Finanssipolitiikan tarkastuksen ohje

Finanssipolitiikan tarkastuksen ohje

Valtiontalouden tarkastusviraston tarkastusohjeita Finanssipolitiikan tarkastuksen ohje

Helsinki 2015

Valtiontalouden tarkastusvirasto Dnro 23/01/2015 Valtiontalouden tarkastusvirasto on perustuslain 90 :ssä säädetty, eduskunnan yhteydessä toimiva ylin kansallinen tarkastusviranomainen, joka tarkastaa valtion taloudenhoidon laillisuutta ja tarkoituksenmukaisuutta sekä valtion talousarvion noudattamista. Lisäksi tarkastusvirasto valvoo finanssipolitiikkaa sekä vaali- ja puoluerahoitusta. Tarkastusvirasto toteuttaa sille perustuslain 90 :ssä säädettyä ulkoisen tarkastuksen tehtäväänsä suorittamalla tilintarkastusta, laillisuustarkastusta, tuloksellisuustarkastusta ja finanssipolitiikan tarkastusta sekä näitä eri tarkastusmenetelmiä yhdistävää tarkastusta siten, että valtion taloudenhoito tulee tarkastettua hyvän tarkastustavan mukaisesti. Valtiontalouden tarkastusvirasto vahvistaa valtiontalouden tarkastusvirastosta annetun lain (676/2000) 20 :n 3 momentin nojalla tämän tarkastusohjeen, jota sovellettavaan tarkastusvirastossa suorittamassa finanssipolitiikan tarkastuksessa. Ohjetta sovelletaan kaikkiin 1.6.2015 jälkeen käynnistettäviin tarkastuksiin. Ohje perustuu ylimpien tarkastusviranomaisten kansainvälisen järjestön INTOSAI:n vahvistamiin kansainvälisiin ISSAI-tarkastusstandardeihin (www.issai.org). Ohje toteuttaa osaltaan ISSAI-standardien tasojen 1,2 ja 3 vaatimukset mukaan lukien ISSAI-standardeissa 100, 200, 300 ja 400 asetetut yleiset tarkastusperiaatteet. Helsingissä 17. heinäkuuta 2015 Pääjohtaja Tuomas Pöysti Ylijohtaja Marko Männikkö

Sisällys 1 Finanssipolitiikan tarkastus valtiontalouden tarkastusvirastossa 7 1.1 Soveltamisala 7 1.2 Tarkastusoikeus 7 1.3 Finanssipolitiikan tarkastus tarkastusviraston tehtävänä 7 1.4 Finanssipolitiikan tarkastuksen organisointi tarkastusvirastossa 9 2 Finanssipolitiikan tarkastusaiheiden suunnittelu 11 2.1 Finanssipolitiikan tarkastusten riskianalyysi ja aiheiden valinta 11 2.2 Finanssipolitiikan tarkastusaiheiden suunnittelun yhteys tarkastussuunnitelmaan ja vaalikausisuunnitelmaan 12 2.3 Vaalikausisuunnitelman laatiminen 13 3 Finanssipolitiikan tarkastuksen suunnittelu 15 3.1 Tarkastuksen vaiheet 15 3.2 Päätös esiselvityksen aloittamisesta - esiselvityksen aloituskokous 15 3.3 Esiselvitys 16 3.4 Esiselvityskokous 19 4 Finanssipolitiikan tarkastusten toteutus 23 4.1 Evidenssin kerääminen ja arviointi 23 4.2 Analyysi 24 4.3 Dokumentaatio 24 4.4 Lain- ja sääntöjenvastaisten toimien raportoinnin harkinta 25 4.5 Tarkastuskertomusluonnoksen laadunvarmistus 26 4.6 Tarkastuskohteen lausunto tarkastuskertomusluonnoksesta 26 4.7 Päätös tarkastuksen lopettamisesta - loppukokous 27 5 Finanssipolitiikan tarkastusten raportointi 29 5.1 Yleistä 29 5.2 Erityisesti huomioitavaa raportoinnissa 29 6 Jälkiseuranta 33 7 Tarkastuskertomuksen laadunvarmistus 35 Liite: Finanssipolitiikan tarkastuksessa sovellettavat menetelmät 39

1 Finanssipolitiikan tarkastus valtiontalouden tarkastusvirastossa 1.1 Soveltamisala 1.1.1 Tätä ohjetta sovelletaan kaikkeen valtiontalouden tarkastusvirastossa viraston tarkastussuunnitelman perusteella tehtävään finanssipolitiikan tarkastukseen. 1.1.2 Tarkastusviraston tarkastusoikeus, asema ja tehtävät sekä edelleen finanssipolitiikan tarkastus ja tarkastusoikeuden perusta ja finanssipolitiikan tarkastuksen peruskysymykset (tarkastuskysymyksen perusteet) on esitetty tarkastusohjeiden yleisessä osassa. 1.2 Tarkastusoikeus 1.2.1 Tarkastusviraston tehtävän mukaan finanssipolitiikan tarkastusten tulee liittyä valtion finanssipoliittisen päätöksenteon valmistelun ja toteuttamisen selvittämiseen määritellyissä organisaatioissa, joihin tarkastusvirastolla on lain mukaan tarkastusoikeus. 1.3 Finanssipolitiikan tarkastus tarkastusviraston tehtävänä 1.3.1 Finanssipolitiikan tarkastus palvelee perustuslaissa säädetyn eduskunnan finanssivallan turvaamista ja tehokasta käyttöä sekä perustuslain 90 :ssä säädettyä eduskunnan valtaa valvoa valtion taloudenhoitoa ja talousarvion noudattamista. 1.3.2 Laajemmin finanssipolitiikan tarkastus turvaa ja tukee perustuslain mukaan eduskunnalle kuuluvan valtiontaloutta ja julkista taloutta koskevan näkemysvallan käyttöä sekä finanssipolitiikkaa koskevan julkisen keskustelun tietoperustaa ja edellytyksiä. 1.3.3 Finanssipolitiikan tarkastusta suunniteltaessa ja toteutettaessa tunnistetaan eduskunnan asema lainsäädäntö- ja finanssivallan käyttäjänä ja valtiontalouden tarkastusviraston ensisijaisena päämiehenä, joka on antanut perustuslaissa ja valtiontalouden tarkastusvirastoa koskevissa laeissa tarkastusvirastolle valtiontalouden ulkoista tarkastusta ja valvontaa koskevan toimeksiannon. 1.3.4 Tarkastusviraston tehtäviin sisältyvät erilliset finanssipolitiikan tarkastus- ja valvontatehtävät. Tarkastusvirasto toteuttaa finanssipolitiikan valvonnalla riippumattoman finanssipolitiikan valvojan (Independent Fiscal Institution, IFI) arviointi- ja seurantatehtävää. 1.3.5 Finanssipolitiikan tarkastuksen pääasiallinen tehtävä on tarkastaa valtion taloudenhoidon laillisuutta ja tarkoituksenmukaisuutta sekä talousarvion noudattamista valtiontalouden kokonaisuuden hallinnan ja valtion julkista taloutta kokonaisuutena koskevan ohjauksen ja siihen vaikuttamisen näkökulmasta. 7

1.3.6 Finanssipolitiikan tarkastuksen kohteena on tietoperusta, toiminta ja päätöksenteko, joilla valtio pyrkii vaikuttamaan kansantalouteen, julkisten tulojen ja menojen tasoon ja rakenteeseen (finanssipolitiikka). Finanssipolitiikan tarkastus toteuttaa tätä tehtävää tarkastamalla, 1 ovatko finanssipolitiikan valmistelussa, päätöksenteossa ja seurannassa käytettävät tiedot ja perustelut luotettavia ja riittäviä 2 tuottaako hallitus ja valtionhallinto luotettavasti ja ajantasaisesti eduskunnan saataville sen tarvitsemat finanssipolitiikkaa koskevat tiedot 3 ovatko finanssipolitiikan ohjausvälineet avoimia ja toimivia finanssipolitiikan tavoitteiden saavuttamisen kannalta 4 ovatko finanssipolitiikan tavoitteet saavutettavissa ja saavutettu sekä kuinka avoimesti ja läpinäkyvästi hallitus arvioi ja raportoi siitä 5 onko valtion ja julkisen talouden hoito kestävää. 1.3.7 Finanssipoliittisen valmistelun ja päätöksenteon perustana olevilla tiedoilla tarkoitetaan sitä tietoperustaa ja niitä tulevaisuuteen suuntautuneesta näkemyksiä valtion- ja kansantalouden kehityksestä, joiden perusteella laaditaan esitykset päätöksiksi. 1.3.8 Finanssipolitiikan tietoperustalla tarkoitetaan niitä tietoja, joita on annettu sekä valtion että julkisen sektorin tuloista, menoista ja taloudellisesta asemasta ja niiden kehityksestä sekä valtion toimenpiteiden vaikutuksista kansantalouteen samoin kuin tietoja finanssipolitiikalle asetettujen tavoitteiden toteutumisesta. 1.3.9 Taloudellista asemaa koskevat tiedot tarkoittavat tietoja valtion ja muun julkisen talouden tuloista, menoista, varoista, veloista ja muista taloudellisista vastuista ja sitoumuksista sekä arvioita valtion ja julkisen sektorin taloudellisen aseman kehityksen tulevaisuudesta ja sen osana tietoja julkisen talouden ja valtiontalouden kestävyydestä. 1.3.10 Valtion taloudenhoidon laillisuus sisältää Euroopan unionin oikeudesta johtuvien jäsenvaltion velvoitteiden noudattamisen ja tavoitteiden toteutumisen ja unionin oikeuteen perustuvien hyvän hallinnon ja hallinnan periaatteiden toteuttamisen. 1.3.11 Lisäksi taloudenhoidon laillisuus sisältää perustuslakiin ja sen taustalla oleviin demokraattisen oikeusvaltion valtiosäännön kantaviin periaatteisiin sekä hallintolakiin (434/2003) perustuvat hyvän hallinnon (good administration) ja hyvän hallinnan (good governance) periaatteet. 1.3.12 Laillisuus sisältää avoimuuden ja siihen liittyen sen, että päätöksenteon perusteista ja vaikutuksista sekä julkisen talouden tilasta annetaan oikeat ja riittävät tiedot (oikea ja riittävä kuva). 1.3.13 Finanssipolitiikan laillisuuden ja asianmukaisuuden tarkastaminen kuuluu finanssipolitiikan tarkastuksen piiriin siltä osin kuin tehtävää ei ole säädetty ja määrätty finanssipolitiikan valvonnan tehtäväksi. 1.3.14 Valtion taloudenhoidon tarkoituksenmukaisuuden tulkitaan finanssipolitiikan tarkastuksen yhteydessä sisältävän tuloksellisuuden ja vaikuttavuuden, eli politiikkatoimien tavoitteiden saavuttamisen ja hyvän hallinnan periaatteiden noudattamisen finanssipolitiikan valmistelussa ja toimeenpanossa. Valtion taloudenhoidon tarkoituksenmukaisuus käsittää myös taloudenhoidon vastuullisuuden eli sen, että valmistelussa ja päätöksenteossa esitetään avoimesti pitkän aikavälin vaikutukset. 1.3.15 Talousarvion noudattaminen tarkoittaa finanssipolitiikan tarkastuksen yhteydessä myös sitä, että talousarviossa tehtyjen ratkaisujen tavoitteet saavutetaan. Finanssipolitiikan tarkastuksen yhteydessä olennaisia ovat 8

valtion tuloja ja menoja sekä taloudellista asemaa ja niiden vaikutuksia kansantalouteen koskevat kokonaistaloudelliset tavoitteet. 1.3.16 Valtion ja julkisen talouden hoidon kestävyyden tarkastuksella tarkoitetaan sitä, onko valtion tulojen ja menojen pitkäaikaisesta tasapainosta ja taloudellisesta asemasta kokonaisuutena annettu oikea ja riittävä kuva, sekä onko valtion ja julkisen talouden hoidon kestävyyteen vaikuttavien päätösten tietoperusta luotettava ja päätösten perustelut läpinäkyvästi esitetty. Lisäksi julkisen talouden kestävyyttä koskevien tavoitteiden saavuttamisen tai saavuttamisen edellytysten arvioiminen kuuluu valtion ja julkisen talouden hoidon kestävyyden tarkastukseen. 1.3.17 Finanssipolitiikan tarkastuksen tavoitteena on varmistaa tarkastusviraston suorittaman tilintarkastuksen kattamaa valtion talousarviotaloutta laajemmin oikea ja riittävä kuva valtion tuloista ja menoista sekä taloudellisesta asemasta 1.4 Finanssipolitiikan tarkastuksen organisointi tarkastusvirastossa 1.4.1 Finanssipolitiikan tarkastus on valtiontalouden tarkastusviraston työjärjestyksessä osoitettu tuloksellisuustarkastuksen ja finanssipolitiikan tarkastuksen yksikön tehtäväksi. Finanssipolitiikan tarkastuksia tehdään myös toimintayksiköiden yhteistyönä. 1.4.2 Tämän lisäksi tarkastusviraston muut yksiköt osallistuvat tarkastusviraston tarkastussuunnitelmassa osoitetulla tavalla finanssipolitiikan tarkastukseen. Tarkastusviraston tarkastussuunnitelmassa päätettävällä tavalla tehdään myös finanssipolitiikan tarkastuksen teemoihin ja aiheisiin liittyvää tuloksellisuustarkastusta sekä laillisuustarkastusta. Finanssipolitiikan tarkastus otetaan huomioon tilintarkastuksen suuntaamisessa. 1.4.3 Finanssipolitiikan tarkastus on yksi neljästä tarkastusviraston tarkastuslajista. 1.4.4 Finanssipolitiikan tarkastuksessa lisäarvoa syntyy mahdollisuudesta yhdistää tilintarkastuksen ja tuloksellisuustarkastuksen sekä laillisuustarkastuksen menetelmiä ja muodostaa sillä tavoin kokonaiskuvaa tarkastuskohteesta. Finanssipolitiikan tarkastus on muita tarkastuslajeja yhdistävää tarkastusta, mikä tulee huomioida ohjeen soveltamisessa. 1.4.5 Tarkastusohjeiden yleisen osan mukaisesti finanssipolitiikan tarkastus eroaa muista tarkastuslajeista siinä, että finanssipolitiikan tarkastuksessa on aina kokonaistaloudellinen (makroekonominen) näkökulma. 1.4.6 Finanssipolitiikan tarkastus täydentää valtion tilinpäätöksen tasolla tilintarkastusta tarkastamalla, onko valtion taloudellisesta asemasta kokonaisuutena ja julkisen talouden kestävyydestä annettu oikea ja riittävä kuva. 1.4.7 Finanssipolitiikan tarkastuksissa ja tarkastussuunnittelussa huomioidaan tilintarkastuksen, laillisuustarkastuksen ja tuloksellisuustarkastuksen havainnot finanssipolitiikan tarkastuksen ja niitä läheisesti sivuavien aiheiden osalta. 1.4.8 Finanssipolitiikan tarkastuksen mahdolliset aiheet sivuavat kokonaistaloudellisesta näkökulmasta useilla eri hallinnonaloilla valmisteltavia politiikkatoimia. Finanssipolitiikan valvonta ja tarkastuksen yksiköt sovittavat yhteen tarkastus- ja valvontasuunnittelunsa siten, että valtion taloudenhoito ja sen tuloksellisuus tulevat kokonaisuutena hyvän tarkastustavan mukaisesti katettua. 9

2 Finanssipolitiikan tarkastusaiheiden suunnittelu 2.1 Finanssipolitiikan tarkastusten riskianalyysi ja aiheiden valinta 2.1.1 Tarkastusvirastossa laaditaan valtion- ja kansantalouden riskianalyysi kansantalouden, valtiontalouden ja valtion taloudenhoidon strategisista riskeistä. Valtion- ja kansantalouden riskianalyysi toimii finanssipolitiikan tarkastuksen strategisen suunnittelun riskianalyysinä. Finanssipolitiikan tarkastuksen suunnittelu perustuu siten valtiontalouden tarkastusvirastossa laadittavaan valtion- ja kansantalouden riskianalyysiin. 2.1.2 Valtion- ja kansantalouden riskianalyysiä syvennetään ja täydennetään finanssipolitiikan riskien osalta tarkastuslajikohtaisissa riskianalyyseissä ja finanssipolitiikan tarkastuksen vaalikausisuunnitelmassa. Riskianalyysin perusteella tarkastettavaksi esitettävät aihe-ehdotukset sisällytetään vaalikausisuunnitelmaan. 2.1.3 Finanssipolitiikan tarkastuksen riskianalyyseissä ja aiheiden valmistelussa hyödynnetään finanssipolitiikan valvonnan sekä tilintarkastuksen ja tuloksellisuustarkastuksen yksiköiden riskianalyyseja ja aihe-ehdotuksia. Aiheiden valmistelussa otetaan huomioon vaalikausisuunnitelma, aikaisemmissa finanssipolitiikan tarkastuksissa ja finanssipolitiikan tarkastuksen vaalikausiraporteissa sekä vaalikausisuunnitelmassa havaitut finanssipolitiikan ja sen tietoperustan riskit ja mahdolliset aihe-ehdotukset. 2.1.4 Finanssipolitiikan tarkastusten aihesuunnittelun lähtökohtana ovat asian taloudellinen merkitys, olennaisuus ja riski sekä finanssipolitiikan tarkastuksen ja tarkastuksella saatavan tiedon mahdollinen vaikuttavuus. Näitä tulkitaan erityisesti eduskunnan finanssivallan ja siihen liittyvän valvontavallan käytön tarpeista käsin. 2.1.5 Tarkastuskysymysten tulee olla olennaisia suhteessa niiden tarkastamiseen käytettäviin panostuksiin ja olennaisia myös finanssipolitiikan valmistelun ja päätöksenteon sekä niitä koskevan tilivelvollisuuden ja avoimuuden toteuttamisen kannalta. 2.1.6 Tarkastusviraston kestävä vaikuttavuus edellyttää, että tarkastustoiminnassa säilytetään ISSAI-standardien edellyttämä sekä todellinen että koettu poliittinen neutraalius. On riski, että taloudellinen kestävyyteen liittyvien kysymysten käsittely johtaa sellaisiin oikeudenmukaisuuskysymyksiin, jotka eivät ole tarkastuksellisin keinoin käsiteltäviä. 2.1.7 Tarkastuskysymysten tulee olla siten myös valtiontalouden tarkastusviraston suorittaman ulkoisen tarkastuksen keinoin vastattavissa ja soveltua valtiontalouden tarkastusviraston suorittaman ulkoisen tarkastuksen rooliin (tarkastettavuus). 11

2.1.8 Finanssipolitiikan tarkastuksen aihevalinnassa ja tarkastusasetelman muodostamisessa hyödynnetään tarkastusviraston riskianalyysien lisäksi esimerkiksi seuraavia aineistoja: finanssipolitiikan aihealueen kannalta olennainen lainsäädäntö ja ohjeistus, Euroopan unionin vakaus- ja kasvu sopimuksen mukainen Suomen vakausohjelma, sen päivitykset sekä siitä annetut Euroopan komission arvioinnit ja Euroopan unionin neuvoston lausunto mahdollisine suosituksineen, Euroopan unionin talous- ja rahaliittoa koskeva tieto; tärkeä riskianalyysin ja aihekartoituksen seurantalähde ovat Euroopan komission talous- ja rahaliiton monenkeskisessä valvonnassa esittämät arvioinnit ja julkaisut sekä Suomen talous- ja finanssipolitiikan ja julkisen talouden tilan arvioinnit, julkisen talouden kestävyyttä ja valtion nettovarallisuutta koskeva tieto, valtion vastuihin vaikuttavat kansainväliset sopimukset, aikaisempi tarkastusviraston tuottama tarkastustieto, kansallisessa ja kansanvälisessä finanssipolitiikan tieteellisessä kirjallisuudessa ilmenevät aiheet sekä Suomen Pankin ja suomalaisten taloudellisten tutkimuslaitosten tutkimukset ja selvitykset, eduskunnan ja sen valiokuntien kannanotot, kansainvälisten taloudellisten järjestöjen, erityisesti Kansainvälisen valuuttarahaston IMF:n ja Taloudellisen yhteistyön ja kehityksen järjestön OECD:n julkaisut ja arvioinnit Suomen talouden, lainsäädännön ja julkisen talouden sekä eri politiikkasektoreiden tilasta, sekä erityisalojen kansainvälisten järjestöjen julkaisut. 2.2 Finanssipolitiikan tarkastusaiheiden suunnittelun yhteys tarkastussuunnitelmaan ja vaalikausisuunnitelmaan 2.2.1 Tarkastusviraston yleisessä ohjeessa on määritetty valtion- ja kansantalouden riskianalyysin tavoite ja sisältö sekä tarkastuslajikohtainen tarkastussuunnittelun tehtävä täsmentää valtion- ja kansantalouden riskianalyysissä havaittuja riskejä ja painopistealueita. 2.2.2 Finanssipolitiikan tarkastussuunnittelu täsmentää sekä valtion- ja kansantalouden riskianalyysissä priorisoituja riskejä ja painopistealueita sekä vaalikausisuunnitelmaa. 2.2.3 Vaalikausisuunnitelmassa suunnitellaan finanssipolitiikan valvonnasta ja finanssipolitikaan tarkastuksesta eduskunnalle annettavien kertomusten sisältöä sekä valmistellaan tarkastusviraston tarkastussuunnitelman laadintaa. 2.2.4 Vaalikausisuunnitelmassa yksilöidään finanssipolitiikan lakisääteisten valvontatehtävien toteuttamiseksi suoritettavan valvontatoiminan kohdentaminen sekä määritetään perusteet finanssipolitiikan tarkastuskohtaiselle suunnittelulle ja koordinoidaan finanssipolitiikan tarkastuksen ja finanssipolitiikan valvontatehtävän sisältöä. 2.2.5 Vaalikausisuunnitelma sisältää suunnitelman valvontatoiminan kohdentamisesta ja finanssipolitiikan tarkastusten kohdentamisesta ja aikatauluttamisesta sekä mahdollisia selvitettäviä kysymyksiä ja asioita koskevan analyyttisen osan. 12

2.3 Vaalikausisuunnitelman laatiminen 2.3.1 Budjettivalvontapäällikkö kutsuu koolle aloituskokouksen vaalikausisuunnitelman laadinnan ja päivittämisen aloittamiseksi. Finanssipolitiikan valvonta vastaa vaalikausisuunnitelman valmistelusta. 2.3.2 Finanssipolitiikan tarkastuksesta vastaava tarkastuspäällikkö vastaa finanssipolitiikan valvonnan ja tarkastuksen vaalikausisuunnitelman finanssipolitiikan tarkastuksen osan valmistelusta ja koordinoimisesta budjettivalvontapäällikön kanssa. 2.3.3 Tuloksellisuustarkastuksen ja finanssipolitiikan tarkastuksen yksikön päällikkö sekä finanssipolitiikan valvonnan päällikkö sopivat yhteisen valmistelun perusteella pääjohtajalle esiteltävän vaalikausisuunnitelmaa koskevan ehdotuksen sisällöstä. Pääjohtaja hyväksyy vaalikausisuunnitelman sisällön. 2.3.4 Finanssipolitiikan säännöt ja hallitusohjelmaan kirjattu finanssipolitiikan sääntökehikko sekä vaalikaudeksi kerrallaan laadittava, vuosittain tarkistettava, julkisen talouden suunnitelma ovat keskeisessä asemassa arvioitaessa finanssipolitiikkaa. Tämän vuoksi valvonta- ja tarkastussuunnittelu sekä raportointi on kytketty vaalikauteen. Tästä syystä tarkastusvirastossa laaditaan finanssipolitiikan valvonnan ja finanssipolitiikan tarkastuksen monivuotinen suunnitelma vaalikausittain ja se päivitetään kunkin vaalikausiraportin eduskuntakäsittelyn jälkeen. 2.3.5 Suunnittelussa tunnistetaan alustavasti tärkeimpiä tarkastuskohteita ja tarkastusaiheita sekä suunnitellaan valvontatehtävien toteuttamiseksi suoritettavan valvontatoiminnan kohdentamista. 2.3.6 Suunnittelussa pidetään yhteyttä finanssipolitiikan tarkastuksen tärkeimpiin tarkastuskohteisiin (valtioneuvoston kanslia, valtiovarainministeriö) ja sidosryhmiin sekä tarkastusraportoinnin hyödyntäjiin. Suunnittelussa voidaan konsultoida eri asiantuntijatahoja mukaan lukien yliopistojen, tutkimuslaitosten ja Suomen Pankin asiantuntijat. 2.3.7 Suunnittelussa arvioidaan alustavia tarkastusten suorittamisen riskejä ja niihin vastaamista. Suunnittelussa arvioidaan tarkastusviraston resurssien ja osaamisen sekä menetelmien asettamia rajoitteita ja riskejä tarkastustiedon tuottamiselle. Samoin arvioidaan mahdollisia tarkastusviraston riippumattomuuteen ja integriteettiin sekä ulkoisen tarkastuksen epäpoliittiseen ja objektiiviseen luonteeseen kohdistuvia riskejä. 13

3 Finanssipolitiikan tarkastuksen suunnittelu 3.1 Tarkastuksen vaiheet 3.1.1 Finanssipolitiikan tarkastuksen vaiheet ovat aloituskokous, esiselvityksen ja projektisuunnitelman laadinta, esiselvityskokous, esiselvityksen hyväksyminen, tarkastuksen toteutus, tarkastuskertomuksen luonnoksen laatiminen, tarkastuskertomuksen luonnoksen lausunto kohteelta, loppukokous, tarkastusraportointi ja tarkastuskertomuksen julkaiseminen, tarkastuksen kokemusten arviointi, tarkastusprosessista ja vuorovaikutuksen onnistumisestapalaute kohteelta, jälkiseuranta. 3.1.2 Tarkastuksen ja laadunvarmistuksen vaiheet on kuvattu tässä ohjeessa. 3.1.3 Viraston tarkastussuunnitelmaan sisältyvästä finanssipolitiikan tarkastuksesta laaditaan esiselvitys. Ylijohtaja päättää tarkastuksen aloittamisesta esiselvityksen perusteella. 3.1.4 Finanssipolitiikan tarkastuksen tarkastusprojektikohtainen suunnitelma tarkastuksen toteuttamisesta muodostuu esiselvityksestä ja projektisuunnitelmasta. Tarkastuksen toteuttamissuunnitelma sisältää suunnitelmat aikataulusta, resurssien käytöstä ja työvaiheista. 3.1.5 Finanssipolitiikan tarkastukset toteutetaan projektisuunnitelmassa määritellyssä aikataulussa. Aikataulun laadinnassa huomioidaan vaalikausiraportoinnin aikataulu. 3.2 Päätös esiselvityksen aloittamisesta - esiselvityksen aloituskokous 3.2.1 Jokaisesta viraston tarkastussuunnitelmaan otetusta finanssipolitiikan tarkastusaiheesta laaditaan esiselvitys ennen tarkastuksen aloittamista. 3.2.2 Yksikön päällikkö päättää esiselvityksen aloittamisesta. 3.2.3 Esiselvityksen laadinta käynnistetään aloituskokouksessa. Aloituskokouksen tarkoituksena on yhteensovittaa tarkastuksen suunnittelu vaalikausisuunnitelman kanssa, koota tietoja ja näkökulmia esiselvityksen laadintaa varten sekä päättää esiselvityksen aloittamisesta ja linjata esiselvityksen suuntaamista. 3.2.4 Aloituskokouksen johtaa yksikön päällikkö. Aloituskokouksen dokumentoinnista ja asioiden sisällöllisestä esittelystä vastaa nimetty esiselvityksen valmistellut virkamies. 15

3.2.5 Pääjohtajalle ja budjettivalvontapäällikölle varataan mahdollisuus keskustella tai toimittaa kirjalliset kommentit kaksi viikkoa ennen aloituskokousta. 3.2.6 Yksikön päällikkö, asian valmistellut virkamies ja tarkastuksen ohjaaja käsittelevät pääjohtajan ja budjettivalvontapäällikön kommentit ennen aloituskokousta. 3.2.7 Aloituskokoukseen kutsutaan asian valmistellut virkamies, tarkastukseen osallistuva tarkastustiimi, tarkastuksen ohjaaja ja laadunvarmistaja sekä pääjohtaja ja budjettivalvontapäällikö. 3.2.8 Lisäksi aloituskokoukseen voidaan kutsua esiselvityksen aihepiiriä tuntevia asiantuntijoita tarkastusviraston eri toimintayksiköistä. 3.2.9 Aloituskokouksessa päätetään esiselvityksen valmistelusta vastaava virkamies, esiselvityksen laadintaan osallistuva tarkastustiimi, esiselvityksen ohjaaja sekä vahvistetaan laadunvarmistaja esiselvityksen tavoite esiselvitykseen käytettävät resurssit ja aikataulu esiselvityksen aloituskirjeen jakelu 3.2.10 Aloituskokouksessa käsitellään viraston tarkastussuunnittelussa aiheelle yksilöity tavoite ja aiheen yhteys valtion- ja kansantalouden riskianalyysiin sekä yhteys vaalikausisuunnitelmaan esiselvityksen näkökulma ja tavoite esiselvityksen edellytettämä osaaminen 3.2.11 Aloituskokouksen jälkeen esiselvityksen käynnistämisestä ja sen aiheesta ilmoitetaan tarkastuskohteille ja niitä ohjaaville ministeriöille kirjallisesti. Aloituskirje lähetetään tiedoksi valtiovarain controller -toiminnolle ja valtioneuvoston kanslialle, mikäli nämä eivät ole tarkastuskohteina saamassa ilmoitusta esiselvityksen käynnistymisestä. 3.3 Esiselvitys 3.3.1 Esiselvityksen laadinta käynnistetään aloituskokouksessa tehdyn päätöksen perusteella. Yksikön päällikkö nimeää esiselvityksen valmistelusta vastaavan tarkastajan ja tarkastustiimin sekä esiselvityksen ohjaajan ja laadunvarmistajan. 3.3.2 Esiselvitysraportti on esitys, jonka perusteella yksikön päällikkö päättää tarkastuksen aloittamisesta. Esiselvitysraportti on tarkastuksen valmistumisen tai muun päättymisen jälkeen viranomaisen asiakirja, joka on julkinen siltä osin kuin siinä ei käsitellä salassa pidettäviä tietoja. 3.3.3 Esiselvityksessä käsitellään ne olennaiset tekijät, jotka saattavat vaikuttaa tarkastuksen toteuttamiseen ja sen johtopäätöksiin. Tällaisia ovat aiheen olennaisuus ja riskien arviointi, aikaisempien tarkastusten tieto, tarkastustiimin työnjako, ajoitus ja ajankäyttö sekä tarkastuskohteen näkemys tarkastuskysymyksistä ja kriteereistä, näkemys tarkastuskohteen sisäisen valvonnan tilasta ja tarkastuskohteesta vastaavan tahon itegriteetistä. Esiselvitys sisältää tarkastuskohteen ja tarkastuskysymysten mukaisen tarkastettavuuden arvioinnin. 3.3.4 Esiselvityksen tulokset raportoidaan esiselvitysraportissa. 16

3.3.5 Esiselvitysraportin liitteeksi laaditaan konkreettinen suunnitelma tarkastuksen toteuttamiseksi (projektisuunnitelma). Projektisuunnitelmassa yksilöidään esiselvityksen valmistelusta vastaava virkamies, tarkastustiimi, resurssienkäyttö, yksityiskohtaiset tarkastuskysymykset ja menetelmät, joilla tarkastuskysymyksiin vastataan. 3.3.6 Projektisuunnitelma on viranomaisen toiminnan sisäistä suunnittelua. Projektisuunnitelma ei siten ole viranomaisen julkinen asiakirja. 3.3.7 Esiselvityksen aikana muodostetaan perusteltu ennakkokanta tarkastuskohteena olevan valtion viranomaisen sisäisen valvonnan, riskienhallinnan ja toiminnan laadunhallinnan ja johtamisen menettelyistä (sisäinen valvonta ja ohjaus- ja hallintajärjestelmä). 3.3.8 Tässä arvioidaan, kuinka hyvin kohteena olevan toiminnon laadunhallinnan ja sisäisen valvonnan voidaan arvioida antavan tarkastusaiheen kannalta kohtuullisen varmuuden lain ja hyvän hallinnon periaatteiden toteutumisesta, päätöksenteon tietoperustan ja raportoitujen tietojen luotettavuudesta, riskien hyvästä hallinnasta, ohjaus- ja hallintavälineiden toimivuudesta tai toiminnan vaikuttavuudesta. Sisäisen valvonnan ja hallintajärjestelmän arvioinnin perusteella tehtävät keskeiset rajaukset kirjataan esiselvitykseen. 3.3.9 Esiselvitysraportissa käsitellään seuraavat asiat: Tarkastusaiheen perustelut ja tarkastuskohteen määrittely Tarkastuksen tavoite, lisäarvo, lähestymistavat ja tulosten hyödyntäminen Tarkastuksen kysymykset, kriteerit ja aineistot Tarkastuksen toteutus ja riskit Tarkastuksen yhteys valtion- ja kansantalouden riskianalyysiin Tarkastuksen tavoite vaalikausisuunnitelmaan Tarkastuksen raportointiaikataulu 3.3.10 Esiselvityksessä kuvataan tiiviisti tarkastuskohde ja sen tarkastusaiheen kannalta merkittävät toiminnot, niiden säädösperusta ja toimintaan vaikuttavat olennaiset säännökset ja hyvän hallinnon vaatimukset. Samoin kuvataan tarkastuksen kannalta olennaiset tekijät tarkastuskohteen ympäristössä sekä olennaisimmat finanssipolitiikan tietoperustan luotettavuutta, vaikuttavuutta tai hallintavälineiden toimivuutta koskevat riskit. 3.3.11 Esiselvityksessä kuvataan perustelu, miksi aihe on sisällytetty tarkastusviraston tarkastussuunnitelmaan sekä muodostetaan ja määritetään perusteltu esitys siitä kenelle ja millaista tietoa, hyötyä tai osaamista tarkastuksen avulla saavutetaan. 3.3.12 Tarkastuksen tavoite määrittää käytännössä sen, voidaanko tarkastus luokitella varmentavaksi vai arvioivaksi tarkastukseksi. Edelleen tarkastuksen tavoite määrittää sen, onko tarkastuksen näkökulmana ensisijaisesti johtamisjärjestelmän ja toimintaprosessien toiminnan arviointi asetettujen ja saavutettujen tulosten arviointi tai tunnistettujen ongelmien syiden ja poikkeamien käsittely. 3.3.13 Tarkastuksen tavoite kohdassa esitetään tarkastuksen tavoite tiivistetysti yhdellä lauseellaan mahdollisen pääkysymyksen muodossa sekä tarkastuksen kohdentuminen ensisijaisesti varmentavaksi tai arvioivaksi tarkastukseksi sekä tarkastuksen näkökulman vaikutus kriteereihin ja evidenssiin. 3.3.14 Esiselvityksessä kuvataan, minkä tahon katsotaan ensisijaisesti hyötyvän tarkastuksesta ja mitkä tekijät mahdollisesti vaikuttavat tarkastuksen lisäarvoon ja vaikuttavuuteen. 17

3.3.15 Esiselvityksessä kuvataan tarkastuskysymykset sekä yksilöidään kriteerit, joita vasten toimintaa tai vaikutuksia arvioidaan sekä määritetään kriteerit olennaisuudelle. Yksityiskohtaisesti tarkastuskysymyskohtaiset kriteerit määritetään projektisuunnitelmassa. 3.3.16 Finanssipolitiikan tarkastuksessa olennaisuutta arvioidaan erityisesti eduskunnan finanssivallan ja sen tarpeiden näkökulmasta. Olennaisena pidetään sellaista virhettä tai puutetta, joka olisi kohtuullisella todennäköisyydellä vaikuttanut finanssipoliittisen päätöksen sisältöön, arviointiin tai johtopäätöksiin politiikkatoimien tarpeellisuudesta, vaihtoehdoista ja tuloksellisuudesta tai annettujen finanssipolitiikkaa koskevien sitoumusten noudattamisesta. 3.3.17 Olennaisia ovat myös seikat, jotka vaikuttavat siihen, onko finanssipolitiikan sääntöä, esimerkiksi valtiontalouden kehysten asettamia menorajoituksia, noudatettu ja onko tavoitteet saavutettu. 3.3.18 Kansainvälisen velvoitteen, lain, talousarvion tai eduskunnan selkeän kannanoton noudattamatta tai huomiotta jättäminen on finanssipolitiikan tarkastuksessa lähtökohtaisesti olennainen seikka. 3.3.19 Tarkastuksen tarkastuskysymykselle määritetään mahdollisimman avoimesti ja tarkasti tarkastuskriteerit. Tarkastuskriteerit ovat tarkastuksessa suoritettavan vastuullistavan arvioinnin tai tietojen oikeellisuuden ja riittävyyden tai normien noudattamisen varmentamisen arviointiperusta. Tarkastuskriteerit asettavat standardin tai muut perusteet hyvänä, oikeana tai säädösten ja hyvän hallinnon periaatteiden mukaisena pidettävälle asiaintilalle. 3.3.20 Finanssipolitiikan tarkastuksissa keskeiset yleiset tarkastuskriteerit ovat toiminnan ja tavoitteiden saavuttamisen ja sen edellytysten ja finanssipolitiikan riskien avoimuus ja läpinäkyvyys sekä se, onko valtion taloudellisesta asemasta, mukaan lukien julkisen talouden kestävyys, ja politiikkatoimien perusteista annettu oikea ja riittävä kuva. Tarkastuskriteereitä voidaan johtaa myös talousteoriasta. 3.3.21 Finanssipolitiikan tarkastuksessa toistuvasti käytettävistä tarkastuskriteereistä voidaan tarpeen mukaan laatia tarkastuksen vakiokriteereiden määrittelyn ja perustelut sisältävä tarkastusviraston selvitys. 3.3.22 Finanssipolitiikan tarkastuksen tarkastuskysymysten muotoilussa otetaan huomioon, että finanssipoliittinen päätöksenteko on yleensä eduskunnan ja hallituksen poliittisen päätöksenteon ytimessä ja siihen sisältyy poliittisia arvovalintoja. Poliittiset arvovalinnat eivät kuulu valtiontalouden tarkastusviraston suorittaman epäpoliittisen ja objektiivisen ulkoisen ammattitarkastuksen ja siihen kuuluvan arvioinnin ja kriittisen arvottamisen kohteeksi. Tarkastusasetelman määrittelyssä otetaan huomioon, että finanssipolitiikan tarkastuksen kohteena oleviin asioihin ja tavoitteisiin liittyy usein olennaisia arvionvaraisia eriä tai monitulkintaisia taloudellisia, yhteiskunnallisia tai oikeudellisia kysymyksiä. 3.3.23 Esiselvityksen Tarkastuksen yhteys valtion- ja kansantalouden riskianalyysiin -kohdassa perustellaan, mihin valtion- ja kansantalouden riskianalyysin priorisoituihin riskeihin tarkastuksella vastataan. 3.3.24 Esiselvityksen Tarkastuksen yhteys vaalikausisuunnitelmaan -kohdassa esitetään tarkastuksen yhteys vaalikausisuunnitelmaan sekä yhteys finanssipolitiikan tarkastuksen ja valvonnan eduskuntaraportointiin. Tässä kuvataan myös tarkastuksen suhde finanssipolitiikan valvonnan suunnitelmaan, muihin finanssipolitiikan tarkastuksiin ja tarpeen mukaan myös tarkastusviraston muuhun tarkastustoimintaan. 18