Vesa Salmela, Anu Saltevo, Riku Tolvanen, Pekka Kuorikoski ja Petri Numminen LAHDENTIEN SRRK PwC Corporate Finance Oy SCC Viatek Oy
Vesa Salmela, Anu Saltevo, Riku Tolvanen, Pekka Kuorikoski ja Petri Numminen LAHDENTIEN SRRK Tiehallinnon sisäisiä julkaisuja 9/2003 Tiehallinto Helsinki 2003
ISSN 1458-1561 TIEH 4000366-v Helsinki 2003 Julkaisua myy/saatavana: Tiehallinto, julkaisumyynti Telefaksi 0204 22 2652 S-posti julkaisumyynti@tiehallinto.fi www.tiehallinto.fi/julk2.htm Tiehallinto Opastinsilta 12 A PL 33 00521 HELSINKI Puhelinvaihde 0204 2211
Vesa Salmela, Anu Saltevo, Riku Tolvanen, Pekka Kuorikoski ja Petri Numminen: Lahdentien SRRK -väliarviointi. Helsinki 2003. Tiehallinto, Tiehallinnon sisäisiä julkaisuja 9/2003. 37 s. + liitt. 5 s. ISSN 1457-991X, TIEH 4000366. Asiasanat: hankinta, tienpito, elinkaari TIIVISTELMÄ Valtatie 4 parantamishanke välillä Järvenpää Lahti on ensimmäinen Suomessa toteutettu tiehanke, jossa suunnittelu, rakentaminen, rahoitus sekä ylläpito ja hoito on yhdistetty samaan pitkäaikaiseen sopimukseen. Kyseessä on pitkäaikainen palvelun ostosopimus perinteisen tieinvestoinnin sijasta. Yhtiön saamat palvelumaksut ovat ylittäneet laaditut ennusteet, johtuen liikenne-ennusteiden ylittymisestä. Lisäksi tie saatiin otettua liikenteelle suunniteltua aikaisemmin ja palvelumaksuvirta alkoi tästä syystä ennakoitua aiemmin. Suunnittelu- ja rakennuskustannukset eivät ylittäneet arvioita. Hoitourakka on hankittu pitkäaikaisella sopimuksella nykyiseltä Tieliikelaitokselta. Kustannustason nousulta Tieyhtiö on suojautunut indeksikorotuksien avulla. Tieyhtiölle ei ole määrätty sakkoja ylläpitokautena, joten kassavirta on tältä osin ollut vähintään suunnitelmien mukainen. Rakentamisen laatu on ollut onnistunutta eikä ole aiheutunut merkittäviä kustannusylityksiä tai korjauskustannuksia. Vuosikuluksi tuloslaskelmaan kirjatut ja aktivoidut ylläpitomenot ovat kohtuullisella tasolla. Rahoituskuluja hallitaan suojausinstrumenttien avulla. Vieraan pääoman kustannukset valmistumisen jälkeen ovat olleet kohtuullisella tasolla. Pääomalainan korvaukseksi on rajattu 15 % vuotuista korkoa. Yhtiö on tehnyt ensimmäisen voitollisen tilinpäätöksen vuonna 2001. Yhtiöllä on arviolta 9 10 miljoonaa euroa verotuksessa vahvistettuja tappiota, mitkä vähentävät verorasitusta mahdollisina voitollisina vuosina tulevaisuudessa. Rakentamisen aikana vuosina 1997 1998 toteutuneet liikennemäärät ovat olleet 500 1100 ajon/vrk ennustettua alhaisemmat. Välillä Järvenpää Mäntsälä ennustetut liikennemäärät ovat ylittyneet tien valmistumisen jälkeen vuonna 1999 ja välillä Järvenpää Lahti ennusteet ovat ylittyneet vuonna 2000. Vuoden 2000 liikennemäärien tasolla aikakustannussäästöt ovat 8,4 9,3 milj. /v. Koko hankkeen aientamisesta aiheutuu vuoden 1996 laskelman arvoilla 2,5-10,9 milj. :n vuotuiset säästöt onnettomuuskustannuksissa. Päästökustannussäästöiksi on arvioitu 20 vuoden laskenta-ajalle -0,9 milj. ja diskontattuna perusvuoteen -0,6 milj.. Kokonaisuudessaan päästökustannusten merkitys on vähäinen. Hankkeen laskelmissa käytetyt liikennemäärät (ennusteet) ja arviot onnettomuusasteista ovat parin ensimmäisen käyttövuoden aikana toteutuneet kohtuullisen hyvin. Kokonaisuudessaan hankkeen aikaistuminen vuodella on aiheuttanut 8,4 9,3 milj. :n vuotuiset ajokustannussäästöt ja 2,5 10,9 milj. :n onnettomuuskustannussäästöt eli yhteensä n. 10,9 20,2 milj. :n vuotuiset liikenteelliset säästöt.
Niin rakentamisen kuin hoidon ja ylläpidon osalta tähänastiset kokemukset ovat asiantuntija-arvioiden mukaan hyvät. Tilaaja sai sitä laatua kuin halusi, urakoitsijan laatujärjestelmä oli toimiva, joitain innovatiivisia ratkaisuja otettiin käyttöön ja hoidon ja ylläpidon laatu on vähintään yhtä hyvää kuin muilla moottoriteillä. Lisäksi hoidon ja ylläpidon raportointi on tehty paremmin kuin keskimääräisesti muilla moottoriteillä Suomessa. Lahdentien sopimus on toiminut hyvin: arvioidut toteutuskustannukset alitettiin tien rakenteen hoidon ja ylläpidon laatu on täyttänyt vaatimukset yhteiskunnan saamat hyödyt kattavat aikaisemmasta valmistumisesta maksetun lisähinnan toiminta on projektiyhtiölle kannattava Tästä huolimatta nähdään joukko asioita, joita seuraavissa SRRK-sopimuksissa kannattaisi kehittää: Tieyhtiölle ei ole annettu riittävästi kannustimia tien turvallisuuden ja liikennöinnin omatoimiseen kehittämiseen tai parantamiseen innovointikannustin puuttuu rakentamisen jälkeen Maksumekanismi on tunnoton liikennemäärien muutokselle Maksumekanismi pelkästään sidottu liikennemääriin Toiminnallisia palvelun laatumääritteitä rajallisesti käytössä Tarjouspyynnössä ei vaadittu erittelemään palvelumaksun muodostumista. "Open book Sopimuskausi lyhyt ylläpidon laadun mittaamiseen rakenteiden osalta Jälleenrahoitushyötyjä ei ole sovittu jaettaviksi, mikä on kansainvälinen käytäntö Tässä selvityksessä Tilaajalla tarkoitetaan Tiehallintoa ja Tieyhtiöllä Nelostie Oy:tä.
ESIPUHE Lahdentien hankkeesta on ollut julkisuudessa paljon keskustelua. Tiedot hankkeen onnistumisesta ovat olleet ristiriitaisia. Tämän selvityksen tavoitteena on tuoda asiantuntijaryhmän objektiivinen mielipide hankkeen sopimuksesta, taloudesta, laadusta ja liikennevaikutuksista. Kyseessä on väliarviointi sillä sopimuskautta on vielä jäljellä vielä yhdeksän vuotta. Lopullinen arvio voidaan tehdä vasta myöhemmin. Kuitenkin suurimmat riskit ajoittuvat rakentamisvaiheeseen ja muutamaan vuoteen sen jälkeen. Käytettävissä ollut aineisto on ollut rajallista johtuen mm. liikesalaisuuksista. Selvitys pohjautuukin tämän vuoksi asiantuntijahaastatteluihin ja laatijoiden arvioihin. Työn tilaajana on toiminut Pekka Jokela Tiehallinnosta. Selvityksen osat I ja II on laatinut PwC Corporate Finance Oy:stä Vesa Salmela, Anu Saltevo ja Riku Tolvanen ja osat III ja IV SCC Viatek Oy:stä Pekka Kuorikoski ja Petri Numminen. Helsinki 31.12.2002 Tiehallinto
LAHDENTIEN SRRK 7 Sisältö TIIVISTELMÄ 3 ESIPUHE 5 I I SRRK SOPIMUKSEN OIKEUDELLINEN TARKASTELU 9 1 TAUSTA JA LÄHTÖKOHDAT 9 2 PERUSTEET UUDELLE TOTEUTTAMISMALLILLE 11 3 TIEHALLINNON VASTUUSTA TIENPITÄJÄNÄ 11 4 SRRK SOPIMUKSEN ANALYSOINNISTA 13 5 TIEYHTIÖLLE SIIRRETYT RISKIT 13 5.1 Yleistä 13 5.2 Tieyhtiön riski sovitun aikataulun noudattamisesta rakennustyössä 14 5.3 Teknisistä riskeistä 14 5.4 Kysyntäriski eli liikennemäärät 15 5.5 Palvelun laatu 15 6 TILAAJALLE JÄÄNEISTÄ RISKEISTÄ 15 6.1 Tiehankkeiden valmistelu ja suunnittelu 16 6.2 Julkinen hankintamenettely 16 6.3 Tieyhtiön sopimuksen mukaisesta vahingonkorvausvastuusta 16 6.3.1 Tieyhtiön pääomarakenteesta 17 6.4 Indeksisidonnaisuus ja kustannusmuutosten korvaaminen 18 6.5 Valtion toimenpiteet, lainsäädännölliset muutokset 19 6.6 SRRK sopimuksen lisätyöt 19 6.7 Vanhan tien rakenteelliset piilovirheet 20 6.8 Tien rakenteen tai ylläpidon virheet sopimuskauden päätyttyä 20 7 MUITA SEIKKOJA 21 7.1 Tien turvallisuus, kehittäminen ja tulevaisuuden vaatimukset 21 7.2 Maksumekanismin yksipuolisuus 22 7.3 Läpinäkyvyys puutteellista 22 7.4 Innovoinnit 22 II TALOUS 23 LAHDENTIEN JÄLKIANALYYSI TALOUDELLINEN OSA 23 1. Tarjoushinnat ja vertailulaskelma 23 2. Kustannusrakenne 24 3. Rahoituskustannukset 25
8 LAHDENTIEN SRRK 4. Projektiyhtiö 'Tieyhtiö 4-tie' omistus 25 5. Pääomarakenne ja pääomakustannukset 26 III LIIKENNE 28 1 Tausta 28 2 Yhteiskuntataloudellinen kannattavuuslaskelma 28 2.1 Tarkastelutapa, vaihtoehdot 28 2.2 Liikenne-ennuste 29 2.3 Kustannustekijät 30 2.4 Hankkeen kannattavuus 34 IV LAATU 35 LAHDENTIEN TEKNISEN LAADUN JÄLKIARVIOINTI RAKENTAMISEN, HOIDON JA YLLÄPIDON OSALTA 35 1. Taustaa 35 2. Rakentamisen laatu 35 3. Hoidon ja ylläpidon laatu 36 4. Vaikutukset Lahdentien elinkaareen 37 LIITTEET 38
LAHDENTIEN SRRK TAUSTA JA LÄHTÖKOHDAT 9 I I SRRK SOPIMUKSEN OIKEUDELLINEN TARKASTELU Yhteenveto Tässä raportissa on tarkasteltu Lahdentien SRRK sopimusta vertaamalla sitä ensisijaisesti Englannissa toteutettuihin vastaaviin sopimusjärjestelyihin ja pitäen silmällä mahdollisesti tulevaisuudessa elinkaarimallista laadittavia uusia SRRK sopimuksia. Raportissa kiinnitetään huomiota niihin seikkoihin, joita jatkossa voitaisiin kehittää. Raportti ei ole tarkoitettu oikeustieteelliseksi analyysiksi em. sopimuksesta, vaan enemmänkin heijastamaan sopimukseen liittyviä juridisia käytännön näkökohtia. SRRK -sopimusta voidaan pitää kokonaisuutena onnistuneena. Jatkossa kehittämiskohteina ovat monipuolisempi ja kannustavampi maksumekanismi, jälleenrahoitushyötyjen jakaminen, riskien siirron tarkempi analysointi ja hinnoittelu. Maksumekanismia kehitettäessä on todennäköisesti mietittävä myös elinkeinoverolain tulon ja menon jaksottamista koskevien säännösten laajentamista. Palvelujakson aikana tulee kiinnittää huomiota tehokkaan kilpailun aikaansaamiseen ja sen heijastumiseen tuotetuista palveluista maksettavaan hintaan. Jatkossa sopimus voisi myös enemmän heijastaa ajatusta kumppanuushankkeesta, jossa myös esim. innovatiivisuudella, jälleenrahoituksella tai tuotekehityksellä saadut hyödyt voidaan jakaa molemmille osapuolille unohtamatta palveluntuottajan taloudellista motivointia. 1 TAUSTA JA LÄHTÖKOHDAT Liikenne- ja viestintäministeriön johdolla toiminut työryhmä suositteli 26.3.1996 valmistuneessa raportissaan yksityisrahoituksen soveltamista tien rakentamiseen ja kunnossapitoon. Soveltamiskohteeksi esitettiin valtatie 4:n osuutta Järvenpää Lahti. Moottoritie Helsingistä Lahteen eli valtatie 4 välillä Järvenpää - Lahti on Suomessa ja Pohjoismaissa ensimmäinen ns. jälkirahoitusmallilla toteutettu tiehanke. Olemassa oleva yksikaistainen moottoriliikennetie, yhteensä 69 km, muutettiin moottoritieksi rakentamalla toinen rinnakkainen ajorata. Hanke toteutettiin mallilla, joka sisälsi moottoritien toisen ajoradan suunnittelun, rakentamisen, rahoittamisen ja koko moottoritien kunnossapidon yhteensä 15 vuoden ajan. Palveluntuottaja vastasi myös tarvittavien rakennussuunnitelmien laatimisesta. Valtio vastasi tiealueiden lunastamisesta ja alueiden hallinnan ja käyttöoikeuden luovuttamisesta tieyhtiölle. Palveluntuottajalla eli Tieyhtiöllä on tienpitäjän toiminnallinen vastuu koko sopimuskauden. Tarjouspyyntöasiakirjojen laatiminen aloitettiin 1996 ja tarjoukset pyydettiin viideltä ennakkoon ilmoittautuneelta yritysryhmältä. Tarjouspyyntöilmoitus julkaistiin huhtikuussa 1996. Tarjousten tekoon varattiin aikaa 3 kk, jonka
10 LAHDENTIEN SRRK TAUSTA JA LÄHTÖKOHDAT jälkeen käytiin vielä yksityiskohtaiset neuvottelut ennen lopullista yrittäjän valintaa. Hankkeen toteuttamisesta ja sopimuksen tekemisestä valitun yrittäjän kanssa päätettiin lopullisesti vuoden 1997 talousarvion käsittelyn yhteydessä. Valtion lisätalousarviossa 1996 myönnettiin 5 mmk:n (0,84 milj. :n) määräraha hankintamenettelyä varten. Hankkeen toteuttamiseen myönnettiin ensimmäisen kerran määrärahoja vuosina 1997 ja 1998. Yhteensä hankkeen toteuttamiseen on myönnetty määrärahoja valtion talousarviosta vuoteen 2001 mennessä 34,8 milj. euroa. Tielaitos tilaajana ja projektiyhtiö Tieyhtiö Nelostie Oy palveluntuottajana allekirjoittivat SRRK sopimuksen 19.3.1997. Sopimuskausi päättyy 30.8.2012. Rakennustyöt tien muuttamiseksi moottoritieksi käynnistyivät toukokuussa 1997. Rakennustyön suorittamisesta vastasi työyhteenliittymä Tekra - Skanska, jonka kanssa Tieyhtiö allekirjoitti KVR -sopimuksen. Tieyhtiö Nelostie Oy toimi tien rakennuttajana. Tieyhtiö on solminut tien hoitoa ja kunnossapitoa koskevat sopimukset Skanska Tekra Oy:n kanssa, joka puolestaan on tilannut hoitoa ja kunnossapitoa koskevat palvelut alihankintana Tieliikelaitokselta. Tieyhtiölle maksettiin olemassa olevan tien kunnossapidosta jo uuden ajoradan rakentamisvaiheessa. Tieyhtiön osakkeenomistajina olivat tuolloin Laing Investments Ltd (41 %), Skanska BOT Ab (23 %), Skanska Oy (18 %) ja PCA Corporate Finance Oy (18 %). Tieyhtiön osakepääoma on 8.409,40 euroa jakaantuen 360 A- osakkeeseen ja 140 B osakkeeseen. B-osakkeet eivät tuota oikeutta osinkoon eivätkä oikeutta yhtiön nettovaroihin osakepääomaa alennettaessa tai yhtiön purkautuessa. Oman pääoman ehtoisina rahoittajina toimivat Skanska Oy, Skanska BOT Ab, Laing Investments Ltd, Hyder Investment, Teollisuusvakuutus, Eläke- Varma ja Espoon Sähkö Oyj. Vieraan pääoman ehtoinen rahoitus järjestettiin silloisesta Postipankista (nykyinen Sampo Pankki Oyj) ja Pohjoismaisesta Investointipankista (NIB). Rakentamisen kustannusarvio ilman arvonlisäveroa oli 92,5 99,2 milj. ja kunnossapitokustannusten moottoritievaiheessa 1,7 milj. /vuosi. Valtio maksaa talousarviosta 0,6 mrd. euron sopimuksen kokonaishinnan (investointi ja ylläpito sopimuskauden) Nelostie Oy:lle vuosittain 15 vuoden aikana. Tieyhtiölle maksetaan vuosittain palvelumaksua, joka sisältää korvauksen investoinnista ja tuotetuista palveluista. Palvelumaksun suuruuteen vaikuttaa ensisijaisesti tieosuuden liikennemäärä. Palvelumaksun suuruuteen vaikuttava liikennesuorite on porrastettu neljään vyöhykkeeseen, joissa on kussakin oma liikennesuoritteen yksikköhinta. Palvelumaksulle on myös määritelty katto. Vuosittaiset palvelumaksut ovat noin 15,1 20,2 milj. /vuosi. Arvioidut palvelumaksut ovat yhteensä noin 217 milj. (1300 mmk). Sopimuskauden päättyessä 2012 tieyhtiö luovuttaa tien laitteineen valtiolle ilman eri korvausta.
LAHDENTIEN SRRK PERUSTEET UUDELLE TOTEUTTAMISMALLILLE 11 Valtatie 4 valittiin kohteeksi, koska hanke oli yhteiskuntataloudellisesti erittäin kannattava. Sen hyötykustannussuhde oli 2,7. Hankkeen toteutumisen myötä saavutettaviksi liikenteen aika- ja onnettomuuskustannussäästöiksi arvioitiin 20,2 30,3 milj. ::a vuodessa. 2 PERUSTEET UUDELLE TOTEUTTAMISMALLILLE Aikaisemmin noudatetulla hankintamallilla toteutettuna tiehankkeiden rahoitus perustui valtion vuotuiseen budjettirahoitukseen. Liikenneväylien pitoon saadaan talousarviossa rahoitusta erikseen perusväylänpitoon ja kehittämishankkeisiin. Valtioneuvoston antamiin vuosittaisiin rahoituskehyksiin on sovitettava sekä liikenneverkon kehittäminen (uusinvestoinnit) että perusväylänpito (kunnossapito). Isojen budjettirahoitteisten tiehankkeiden rahoitus hoidetaan talousarviosta erillisrahoituksena. Kokonaisrahoitusmallissa valtio myöntää hankkeen toteuttamiselle rahoituksen kerralla valtion budjetista ja tilaaja valtuutetaan tekemään rakennusurakkasopimuksen koko hankkeesta. Kokonaisrahoitusmallia on kokeiltu Suomessa ensimmäisen kerran Porvoo Koskenkylä moottoritiehankkeessa. Valtuutuspäätöksen perusteella hankkeesta sai syntyä valtiolle menoja enintään 270 mmk (45,4 milj. ). Tarjouskilpailun voittaneen tarjouksen hinta oli 207 mmk (34,8 milj. ). Tavallisella budjettirahoitteisella mallilla hankkeen kustannukseksi oli arvioitu 256 mmk (43,1 milj. ). Perusteita julkisen ja yksityisen sektorin yhteistyömallin soveltamiseksi oli mm: Suunnittelu, rakentaminen ja kunnossapito kytkettiin yhdeksi palvelukokonaisuudeksi, mikä edellytti palveluntuottajalta hankkeen koko elinkaaren näkemistä ja huomioon ottamista; Suunnittelun ja rakentamisen integroiminen toisiinsa ja niihin sitoutuvan ajan väheneminen Suunnittelussa ja rakentamisessa voitiin valita ja toteuttaa viimeisin tekniikka ja optimoida taloudellinen hyöty Muutosten toteuttaminen oli joustavaa Hankkeen rakennusaika lyheni, mistä aiheutui kustannussäästöjä Rakentaminen voitiin ajoittaa taloudelliseen matalasuhdanteeseen Hankkeen toteuttaminen aikaistui noin 5 vuotta verrattuna perinteiseen budjettirahoitteiseen toteuttamistapaan Palvelumaksun suuruus sidottiin käyttöön ja palvelun laatuun Tieyhtiölle annettiin hankkeen taloudellinen vastuu sekä suunnittelu-, ylläpito- ja kunnossapitovastuu 3 TIEHALLINNON VASTUUSTA TIENPITÄJÄNÄ Tiehankkeiden suunnittelu on osa yhteiskunnan infrastruktuurirakenteen suunnittelua. Yhteiskunnalliset tarpeet määrittelevät tiehankkeiden syntyä ja toteuttamista.
12 LAHDENTIEN SRRK TIEHALLINNON VASTUUSTA TIENPITÄJÄNÄ Vastuu yleisten teiden palvelu- ja laatutasosta, liikennöitävyydestä ja tieverkon kunnosta on lainsäädännön perusteella eduskunnan ja valtioneuvoston ohjauksessa olevalla virastomuodossa toimivalla tilaajaorganisaatiolla eli Tiehallinnolla. Tehtävänsä suorittamiseksi Tiehallinto on oikeutettu hankkimaan yleisten teiden hoidossa, ylläpidossa ja kehittämisessä tarvittavia tuotteita ja palveluja sekä liikenteen palvelutehtäviä alalla toimivilta tuottajilta. Tien rakentamisja kunnossapitotehtävät on eriytetty lainsäädännöllisellä muutoksella hallinnollisista tehtävistä. Tiehallinnolle kuuluvia viranomaistehtäviä ovat yleissuunnitelmien ja tiesuunnitelmien hyväksyminen ja tiepäätösten antaminen. Moottori- ja moottoriliikenneteiden rakentamista ja merkittävää parantamista koskevista yleissuunnitelmista päättää LVM. Tiehallinnon lakisääteisenä viranomaistehtävänä on toimia lupien, lausuntojen ja päätösten antajana tieverkon laajuutta ja tiealueita koskevassa hallinnollisessa käsittelyssä, liikenteen painojen ja nopeuden rajoittamisessa ja tieverkon, tiealueen ja tienvarsien erikoiskäyttöä koskevissa asioissa. Vastuunjaon kannalta on merkittävää se, että Tiehallinto / Suomen valtio lainsäädännön perusteella vastaa yleisten teiden tienpidosta ja tieliikenneolojen kehittämisestä sekä niihin liittyvästä palvelutoiminnasta. Tämä tarkoittaa sitä, että vaikka valtio tilaajana sopii riskinjaosta ja siten vastuun kantamisesta yksityisen sektorin kanssa, on lopullinen vastuu lainsäädännön mukaisesti valtiolla tilaajana suhteessa kolmanteen osapuoleen. Tästä viimekätisestä, lainsäädäntöön perustuvasta viranomaisvastuusta ei voida poiketa osapuolten välisin yksityisoikeudellisin sopimuksin suhteessa kolmanteen tahoon. Valtion vastuuseen suhteessa kolmansiin osapuoliin vaikuttaa myös se, että valtiota edustavat hallintoviranomaiset myöntävät liikenneväylien suunnitteluun ja rakentamiseen tarvittavat luvat. Vaikka valtiolla on tilaajana viimekätinen vastuu tilaamistaan tien suunnitteluun ja rakentamiseen liittyvistä palveluista, voi valtio sopia palveluntuottajan kanssa riskien ja vastuun siirtämisestä keskinäisessä suhteessaan. SRRK sopimuksessa Tieyhtiö sitoutuu toimittamaan Tilaajalle valtatie 4:llä välillä Järvenpää Lahti tienpidon kokonaispalvelun, johon kuuluu mm.: Tien suunnittelu ja rakentaminen moottoritieksi Olemassa olevien ajokaistojen yllä- ja kunnossapito rakennustyön aikana ja vastuu liikenteen sujuvuudesta rakennusaikana Moottoritien yllä- ja kunnossapito Liikenteen sujuvuus moottoritienä Toiminnan edellyttämä rahoitus Sopimuksen mukaan Tieyhtiölle kuuluu koko sopimuskauden tienpitäjän toiminnallinen vastuu.
LAHDENTIEN SRRK SRRK SOPIMUKSEN ANALYSOINNISTA 13 4 SRRK SOPIMUKSEN ANALYSOINNISTA Raporttia laadittaessa käytettävissä on ollut SRRK sopimus, sopimuskohtaiset määräykset SKM, sopimusneuvottelupöytäkirjat/ yhteenvetomuistio, Tieyhtiö Nelostie Oy:n tilinpäätöstiedot vuosilta 1999 2001, yhtiöjärjestys ja kaupparekisteriote. Muistiota laadittaessa ei ole ollut käytettävissä mm. SRRK sopimuksen salassa pidettäviä liitteitä eikä laina-, rahoitus-, osakas-, sijoitus- tai vakuusasiakirjoja. Raporttia laadittaessa on kuultu Tieyhtiön edustajaa sekä sopimuksen laatimiseen osallistuneita henkilöitä Tiehallinnosta. Tässä muistiossa on pyritty analysoimaan SRRK sopimusta pitäen lähtökohtana mahdolliset tulevaisuudessa toteutettavat tai suunniteltavat uudet SRRK tyyppiset toteutusmallit. Ensisijaisena tavoitteena on siten ollut arvioida kuinka sopimus on täyttänyt sille asetetut tavoitteet ja onko siinä mahdollisesti havaittavissa seikkoja, joita tulevaisuudessa tulee kehittää. 5 TIEYHTIÖLLE SIIRRETYT RISKIT 5.1 Yleistä SRRK sopimuksen keskeinen tavoite on optimoida riskien jako niin, että riskit kantaa se, jolla on siihen parhaat edellytykset. Lahdentien sopimuksessa tavoite on toteutunut varsin hyvin. Tieyhtiölle on siirretty mm. seuraavia riskejä: - suunnittelu- ja rakentamisriskit, esim. rakennus- ja kunnossapitokustannusten ylitys, viivästykset - rahoitukseen liittyvät riskit, esim. korkoriski - tekniset riskit - epäsuotuisten ja poikkeuksellisten sääolosuhteiden aiheuttamista viivästyksistä, keskeytyksistä sekä muista haitoista Vieraan pääoman ehtoisten rahoittajien intressit järjestelyssä on turvattu varsin hyvin huomioon ottaen sen, että investoinnin takaisinmaksamisesta vastaa viime kädessä valtio. Rahoittajien saatavien takaisinmaksaminen on turvattu mm. panttaamalla tieyhtiön ottamat vakuutuskorvaukset rahoittajien saatavien vakuudeksi, sulkutilijärjestelyllä, rahoittajien sijaantulo-oikeudella, oikeudella siirtää sopimus tilaajan suostumuksella uudelle yhtiölle, rajoittamalla valtion kuittausoikeutta sekä velvoittamalla tilaaja sopimuksen purkutilanteessa maksamaan jo suoritetut palvelut, kuten esim. rakentaminen kokonaisuudessaan, tuottajalle/tuottajan konkurssipesälle. Rahoittajien riskin minimoiminen saattaa olla sinänsä perusteltua, koska rahoitukseen liittyvien riskien kasvaminen nostaa rahoituskustannuksia ja vähentää rahoittajien halukkuutta osallistua hankkeeseen. Tämän tyyppiset vakuusjärjestelyt ovat tavanomaisia projektirahoituksessa.
14 LAHDENTIEN SRRK TIEYHTIÖLLE SIIRRETYT RISKIT 5.2 Tieyhtiön riski sovitun aikataulun noudattamisesta rakennustyössä SRRK sopimuksessa sovittiin, että Tilaajan moottoritien palvelutason mukainen maksuvelvollisuus alkoi, kun kukin välitavoite (tiejakso I ja II) valmistui. Lisäksi sopimuksessa sovittiin erityisestä palvelumaksusta D ja E, mikäli tiejaksot avattaisiin moottoritieliikenteelle ennakoitua aikaisemmin. Tieosuudet avattiin liikenteelle noin 11 kuukautta ennen sopimuksen mukaista takarajaa, mistä johtuen investointiosan suunniteltua nopeammasta valmistumisesta maksettiin SRRK sopimuksen ehtojen mukaisesti palvelumaksuja noin 8,4 m euroa. Tilaajan laatimien arvioiden mukaan Lahdentietä ei olisi voitu rahoittaa yhtäjaksoisesti optimoidulla rakennusajalla talousarviosta, minkä vuoksi esitettyjen arvioiden mukaan rakentamisaika olisi venynyt noin 5 vuodella. Valtion tien valmistumisen aikaistumisesta maksamaa 8,4 m euron palvelumaksua on arvosteltu hankkeen ylimääräisenä kustannuksena. Tilaajan kannalta on kuitenkin ollut perusteltua kannustaa Tieyhtiötä rakentamaan moottoritie nopeasti, koska siten on nopeammin saavutettu ne yhteiskuntataloudelliset edut, joita tällä hankkeella on ylipäätään tavoiteltu. Maksamalla aikaistumisen myötä 8,4 m euroa palvelumaksuina, on saavutettu yhteiskuntataloudellisia hyötyjä noin 92,5 m euroa (lähde valtiontalouden tarkastusviraston raportti Nro 3/00). Jo pelkästään hankkeen toteutumisen myötä saavutettaviksi liikenteen aika- ja onnettomuuskustannussäästöiksi on arvioitu 20 30 m euroa vuodessa. Kansainvälisissä SRRK sopimuksissa on varsin tavanomaista, että palveluntuottajaa kannustetaan investoinnin mahdollisimman nopeaan toteuttamiseen. Tilaaja voi sopia, että aikaistumisesta ei hyvitetä palveluntuottajaa, mutta palvelumaksut alkavat, kun investointi on valmis. Mikäli palveluiden halutaan alkavan vain tiettynä sovittuna päivänä, voidaan sopia, että Tilaajan palvelumaksuvelvollisuus alkaa tiettynä päivänä mutta ei aikaisemmin, vaikka hanke olisikin valmis. 5.3 Teknisistä riskeistä Tieyhtiö on ottanut olemassa olevan tieosan kunnossapitovastuun, jolloin tieyhtiölle on siirtynyt olemassa olevien ajokaistojen niiden suunnitteluun ja tekniseen toteutukseen mahdollisesti liittyviä riskejä, koska se itse ei ole suunnitellut eikä toteuttanut olemassa olleita ajokaistoja. Sopimuksessa Tilaaja on ottanut vastatakseen vanhan tien osalta sellaisista maaperätiedoista, joita Tieyhtiö ei ole voinut tarkastaa tarjousaikana sekä nykyisen ajoradan rakenteen vaurioitumisesta, joka johtuu vanhan tien piilovirheistä. Palvelun tuottaja vastaa koko tieosuuden muista tien rakenteeseen liittyvistä teknisistä seikoista kuten esim. kulumisesta, urautumisesta, painautumista sekä luonnonolosuhteiden aiheuttamista vioista, kuten routa- tai vesivaurioista. Tähän mennessä Tieyhtiö on joutunut korjaamaan rakennettua tietä mm. Lahden kaupungin alueella vuonna 2000 olleen tulvan vuoksi. Tulvasta tieyhtiölle on aiheutunut ylimääräisiä kustannuksia noin 100.000 euroa.
LAHDENTIEN SRRK TILAAJALLE JÄÄNEISTÄ RISKEISTÄ 15 5.4 Kysyntäriski eli liikennemäärät Tien valmistumisen jälkeiset liikennemäärät vaikuttavat sekä tien rakenteen kestävyyteen ja kunnossapitotarpeeseen että varjotullien kautta tieyhtiön saamiin tuloihin. Sopimuksessa tieyhtiö on sitoutunut tarjoamaan Tilaajalle sovitun tasoisen tienpitopalvelun, mikä tarkoittaa paitsi uuden liikenneväylän suunnittelua, rakentamista ja ylläpitoa, niin myös olemassa olevan ajoradan kunnossapitoa ja tien jäännösarvoa sopimuskauden päättyessä. Tieyhtiön kannalta liikenne-ennusteet ovat olleet ensiarvoisen tärkeät ja ne ovat sisältäneet myös suurimman riskin tieyhtiön kannalta. Tieyhtiö on pienentänyt omaa liikenne-ennusteisiin liittyvää riskiään painottamalla hinnoittelussa hintavyöhykkeiden alapäässä olevia liikennesuoritteita, jotka toteutuvat hyvin suurella todennäköisyydellä, mutta tuottavat voittoa vain vähän tai eivät ollenkaan. Sijoittajille ja omistajille voittoa kerryttävät lähinnä korkeat liikennesuoritteet, joiden toteutuminen ei ole yhtä varmaa. Liikenteen kasvu on erittäin tasaista Suomessa. Historiatietojen perusteella vaikuttaa siltä, että liikenteen kasvua on muuttanut ainoastaan 1970 luvun öljykriisi. Liikennemäärän kasvuun vaikuttavat vain rajallisesti yhteiskunnallinen kehitys ja julkisen sektorin harjoittama liikennepolitiikka. Tieyhtiö pystyy omilla toimillaan vaikuttamaan liikennemääriin, minkä vuoksi saattaa olla perusteltua miettiä kysyntäriskin ohella vaihtoehtoisia hinnoitteluperiaatteita. Kysymykseen voisivat tulla halutun palvelun määrään ja laatuun perustuvat tekijät, mikä olisi myös omiaan kannustamaan palveluntuottajaa parantamaan palveluiden laatua ja siten tuottamaan tilaajalle enemmän vastinetta sijoitetuille varoille. 5.5 Palvelun laatu Tieyhtiö on vastannut koko sopimuskauden ajan tieosuuden liikennöinnin sujuvuudesta, myös rakennusaikana ja kantanut siihen liittyvät riskit. Liikenteen estymisestä Tilaajalla on oikeus vähentää Tieyhtiölle maksettavaa palvelumaksua. Rakennusaikana aiheutuneista liikenteen sujuvuuden häiriöistä on tehty palvelumaksuvähennyksiä noin 0,2 M euroa. Yllä- ja kunnossapitoaikana palvelun laatua on seurattu Tieyhtiön laatujärjestelmän mukaisesti. Palvelun laadun sopimuksenvastaisuudesta on tehty vuoteen 2000 mennessä vähennyksiä noin 0,16 m euroa. 6 TILAAJALLE JÄÄNEISTÄ RISKEISTÄ Lahdentien osalta tilaajan kannalta on ollut olennaista, että tilaaja on saanut haluamansa tien ja että tien ylläpito- ja kunnostuspalvelut jatkuvat häiriöttä, koska toiminta on luonteeltaan julkista toimintaa, jossa tilaaja viranomaisena on vastuussa. Tilaaja on turvannut nämä intressinsä SRRK -sopimuksessa väliaikaisella haltuunotto-oikeudellaan sekä oikeudellaan siirtää sopimus uu-
16 LAHDENTIEN SRRK TILAAJALLE JÄÄNEISTÄ RISKEISTÄ delle palveluntuottajalle purkutilanteissa. Seuraavassa SRRK- sopimuksessa valtiolle jääneet olennaisimmat riskit. 6.1 Tiehankkeiden valmistelu ja suunnittelu Tiehankkeiden valmistelu ja suunnittelu kuuluu luontevasti valtion/tilaajan kantamiin riskeihin, koska menettelyyn liittyy olennaisesti lainsäädännön viranomaisille asettamia tehtäviä ja lupamenettelyjä. Valtion päätösvaltaa tiehankkeiden toteuttamisesta ei lainsäädäntöä muuttamatta voida siirtää yksityiselle sektorille. 6.2 Julkinen hankintamenettely Viranomaisten ja muiden hankintayksiköiden on hankintatoimessaan noudatettava Euroopan yhteisön hankintasäännöksiä, lakia sekä asetuksia julkisista hankinnoista. Hankintamenettely, siitä aiheutuvat kustannukset ja menettelyn lainmukaisuus kuuluvat lainsäädännön perusteella viranomaisten eli tilaajan vastuulle. Lahdentiessä noudatettua hankintamenettelyä on arvioitu varsin kattavasti valtion talouden tarkastusviraston raportissa 3/00. Hankintamenettelyyn osallistuminen aiheuttaa kustannuksia yksityiselle sektorille, mikä vähentää halukkuutta osallistua kilpailuttamiseen. Lahdentien hankintamenettelyssä muille kuin voittaneelle tarjoajalle hyvitettiin hankintamenettelystä aiheutuneita kustannuksia noin 50.000 euroa/ kilpailija. 6.3 Tieyhtiön sopimuksen mukaisesta vahingonkorvausvastuusta Sopimuksen mukaan palveluntuottajan vahingonkorvausvastuu ja vastuu sopimuksen ehtojen täyttämisestä on laaja. Sopimuksen mukaan palveluntuottaja vastaa tien investoinnista ja kunnossapidosta ympäröiville kiinteistöille, tienkäyttäjille ja muille kolmansille osapuolille sopimusaikana aiheutuneesta vahingosta ja haitasta. Samoin tieyhtiö vastaa tilaajalle kaikista niistä välittömistä vahingoista, jotka tilaajalle aiheutuvat siitä, että kokonaispalvelu jää joltakin osin sopimuksen vastaisesti täyttämättä samoin kuin muista vahingoista, jotka tilaajaa kohtaavat tuottajan vastuun piirin kuuluvien seikkojen aiheuttamana. Koska Tieyhtiöllä ei ole realisoitavaa omaisuutta lukuun ottamatta sopimukseen perustuvaa tien hallinnointi- ja käyttöoikeutta, on Tuottajalle asetettu velvollisuus turvata liiketoimintansa jatkuvuus vakuutuksin. Sopimuksen mukaisesti Tuottaja on velvollinen ottamaan ja pitämään voimassa mm. seuraavat vakuutukset. Rakennustyö- ja asennusvakuutus. Vakuutus on voimassa sopimuksen alusta kunkin vaiheen palvelutasotarkastukseen asti.
LAHDENTIEN SRRK TILAAJALLE JÄÄNEISTÄ RISKEISTÄ 17 Vastuuvakuutus, 8 m euroa. Yksittäisen vahingon enimmäismäärä on 3,5 m euroa. Vakuutus on voimassa vuosittain sopimuskauden päättymiseen asti. Konsulttivastuuvakuutus, 1,6 m euroa, on voimassa 2 vuotta tiejakso II:n palvelutasotarkastuksesta. Vakuutus, joka kattaa sopimukseen sisältyvän tieosuuden, sillat ja kaikki muut rakenteet. Vakuutusmäärä on investointiosuuden kokonaisarvo lisättynä olemassa olevan tien siltojen ja liittymien uushankintahinnalla 25 m euroa. Vakuutus on voimassa sopimuskauden. Keskeytysvakuutus, joka kattaa keskeytymisestä tai myöhästymisestä aiheutuvan vuosituoton menetyksen. Vakuutus on voimassa koko sopimuskauden. Vakuutukset on siis otettu turvaamaan Tieyhtiön tienpitäjänä kantaman vastuun ja siten myös Tilaajan kannalta turvaamaan Tieyhtiön sopimuksenmukaiset suoritukset. Tieyhtiön tilinpäätöstietojen perusteella Tieyhtiön sopimuksen mukaiset saatavat valtiolta, vakuutuskorvaukset ja sulkutilillä kulloinkin olevat varat on pantattu Tieyhtiön lainojen vakuudeksi. Rahoittajien asema on siten varsin turvattu, koska valtio on sopimuksen mukaan sitoutunut maksamaan toteutetun investoinnin myös sopimuksen purkutilanteessa. Tieyhtiö ei luonnollisesti ole voinut antaa vakuutta pääomalainan pääoman taikka koron tai muun hyvityksen maksamisen vakuudeksi. Vahinkotapahtuman sattuessa korvausvaatimukset voivat kohdistua sekä Tieyhtiöön että valtioon. Valtion joutuessa maksamaan Tieyhtiön vastuulle kuuluvan korvauksen, voi valtio periä sopimuksen mukaisesti korvaussumman takaisin Tieyhtiöltä. Mikäli Tieyhtiön lainat olisivat erääntyneet, voisivat rahoittajat periä panttauksen perusteella vakuutusyhtiön maksamista vakuutuskorvauksista ensisijaisesti saatavansa, minkä jälkeen Tieyhtiö ja valtio jäävät vastaamaan vahingonkorvausten maksamisesta. Vahinkotapahtuman sattuessa em. seikoista voidaan kuitenkin neuvotella ja sopia varsin laajasti. Riskin arvioinnissa on myös olennaista riskin toteutumisen todennäköisyyden arviointi. Mittavat tiestöön ja tienpitoon kohdistuvat vahingot eivät ole yleisiä. Sopimuksen päättymisen osalta on todettu, että tieyhtiö on velvollinen asettamaan turvaavan vakuuden, mikäli tilaajaan voi kohdistua sopimuksen päättyessä vaatimuksia, jotka kuuluvat tieyhtiön vastuulle. Tieyhtiön rahoitukseen ja vakuuksiin liittyviä riskejä ja siten Tieyhtiön kykyä vastata sitoumuksistaan ei ole voitu valtion kannalta kattavasti tarkastella, koska sijoitus-, rahoitus- ja lainasopimukset ovat luottamuksellisia ja niitä ei ole ollut käytettävissä. Tarkastelu ei ole myöskään koskenut vakuutus- tai vakuussopimuksia. 6.3.1 Tieyhtiön pääomarakenteesta Tieyhtiön varat ja sen pääomarakenne liittyvät olennaisesti sen kykyyn vastata sitoumuksistaan ml. edellä selostetut mahdolliset vahingonkorvausvastuut.
18 LAHDENTIEN SRRK TILAAJALLE JÄÄNEISTÄ RISKEISTÄ Tieyhtiön olennaisin varallisuuspitoinen oikeus on SRRK sopimuksessa määritelty Lahdentien hallinta ja käyttöoikeus sekä sopimuksessa määritelty oikeus saada valtiolta palvelumaksuja. Tieyhtiön pääomarakenne on saatujen julkisten tietojen perusteella seuraava: Saatava Velkojat Vakuudet 1. Vieraan pääoman ehtoiset lainat NIB Tieyhtiön sopimukseen Seniorilainat Sampo Pankki perustuvat saatavat, sulkutili Käyttöpääoma (lyhytaikaiset lainat) ja vakuutuskorvauk- muut Tieyhtiön vastuut ja velvoitteet, kuten esim. korvausvastuut ja muut tavanomaiset velat, set pantattu seniorlainojen velkojien vakuudeksi kuten ostovelat, lyhytaikaiset velat rahoitusset laitoksilta 2. JUNIORILAINAT (MEZZANINE) 2. Pääomalainat Määrä 10.512.745,38 (per 31.12.2001) Korko enintään 15 % vuotuinen korko Erääntyneet korot per 31.12.01 3.035.000 euroa 4. Osakkeenomistajien jako-osuudet vain A-osakkeet 360 kpl, osakepääomasta 6.055 5. B-osakkeilla ei taloudellisia oikeuksia 140 kpl, osakepääomasta 2.355 Teva Eläke-Varma Espoon Sähkö Teva Eläke-Varma Espoon Sähkö Laing Investment Ltd Laing Investment Ltd (41 %) Skanska BOT AB (23 %) Skanska Oy (18 %) PCA Corporate Finance Oy (18 %) Mezzanine rahoituksen ehtoja, määrää tai vakuuksia ei ollut saatavissa Tieyhtiö ei voi antaa vakuutta ottamilleen pääomalainoille Ei vakuutta Osinko-oikeus Ei vakuutta, ei oikeutta osinkoon eikä jakoosuuteen Jos Tieyhtiön varat eivät jossakin tilanteessa riittäisi kaikkien erääntyneiden saatavien maksamiseen, noudattaisi maksunsaantijärjestys yhtiön ulosotossa, konkurssissa ja selvitystilassa edellä mainitun taulukon järjestystä. Mikäli valtiolla olisi sopimuksen perusteella saatavia tieyhtiöltä, olisi valtio maksunsaantijärjestyksessä muiden vakuudettomien velkojien joukossa. Panttioikeuden haltijalla on oikeus periä saatavansa pantatusta omaisuudesta ennen muita velkojia. 6.4 Indeksisidonnaisuus ja kustannusmuutosten korvaaminen SRRK palvelun kunnossapito-osuudesta maksettava korvaus on sidottu maarakennuskustannusindeksin kokonaisindeksiin. Indeksitarkastusta varten palveluntuottaja ilmoittaa tarjouksessaan vuosittaiset kunnossapidon kustannukset.