EUROOPAN KOMISSIO Bryssel 24.4.2014 COM(2014) 244 final KOMISSION TIEDONANTO NEUVOSTOLLE JA EUROOPAN PARLAMENTILLE Vientivalvontapolitiikan tarkastelu: turvallisuuden ja kilpailukyvyn varmistaminen muuttuvassa maailmassa FI FI
KOMISSION TIEDONANTO NEUVOSTOLLE JA EUROOPAN PARLAMENTILLE Vientivalvontapolitiikan tarkastelu: turvallisuuden ja kilpailukyvyn varmistaminen muuttuvassa maailmassa 2
1. Johdanto EU tuottaa ja vie runsaasti kaksikäyttötuotteita, minkä vuoksi sillä on keskeinen asema vientivalvonnassa, jolla pyritään estämään aseiden leviäminen. EU:n vientivalvontajärjestelmä perustettiin 1990-luvun loppupuolella, ja sitä on vahvistettu asteittain kymmenen viime vuoden aikana, etenkin vastauksena joulukuussa 2003 hyväksyttyyn joukkotuhoaseiden leviämisen vastaiseen EU:n strategiaan. Asetuksella (EY) N:o 428/2009 1, jäljempänä asetus, pannaan täytäntöön YK:n turvallisuusneuvoston päätöslauselmaan 1540 (2004) perustuvia kansainvälisiä sitoumuksia, asiaa koskevia kansainvälisiä sopimuksia sekä monenvälisiä vientivalvontajärjestelyjä. Asetuksella mahdollistetaan eräin poikkeuksin kaksikäyttötuotteiden vapaa liikkuvuus EU:ssa ja säädetään kaksikäyttötuotteiden vientiä, siirtoa, välitystä ja kauttakulkua koskevan valvonnan perusperiaatteista ja yhteisistä säännöistä. Asetuksen 25 artiklassa komissiota kehotetaan tarkastelemaan asetuksen täytäntöönpanoa ja antamaan muutosehdotuksia. Lisäksi kymmenen vuotta joukkotuhoaseiden leviämisen vastaisen EU:n strategian hyväksymisen jälkeen neuvosto kehotti äskettäin jatkamaan joukkotuhoaseiden leviämisen estämiseen tähtäävää tehokasta EU:n politiikkaa sekä tarkistamaan ja vahvistamaan vientivalvontaa 2. Valmistellessaan tätä tarkistusta komissio antoi ensimmäisenä toimenpiteenä vihreän kirjan 3, jolla käynnistettiin laaja julkinen keskustelu EU:n vientivalvontajärjestelmästä. Lisäksi komissio julkaisi tammikuussa 2013 komission yksiköiden valmisteluasiakirjan 4, jossa esitellään yli 100 sidosryhmän esittämät tärkeimmät kysymykset sekä sidosryhmien näkemyksiä mahdollisesta kehityksestä kohti yhdennetympää EU:n vientivalvontajärjestelmää, jolla varmistettaisiin turvallisuus ja entistä tasavertaisemmat toimintaedellytykset. Komission kertomus Euroopan parlamentille ja neuvostolle asetuksen täytäntöönpanosta 5 hyväksyttiin 16. lokakuuta 2013, ja se oli tarkistusprosessin toinen toimenpide. Tässä tiedonannossa pyritään selvittämään EU:n vientivalvonnan kehityssuuntia ja määrittämään konkreettisia poliittisia vaihtoehtoja valvonnan nykyaikaistamiseksi ja mukauttamiseksi nopeasti muuttuviin teknisiin, taloudellisiin ja poliittisiin olosuhteisiin. Tiedonanto on myös sääntelyn toimivuutta ja tuloksellisuutta koskevan ohjelman (REFIT) mukainen aloite. 2. Vientivalvonta muuttuvissa turvallisuutta koskevissa, teknisissä ja taloudellisissa olosuhteissa: vientivalvontapolitiikan tarkastelun tarve Maailmanlaajuinen aseiden leviämisen vastainen järjestelmä on kehittynyt merkittävästi vuosituhannen vaihteesta, ja aseiden leviämisen estämiseksi on rakennettu järeitä esteitä. Vientivalvonta on keskeinen väline aseiden leviämisen estämiseksi, mutta sitä on kehitettävä jatkuvasti, jotta sillä voidaan vastata aseiden leviämistä koskeviin muuttuviin uhkiin sekä nopeisiin teknisiin ja tieteellisiin muutoksiin maailmantaloudessa. Nämä muutokset luovat uusia turvallisuushaasteita ja vaikuttavat toimintaedellytysten tasapuolisuuteen maailmassa. 1 EUVL L 134, 29.5.2009, s. 1. 2 Neuvoston päätelmät joukkotuhoaseiden ja niiden maaliinsaattamisjärjestelmien leviämisen asettamia uusia haasteita koskevan tehokkaan EU:n politiikan jatkamisen varmistamisesta, 21.10.2013. 3 KOM(2011) 393, 30.6.2011. 4 SWD(2013) 7, 17.1.2013. 5 COM(2013) 710, 16.10.2013. 3
2.1. Muuttuvat ja uudet turvallisuusriskit ja -uhat Joukkotuhoaseiden leviämiseen liittyy yhä enemmän haasteita, ja se on yksi EU:n suurimmista turvallisuusriskeistä, etenkin koska yhä useammat valtiot kehittävät valmiuksia, jotka voivat aiheuttaa aseiden leviämiseen liittyviä huolenaiheita. Arkaluonteisten tuotteiden kauppa onkin todennäköisesti myös jatkossa keskeinen keino toteuttaa aseiden leviämiseen liittyviä peiteohjelmia. Globalisaatio ja aseiden leviämiseen liittyviin peiteohjelmiin osallistuvien valtiosta riippumattomien toimijoiden lisääntynyt toiminta johtavat kansainvälisten turvallisuusuhkien yhteen nivoutumiseen, sillä laittomat toimintatavat lähentyvät ja huumeiden salakuljettaja voi toimia myös terroristina tai aseiden levittäjänä. Terrorismiuhat ja haavoittuvuus epätavanomaisten hyökkäysten suhteen vaativat edelleen erityistä huomiota, erityisesti terroristien muuttuvan profiilin ja terrorismin maailmanlaajuisen luonteen vuoksi. Aseiden levittäjät ovat dynaamisia ja käyttävät kehittyviä aseiden levittämisstrategioita hyödyntääkseen toisiinsa kytkeytyvien maailmankaupan ja tietojärjestelmien haavoittuvuuksia. Ne kehittävät valvonnan välttämiseksi tekniikoita ja käyttävät pitkälle kehitettyjä tukiverkostoja, joissa on tavallisesti mukana monenlaisia valtiosta riippumattomia toimijoita (myös tavallisilta vaikuttavia laillisia toimijoita, kuten toimittajia, jotka eivät ole tietoisia aseiden leviämiseen liittyvistä riskeistä, rahoituslaitoksia, liikenteenharjoittajia sekä tieteeseen ja tutkimukseen osallistuvia tahoja). Aseiden levittäjät siirtävät arkaluonteisia tuotteita sellaisten alueiden kautta, joissa on heikot kansalliset instituutiot ja uudelleenlastauskeskuksia. 2.2. Tekniikan ja tieteen nopea kehitys Innovaatio ja tekniikan saavutusten leviäminen vaikuttavat keskeisesti uusien aseiden leviämisriskien syntyyn. Tekniikka liittyy entistä enemmän hallitusten, mutta myös yritysten ja kansalaisten, turvallisuuteen. Uusien tekniikoiden ansiosta aseiden suunnittelu ja valmistus ovat suurten ihmisryhmien saatavilla, mikä moninkertaistaa uhkien määrän. Lisäksi tietotekniikan nopea leviäminen altistaa nykyaikaiset taloudet uusille riskeille, jotka johtuvat maailmankaupan ja maailmanlaajuisten tietoverkkojen välisistä kytköksistä. Riskialttiita ovat esimerkiksi erityiset tietoverkkovälineet, joita käytetään joukkotarkkailuun, seurantaan, jäljittämiseen ja urkintaan. Verkkoturvallisuus vaikuttaa nykyään ratkaisevasti EU:n turvallisuuteen, ja aseiden leviämisestä verkossa on tullut vientivalvonnan tärkeä ulottuvuus. Vienti on yhä useammin hyödykkeiden välitystä, ei kuljetusta. Pilvipalvelujen aikakaudella arkaluonteista teknologiaa sisältävien tietovirtojen avulla voidaan tuottaa arkaluonteisia tuotteita rajattomasti, ja ne aiheuttavat merkittäviä haasteita myös vientivalvonnalle. Tämä johtuu erityisesti rajavalvonnan puutteesta ja yritysten vaikeuksista noudattaa vaatimuksia (esimerkiksi tietojärjestelmän rakenteen, teknisen yhteistyön ja asiantuntijoiden matkustamisen osalta). Sen vuoksi vientivalvontaa on 4
toteutettava verkossa, sillä globaalien yhteyksien maailmassa aineettomista teknologiansiirroista 6 on tullut yhä tärkeämpiä suhteessa tavaroiden fyysiseen siirtoon. Tieteellinen tutkimus johtaa yhteiskuntaa hyödyttäviin ainutlaatuisiin saavutuksiin, mutta tutkimuksen väärinkäytön riski lisää jännitettä tieteen avoimuuden periaatteen ja toisaalta turvallisuushaasteiden välillä. Eri yhteyksissä on korostettu tarvetta tarkastella tieteen maailmanlaajuista luonnetta ja tieteellisen tiedon vapaata kulkua 7, mutta lisäksi on painotettu, että on käsiteltävä tieteellisen tutkimuksen mahdolliseen väärinkäyttöön liittyviä riskejä ja varmistettava turvallisuusnäkökohtien riippumaton arviointi. 2.3. Maailmanlaajuiset toimitusketjut ja tasapuoliset toimintaedellytykset Turvallisuudesta on tullut keskeinen osa vastuullisia toimitusketjuja. Vientivalvonnalla on suojeltava laillista kauppaa laittomiin liiketoimiin liittyviltä riskeiltä. Kaupankäynti on yhä monimutkaisempaa ja haavoittuvampaa, sillä rajojen yli liikkuu valtava määrä tavaroita, investointeja, palveluja, osaamista ja kansainvälisiin tuotantoverkostoihin osallistuvia henkilöitä, mikä tekee maailmankaupasta nopeaa ja aineetonta. Välikäsien, peiteyhtiöiden, kiertoteiden ja uudelleenlastauspisteiden käyttö on moninkertaistanut niiden toimijoiden ja toimintojen määrän ja monimuotoisuuden, jotka osallistuvat aseiden leviämiselle alttiisiin siirtoihin. Verkkopalvelujen ja sähköisen kaupan kehitys lisää haasteita, sillä digitaalisen kaupan on oltava avointa ja turvattua. Maailmanlaajuisten arvoketjujen lisääntyminen ja kansainvälisen valmistuskapasiteetin laajentuminen parantavat kaksikäyttötuotteiden saatavuutta ulkomailta. Kaksikäyttötuotteiden valmistusteollisuuden omistussuhteet ja toiminta ovat yhä kansainvälisempiä, ja alan toimijoiden kirjo on nykyisin valtava. Tämä vaikuttaa perustavanlaatuisesti vientivalvonnan kannalta olennaiseen toimittajan käsitteeseen ja osoittaa, että vientivalvontaa on mukautettava joustavasti muuttuvaan taloustilanteeseen. Myös huipputekniikan teollisuuden profiili on muutostilassa. Siviili- ja puolustusteknologian sekä teollisten perustojen rajojen hämärtyminen sekä tuotteiden, jotka voivat olla luonteeltaan kaksikäyttöisiä, määrän valtava kasvu vaikeuttavat entisestään puhtaasti siviilituotteiden tai kaksikäyttötuotteiden siirtojen erottamista. Sen vuoksi kaksikäyttötuotteiden kauppa on kasvanut tasaisesti vuosien aikana, ja sen osuus ulkomaankaupasta on huomattava 8. Ala ja tuotteet ovat laajalle haarautuneita ja luovat siten toiminnallisia haasteita, jotka johtuvat sovellusten kasvavasta määrästä ja monimuotoisuudesta. 6 Aineeton teknologiansiirto tarkoittaa sekä teknisen tiedon siirtoa sähköisesti että henkilöiden kautta tapahtuvaa osaamisen ja taitojen siirtoa. 7 Suositus tieteellisen tiedon saatavuudesta ja säilyttämisestä, C(2012) 4890 final. 8 EU:n valvomien kaksikäyttötuotteiden viennin arvo on noin 2,5 prosenttia EU:n kokonaisviennistä. Lisätietoa EU:n kaksikäyttötuotteiden kaupasta on tiedonannossa COM(2013) 710 final. 5
Vientivalvonta vaikuttaa olennaisesti kilpailukykyyn, sillä painopiste Euroopan taloudessa siirtyy kohti innovatiivista korkean lisäarvon valmistusteollisuutta ja eurooppalaiset arvoketjut ovat erottamaton osa maailmanlaajuisia arvoketjuja. Tässä yhteydessä erilainen valvonnan taso kolmansissa maissa vääristää kilpailua ja heikentää maailmanlaajuisesti toimivien EU:n yritysten kilpailukykyä. Lisäksi tietyt poikkeavat valvontaparametrit ja valvonnan epäsymmetrinen täytäntöönpano voivat ajoittain vaikeuttaa valvonnan yhtenäistä toteutusta ja heikentää toimintaedellytysten tasapuolisuutta EU:ssa. 3. Aineeton ja rajat ylittävä kauppa: kohti yhdennettyä, riskiin perustuvaa ja strategista kaupan valvontajärjestelmää Nykyisessä vientivalvontajärjestelmässä EU on pyrkinyt painottamaan oikeassa suhteessa turvallisuutta ja kauppaa. Vientivalvontajärjestelmää pidetään yleisesti ottaen tiukkana ja tehokkaana järjestelmänä, joka tarjoaa vankat oikeudelliset ja institutionaaliset perusteet. Se ei kuitenkaan voi polkea paikallaan. Jotta järjestelmällä voitaisiin vastata uusiin haasteisiin, sitä on arvioitava uudelleen ja parannettava. Järjestelmän avulla on luotava nykyaikaiset valvontavalmiudet, joita EU tarvitsee tulevan vuosikymmenen aikana ja sen jälkeen. Tämä voidaan saavuttaa antamalla uutta voimaa yhdennetyn, riskiin perustuvan ja strategisen kaupan valvontamallin kehittämiselle seuraavia suuntaviivoja noudattaen: Arvioidaan riskien pohjalta kaupan sääntelyn tarpeellisuuden ja sääntelytaakan keventämisen välistä tasapainoa sen varmistamiseksi, että lainsäädäntö on selkeää ja oikeasuhteista. Muilla kuin sääntelytoimilla, kuten ohjeistuksella tai resurssien yhdistämisellä, voitaisiin lisäksi tuoda EU:n valvontajärjestelmään joustavia välineitä, joilla vastataan uusiin haasteisiin. Samalla varmistetaan tasapuoliset toimintaedellytykset EU:n sisämarkkinoilla. Lisätään yhdennetyn lähestymistavan avulla kaikkien vientivalvonnan pilareiden (lainsäädäntö, toimet ennen vientiluvan myöntämistä, täytäntöönpano, valvonta, tiedotus) yhtenäisyyttä kehittämällä EU:n yhteinen valvontaverkosto. Näin voidaan entistä enemmän keskittyä yhtenäiseen täytäntöönpanoon ja valvontaan ja vähentää siten kilpailun vääristymistä ja parantaa turvallisuutta. Yhdennetyssä lähestymistavassa olisi olennaista varmistaa avoimuus, sidosryhmien osallistuminen ja yksityissektorin entistä tärkeämpi rooli, jotta toimijat voivat toteuttaa täydentäviä tehtäviään täysimääräisesti. Näin optimoidaan resurssien käyttö ja edistetään vaatimusten tosiasiallista noudattamista. Aseiden levittäminen on kansainvälistä toimintaa, ja vientivalvontapolitiikassa on oltava kansainvälinen ulottuvuus. Yhdennetyllä järjestelmällä voitaisiin lisätä EU:n ulkoista toimintaa, vahvistaa monenvälisiä prosesseja, jotka ovat maailmanlaajuisen vientivalvontajärjestelmän keskiössä, ja luoda samalla perusta kaikkia osapuolia hyödyttäville suhteille keskeisten kumppaneiden kanssa. Tämä puolestaan vahvistaisi EU:n omaa turvallisuutta. 6
3.1. Prioriteetti 1: Sopeudutaan muuttuvaan turvallisuustilanteeseen ja lisätään EU:n panostusta kansainväliseen turvallisuuteen EU:n vientivalvontajärjestelmällä on kyettävä vastaamaan muuttuviin ulkopoliittisiin näkökohtiin, ja sitä on kehitettävä uusien turvallisuutta koskevien lähestymistapojen mukaisesti. Järjestelmässä on otettava huomioon uusien tekniikoiden yhä kasvavaan määrään ja kaksikäyttötuotteiden laajenevaan valikoimaan liittyvät turvallisuusnäkökohdat, jotta varmistetaan niiden rauhanomainen käyttö. Järjestelmää on kehitettävä sisäisen ja ulkoisen turvallisuuden entistä keinotekoisempaa jakoa pidemmälle, ja siinä on käsiteltävä muuttuvia aseiden leviämisriskejä, jotka ulottuvat valtioiden ja oikeudenkäyttöalueiden rajojen yli. Komissio harkitsee siirtymistä kohti inhimilliseen turvallisuuteen 9 perustuvaa lähestymistapaa, sillä turvallisuus ja ihmisoikeudet ovat erottamattomasti yhteydessä toisiinsa. Tätä varten voi olla tarpeen kehittää strategisten tuotteiden käsite, joka kattaa sellaiset tuotteet, jotka voivat olla tarkoitettuja sotilaalliseen tai joukkotuhoaseiden levittämiseen liittyvään loppukäyttöön, mutta jossa turvallisuutta lähestytään myös laajemmin. Lisäksi valvontaperusteita on mahdollisesti selkeytettävä, jotta otetaan laajemmin huomioon esimerkiksi terrorismista tai ihmisoikeusrikkomuksista johtuvat turvallisuusnäkökohdat, mukaan lukien mahdollinen vaikutus ihmisten turvallisuuteen. Tällainen toimintamalli lisäisi yhtenäisyyttä myös muuhun kaupan turvallisuutta koskevaan valvontaan nähden ja olisi lähempänä kansainvälisiä suuntauksia, joita ovat esimerkiksi asekauppasopimus 10 ja YK:n ampuma-asepöytäkirja. Komissio harkitsee älykkääseen turvallisuuteen (smart security) perustuvan lähestymistavan kehittämistä, jonka avulla mukaudutaan kaksikäyttötuotteiden muutoksiin ja uusien tekniikoiden leviämiseen ja jossa käsitellään kansainvälisen toimitusketjun yhä monimutkaisempaa luonnetta. Tässä yhteydessä voidaan tarkastella seuraavia vaihtoehtoja: o Kehitetään EU:n tekninen reagointivalmius, jotta voidaan aktiivisesti osallistua valvontaluetteloita koskevaan erittäin tekniseen vuoropuheluun ja toisaalta varmistaa, että EU pystyy vastaamaan nopeasti uusien tekniikoiden (esimerkiksi pilvipalvelut, materiaalia lisäävä valmistus eli 3D-tulostus, nanoteknologia) aiheuttamiin haasteisiin. Lisäksi valvonnan ulkopuolelle voidaan jättää sellaiset tuotteet, jotka ovat vanhentuneet tai joita on laajalti saatavilla kaupallisesti. Tämä mekanismi voisi perustua vientivalvontaviranomaisten asiantuntemukseen ja teollisuuden jäsenneltyyn osallistumiseen. Lisäksi voitaisiin laatia ohjeita tilanteisiin, joissa teknologia on kehityksen keskeinen edellytys riskialttiissa liiketoiminnassa ja joissa tarvitaan avoimuutta, oikeudellista selkeyttä ja yhteistä lähestymistapaa. 9 Inhimilliseen turvallisuuteen perustuvassa lähestymistavassa ihmiset asetetaan EU:n vientivalvontapolitiikan keskiöön erityisesti tunnistamalla, että ihmisoikeudet, rauha ja turvallisuus liittyvät toisiinsa. 10 Asekauppasopimuksella pyritään vähentämään laitonta asekauppaa asettamalla tavanomaisten aseiden kansainväliselle kaupalle avoimuutta koskevia sääntöjä ja yhteisiä eettisiä normeja. 7
o Suunnitellaan tehokas EU:n vastaus aseiden leviämiseen verkkoympäristössä ja selkeytetään tietoverkkovälineiden valvontaa 11. Tämä voi vaatia EU:n toimia, joilla edistetään tietoverkkovälineitä koskevia monenvälisiä päätöksiä, tai vaihtoehtoisesti esimerkiksi EU:n omia luetteloja tai erityisen valvontaluetteloon kuulumattomien tuotteiden valvontamekanismin. Samalla on varmistettava, ettei heikennetä EU:n tietoja viestintäteollisuuden kilpailukykyä tai integroitumista maailmanlaajuisiin toimitusketjuihin. o Nykyaikaisiin valvontaa koskeviin lähestymistapoihin, joissa käsitellään laillisen ja laittoman kaupan huokoisuutta, voi sisältyä toimia, joilla vahvistetaan oikeusperustaa ja parannetaan tiettyjä valvontasääntöjä. Niissä pyritään ottamaan huomioon kaikki valvontaketjun osa-alueet ja toimijat ja käsittelemään valvonnan erilaista soveltamista ja siihen liittyviä heikkouksia. Tässä yhteydessä voi olla tarpeen selkeyttää viennin ja viejän käsitteitä, jotta ne kattavat kaikenlaiset maailmanlaajuisiin toimintaketjuihin kuuluvat toiminnot ja toimijat, arvioida toimivaltaisen viranomaisen määritystä (erityisesti muiden kuin EU:n yritysten osalta), päivittää teknisen tuen valvontaa, parantaa kauttakulun ja välityksen valvonnan yhtenäisyyttä ja toteutusta sekä ottaa käyttöön erityisiä säännöksiä, joilla estetään valvonnan kiertäminen ja joissa käsitellään sellaisia liiketoimia, joihin osallistuu EU:n kansalaisia heidän sijainnistaan riippumatta. Lisäksi uusien valvontasääntöjen käyttöönottoa ja yksityissektorin kanssa sovittavia kumppanuuksia koskevilla toimilla voitaisiin siirtää painopistettä loppukäytön valvontaan ja helpottaa laillista vientiä ja laittoman kaupan tunnistamista. Komissio voisi selvittää, miten voidaan edistää erityistä strategiaa, jolla varmistetaan aineettoman viennin valvonta ja jossa käsitellään aineettoman teknologiansiirron aiheuttamia haasteita. Lisäksi olisi selkeytettävä kaksikäyttötutkimuksen valvontaa mutta samalla vältettävä tiedon vapaan kulun ja EU:n tieteen ja teknologian maailmanlaajuisen kilpailukyvyn kohtuutonta rajoittamista. o Aineettomaan teknologiansiirtoon sovellettavan lainsäädäntökehyksen selkeyttämisen yhteydessä voitaisiin tarkastella säännöksiä ja/tai antaa ohjeita, jotka liittyvät valvotun teknologian sähköiseen siirtoon sovellettaviin peruskäsitteisiin. Lisäksi voitaisiin tarkastella valvontasääntöjä ja ottaa käyttöön erityisiä välineitä, joilla helpotetaan teknologian vapaata leviämistä (esimerkiksi unionin yleiset vientiluvat yrityksen sisäiselle tutkimus- ja kehitystoiminnalle). Samalla on parannettava aineettoman teknologiansiirron jäljitettävyyttä ja valvontaa keskittymällä itse siirron sijaan valvontaan ennen siirtoa (rekisteröinti, sisäinen valvonta) ja siirron jälkeen (vaatimustenmukaisuutta koskeva valvonta). o Kohdentamalla koordinoitua tiedotusta tutkimusyhteisöille kaikkialla EU:ssa voitaisiin lisätä tietoisuutta sovellettavista säännöistä ja varmistaa, että tutkijat ja laboratoriotyöntekijät panevat ne tosiasiallisesti täytäntöön. Lisäksi voitaisiin harkita 11 Ks. myös yhteinen tiedonanto Euroopan parlamentille, neuvostolle, Euroopan talous- ja sosiaalikomitealle ja alueiden komitealle Euroopan unionin kyberturvallisuusstrategia: Avoin, turvallinen ja vakaa verkkoympäristö, JOIN(2013) 1 final, 7.2.2013. 8
esimerkiksi menettelysääntöjen laatimista kaksikäyttötutkimukseen osallistuville tutkijoille. 3.2. Prioriteetti 2: Edistetään vientivalvonnan lähentymistä ja tasapuolisia toimintaedellytyksiä maailmanlaajuisesti Vaikka vientivalvonnan merkitys tunnustetaan yhä laajemmin kansainvälisesti, erilaiset valvontavaatimukset kolmansissa maissa vääristävät kilpailua ja luovat maailmanlaajuiseen toimitusketjuun heikkoja lenkkejä, joita aseiden levittäjät voivat käyttää hyväkseen. Sen vuoksi EU:n politiikalla olisi edistettävä vientivalvonnan lähentymistä ja maailmanlaajuisten toimitusketjujen globaalia ja tehokasta valvontaa, jotta helpotetaan teollisuuden toimintaa poistamalla erilaisesta sääntelystä johtuvat päällekkäiset vaatimukset ja tuetaan tasapuolisia toimintaedellytyksiä. Komissio voisi harkita sellaisen tehokkaan mekanismin perustamista, jolla päivitetään säännöllisesti EU:n valvontaluetteloita kansallisten viranomaisten asiantuntemuksen pohjalta. Näin varmistetaan, että luetteloja muutetaan teknologian ja kaupan kehityksen mukaisesti, ja minimoidaan vanhentuneisiin valvontakäytäntöihin liittyvä kilpailun vääristyminen. Vaikka EU:n vientilupajärjestelmää pidetään yleisesti ottaen tyydyttävänä, lupamenettelyt vaikuttavat edelleen kilpailukykyyn. Sen vuoksi komissio etsii keinoja, joilla vientilupajärjestelmää ja -menettelyjä voitaisiin parantaa, jotta vältyttäisiin raskailta lupamenettelyiltä ja vähennettäisiin viivästyksiä ja kilpailun vääristymistä. Tähän voisi sisältyä seuraavia toimia: o Otetaan käyttöön järjestelmä, jonka puitteissa tarkistetaan säännöllisesti kansallisia yleisiä vientilupia ja keskustellaan niiden muuttamisesta unionin yleisiksi vientiluviksi, jotka kattavat koko EU:n. o Siirrytään kohti avointa vientilupamenettelyä ottamalla käyttöön uusia unionin yleisiä vientilupia. Tarkistetaan, toteutuvatko aseiden leviämisen tehokas torjunta ja lupaviranomaisten ja viejien rasituksen keventäminen tasapainoisesti oikeasuhteisella valvontatasolla. Tässä yhteydessä tarkastellaan esimerkiksi seuraavia seikkoja: arvoltaan vähäiset toimitukset, joilla helpotetaan sellaisten tuotteiden pienimuotoista vientiä, joihin liittyy pieni aseiden leviämisriski; salaus, jolla mahdollistetaan sellaisten TVT-tuotteiden vienti, joita käytetään laajalti teollisissa prosesseissa ja erittäin kilpailluissa olosuhteissa; yrityksen sisäiset teknologiansiirrot tutkimus- ja kehitystarkoituksiin; 9
EU:n sisäiset siirrot, jotka koskevat liitteessä IV mainittuja tuotteita 12 ja joihin voidaan soveltaa sellaisia valvontasääntöjä, joilla ei rajoiteta tavaroiden ja teknologian vapaata kulkua sisämarkkinoilla; laajat hankkeet, joiden avulla viranomaiset voisivat tarkastella kokonaiskuvaa sen sijaan, että ne keräävät tietoa yksittäisistä vientilupahakemuksista. o Tarkistetaan voimassa olevien unionin yleisten vientilupien parametrit (määräpaikat, tuotteet) ja varmistetaan niiden ajantasaisuus. Yhdenmukaistetaan joitakin vientilupaehtoja ja -vaatimuksia, mukaan lukien yksittäisten lupien ja epäämispäätösten voimassaoloajat, ja edistetään siten yhtenäistä soveltamista kaikkialla EU:ssa. Lisäksi voitaisiin laatia yhtenäisiä lupamenetelmiä koskevia ohjeita ja esimerkiksi käsittelyaikoja koskevia parhaita käytäntöjä. Komissio arvioi eri vaihtoehtoja vientivalvonnan maailmanlaajuiseksi lähentämiseksi ja kaksikäyttötuotteiden kaupan helpottamiseksi. Tähän voi sisältyä toimia, joilla edistetään johdonmukaista, kattavaa ja yhtenäistä EU:n edustusta järjestelmissä 13 sen roolin mukaisesti, joka EU:lla on aseiden leviämisen torjunnassa sekä kaupan alalla. Lisäksi voidaan toteuttaa aktiivista ulkoista tiedotusta ja yhteistyötä, jotta autetaan kumppanimaita kehittämään yhdenmukaista sääntelyä, sekä käydä vientivalvontaa koskevaa vuoropuhelua keskeisten kauppakumppaneiden kanssa, jotta vältetään ristiriitaiset sääntelyvaatimukset ja vähennetään vientikeskeisten alojen hallinnollista rasitusta. 3.3. Prioriteetti 3: Kehitetään tehokas ja kilpailukykyinen EU:n vientivalvontajärjestelmä EU:n vientivalvonnan monitasoinen rakenne tekee järjestelmästä ainutlaatuisen ja joustavan, mutta erilaiset soveltamistavat voivat toisinaan vaarantaa sen kokonaistehokkuuden. Komission olisi sen vuoksi arvioitava eri tapoja valvonnan epäsymmetrisen täytäntöönpanon korjaamiseksi, jotta vähennetään kilpailun vääristymistä ja EU:n sisäiseen valvontaan liittyviä toimintakustannuksia. Erilaiset valvontapäätökset johtuvat usein EU:n vientivalvontapolitiikan riittämättömänä pidetystä yhdenmukaisuudesta ja erityisesti valvontapäätösten taustalla olevasta erilaisesta riskinarvioinnista. Riskiin perustuvalla lähestymistavalla, joka pohjautuu yhteisen riskinhallintajärjestelmän kehittämiseen, voitaisiin varmistaa, että suuren riskin transaktioiden tunnistamiseen sovelletaan yhdenmukaisempia menetelmiä. Samalla optimoitaisiin resurssien käyttö EU:n tasolla ja vähennettäisiin erilaisista valvontapäätöksistä johtuvaa kilpailun vääristymistä. 12 Asetuksen (EY) N:o 428/2009 liitteessä IV luetellaan erityisen arkaluonteiset kaksikäyttötuotteet, joihin sovelletaan myös EU:n sisäisten siirtojen valvontaa. 13 Ks. esimerkiksi EU:n selitykset monenvälisissä järjestöissä Yleinen menettely, 15901/11, 24.10.2011. 10
Valvontaluetteloon kuulumattomien tuotteiden valvonta 14 on edelleen keskeinen keino estää luetteloon kuulumattomien tuotteiden käyttö aseiden levittämiseen, mutta epätasainen täytäntöönpano on aiheuttanut ongelmia, jotka liittyvät oikeudelliseen selkeyteen, kilpailun vääristymiseen ja valvontaketjun mahdollisiin heikkouksiin. Valvontaa voitaisiin lähentää yhdenmukaistamalla valvontaluetteloon kuulumattomien tuotteiden valvonnan käsitettä ja vahvistamalla neuvottelumenettelyä, jolla varmistetaan EU:n laajuinen soveltaminen ja parannetaan kaupallisen edun tavoittelun vastaista politiikkaa. Tätä voitaisiin tukea säännöllisellä tietojenvaihdolla ja perustamalla valvontaluetteloon kuulumattomia tuotteita koskeva EU:n tietokanta. Osa tiedoista voitaisiin luovuttaa tullille ja muille virastoille valvonnan parantamiseksi tai julkistaa yleisölle. Avoimuudella voidaan tukea toimijoiden huolellisuutta ja varmistaa toimitusketjun turvallisuus. Komissio voisi arvioida vaihtoehtoja EU:n sisäisten siirtojen valvontaa koskevan kriittisen uudelleenarvioinnin toteuttamiseksi, jotta vähennettäisiin sisämarkkinoilla edelleen olevia esteitä ja säilytettäisiin samalla arkaluonteisimpien kaksikäyttötuotteiden tiukka valvonta. Tässä yhteydessä voitaisiin tarkistaa liitettä IV ja keskittyä arkaluonteisimpien tuotteiden ajantasaiseen luetteloon ja/tai unionin yleisten vientilupien käyttöönottoon EU:n sisäisissä siirroissa, myös teknologiansiirroissa. Lisäksi voitaisiin laatia asianmukaisia edellytyksiä ja vaatimuksia, mukaan lukien toimituksen jälkeinen todentaminen EU:ssa, joilla kompensoitaisiin ennen siirtoa myönnettävän vientiluvan poistoa ja varmistettaisiin siirtojen turvallisuus ja tiedonsaanti. 3.4. Prioriteetti 4: Tuetaan vientivalvonnan tehokasta ja johdonmukaista täytäntöönpanoa ja toteutusta Vientivalvontapolitiikassa ei pitäisi keskittyä pelkästään laillisen kaupan valvontasääntöjen asettamiseen, vaan siinä pitäisi myös etsiä keinoja laittoman kaupan estämiseksi ja häiritsemiseksi. Valvontaa on pantava täytäntöön ja toteutettava johdonmukaisesti koko EU:ssa, jotta voidaan puuttua valvontamenetelmien kiertämisen riskiin. Luotettavien EU:n laajuisten tilastojen ja tiedustelutietojen puute heikentää kuitenkin edelleen politiikan ja toiminnan tehokkuutta. Yhdennetymmän täytäntöönpano- ja valvontajärjestelmän kehittämiseksi komissio aikoo tarkastella seuraavia toimia: Vientilupahakemuksia tehdään vuosittain yli 40 000, joten vientivalvonta rasittaa valvontaviranomaisten hallinnollisia voimavaroja. Kehittämällä EU:n vientivalvontaverkosto voitaisiin vahvistaa järjestelmän kokonaisvalmiuksia ja samalla optimoida resurssien käyttö ja pitää hallinnolliset kustannukset kurissa seuraavien toimien avulla: o Parantamalla vientivalvontaviranomaisten välistä jäsenneltyä tietojenvaihtoa lupatietojen ja muiden olennaisten tietojen (esimerkiksi määräpaikat, loppukäyttäjät, häiriöt ja rikkomukset) osalta voitaisiin varmistaa, että kriittiset tiedot ovat kaikkien toimivaltaisten viranomaisten saatavilla. Tätä varten olisi kuitenkin määriteltävä 14 Valvontaluetteloon kuulumattomien tuotteiden valvontaa sovelletaan kaksikäyttötuotteisiin, jotka eivät sisälly luetteloon ja jotka voivat olla tarkoitettuja sotilaalliseen tai aseiden levittämiseen liittyvään loppukäyttöön. 11
selkeästi tarpeet, jotta vältytään tietotulvalta. Suojattua DUeS-tietojärjestelmää 15 voitaisiin laajentaa tietojenvaihdon parantamiseksi. o Strategista ja toiminnallista yhteistyötä valvontaviranomaisten, kuten tullin, kanssa voitaisiin parantaa varmistamalla vientivalvonnan prioriteettien sisällyttäminen olennaisiin politiikkasykleihin 16, jakamalla tietoa EU:n laajuisen tietojenvaihtojärjestelmän kautta, kehittämällä yhteisiä riskinhallintavälineitä ja toteuttamalla yhteisiä operaatioita. Vaihtamalla kohdennettuja valvontatietoja voitaisiin muodostaa selkeämpi strateginen kokonaiskuva valvonnan tehokkuudesta eri puolilla EU:ta ja parantaa parhaiden käytäntöjen vaihtoa. Tietoja voitaisiin hyödyntää myös politiikan valmistelutyössä esimerkiksi laittoman kaupan tunnistamiseksi. o Parantamalla EU:n eri toimielinten ja jäsenvaltioiden toimien yhtenäisyyttä ja määrittämällä turvallisuuteen liittyvien kaupan valvontavälineiden synergiaetuja voitaisiin lisätä EU:n aseiden leviämisen vastaisten toimien kokonaisvaikutusta. Tämä voitaisiin tehdä esimerkiksi kehittämällä yhteinen tietojärjestelmä alustaksi, jolla tuetaan tiedonvaihtoa koko EU:ssa. Lisäksi olisi varmistettava yhtenäisyys muiden asiaa koskevien EU:n politiikkojen ja asetusten kanssa, joita ovat esimerkiksi kemiallisia, biologisia, säteily- ja ydinaineita koskeva EU:n toimintasuunnitelma, räjähteiden lähtöaineita koskeva asetus (EU) N:o 98/2013 ja ampuma-aseita koskeva asetus (EU) N:o 258/2012. o Joukkotuhoaseisiin liittyviä valmiuksia on parannettu merkittävästi kymmenen viime vuoden aikana, ja esimerkiksi kolmansissa maissa on toteutettu mittavia vientivalvonnan tiedotusohjelmia. EU:ssa aloitteet ovat kuitenkin vielä lähtökuopissaan. Kehittämällä kohdennettu EU:n laajuinen valmiuksia kehittävä ohjelma ja järjestämällä viranomaisille, myös tulli- ja rajavalvontaviranomaisille, koulutusta voitaisiin parantaa valmiuksia estää ja tunnistaa strategisten tuotteiden kansainvälinen laiton kauppa. Lisäksi voitaisiin yhdistää asiantuntemusta, esimerkiksi kehittämällä asiantuntijapoolia eteenpäin, mikä vahvistaisi EU:n valvontaketjua. Nykyaikaisissa talouksissa yksityissektorilla on tärkein asema valvontaketjussa. Sen vuoksi yksityissektorin kanssa sovittavilla kumppanuuksilla voitaisiin parantaa merkittävästi maailmanlaajuisen toimitusketjun turvallisuutta ja joustavuutta. Toimijoilla on asemansa vuoksi hyvä mahdollisuus havaita laitonta kauppaa ja suojella arkaluonteista teknologiaa, mutta kaupan vaatimusten epätasainen noudattaminen luo kaupan vääristymiä ja tarjoaa mahdollisuuden hyödyntää toimitusketjujen heikkoja kohtia. Näiden olosuhteiden luominen edellyttää hallitusten ja yksityissektorin välisen koordinaation ja yhteisymmärryksen parantamista, ja siihen voi sisältyä esimerkiksi seuraavia toimia: o Vaatimustenmukaisuudelle voitaisiin antaa tunnustusta valvonnan helpotuksilla ja nopeutetuilla vientimenettelyillä. Tätä varten yksityissektorille voitaisiin asettaa selkeitä vaatimustenmukaisuusvaatimuksia, jotka koskevat yksinkertaistettujen 15 Kaksikäyttötuotteita koskeva sähköinen järjestelmä. 16 Erityisesti tullin osalta neuvosto kehotti 18. kesäkuuta 2013 kehittämään uuden riskinhallintaa ja toimitusketjun turvallisuutta koskevan strategian ja toimintasuunnitelman, jossa selvitetään, miten tullitarkastuksissa käytettävää yhteistä riskinhallintajärjestelmää voidaan parhaiten hyödyntää tulli- ja lupaviranomaisten välisen yhteistyön, valvonnan ja kaupan tukemiseksi tulevaisuudessa. 12
mekanismien (kuten unionin ja kansalliset yleiset vientiluvat, koontiluvat) käyttöä. Tämä merkittävä etuoikeus myönnettäisiin luotettaville viejille. Toimijoille voidaan määrätä lakisääteisiä vaatimuksia ja/tai antaa ohjeita, jotta ne voivat tunnistaa, hallita ja lieventää riskiä joutua osalliseksi aseiden leviämiseen. Toimijoiden on oltava erityisen valppaina sellaisten tuotteiden osalta, joihin liittyy suuri aseiden leviämisriski, täyttämällä huolellisuus- ja avoimuusvaatimukset ja raportoimalla epäilyttävistä transaktioista. Liiketoiminnan kustannuksia olisi vähennettävä ja itsesääntelyä tuettava, ja toisaalta sisäisiä vaatimustenmukaisuusohjelmia koskevilla vakiovaatimuksilla voitaisiin tukea tasapuolisia toimintaedellytyksiä EU:ssa. Vaatimustenmukaisuus ja kilpailukyky tukevat toisiaan, sillä vaatimustenmukaisuus vähentää kaksikäyttötuotteiden tahatonta päätymistä epäilyttäviin ohjelmiin, jotka voivat johtaa seuraamuksiin ja yritysten maineen vahingoittumiseen. Lisäksi toimilla, joilla vahvistetaan yhteyttä tullin valtuutettujen taloudellisten toimijoiden (AEO) ohjelmaan, voitaisiin vähentää valvonnan päällekkäisyyttä ja parantaa sekä toimijoiden että hallinnon kustannustehokkuutta. o Avoimuus ja koordinoitu tiedotus voisivat olla ratkaisevia toimenpiteitä, joilla selkeytetään vaatimuksia, tuetaan toimijoiden vaatimustenmukaisuutta ja parannetaan niiden valvontavalmiuksia. Näin luodaan olosuhteet, joissa toimitusketjun jokainen osa-alue on vastustuskykyinen laittoman kaupan aiheuttamaa saastumista vastaan. Tässä yhteydessä voitaisiin julkaista raportteja ja ei-arkaluonteisia valvontatietoja sekä antaa ohjeita vaatimustenmukaisuutta tukevista hyvistä käytännöistä. o Kehittämällä talouden toimijoille yhteisiä EU:n tukivälineitä, kuten vakiomuotoisia tietoteknisiä välineitä ja sähköisiä lupajärjestelmiä, voitaisiin tukea yritysten vaatimustenmukaisuutta. Vientivalvonta on osoitus kansainvälisistä sitoumuksista ja keskeinen keino turvata kansainvälisen kaupan eheys. Sen vuoksi on tärkeää parantaa valvonnan tehokkuutta maailmanlaajuisesti. Strategisten tuotteiden turvallisen kaupan helpottamiseksi voitaisiin harkita valvonnan toteuttamista yhteistyössä ulkoisten kumppaneiden kanssa esimerkiksi kehittämällä loppukäytön valvontaa kolmansien maiden yrityksissä sekä tunnustamalla arvioinnit vastavuoroisesti. 4. Päätelmät Talouden toimijat, jäsenvaltiot ja EU:n kansalaiset hyötyvät kaikki tehokkaasta vientivalvonnasta, jolla varmistetaan turvallisuus torjumalla laitonta kauppaa ja helpottamalla laillista kauppaa. Ajantasainen EU:n lähestymistapa ja sääntelykehys vahvistavat toimitusketjun turvallisuutta ja eheyttä. Tämä edellyttää lupaviranomaisten ja muiden viranomaisten välistä järjestelmällisempää riskitietojen vaihtoa ja koordinaatiota, yksityissektorin sitoutumista ja tiiviimpää kansainvälistä yhteistyötä. Ennen konkreettisiin toimiin ryhtymistä komissio kehottaa neuvostoa ja Euroopan parlamenttia tarkastelemaan tässä tiedonannossa esitettyä lähestymistapaa. Samanaikaisesti komissio aikoo toteuttaa tiedonannossa esitetyistä tarkistustoimista vaikutustenarvioinnin, jonka avulla määritetään parhaiten soveltuvat sääntelytoimet ja muut toimet. REFIT-ohjelman 13
osalta komissio arvioi eri vaihtoehtoihin liittyviä kustannuksia ja hyötyjä, erityisesti sääntelyn yksinkertaistamisen ja rasituksen keventämisen osalta. 14
Lyhenneluettelo ATT DUeS EU EUGEA ICP TVT ITT NGEA REFIT WMD UNSCR Arms Trade Treaty (asekauppasopimus) Dual-Use Electronic System (kaksikäyttötuotteita koskeva sähköinen järjestelmä) Euroopan unioni EU General Export Authorisation (unionin yleinen vientilupa) Internal Compliance Programme (sisäinen vaatimustenmukaisuusohjelma) tieto- ja viestintäteknologia Intangible Technology Transfer (aineeton teknologiansiirto) National General Export Authorisation (kansallinen yleinen vientilupa) sääntelyn toimivuutta ja tuloksellisuutta koskeva ohjelma Weapons of Mass Destruction (joukkotuhoaseet) United Nations Security Council Resolution (YK:n turvallisuusneuvoston päätöslauselma) 15