä. Comreg selvittää parhaillaan, miten kytkentäaikoja ja tehokkuutta pitäisi arvioida tilanteissa, joissa kytkentöjä tehdään kerralla useampia. 3.2.5 Arviointimallin vahvuudet ja heikkoudet ComRegin mukaan nykyinen arviointimalli on toimiva, mutta arviointiprosessin läpivienti on aikaa vievää. Lisäksi tehokkuuden arviointi on tuottanut ongelmia, varsinkin tilanteissa, joissa kytkentöjä tehdään useita yhdellä asennuskäynnillä. Vaikka arviointimalli vie myös operaattorilta aikaa, on Eircom varauksellisen tyytyväinen nykyiseen tapaan valvoa kytkentäpalvelujen hinnoittelun säännöstenmukaisuutta. Mallia ei ole esimerkiksi jouduttu käsittelemään markkinaoikeudessa. Taulukkoon 3 on koottu näkemyksiä käytössä olevan arviointimallin vahvuuksista ja heikkouksista. Taulukko 3. Arviointimallin vahvuudet ja heikkoudet Vahvuudet + Perustuu todelliseen tietoon kytkentäajoista + Soveltuu hyvin yhden operaattorin valvontaan ja itse tehtyyn kytkentätyöhön + Malli antaa tulkinnanvapautta esimerkiksi arvioinnin suoritussyklissä + Mallin päivitystarve vähäinen + Mallintaa tehokasta operaattoria ja kannustaa tehokkuuteen + Huomioi yleiskustannukset + Huomioi kytkentäsuoritteiden erot Heikkoudet Kustannussuuntautuneisuuden arviointi aikaa vievää Työläs toteuttaa monioperaattoriympäristössä Tehokkuuden arviointi massakytkentöjen osalta Vaatii läpinäkyvyyttä ja luottamusta regulaattorin sekä operaattorin välillä Ei huomioi erikseen sijoitettua pääomaa Sisältää useita kytkentätuotteita
Kytkentämaksujen arviointiperiaatteiden kehittäminen 18 3.3 Iso-Britannia 3.3.1 Toiminta- ja regulaatioympäristö 3.3.2 Kytkentätuotteet Iso-Britanniassa kansallinen sääntelyviranomainen Ofcom on asettanut British Telecomin (konserniyhtiö BT Openreach) ja Kingston Communicationsin HMVoperaattoreiksi kiinteän verkon tilaajayhteyksien tukkumarkkinalla. Ainoastaan BT Openreachin (jatkossa BT) osalta valvotaan tilaajayhteyksien kytkentäpalveluja, koska Kingston Communicationsin osalta kytkentäpalvelun volyymit ovat vähäiset eikä siten ole nähty tarpeelliseksi reguloida kyseisiä palveluita. Ofcom on jakanut HMV-palvelut palveluihin, joiden hinnat Ofcom asettaa sekä palveluihin, jotka BT hinnoittelee kustannussuuntautuneesti. Ofcomin määrittelee hinnat CCA-mallin perusteella, mutta BT:n hinnoittelun kustannussuuntautuneisuutta Ofcom valvoo LRIC-mallin avulla. Tilaaja- ja rinnakkaisyhteyksien kytkentämaksujen hinnat kuuluvat Ofcomin hintareguloinnin alaisuuteen. Toisin sanoen niiden hinnat asettaa Ofcom. BT ei ole ulkoistanut kytkentätoimintaansa. Iso-Britanniassa on kolme kytkentätuotetta: uuden liittymän kytkentä, yläkaistakytkentä ja liittymän siirto / suljetun liittymän uudelleen avaus. Uuden tilaaja- tai rinnakkaisyhteyden kytkennän lisäksi kytkentätuotteisiin kuuluu liittymän siirto tai suljetun liittymän uudelleen avaus, joka poikkeaa edellisistä hinnan osalta noin puolet alemmalla hinnalla. Hinnastossa on Irlannin tavoin hinnoiteltu myös useita muita tilaajayhteystuotteisiin liittyviä kertamaksuja 1. Näitä ovat esimerkiksi asennukset loppuasiakkaan tiloissa. Yhteyden testaamisesta ei peritä erillistä hintaa, jos yhteyden asennus epäonnistuu. Irtikytkentä on erikseen hinnoiteltu. Hinta on asetettu alhaisemmaksi kuin irtikytkennästä aiheutuvat todelliset kustannukset ja jäljelle jäävän tappiollisen osuuden operaattorin oletetaan perivän kuukausivuokrassaan. 3.3.3 Kustannuskomponentit Kytkentäpalvelu nähdään koostuvan pääosin työkustannuksista mutta regulaattori ottaa huomioon oman mallinsa oletuksissa myös sitoutuneen pääoman tuoton (8,6 %). Ofcom arvioi BT:n toimittaman hinnoittelun perusteena käytettävän tiedon ja asettaa kytkentäpalveluiden hinnat. Regulaattori saa operaattorilta esimerkiksi tiedot kytkentäpalveluun liittyvistä työntekijämääristä, palkkakustannuksista ja arviot työntekijöiden käyttämistä keskimääräisistä tunneista kytkentäpalvelulle. Operaattorin toimittamiin tietoihin yhdistetään regulaattorin näkemykset sitoutuneen pääoman tuottoprosenteista sekä mahdollisista yleiskustannuksista. Näiden perusteella 1 http://www.openreach.co.uk/orpg/home/products/pricing/loadproductprices.do?data=%2bs55xt91%2fpruy0pxlyi4 HVnqs1m6OcKz301sgolk8P2FdiaKKPEfrCsJCb3sZkzJ
Kytkentämaksujen arviointiperiaatteiden kehittäminen 19 regulaattori asettaa kytkentäpalveluille hinnan. Uuden tilaajayhteyden kytkentään kuuluvia kustannuskomponentteja ovat verkon varaus ja dokumentointi, järjestelmällä suoritettava kytkentä, asentajan suorittamat kytkennät, järjestelmien kehittäminen, tilakustannukset ja johtaminen. 3.3.4 Arvioinnin toteutustapa Ofcom määrittelee etukäteisesti kytkentämaksujen hinnat, jonka jälkeen BT voi ne julkaista. Hinnoitteluun käytetään CCA-mallia, jonka tueksi BT toimittaa joka vuosi regulaattorille laaditun taloudellisen selvityksen (RFS, regulatory financial statement 1 ) sekä tarvittaessa muuta viranomaisen tarvitsemaa lisäinformaatiota kustannuslaskentajärjestelmästään. RFS perustuu BT:n laatimaan TDLRIC-laskelmaan 2. BT toimittaa Ofcomille vuosittain kytkentäpalveluun liittyvät laskelmat käyttö- ja pääomakuluista CCA-mallin mukaisesti perustuen toimintokohtaiseen kustannuslaskentamalliin (hyödyntäen lisäksi historiallista tietoa toimintojen aktiviteettitasoista sekä tulevan kysynnän arvioista). BT on ohjeistettu ottamaan tietyiltä osin huomioon yleiskustannukset sekä sitoutuneen pääoman laskelmissaan 3. Ofcom käy läpi BT:n toimittaman materiaalin ja kohdentaa kustannukset hintakontrolloiduille palveluille. Kohdentamisen yhteydessä regulaattori yhdistää ja vertailee operaattorin tuottamaa tietoa omiin laskelmiin ja oletuksiin pääomien jälleenhankintahinnoista, poistoajoista ja inflaatiosta. Näiden perusteella regulaattori tekee tarvittavat muutokset ja asettaa kytkentäpalveluille hinnat, joita BT:n on noudatettava. Operaattorin tehokkuutta arvioidaan markkinaselvitysten ja historiallisen tiedon perusteella. Ulkomaisia referenssitietoja ei juuri käytetä. Hintojen arviointi CCAmenetelmällä suoritetaan vain joka neljäs vuosi ja palvelujen hinnat sidotaan indekseihin vuosina, jolloin hintoja ei tarkisteta. Koska BT:n muiden reguloitujen palvelujen kustannussuuntautuneisuutta valvotaan kuitenkin joka vuosi (eivät hintakontrolloinnin alaisia), on operaattorin toimitettava kustannustieto joka vuosi (RFS). 3.3.5 Arviointimallin vahvuudet ja heikkoudet Ofcom ilmoittaa olevansa tyytyväinen nykyiseen arviointimalliin ja sen tuloksiin. Riippumatta mallin nykyisestä toimivuudesta Ofcom on kehittämässä LRIC-malliin perustuvaa kustannussuuntautumisen arviointimalliaan ja on julkaisemassa sen huhtitoukokuun vaihteessa 4. Taulukkoon 4 on koottu näkemyksiä käytössä olevan arviointimallin vahvuuksista ja heikkouksista. 1 http://www.btplc.com/thegroup/regulatoryandpublicaffairs/financialstatements/2010/currentcostfinancial Statements2010.pdf 2 RFS perustuu BT:n TDLRIC-laskelmaan, jonka perusteella BT asettaa hinnan muille HMV-palveluille, jotka eivät ole hintakontrolloinnin alaisena. 3 http://www.btplc.com/thegroup/regulatoryandpublicaffairs/financialstatements/2010/detailedvaluation Methodology2010.pdf 4 http://stakeholders.ofcom.org.uk/binaries/consultations/llcc/statement/charges