copyright: Pekka Pättiniemi & Jarmo Hänninen ISBN 978-951-9455-94-5 Kannet: Henrich Konček Ulkoasu: Janne Hernesniemi Vektorigrafiikka: Misa Myllyviita Painopaikka Picascript Oy Helsinki 2011
Pekka Pättiniemi ja Jarmo Hänninen Paikallispalveluiden ja paikallistalouden rooli hyvinvoinnin rakentamisessa ja ylläpitämisessä Kansan Sivistystyön Liitto KSL ry Vasemmistoliitto rp
Sisällys Esipuhe.... 5 Käsitteistä.... 6 Palvelutuotannon eri ulottuvuuksia.... 7 Kehittämisen ja osallisuuden näkökulma paikallispalveluissa.... 9 Palveluhenkilöstön asema ja rooli - työntekijälähtöisyys?.... 9 Paikallispalveluiden toimintaympäristö.... 10 Kaupalliset palvelut.... 10 Julkiset palvelut.... 11 Yksityistäminen ja kilpailu.... 12 Julkinen sektori.... 13 Yhteisötalous (kansalaisjärjestöt, osuuskunnat).... 13 Yksityisyrittäjyys (kansainväliset yritykset, kansalliset suuryritykset).... 15 Kunnallisen ja alueellisen päätöksenteon rooli.... 15 Yhteenveto: miten voin vaikuttaa paikallispalveluihin?.... 16 Keskustelukysymyksiä.... 17 Lähteet.... 18
Esipuhe Tämä julkaisu liittyy Paikallispalvelut ja paikallistalous -koulutus- ja -tiedotushankkeeseen, jonka Kansan Sivistystyön liitto KSL ry toteuttaa yhdessä Vasemmistoliiton kanssa vuosien 2011 2012 aikana. Julkaisun tarkoituksena on tarkastella, mitä paikallispalvelut ovat, miten ne kehittyvät, ja mikä on niiden merkitys paikalliselle väestölle ja taloudelle. Olemme pyrkineet olemaan ottamatta poliittista kantaa paikallispalveluiden rakenteeseen ja kehittämisen suuntaan. Kannanotot tehdään myöhemmin hankkeeseen liittyvissä paikallisissa ja alueellisissa seminaareissa, kunnallisjärjestöissä ja muissa puolue-elimissä. Kansalaisille tärkeät paikalliset palvelut voidaan jakaa karkeasti kahteen ryhmään: julkisiin palveluihin, jotka koskevat suurelta osin infrastruktuuria ja sosiaali- ja terveyspalveluja, sekä yksityisiin palveluihin, jotka koskevat pääasiassa muita kuin edellä mainittuja palveluja. Yksityiset palvelut ovat nopeasti levittäytymässä myös sosiaali- ja terveyspalveluihin sekä infrastruktuurin rakentamiseen ja ylläpitoon. Paikallispalvelurakenteessa tapahtuvat vähittäiset muutokset vaikuttavat kaikkiin palkansaajiin, mutta erityisesti haja-asutusalueilla asuviin. 1990-luvun talouslaman aikana ja sen jälkeen tapahtuneet sosiaaliturvan leikkaukset ovat vaikuttaneet heikentävästi suomalaisten hyvinvointiin. Erityisesti sosiaali- ja terveyspolitiikassa hellitty ajatus suuren yksikkökoon taloudellisesta ja toiminnallisesta tehokkuudesta on vaikuttanut kansalaisten asemaan eriarvoistavasti. Kilpailukykyisen palvelun ja tuotannon tehokkuuden vaatimukset sekä työnantajien pyrkimys vähentää kiinteitä ja jatkuvia työvoimakustannuksia ovat tehneet työsuhteista lyhytaikaisia ja epätyypillisiä. Palkansaajien aseman parantaminen ja edunvalvonnan tehostaminen edellyttävät parempaa tietoa niistä syistä, jotka vaikuttavat palvelurakenteen ja työelämän muutoksiin. Paikallispalvelut ja paikallistalous -hankkeen tavoitteena on lisätä kansalaisten tietoa paikallistalouden merkityksestä alueiden talouden ja palveluiden kehittämisessä ja ylläpidossa. Hankkeessa tuodaan esille ja arvioidaan paikallisten palvelujen ja paikallistalouden tilaa tämän hetken Suomessa kiinnittäen erityisesti huomiota kansalaisten vaikutusmahdollisuuksien parantamiseen oman alueensa palveluiden ja talouden kehittämisessä. Työväen Opintorahasto on tukenut julkaisun valmistelua. Pekka Pättiniemi pääsihteeri Kansan Sivistystyön Liitto KSL ry 5
Käsitteistä Paikallispalvelut tarkoittavat julkisia, yksityisiä ja niin kutsuttuja kolmannen sektorin tuottamia palveluita, jotka ovat kiinnittyneet osaksi paikallisyhteisöä ja sen rakenteita. Käsillä olevassa aineistossa korostetaan paikallispalveluiden merkitystä paikallistaloudelle sekä osana paikallista palvelurakennetta että taloudellisena toimintana ja työllistäjänä. Paikallistaloudella tarkoitetaan sitä taloudellista toimintaa, joku kumpuaa tai hyödyntää tai on muutoin kiinnittynyt osaksi paikallista yhteisöä tai aluetta. Olennaista paikallistaloudessa on, että taloudellisesta toiminnasta tulevat hyödyt - palvelujen ja tuotteiden saatavuus sekä syntynyt taloudellinen tulos ja työpaikat - jäävät ainakin osittain paikallisyhteisöön, sitä edelleen vahvistaen. Paikallistaloutta on kuvattu ämpärinä, jossa vedenpinnan korkeus kuvaa alueen taloudellista tilaa ja mahdollisuuksia hyvinvoinnin tuottamiseen. Ämpäriin tuleva vesi kuvaa alueen oman tuotannon ja palvelujen alueelle tuottamia hyötyjä, ja ämpärissä olevat reiät vuotokohtia, josta taloudelliset hyödyt ja hyvinvoinnin mahdollisuudet valuvat alueen ulkopuolelle. Vuotokohtia ovat esimerkiksi voitot, jotka siirtyvät alueen ulkopuolisille omistajille, alueen ulkopuolelta tehdyt ostot, sijoitukset alueen ulkopuolelle jne. Jos sisään tuleva vesimäärä on pienempi kuin vuotokohdista ulosvaluva määrä, alue köyhtyy, ja jos sisään tulee enemmän kuin ulos menee, alue vaurastuu. Paikallistalouden Tulot alueelle (mm. myynti alueen ulkopuolelle, tulonsiirrot) Varallisuustaso Vuotokohtia, joista varallisuus ja hyvinvointi vuotavat alueen ulkopuolelle (voitot, verot, ostot ja investoinnit) Kuvio 1. Paikallistalouden malli: vuotava ämpäri 6
vahvuus on siis riippuvainen sekä alueen tuloista että alueelle jäävistä kulutusmenoista. Eri alueilla ja erityyppisissä ympäristöissä niiden välinen suhde vaihtelee. Esimerkiksi lähiöt ja asuntoalueet, joista pendelöidään keskuksiin, ovat merkittäviä tulonsaajia asukkaidensa vuoksi, mutta usein nämä tulot kiertävät merkittävissä määrin takaisin kaupallisiin keskuksiin. Vuotokohtia voitaisiin tukkia sopivilla, kilpailukykyisillä paikallispalveluilla. Vuotavan ämpärin rahaliikenteeseen perustuvan mallin ohella on syytä muistaa, että paikallistaloudella on muutakin merkitystä kuin välitön taloudellinen arvo. Yhteisöllisestä näkökulmasta tulkittuna esimerkiksi vahva kotipaikkasidonnaisuus ja koettu yhteisöllisyys voivat ruokkia paikallista tulevaisuudenuskoa ja aktiivisuutta. Normaalin skenaarion mukaan kuihtuvilla alueilla (esimerkiksi maaseutualueilla) tällaiset tekijät voisivat kääntää kehityskulun, jolloin paikallistalous ryhtyisi itse vahvistamaan itseään. (Laurinkari 2011.) Paikallispalvelun käsitteen kattaessa laajasti eri toimijat sekä toimialat, on syytä huomioida myös lähipalvelun käsite. Sillä tarkoitetaan niitä julkisia peruspalveluita, etenkin sosiaali- ja terveydenhuollon palveluita, joiden tulisi olla niiden luonteesta ja asiakastarpeesta johtuen saavutettavissa fyysisesti läheltä, esimerkiksi omalta asuinalueelta tai omasta kuntakeskuksesta. Kunta- ja palvelurakenteen kehittämistä ohjaavan PARAS-hankkeen sekä siihen liittyvän puitelain ja yleisten tehostamisvaatimusten johdosta kunnissa on ryhdytty linjaamaan, mitkä palvelut ovat lähipalveluita ja mitkä palvelut voidaan tuottaa keskitetymmin. Yleisimmin lähipalveluna pidetään neuvolaa, päivähoitoa, kotipalveluja ja kotisairaanhoitoa. Myös kaupan ja koulun sijaintia lähellä pidetään tärkeänä. Lähipalvelulla tarkoitetaan usein palvelua, jota käytetään lähes päivittäin ja jonka piiriin löytyy tarpeeksi asiakkaita muutaman tuhannen ihmisen asukaspohjasta. Lähipalvelun tulee olla helposti saavutettavissa. Sen on oltava lähellä tai sinne on oltava hyvät kulkuyhteydet. Lähipalvelun tarkoitus on olla matalan kynnyksen ihmisläheistä palvelua. (THL 23.3.2011.) Palvelutuotannon eri ulottuvuuksia Palvelutuotantoa voi lähestyä eri näkökulmista. Olennaista on kuitenkin se, että palvelun tuottaminen on jossain suhteessa aina asiakaskohtaista. Asiakas on, tai hänen tulisi olla, palvelun keskipisteenä ja lähtökohtana. Tässä yhteydessä on muistutettava, että esimerkiksi yksityisen palvelun myyntitapahtuma tai julkisen palvelun ajanvaraus voi olla hyvinkin massatuotantomainen, jopa itsepalvelua (ajanvaraus netissä tms.). Palvelu pitää ymmärtää laajana kokonaisuutena, prosessina, joka puolestaan voidaan pilkkoa eri osiin. Tavanomainen tuotemarkkinoiden käsite on jonkun tuotteen saatavuus, eli se, onko jotain tavaraa tai palvelua saatavilla (onko sitä ylipäätään olemassa tai kaupan hyllyllä tai varastossa). Tavarakaupassa monen tuotteen saatavuus on nykyään hyvä, mutta toimitusvarmuus, ja etenkin toimitusaika, voi vaihdella. Nettikauppa on muuttanut ja ohjannut ostotapoja. Palveluissa korostuu saatavuuden lisäksi saavutettavuus, eli kuinka asiakas pääsee palvelun tuotantopaikalle, vai tuleeko palvelu asiakkaan luokse, kotiin tai työpaikalle. Saavu- 7
tettavuus on keskeisin lähipalvelujen kriteeri, ja erittäin merkittävä asiakkaan kannalta muidenkin palveluiden suhteen. Tuotantopaikan sijainnin lisäksi saavutettavuuteen vaikuttaa aika, jolloin palvelu on käytettävissä (klo xx-yy, arkisin-viikonloppuisin). Yksi saavutettavuuden ulottuvuus ovat myös liikenneyhteydet, esimerkiksi julkisen liikenteen toimivat vuorot ja palveluliikenne, joilla voidaan kompensoida palvelun sijaintia. Saavutettavuuden ohella ja siihen liittyen toinen merkittävä tekijä on tavoitettavuus. Tällä yleensä tarkoitetaan sitä, miten johonkin henkilöön tai palveluprosessin osaan saadaan yhteys. Tyypillisin esimerkki on palvelun ajanvaraus puhelimitse, mitä erityisesti julkisten terveyspalvelujen osalta on kritisoitu voimakkaasti. Kehittämistoimiin onkin ryhdytty (mm. palvelu verkossa). Erilaisia uudistuksia tehtäessä olisi kuitenkin huomioitava eri väestöryhmien erilaiset tottumukset ja edellytykset käyttää uusia palvelukanavia. Aktiivisella asiakaspalvelulla ja palveluohjauksella (tieto saatavista palveluista) on suuri merkitys vanhuspalveluiden käyttäjille ja heikossa yhteiskunnallisessa asemassa oleville. Käyttämättä jäänyt palvelu on harvoin yhteiskunnan etu, koska tällöin palvelun vaikuttavuus jää toteutumatta (mm. ennaltaehkäisy). Tieto saatavuudesta ja saavutettavuudesta Tiedustelu Tieto palvelusta / palveluohjaus Valinta / ostopäätös Palvelu prosessina Asiakkaan tarve Palvelun varaus / osto Palaute Varsinainen palvelutapahtuma Kokemus Kuvio 2. Palvelu prosessina 8
> Kehittämisen ja osallisuuden näkökulma paikallispalveluissa Nykyaikaisen markkinointikäsityksen mukaan asiakaslähtöisyyden tulisi ohjata palvelujen kehittämistä. Tämä ajattelu on rantautumassa myös julkisiin palveluihin. Yksityisissä palveluissa asiakaslähtöisyyden toteuttamista ohjaa asiakastyytyväisyys ja sen vaikutus yrityksen kysyntään, asemaan markkinoilla ja kannattavuuteen. Julkisia palveluita on syytetty siitä, että ne lähtevät liikkeelle palvelun tuottajaorganisaation lähtökohdista. Ilmeisesti julkisten palvelujen demokraattinen ohjaus, esimerkiksi kuntien luottamushenkilöorganisaation kautta, ei ole pystynyt toteuttamaan asiakaslähtöisyyttä, ja nyt tähän etsitään uusia ratkaisuja. Asiakastyytyväisyyskyselyjä on ryhdytty toteuttamaan toiminnan ohjaamisen pohjaksi. Käyttäjälähtöisyys puolestaan voidaan ymmärtää mallina, jossa palvelun käyttäjille tarjotaan mahdollisuus vaikuttaa tai he vaikuttavat itse aktiivisesti ja aloitteellisesti palvelujen toteuttamiseen ja itse ryhtyvät jopa järjestämään palveluja. Aloitteellisuus voi olla myös laajempaa sitoen mukaan useampia paikallistalouden ryhmiä, jopa koko yhteisön. Esimerkiksi Ruotsissa on vanhuspalveluja tuottavia paikallisyhteisön omistamia ja hallinnoimia osuuskuntia, kuten Lövvikissä toimiva Äldrekooperativet Ingelsgården (Pihlaja 2010). Kansalaisyhteiskunnasta puhuttaessa nostetaan usein esille osallisuus. Kun asiakaslähtöisyys ja asiakastyytyväisyys käsittelevät palveluita melko yksityiskohtaisesti ja puuttuvat tuotantoprosessin osatekijöihin, on osallisuus laajempi käsite. Osallisuudella tarkoitetaan kansalaisten mahdollisuuksia vaikuttaa yhteiskunnan ja elinympäristön kehittämiseen ja päätöksentekoon. Samoin osallisuus ymmärretään kuulumiseksi, mukanaolon tunteeksi esimerkiksi omaan yhteisöön ja yhteiskuntaan. Julkisten palvelujen järjestäminen tapahtuu välillisen, demokraattisen päätöksenteon kautta, jonka sinällään pitäisi luoda edellytykset kansalaisten osallisuudelle. Kun jo poliitikotkin valittavat, etteivät he voi vaikuttaa mielestään riittävästi palveluratkaisuihin, niin miten kansalaisten osallisuuskaan voisi toteutua? Tilanne antaa mahdollisuuden, ja jopa esittää vaatimuksen, luoda asiakkaiden osallisuutta edistäviä käytäntöjä. > Palveluhenkilöstön asema ja rooli - työntekijälähtöisyys? Julkisissa palveluissa on siis alettu tekemään asiakastyytyväisyyskyselyjä tarkoituksena arvioida ja kehittää palveluja niiden pohjalta. Asiakkaalta tuleva palaute onkin tärkeää, mutta olisiko muita suorempia teitä tehdä nopeita, realistisia kehittämistoimenpiteitä? Muutamissa Euroopan maissa on terveyspalveluissa testattu hyvin tuloksin malleja, joissa asiakkaiden kanssa läheisimmin tekemisissä oleville työntekijöille on annettu mahdollisuus itse vapaammin kehittää palvelutuotannon prosesseja. Tätä hierarkkinen työympäristö ei ole aiemmin mahdollistanut. Asiakkaan kanssa työskentelevä henkilöstö on hyvin tietoinen työn organisoinnin ongelmista ja pullonkauloista, mutta myös asiakkaan asemasta palvelutilanteessa. Henkilöstöllä on usein jo mielessään käytännöllisiä innovaatioita toiminnan kehittämiseksi. Hyvä työympäristö pystyy periaatteessa hyödyntämään tämän kehittämistiedon ja -asenteen 9
sinällään. Britannian kehittämismalleissa on kuitenkin menty jopa niin pitkälle, että henkilöstö on perustanut henkilöstöomisteisen yrityksen, joka hoitaa ainakin tiettyä osaa palveluprosessista esimerkiksi julkisen sairaalan osana. Kokemukset muun muassa tuottavuuden kannalta ovat olleet hyviä. (Lisätietoja kokemuksista Englannista esim. Työ- ja elinkeinoministeriön julkaisusta 4/2011 Yhteiskunnallisen yrityksen toimintamallin kehittäminen.) OSALLISUUS ASIAKAS- LÄHTÖISYYS TYÖNTEKIJÄ- LÄHTÖISYYS SAATAVUUS Poliittinen vaikuttaminen Palvelutarpeet (selvitykset jne.) Työntekijöiden hiljaisen tiedon hyödyntäminen SAAVUTETTAVUUS Paikallinen vaikuttaminen ja aktiivisuus Minne ja milloin asiointi suuntautuu (asiakastyytyväisyyskyselyt tms.) Työajat, asiakaskäynnit TAVOITETTAVUUS Merkitys vähäinen Itsepalvelu, ajasta riippumaton, eri kanavia eri asiakasryhmille Työntekijöiden käytännölliset ideat ja ratkaisut Taulukko 1. Osallisuuden, asiakaslähtöisyyden ja työntekijälähtöisyyden yhteys palvelun eri ominaisuuksiin Paikallispalveluiden toimintaympäristö > Kaupalliset palvelut Palveluiden toimintaympäristö ja -edellytykset muuttuvat yhteiskunnallisen kehityksen myötä. Yksityisten palvelujen puolella merkittävä seikka on ollut vähittäiskaupan liikkeiden siirtyminen lähikaupoista automarketteihin. Tämä on tuonut mukanaan muun muassa kaupunkien keskustojen kuihtumisongelman, ja tätä myötä vienyt mahdollisuuksia myös erikoisliikkeiltä ja palveluyrityksiltä. Liikenneasemien laajentuminen kauppakeskusmaisiksi vaikuttaa samalla tavoin maaseutupaikkakunnilla. Automarketit ovat alun perin olleet mukautuma asutuksen painopisteen siirtymisestä pois keskustoista. Siirtymä on kuitenkin johtanut sellaiseen kehityskehään, jossa marke- 10
tit tarjoavat yhä enemmän ennen erikoiskaupan valikoimiin kuuluneita tuotteita. Samoin niiden vetovoima on ulottunut kaupunkeja ympäröiviin maaseutualueisiinkin, joista etenkin erikoiskauppa on likimain hävinnyt. Kaupan keskittyminen muutamalle keskusliikkeelle on vahvistanut tätä muutosta. Tämä kehitys on tuonut myös vastavirran. Autioituvien kaupunkikeskustojen kehittämiseen on ryhdytty kiinnittämään huomiota. Kuntien ja järjestöjen (mm. kauppias- ja kehittämisyhdistysten) hankkeissa on panostettu esimerkiksi liikennejärjestelyihin siten, että viihtyisyys lisääntyisi (maanalaiset parkkihallit, kävelykadut, torialueet) ja loisi edellytyksiä esimerkiksi vapaa-ajan palveluille. Erikoiskaupassa maaseudulle on myös syntynyt uusia toimintamalleja poislähteneiden tilalle siellä, missä paikallista kysyntää ja ostovoimaa edelleen on. Voidaan puhua 2000-luvun sekatavarakaupoista, jotka myyvät lähes kaikkea päivittäistavaraa (elintarvikkeet poislukien) sekä lisäksi laajasti rautakaupalle tyypillisiä tuoteryhmiä. Tällaiset kaupat ovat vastaus asiakkaiden toiveisiin ja ne perustuvat vahvasti paikalliseen yrittäjyyteen. Vastareaktiota keskittyneelle kaupalle ja teolliselle elintarviketuotannolle ovat myös erilaiset kuluttajien itsensä perustamat ja pyörittämät ruokapiirit ja -osuuskunnat. Niitä on ollut jo 1980-luvulta alkaen ja sektori on virkistynyt 2010-luvulla. Nämä renkaat pyrkivät suoriin toimituksiin maatiloilta, keskittyen yleensä luomutuotteisiin. Joskus puhutaan myös community supported agriculture -mallista (CSA), jossa kuluttajat sitoutuvat maatilan toimintaan ja jakavat riskit ja tuotot yhdessä viljelijöiden kanssa, esimerkiksi luomutuotteiden hankkimiseksi. Lisäksi etnisten elintarvikkeiden erikoiskaupoilla on oma asemansa markkinoilla. Verkkokauppa on luonnollisesti tekijä, joka on vaikuttanut erikoiskauppaan. Verkko-ostojen määrä on jatkuvassa kasvussa, ja mahdollistaa muun muassa viihde- ja kodin elektroniikan ostamisen ilman fyysistä asiointia kaupassa. Elintarvikekaupassa on myös ollut kokeiluja verkkotilaus-kotiintoimitus -konseptista. > Julkiset palvelut Julkisella sektorilla on tapahtunut voimakas palveluiden ulkoistamiskehitys. Kuntien ja kuntayhtymien ostot yksityisiltä sosiaalipalveluntuottajilta ovat nousseet vuoden 1995 vajaasta 400 miljoonasta eurosta vuoden 2007 yli 1300 miljoonaan euroon. Terveyspalvelujen ostot yksityisiltä ovat myös moninkertaistuneet: vuonna 1995 50 miljoonaa euroa, vuonna 2007 lähes 280 miljoonaa euroa. (SVT/THL 2009.) Kyse on radikaalista muutoksesta, joka on muuttanut julkisten sote-palvelujen asetelmaa. Tavoitteena on ollut kustannusten alentaminen, mutta selkeänä lopputuloksena on kuitenkin ollut julkisen palvelun tuotannon riippuvuus yksityisistä toimijoista ainakin lyhyellä tähtäimellä. Palvelurakennetta on myös ryhdytty kehittämään PARAS-hankkeen myötä. Kohteena ovat olleet suuremmat terveydenhuollon, ja nyttemmin edellä mainittujen palveluiden lisäksi, myös sosiaalitoimen sisältävät yhteistoiminta-alueet tai peruskunnat. Väestöpohjan mittakaavana on pidetty vähintään noin 20 000 asukasta. Uudet kaavailut lienevät tuplaamassa luvun 40 000:een. Tämä on johtanut välivaiheeseen, jossa lähinnä terveys- 11
palveluja on organisoitu hallinnollisesti suurempiin yksiköihin monin eri tavoin: isäntäkuntamallilla, kuntayhtymin ja liikelaitoksin. Tulos on ollut sekava, eikä ole aina noudattanut luontaisia asioimis- ja työssäkäyntialueita. Lähipalveluista on kuitenkin pyritty pitämään kiinni ainakin lyhyellä tähtäimellä, mutta jatkossa päätöksenteko saattaa edelleen etääntyä käyttäjistä eli kuntalaisista ja heitä edustavista luottamushenkilöistä. Kuntien palveluissa strateginen kysymys on myös se, kuka omistaa julkisten palvelujen infrastruktuurin eli rakennukset ja muut toimintapuitteet. Perinteinen malli sosiaalipalveluissa, esimerkiksi vanhustenhuollossa, on ollut, että yrittäjä omistaa toimitilat itse. Terveyspalveluja taas tuotetaan kunnan omistamissa tiloissa. Toisaalta on myös malleja, joissa kunta tuottaa esimerkiksi peruskoulutuspalvelua yksityisen omistamassa kiinteistössä. Kilpailuttamisnäkökulmasta tervein tilanne pitkällä aikavälillä olisi varmaankin sellainen, jossa kunta omistaisi oikein mitoitetun infrastruktuurin, jossa tapahtuvan palvelun se kilpailuttaisi tai tuottaisi itse - markkinatilanteen mukaan. Tämä tarjoaisi mahdollisuuksia myös niille yrityksille ja yhteisöille, jotka ponnistavat liikkeelle ilman merkittäviä pääomia, sekä rajoittaisi toiminnan keskittymistä harvoille pääomalähtöisille yrityksille. Palvelusetelimallissa kunta antaa palvelun käyttäjän itse päättää, miltä palvelun tuottajalta palvelunsa ostaa. On tyypillistä, että palvelusetelillä ostettava palvelu rajataan ja sillä on tietty hinta ja asiakkaan maksuosuus. Pienillä paikkakunnilla malli ei juurikaan tuo lisähyötyjä tarjonnan vähäisyydestä johtuen, mutta suuremmilla paikkakunnilla, esimerkiksi kotihoitopalveluissa, seteli voisi toimia julkisen peruspalvelun täydentäjänä ja antaa asiakkaalle yksilöllisiä mahdollisuuksia muovata omaa palvelukokonaisuuttaan. > Yksityistäminen ja kilpailu Julkisen sektorin, lähinnä sote-palvelujen, tuotannon yksityistämisellä on pyritty kustannuskasvun hillintään toiminnan tehostamisen kautta, sekä ratkomaan käytännöllisesti erityisesti lääkäripulaa. Onko näissä onnistuttu, on vaikea arvioida. Joka tapauksessa on tultu tilanteeseen, jossa julkisen sektorin vastuulla olevat palvelut ovat hyvin riippuvaisia yksityisestä liiketoiminnasta. Julkisia palveluja tukevia toimia sekä julkisten palvelujen saatavuutta lisääviä ratkaisuja ovat olleet lisäkapasiteetin hankinnat. Kunnat ovat ryhtyneet ostamaan esimerkiksi yksityisiltä hammaslääkäreiltä tietyn määrän potilaskäyntejä (esim. Hämeen Hammashuolto- Osuuskunta). Hankintalain mukainen palvelujen kilpailuttaminen on osoittautunut ongelmalliseksi julkisella sektorille. Kilpailukäytännöissä on ollut opettelemista, eikä virheiltäkään ole vältytty. Euroopankin tasolla on havaittu ongelmia ja ryhdytty ainakin alustaviin toimenpiteisiin. Huolta ovat aiheuttaneet toimivien palvelurakenteiden purkautumiset kilpailutusten kautta, mikä koskee juuri paikallistalouteen kiinnittyneitä palveluita. Samoin on ryhdytty varovasti pohtimaan uudelleen sitä, ovatko sote-palvelut luokiteltavissa taloudelliseksi toiminnaksi, vai pitäisikö kansalaiset palauttaa palvelun keskiöön. Samoin on puhuttu think small first -periaatteen käyttöönotosta, mikä palvelisi etenkin paikallisia 12
pienyrityksiä sekä järjestö- ja säätiökenttää. (Komission tiedonanto, Sisämarkkinoiden toimenpidepaketti.) Nykyisen lainsäädännön alla kilpailutuksien strategisiin taustoihin ja tavoitteisiin panostamalla voidaan kuitenkin tyydyttävästi ohjata kilpailutuksia niin, että palvelun yleinen ja asiakaskohtainen intressi toteutuu. Julkisten palvelujen kilpailutuksissa ovat menestyneet yritykset, joiden omistustausta on usein kansainvälinen. Tämä on paikallistalouden ja koko julkisen taloutemme kannalta ongelmallinen tulos, koska näin omasta taloudestamme poistuu ainakin palveluyrityksen mahdollisen voiton ja yhteiskunnan saaman kustannussäästön erotus. Määrä voi olla suurempikin, jos oletetaan että palvelua tuottamaan valittu paikallinen yritys olisi käyttänyt suuremmassa määrin paikallisia palveluita. Vertailu kärjistyy edelleen, jos kansainvälinen yritys herkemmin käyttää paikkakunnan ulkopuolelta, jopa ulkomailta, tulevaa työvoimaa. Tämä saattaa johtaa jopa paikalliseen työttömyyteen alan työntekijöiden keskuudessa (ks. edellä kuviossa 1 kuvattua ns. vuotavan ämpärin -mallia). > Julkinen sektori Julkinen sektori voi monin tavoin vaikuttaa paikallispalveluihin. Sen omat palvelutuotannon ratkaisut vaikuttavat luonnollisesti välittömästi lähipalveluihin, mutta välillisesti myös muun asioinnin suuntautumiseen, jopa asuinpaikan valintaan (esim. vanheneva väestö). Yleinen elinvoima kattavine palveluineen muodostaa positiivisen kehityskierteen. Kilpailuneutraliteetin vaatimus on johtanut tilanteisiin, joissa pitkään jatkunut julkisen ja kolmannen sektorin yhteistyö on vaikeutunut ja palvelut on jouduttu kilpailuttamaan. Julkisen sektorin päättäjien tulisi uudella tavalla (vrt. Euroopan komission tiedonanto) pohtia kilpailuttamisen tarvetta ja kriteereitä. Asiakaslähtöisyys ja vaikuttavuus tulisi huomioida paremmin myös oman palvelutuotannon toteuttamisessa, eikä suoraviivaisesti luottaa keskittämisen ja koon etuun (esim. korttelilääkärit Ruotsissa). On kuitenkin muistettava, että hyvin resursoitu ja laadukas keskitetty palvelu on asiakkaan kannalta yleensä parempi vaihtoehto kuin vajavaisilla voimavaroilla väkisin ylläpidetty lähipalvelu. > Yhteisötalous (kansalaisjärjestöt, osuuskunnat jne.) Euroopassa on viime vuosien taloustaantuman aikana syntynyt tilanteita, joissa julkinen sektori on vetäytynyt tietyiltä alueilta, esimerkiksi kaupunginosista sote-palveluissa. Usein nämä alueet ovat olleet jo aiemmin syrjäytymisalttiita huonon työllisyyden vuoksi. Joissakin tapauksissa paikallisyhteisöt ja niissä toimivat järjestöt ovat ottaneet vastatakseen näistä palveluista. Esimerkiksi Italiassa on syntynyt vammaisten erityiskouluja ylläpitäviä osuuskuntia. Tämä on tarkoittanut kansalaisten ja järjestöjen omaa aktiivisuutta, mutta myös julkisen sektorin tukea ja ymmärrystä tilanteelle. Italian tapauksessa onkin olemassa pitkät perinteet niin sanottujen sosiaaliosuuskuntien toiminnasta ja jopa niiden erityisasemasta lainsäädännössä. 13
Viimeaikoina on ryhdytty puhumaan myös yhteiskunnallisista yrityksistä, osana yhteisötaloutta. Yhteiskunnallisen yrityksen määritelmän mukaan se: on olemassa yhteiskunnallisen tai ympäristöllisen tehtävän ratkaisemiseksi käyttää pääosan voitostaan tarkoituksensa toteuttamiseen pitää sosiaalista tilinpitoa tai muutoin seuraa yhteiskunnallista vaikutustansa ja raportoi aktiivisesti ylläpitää yritysdemokratiaa toimii kestävän kehityksen periaatteiden mukaisesti. Suomessakin on meneillään kehittämishankkeita, joissa pyritään luomaan toimintamallia yhteiskunnallisille yrityksille ja luomaan uusia yrityksiä. On kuitenkin huomattava, että meillä on maassamme tälläkin hetkellä vahva voittoa tavoittelemattomien palvelutuottajien, lähinnä yhdistysten ja säätiöiden, joukko. Voittoa tavoittelemattomat organisaatiot Sote-alalla (kolmas sektori) 3151 Kolmannen sektorin omistamat yritykset (selkeä sosiaalinen tarkoitus) 50 Lain sosiaalisista yrityksistä mukaan rekisteröityneet yritykset 154 Työosuuskunnat 1591 Yhteiskunnallisia yrityksiä yhteensä 4946 Taulukko 2. Yhteiskunnalliset yritykset Suomessa vuonna 2009 Voittoa tavoittelematon sektori tuottaa merkittävän osan muun muassa kuntoutuspalveluista vammaisille ja vajaakuntoisille, ja on järjestäytynyt intressiperusteisesti (esim. tietyn vamman omaavien oma järjestö). Osa tuotetusta palvelusta on ostopalveluita julkiselle sektorille, osa omaa tuotantoa, esimerkiksi RAY:n tukemana. Yhdistykset ja säätiöt ovatkin olleet merkittävä kanava suoralle tuelle. Yhteisötalouden palvelutuotannon tulevaisuuden kuva on hajanainen. Julkisen vallan oletetaan vetäytyvän joistakin palveluista jo pelkästään rahoituspohjan vuoksi, avaten näin uusia mahdollisuuksia. Toisaalta, tiettyjä palveluja otetaan takaisin julkiseen tuotantoon, koska ostopalvelujen hinnat ovat karanneet käsistä (mm. nuorten sijoituksia, tapaus Reumasairaala). Tällainen suunnanmuutos heikentää luonnollisesti toimintaedellytysten ennustettavuutta. Hankintalakia voidaan halutessa soveltaa siten, että se huomioi sosiaalisen työllistämisen niin sanottuna sosiaalisena kriteerinä kilpailutuksessa. On mielenkiintoista nähdä, miten yhteiskunnallisen yrityksen mallia aiotaan kehittää työ- ja elinkeinoministeriön ohjauksessa. Mielenkiintoinen uusi toimintamalli on vertaistuotanto. Siitä puhutaan lähinnä silloin, kun kyseessä on tietoverkossa tapahtuva tiedon tuottaminen (esim. Wikipedia) tai jopa 14
ohjelmistotuotanto (avoimet ympäristöt). Vertaistuotannolle on ominaista välitön vastikkeettomuus ja siihen osallistuvien itseohjautuva toiminta. Vertaistuotannoksi voidaan lukea myös niin sanotut aikapankit, joissa jäsenet vaihtavat keskenään palveluja ajan toimiessa vaihdon yksikkönä. Suomessakin toimii muun muassa Stadin aikapankki (Kantti 1/2011). > Yksityisyrittäjyys (kansainväliset yritykset, kansalliset suuryritykset) Yksityisyritysten rooli paikallispalveluissa on merkittävä, olipa sitten kyseessä julkisen palvelutuotannon ostopalvelut (etenkin sosiaalipalvelut) tai kaupalliset kuluttajapalvelut. Yrittäjyyden henkisten ja aineellisten kynnysten alentuessa yrittäjyydestä on tullut yhä useammalle ammatinharjoittajalle mahdollista. Tämä onkin lisännyt erilaisten, usein monitoimisten, palveluyritysten määrää etenkin haja-asutusalueella. Toisaalta kyse on myös itsensä työllistämisestä. Tämä on lisännyt huomattavasti arkipäiväisten palvelujen tarjontaa. Yllättävän monia palveluja löytyy maaseudulla melkein naapurista. Kansallisten suuryritysten, joina voidaan pitää myös kaupan keskusliikkeitä, rooli on ristiriitainen. Niillä on eittämättä laaja palveluverkosto muun muassa vähittäiskaupassa, ulottuen pienillekin paikkakunnille ja eri kaupunginosiin, mutta samalla automarkettien vetovoima syö mahdollisuuksia muilta toimijoilta. Olisi mielenkiintoista nähdä, kuinka nämä suuryritykset voisivat olla jollain tavoin edistämässä paikallispalveluja välillisesti. Kansainvälisten yritysten roolia paikallispalveluissa taas on vaikea mieltää, mutta toisaalta jo nyt on olemassa kansainvälisiä ketjuja, joiden toiminta perustuu franchising-malliin ja yksityisyrittäjyyteen palvelun tuotannossa (esim. pikaruokaketjut). Kysymys kuuluukin, toisiko kansainvälinen yritys tai ketju mitään lisäarvoa paikallispalvelun tuottamiseen? > Kunnallisen ja alueellisen päätöksenteon rooli Kuntapäättäjät ovat avainasemassa paikallispalvelujen suhteen. Julkisten palvelujen osalta tehtävät linjaukset luovat pohjan sille, missä määrin lähipalveluja on tarjolla. Erittäin tärkeää on päätöksentekijöiden panostus kunnan strategian luontiin palvelutuotannossa ja kilpailutuksissa. Kunnalla tulisi olla selkeä näkemys siitä, mitä se (sen kannattaa) tuottaa itse ja mitä ostaa, sekä millaisissa palvelurakenteissa ostettavat palvelut tulisi tuottaa. Hinnan lisäksi voidaan käyttää laadullisia kriteereitä. Uutena menettelynä kilpailutukset ovat olleet vahvasti virkamiesten käsissä, mutta luottamushenkilöiden tulisi rohkaistua ja hankkia lisätietoa kilpailutusten mahdollisuuksista. Yksityisten, markkinaehtoisten palvelujen osalta päätöksenteossa voidaan huomioida muun muassa yritysvaikutukset. Usein ristiriita syntyy kuitenkin siitä, että kuntapäättäjiä houkuttaa saada paikkakunnalle suuren yrityksen suuri yksikkö, vaikka se samalla söisikin toimintaedellytyksiä paikallisilta pienyrityksiltä. Tämä on ymmärrettävästi vaikea tilanne myös päättäjille. Valtakunnan tasolla tämänkaltaiseen kehitykseen on viime aikoina otettu rohkeammin kantaa esimerkiksi kaavoituksessa. 15
Yhteenveto: Miten voin vaikuttaa paikallispalveluihin? Oheiseen taulukkoon on tiivistetty yksityisen henkilön vaikutusmahdollisuuksia poliittisen päätöksenteon ja talouden eri alueilla. Osallistu ja vaikuta! Yksityistäminen ja kilpailu Vaikutan poliittisesti kuntani palvelu- ja hankintastrategioihin Julkinen sektori Vaikutan poliittisesti alueellisen tasavertaisuuden mahdollisimman hyvään toteutumiseen palveluissa Yhteisötalous Olen jäsen ja toimin aktiivisesti omassa organisaatiossa (yhdistyksessä, osuuskunnassa jne.) Yksityisyrittäjyys, kansainväliset yritykset, kansalliset yritykset Teen paikallispalveluiden kannalta kestäviä ostopäätöksiä kuluttajana. Vaikutan aktiivisesti mm. kuluttajaosuuskunnissa. Kunnallinen ja alueellinen päätöksenteko Vaikutan aktiivisesti poliittisesti ja järjestötoiminnan kautta. Olen kansalaisaktiivinen ja kokoan yhteen paikallisia pyrkimyksiä. Taulukko 3. Miten voin vaikuttaa paikallispalveluihin 16
Keskustelukysymyksiä Miksi paikallispalvelu on paikallispalvelu? Mikä siinä on tärkeintä? Mikä on aikoinaan tehnyt siitä paikallispalvelun? Miten paikallistaloutta ja paikallispalveluja voidaan kehittää? Onko kunnassanne hankintastrategia tai vastaava periaatepäätös kilpailuttamiseen liittyen? Millaisia vaikutuksia olet havainnut tai ennakoit kilpailuttamisella olevan paikallispalveluille? Entä ko. alan työllisyydelle? Pohdi jotain palvelutapahtumaa: toteutuvatko kaikki kuvion 2 vaiheet ja miten? Onko julkisesti tuotetuissa paikallispalveluissa tapahtunut tai tapahtumassa muutoksia? Miten asiakkaat ovat reagoineet? Mitä järjestöjen tai säätiöiden palveluja tunnet? Miten arvioit uuden palvelutuotannon synnyttämistä esimerkiksi yhteiskunnallisten yritysten kautta? Miten vertaistuotannon ideaa voisi hyödyntää paikallistaloudessa? Onko yksityisten yritysten tuottamissa paikallispalveluissa tapahtunut muutoksia? Mitä uusia kaupallisia palveluja kaipaisit omaan paikallistalouteesi? Huomioidaanko paikallispalvelut päätöksenteossa? Millä tavoin (päättäjänä) arvioisit päätöksen vaikutuksia paikallispalveluille? Onko kuntanne strategioissa otettu kantaa palveluihin? 17
Lähteitä ja oheislukemistoa Kantti 1/2011. Kansan Sivistystyön Liiton lehti. Teemana yhteisötalous ja vertaistuotanto. http://issuu.com/kantti/docs/kantti_1_2011 Lähipalvelut määriteltävä tarkemmin. Uutinen Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen verkkosivuilla 23.2.2011. http://www.thl.fi/doc/fi/24450 Laurinkari, Juhani. Tulevaisuuden maaseutu - loma-suomi, tyhjää täynnä vai virkeiden ihmisten asuinpaikka? Puheenvuoro Onttolassa Valtakunnallisessa harvaan asuttujen alueiden turvallisuusseminaarissa 16.2.2011. Lilja, Inka. & Mankki, Jussi: Yhteiskunnallinen yritys - luova ja yhdistävä toimintatapa. Selvitys yhteiskunnallisesta yritystoiminnasta Suomessa ja sen mahdollisuuksista työllistää heikossa työmarkkina-asemassa olevia henkilöitä. Yhteinen yritys -hanke, Helsinki, 2010. Pihlaja, Ritva: Kolmas sektori maaseutukunnissa. Helsingin yliopisto, Ruralia -instituutti, Helsinki, 2010. Yhteiskunnallisen yrityksen toimintamallin kehittäminen. Työ- ja elinkeinoministeriö julkaisut 4/2011. Yksityinen palvelutuotanto sosiaali- ja terveydenhuollossa. Suomen Virallinen Tilasto, Sosiaaliturva. Terveyden ja hyvinvoinnin laitos, Helsinki, 2009. www.thl.fi/yksityinenpalvelutuotanto Zitting, Joakim ja Ilmarinen, Katja: Missä on lähipalvelu? Lähipalvelukäsitteen määrittely ja käyttö julkisissa asiakirjoissa. Raportti 43/2010, Terveyden ja hyvinvoinnin laitos, Helsinki. Verkkosivuja Yhteinen yritys -verkkopalvelu. Yhteinen yritys -sivusto on sosiaalisen yritystoiminnan kansallinen neuvonta- ja tukipalvelu. www.yhteinenyritys.fi. Maailman muuttajat -blogi. Sivusto yhteiskunnalisesta yrittäjyydestä. http://www.finnish-institute.org.uk/society-blog/ 18
Kansan Sivistystyön Liitto KSL ry www.ksl.fi Vasemmistoliitto rp www.vasemmisto.fi