OPETUS- JA KULTTUURIMINISTERIÖ Muistio Liite 1 Hallitusneuvos 29.4.2016 Immo Aakkula VALTIONEUVOSTON ASETUS YLIOPISTOISTA ANNETUN VALTIONEUVOSTON ASETUKSEN 5 JA 7 :N MUUTTAMISESTA 1 Esityksen tausta 2 Ehdotus Yliopistojen rahoituksen laskennasta säädetään yliopistolaissa (558/2009), yliopistoista annetussa valtioneuvoston asetuksessa (770/2009; jäljempänä yliopistoasetus) ja opetus- ja kulttuuriministeriön asetuksessa yliopistojen perusrahoituksen laskentakriteereistä (182/2012). Yliopistolain 49 :n 3 momentin mukaan opetus- ja kulttuuriministeriö myöntää yliopistoille perusrahoitusta laskennallisin perustein ottaen huomioon toiminnan laajuus, laatu ja vaikuttavuus sekä muiden koulutuksen ja tiedepolitiikan tavoitteiden perusteella. Opetus- ja kulttuuriministeriö voi myös myöntää yliopistoille tuloksellisuusrahoitusta yliopiston tuloksellisen toiminnan perusteella. Yliopistolain 49 :n 6 momentin sisältämän valtuussäännöksen mukaan 3 momentin mukaisten rahoitusperusteiden laskennasta ja keskinäisestä jakautumisesta annetaan tarkemmat säännökset valtioneuvoston asetuksella. Tämä tapahtuu yliopistoasetuksen 5 7 :n säännöksillä. Voimassa olevan 5 :n mukaan toiminnan laajuuden, laadun ja vaikuttavuuden perusteella määräytyvä osuus yliopistojen perusrahoituksesta (75 %) jakaantuu koulutuksen perusteella määräytyvään rahoitusosuuteen (41 %) ja tutkimuksen perusteella määräytyvään rahoitusosuuteen (34 %). Muiden koulutus- ja tiedepolitiikan tavoitteiden perusteella määräytyvä osuus yliopistojen perusrahoituksesta (25 %) jakaantuu strategiaperusteiseen rahoitusosuuteen (10 %), alakohtaiseen rahoitusosuuteen (8 %) ja valtakunnallisten tehtävien perusteella määräytyvään rahoitusosuuteen (7 %). Koulutuksen ja tutkimuksen rahoituksen laskennassa käytettävistä mittareista säädetään yliopistoasetuksen 6 :ssä ja strategia sekä alakohtaisen rahoituksen perusteista 7 :ssä. Näiden rahoitustekijöiden tarkemmasta sisällöstä ja jakautumisesta säädettään edelleen opetus- ja kulttuuriministeriön asetuksella. Opetus- ja kulttuuriministeriön asetukseen sisältyviä tarkkoja rahoitustekijöitä ja rahoitusosuuksia ehdotetaan tämän asetusmuutoksen kanssa yhteiseen valmisteluun perustuen muutettavaksi erillisellä opetus- ja kulttuuriministeriön asetuksella. Strategisen kehittämisen osuutta yliopistojen rahoitusmallissa ehdotetaan vahvistettavaksi muuttamalla yliopistoasetuksen 5 :ssä säädettyä yliopistojen rahoitusperusteiden keskinäistä jakautumista sekä lisäämällä yliopistoasetuksen 7 :ään strategiaperusteisen rahoituksen kohdentamisen kriteerit. Strategiaperusteisen rahoituksen osuutta lisättäisiin siirtämällä koulutuksen ja tutkimuksen rahoitusosuudesta kolme prosenttiyksikköä muiden koulutus- ja tiedepolitiikan tavoitteiden rahoitusosuuteen. Näistä kaksi prosenttiyksikköä lisättäisiin strategiaperusteiseen rahoitusosuuteen ja yksi prosenttiyksikkö alakohtaiseen rahoitusosuuteen. Lisäys katettaisiin vähentämällä tutkimuksen rahoitusosuuden painoarvoa
2 3 Perustelut yhdellä prosenttiyksiköllä ja koulutuksen rahoitusosuuden painoarvoa kahdella prosenttiyksiköllä. Yliopistoasetuksen 5 :ää esitetään toisin sanoen muutettavaksi siten, että toiminnan laajuuden, laadun ja vaikuttavuuden perusteella määräytyvä osuus yliopistojen perusrahoituksesta (72 %) jakaantuisi koulutuksen perusteella määräytyvään rahoitusosuuteen (39 %) ja tutkimuksen perusteella määräytyvään rahoitusosuuteen (33 %). Muiden koulutus- ja tiedepolitiikan tavoitteiden perusteella määräytyvä osuus yliopistojen perusrahoituksesta (28 %) jakaantuisi strategiaperusteiseen rahoitusosuuteen (12 %), alakohtaiseen rahoitusosuuteen (9 %) ja valtakunnallisten tehtävien perusteella määräytyvään rahoitusosuuteen (7 %). Strategiaperusteisen rahoitusosuuden kohdentamisperusteet olisivat työelämään siirtymisen nopeuttaminen, tutkimus- ja oppimisympäristöjen kehittäminen, osaamisen hyödyntäminen, yliopiston toiminnan yhteiskunnallinen vaikuttavuus, alueellisten ja alakohtaisten osaamiskeskittymien luominen yliopiston oman profiilin mukaisesti sekä rakenteiden ja toimintatapojen uudistaminen. Strategiaperusteisesta rahoitusosuudesta sovitaan opetus- ja kulttuuriministeriön ja yliopistojen välillä. Strategiaperusteisesta rahoitusosuudesta sovittaisiin nykyiseen tapaan opetus- ja kulttuuriministeriön ja yliopistojen välillä. Strategiaperusteisen rahoituksen vahvistaminen Voimassa olevan yliopistoasetuksen 5 :n mukaan 25 %:ia yliopistolain 49 :n 3 momentissa tarkoitetusta yliopistojen perusrahoituksesta on strategiaperusteista, alakohtaista tai valtakunnallisiin tehtäviin perustuvaa. Osuutta ehdotetaan kasvatettavaksi 28 %:iin. Vastaavasti tämän osuuden sisällä strategiaperusteisen rahoituksen osuutta ehdotetaan kasvatettavaksi 10 prosenttiyksiköstä 12:ta. Alakohtaista rahoitusosuutta ehdotetaan puolestaan lisättäväksi kahdeksasta prosenttiyksiköstä yhdeksään. Valtakunnallisten tehtävien perusteella maksettavaan rahoitusosuuteen ei ehdoteta muutosta (7 %). Strategiaperusteista rahoitusta vahvistetaan, koska se on tulevaisuusorientoitunutta ja sillä annetaan kannusteita korkeakoulujen meneillään oleville tai tuleville kehittämistoimille. Strategiaperusteisella rahoituksella tuetaan myös hallitusohjelman sekä hallituksen kärkihankkeiden tavoitteita kuten rakenteiden ja toimintatapojen uudistamista, työelämään siirtymisen nopeuttamista (kärkihanke kolme), tutkimus- ja oppimisympäristöjen kehittämistä sekä osaamisen hyödyntämistä ja korkeakoulutuksen ja tutkimuksen vaikuttavuuden vahvistamista (kärkihanke viisi: osaaminen ja innovaatiot). Myös alakohtaisen osuuden kasvattamisella vahvistettaisiin strategiaperusteista rahoitusta, sillä opetus- ja kulttuuriministeriön asetuksella erikseen säädettävien rahoitusosuuksien laskentakriteereissä ehdotetaan nykyisin strategiaperusteiseen rahoitukseen sisältyvän, Taideyliopiston perustamisen yhteydessä vuonna 2013 päätetyn, valtionrahoituksen tasokorotuksen huomioon ottamista osana alakohtaista rahoitusta.
3 Ehdotetut strategisen rahoitusosuuden kohdentamisperusteet ovat keskeisiä yliopistojen kehittämiseen liittyviä toimia, joihin yliopistoja halutaan kannustaa koulutuksen laadun parantamiseksi ja toiminnasta saatavan yhteiskunnallisen vaikuttavuuden lisäämiseksi. Yliopistot ovat toivoneet rahoitusperusteiden selkeyttämistä näiltä osin. Strategiarahoituksen myöntämisessä otettaisiin huomioon yliopiston toimenpiteet muun muassa opiskelijoiden toiselta asteelta korkeakoulutukseen siirtymisen sujuvoittamisessa, opintoprosessien ja ympärivuotisen opiskelun kehittämisessä ja valmistumisen nopeuttamisessa sekä rakenteiden ja toimintatapojen uudistamisessa vahvojen osaamiskeskittymien synnyttämiseksi. Huomiota kiinnitettäisiin myös opetuksen ja tutkimuksen laatuun ja vaikuttavuuteen, esimerkiksi harjoittelun kehittämiseen ja opintopolkujen joustavuuteen, yliopistolähtöisten yritysten syntymiseen sekä yhteiskunnalliseen vuorovaikutukseen. Koulutuksen ja tutkimuksen rahoitusosuudet Voimassa olevan yliopistoasetuksen 5 :n mukaan yliopistolain 49 :n 3 momentissa tarkoitetusta perusrahoituksesta 75 prosenttia määräytyy toiminnan laajuuden, laadun ja vaikuttavuuden perusteella. Toiminnan laajuuden, laadun ja vaikuttavuuden perusteella määräytyvä osuus rahoituksesta jakaantuu koulutuksen perusteella määräytyvään rahoitusosuuteen, joka on 41 prosenttia koko perusrahoituksesta ja tutkimuksen perusteella määräytyvään rahoitusosuuteen, joka on 34 prosenttia koko perusrahoituksesta. Perusrahoituksesta ehdotetaan jatkossa 72 prosenttia määräytyvän toiminnan laajuuden, laadun ja vaikuttavuuden perusteella. Kaksi prosenttiyksikköä ehdotetaan siirrettäväksi koulutuksen perusteella määräytyvästä rahoitusosuudesta ja yksi prosenttiyksikkö tutkimuksen perusteella määräytyvästä rahoitusosuudesta muihin koulutuksen ja tiedepolitiikan tavoitteiden perusteella pohjautuviin rahoitusosuuksiin. Koulutuksen ja tutkimuksen rahoitusosuuksien sisällä yksittäisten tekijöiden osuuksista säädettäisiin yliopistolain 49 :n 6 momentin valtuussäännön mukaisesti opetus- ja kulttuuriministeriön asetuksella. 4 Esityksen vaikutukset Vuonna 2016 valtion yliopistoille osoittama yliopistolain mukainen valtion rahoitus on 1 825 miljoonaa euroa, joka kattaa noin kaksi kolmasosaa yliopistojen kokonaisrahoituksesta. Laskennallisen rahoitusmallin kautta yliopistojen valtion rahoituksesta kohdennettiin 1 590 miljoonaa euroa. Yksi prosenttiyksikkö mallissa tarkoittaa noin 15,9 miljoonaa euroa valtion rahoitusta. Yliopistojen perusrahoituksella turvataan kaikille yliopistoille resurssit lakisääteisten tehtävien hoitamiseen ja edellytykset toiminnan pitkäjänteiseen kehittämiseen. Rahoitusmallissa korostetaan ylipistojen toiminnan pitkäjänteistä luonnetta, rahoituskehityksen vakautta ja toiminnan tuloksellisuutta. Esitettävä asetus vahvistaa yliopistojen rahoitusmallin strategisen kehittämisen näkökulmaa, kun aiempaa suurempi osa yliopiston perusrahoituksesta määräytyy strategiaperusteisen rahoitusosuuden perusteella. Strategiaperusteinen rahoitus on tulevaisuusorientoitunutta ja sillä annetaan kannusteita korkeakoulujen meneillään oleville tai tuleville toimille. Strategiarahoituksen osuuden vahvistaminen tukee hallitusoh-
4 5 Asian valmistelu jelman sekä hallituksen kärkihankkeiden toimintasuunnitelman tavoitteita kuten rakenteiden ja toimintatapojen uudistamista, työelämään siirtymisen nopeuttamista, tutkimus- ja oppimisympäristöjen kehittämistä sekä osaamisen hyödyntämistä ja kansainvälistymistä sekä korkeakoulutuksen ja tutkimuksen vaikuttavuuden vahvistamista. Esitettävä asetus pienentää laskennallisiin kriteereihin pohjautuvaa koulutuksen ja tutkimuksen rahoitusosuuksien kautta kanavoitavaa, toiminnan tuloksellisuuteen pohjautuvaa rahoitusta kolmella prosenttiyksiköllä eli vuoden 2016 rahoituksen tasossa noin 48 miljoonalla eurolla. Voimassa olevassa rahoitusmallissa koulutuksen ja tutkimuksen rahoitusosuuden kautta kanavoituu yliopistoille 1 193 miljoonaa euroa. Esitetyn muutoksen jälkeen koulutuksen ja tutkimuksen perusteella esitetään jaettavaksi 72 prosenttia kokonaisrahoituksesta, vuoden 2016 rahoitustasossa noin 1 145 miljoonaa euroa. Muutos vaikuttaa yliopistojen rahoitusosuuksiin riippuen siitä, kuinka hyvin ne toteuttavat asetuksen 7 :n 1 momentissa säädettyjä strategisia tavoitteita. Esitetyllä muutoksella ei ole vaikutusta yliopistojen rahoituksen kokonaismäärään eikä valtiontalouden kokonaisuuteen. Opetus- ja kulttuuriministeriö asetti 12.11.2014 työryhmän laatimaan ehdotuksen yliopistojen rahoitusmallin tarkistamiseksi. Työryhmässä oli edustus opetus- ja kulttuuriministeriöstä, yliopistoista, Suomen yliopistot UNIFI ry:stä ja Suomen Akatemiasta. Työryhmä ehdotti joulukuussa 2015 julkaistussa muistiossaan (Ehdotus yliopistojen rahoitusmalliksi 2017 alkaen, opetus- ja kulttuuriministeriön työryhmämuistioita ja selvityksiä 2015:19) muutoksia rahoituksen määräytymisperusteisiin. Asetusehdotus on valmisteltu opetus- ja kulttuuriministeriössä edellä mainitun työryhmäesityksen, siitä saatujen lausuntojen sekä hallituksen tavoitteisiin pohjautuvien kehittämistarpeiden pohjalta. Opetus- ja kulttuuriministeriön rahoitusmallityöryhmän muistiosta (2015:19) lausuntonsa antoivat yliopistot, valtioneuvoston kanslia, valtiovarainministeriö, työ- ja elinkeinoministeriö, sosiaali- ja terveysministeriö, Suomen Akatemia, Innovaatiorahoituskeskus Tekes, CIMO, Arene ry, Tieteellisten seurain valtuuskunta TSV, Kansallinen koulutuksen arviointikeskus KARVI, 14 työnantajaja työntekijäjärjestöä, Suomen ylioppilaskuntien liitto (SYL) ry, Avoimen yliopiston foorumi, sekä Valtakunnallinen sosiaalityön verkosto Sosnet. Lausunnonantajat suhtautuivat työryhmän esittämiin muutosesityksiin pääosin myönteisesti. Suurin osa lausunnonantajista kannatti työryhmän raportissa esitettyä muutosta koulutus- ja tiedepolitiikan tavoitteiden rahoitusosuuden vahvistamisesta esitetyllä tavalla kohdistamalla lisäys alakohtaiseen rahoitustekijään, joka käytännössä vahvistaisi strategiaperusteista rahoitusosuutta. Osa lausunnonantajista kuitenkin katsoi, ettei tutkimuksen osuutta rahoitusmallitekijöissä tulisi vähentää. Opetus- ja kulttuuriministeriön jatkovalmistelussa päädyttiin siihen, että strategiaperusteisen rahoituksen osuutta on kasvatettava työryhmän ehdotuksesta, jotta yliopistolaitoksen uudistumiselle luodaan vahvempia edellytyksiä ja kannusteita.
5 6 Voimaantulo Asetusluonnoksesta ja muistiosta pyydettiin lausunnot yliopistoilta ja keskeisiltä sidosryhmiltä. Lausuntopyyntöön sisältyi myös luonnos opetus- ja kulttuuriministeriön asetukseksi yliopistojen perusrahoituksen laskentakriteereistä. Lausuntoja saatiin 29. Kaikki yliopistot toimittivat lausunnon. Lisäksi lausunnon antoivat Suomen Akatemia, Tieteentekijöiden liitto, Professoriliitto, Tieteellisten seurain valtuuskunta, Arene, Työ- ja elinkeinoministeriö, Innovaatiorahoituskeskus Tekes, Akava, OAJ, SAK ry, EK, Sivistystyönantajat ry, MTK ry, SYL ry sekä Kansainvälisen liikkuvuuden ja yhteistyön keskus CIMO. Useat yliopistot, Professoriliitto, Sivistystyönantajat ry ja OAJ suhtautuvat strategiarahoituksen osuuden nostamiseen kriittisesti. Nämä lausunnonantajat pitävät ongelmallisena sitä, että strategiarahoitukselle ei asetustasolla ole asetettu selkeitä kriteereitä, mikä heikentää rahoituksen läpinäkyvyyttä, mutta myös yliopistojen toiminnan itsenäisyyttä. Muutos vähentää tutkintojen painoarvoa rahoituksessa ja vaikeuttaa rahoituksen määrän ennakoitavuutta. Strategiarahoituksen vahvistamiseen suhtautuvat myönteisesti ainakin Helsingin yliopisto, Taideyliopisto, Suomen Akatemia, Tekes, SYL, EK ja MTK. Strategiarahoituksen lisäämisen nähdään tukevan yliopistojen kehittämistä, mahdollistavan yhteiskunnallisen vaikuttavuuden paremman huomioimisen ja siten kannustavan vaikuttavuuden lisäämiseen. Strategiarahoituksen kriteereiden määrittämisen tarpeellisuuteen kiinnitetään kuitenkin näissäkin lausunnoissa huomiota. Helsingin yliopisto näkee strategiarahoituksen osuuden kasvattamisen tarkoituksena yliopistojen tulevaisuusorientoituneisuuden ja yhteiskunnallisen vaikuttavuuden vahvistamisen. Yliopisto toivoo myös entistä vahvempaa strategiaohjausta opetus- ja kulttuuriministeriöltä. Suomen Akatemian mukaan ehdotus korjaa sitä ongelmaa, että toisin kuin tulevaisuuteen ja kehittämiseen suuntautunut strategiarahoitus, muut rahoitusmallin indikaattorit kuvaavat menneisyyttä. SYL ymmärtää hallituksen pyrkimyksen lisätä strategiarahoitusta ja näkee tulevaisuusorientoituneen kehityksen tarpeelliseksi korkeakoulutuksemme laadun turvaamiseksi. Aalto-yliopisto korostaa, että strategisen rahoituksen kriteerien tulee painottaa yliopistojen yhteiskunnallista vaikuttavuutta, ja niiden täyttymistä tulee arvioida alakohtaisesti. Lappeenrannan teknillinen yliopisto toivoo strategisen rahoituksen myöntöperusteiden selkeyttämistä yliopistojen kanssa käytävien neuvottelujen yhteydessä erityisesti siten, että vaikuttavuus huomioidaan entistä paremmin. Jyväskylän yliopiston mukaan strategiarahoituksen prosenttiosuuden sijaan tärkeää on läpinäkyvyys ja oikeat myöntökriteerit. Akava pitää strategiarahoituksen osuuden kasvattamisen ehtona sitä, että kriteeri tehdään läpinäkyväksi. TEM pitää tärkeänä, että strategiarahoitus kohdennetaan tukemaan korkeakoulujen ja elinkeinoelämän yhteistyötä ja vuorovaikutusta tutkimuksen hyödyntämisen ja vaikuttavuuden lisäämiseksi. Rahoitusmallin jatkokehityksessä toivottiin harkittavan myös vertaisarviointia tai kansainvälisen arviointipaneelin käyttöä. Asetus on tarkoitettu tulemaan voimaan 1 päivänä tammikuuta 2017. Asetusta sovellettaisiin ensimmäisen kerran myönnettäessä yliopistoille yliopistolain 49 :n mukaista perusrahoitusta vuodelle 2017.