Voitto Helander, Sari Pikkala Siv Sandberg, Sam Grönholm Päättäjien areenat ja yhteydet KuntaSuomi 2004 -tutkimuksia nro 42 ISBN 952-213-036-2 Åbo Akademi Suomen Kuntaliitto 2003 (laita painovuosi)
3 Sisällysluettelo Esipuhe... 5 Tiivistelmä... 6 Resumé... 10 Summary... 14 Esipuhe Tiivistelmä Resumé Summary 1. Päättäjien profiilit... x Voitto Helander 1.1. Lähtökohdat 1.2. Luottamushenkilöt 1.2.1. Luottamushenkilöiden profiilit 1.2.2. Luottamushenkilöt väestöllisten peruspiirteiden valossa 1.2.3. Luottamushenkilöiden yhteiskuntanäkemykset 1.3. Johtavat viranhaltijat 1.3.1. Johtavien viranhaltijoiden perusprofiili 1.3.2. Johtavien viranhaltijoiden luottamustehtävät 1.3.3. Johtavien viranhaltijoiden puoluekytkennät 1.3.4. Johtavien viranhaltijoiden järjestökytkennät 1.4. Lopputoteamuksia 2. Luottamushenkilöt ja järjestöt... x Voitto Helander 2.1. Johdanto 2.2. Luottamushenkilöiden järjestökytkennät 2.2.1. Järjestöalojen määrä 2.2.2. Jäsenyys ja luottamustehtävät eri alojen järjestöissä 2.2.3. Luottamushenkilöiden ominaisuudet ja järjestökytkennät 2.3. Järjestökiinnittyminen ja vaikuttaminen 2.4. Yhteenveto 3. Päättäjien vallankäyttö ja vaikuttamiskanavat... x Voitto Helander 3.1. Johdanto 3.2. Päättäjät vaikuttamiskanavien käyttäjinä ja arvioijina 3.2.1. Vaikuttamistapojen käyttö ja arviot niiden tehokkuudesta PÄÄTTÄJIEN AREENAT JA YHTEYDET
4 3.2.2. Valtuutettujen vaikuttamisprofiilit puolueittain ja kuntakoon mukaan 3.2.3. Ovatko kuntapäättäjien käyttämät vaikuttamiskanavat muuttuneet? 3.2.4. Vaikuttamistapojen muutokset vuodesta 1995 vuoteen 1999 3.3. Eri toimijaryhmien vertailua: kuntalaiset, ehdokkaat, valtuutetut, yhdistykset 3.3.1. Erot vaikuttamistapojen käytössä 3.3.2. Erot vaikuttamistapojen tehokkuuden arvioinnissa 3.4. Päätelmiä 4. Kunnallinen päätöksentekokulttuuri yhtä köyttä vai tukkanuottaa?... x Sari Pikkala 4.1. Johdanto 4.2. Päättäjien arviot kunnan sisäisestä ilmapiiristä 4.3. Vastaajaryhmien väliset erot 4.3.1. Kuntakoko 4.3.2. Oma asema kuntaorganisaatiossa 4.3.3. Puolueen asema kunnan vallankäytössä 4.3.4. Sukupuoli ja ikä 4.4. Ilmapiiriarvioiden yhteydet vastaajan muihin näkemyksiin 4.4.1. Ilmapiiriarviot ja omat vaikutusmahdollisuudet 4.4.2. Ilmapiiriarviot ja arviot kunnan johtajuudesta 4.4.3. Ilmapiiriarviot ja tyytyväisyys kunnan palveluihin 4.5. Ilmapiiriarviot kunnittain 4.5.1. Muutokset vuodesta 1995 vuoteen 1999 4.5.2. Ilmapiiri ja kunnan muut ominaisuudet 4.6. Hyvä päätöksentekokulttuuri sisäpiiriläisten solidaarisuutta? 4.7. Yhteenveto 5. Päättäjien näkemykset kunta valtio-suhteesta... x Siv Sandberg 5.1. Johdanto 5.2. Analyysin rakenne 5.3. Muutokset valtion ja kuntien välisissä suhteissa viimeisten 10 vuoden aikana 5.4. Päättäjien näkemykset kunta-valtio suhteesta 5.4.1. Asema kunnallisessa organisaatiossa 5.4.2. Puolueet ja ideologia 5.4.3. Yhteydet valtion viranomaisiin ja päätöksentekijöihin 5.4.4. Yhteenveto yksilötason analyyseistä 5.5. Valtio-kunta arviot ja käsitykset kunnan kehittämisestä 5.6. Kuntatason analyysit
5 5.7. Yhteenveto 6. Päättäjät ja kansainvälistyminen... x Siv Sandberg & Sam Grönholm 6.1. Johdanto 6.2. Kansainvälistymisen taustatekijät 6.3. Päättäjien asenteet kansainvälistä toimintaa kohtaan 6.4. Poliitikot vai viranhaltijat kansainvälistymisen aloitteentekijöinä? 6.5. Yhteenvetoanalyysi LIITTEET Liite 1. Liite 2. Liite 3. Tutkimusaineiston kuvaus Kyselylomake Luettelo KuntaSuomi kunnista PÄÄTTÄJIEN AREENAT JA YHTEYDET
6
7 Esipuhe KuntaSuomi-tutkimuskokonaisuuteen kuuluva, Åbo Akademin julkishallinnon laitoksen vastuulla oleva luottamushenkilö- ja viranhaltijatutkimus VILU tehtiin ensimmäisen kerran vuonna 1995. Sen tuloksia on raportoitu vuonna 1997 ilmestyneessä kirjassa Kunnat ja päättäjät. Kysely toistettiin neljä vuotta myöhemmin eli vuonna 1999. Käsillä oleva raportti pohjautuu ensisijaisesti juuri 1999 VILU-aineistoon. Raportin monissa kohdin on kuitenkin tehty vertailua myös aiempiin tuloksiin. Raportti koostuu kuudesta itsenäisestä luvusta. Niissä keskitytään pääosin teemoihin, joita ei käsitelty ensimmäisen kierroksen raportissa. VILU-aineistot laajemmin kattava raportointi toteutetaan vasta kun kolmas ja viimeinen VILUtutkimusaineisto on käytettävissä vuonna 2004. Raportin kolme ensimmäistä lukua on kirjoittanut Voitto Helander. Aluksi paneudutaan luottamushenkilöiden ja viranhaltijoiden taustoihin: keitä päättäjät ovat? Päättäjien järjestökytkentöjä kuvataan omassa kappaleessaan. Kolmannessa luvussa tarkastelun keskiössä ovat vaikuttamisen tavat ja areenat: millä tavalla eri vaikuttamistapojen käyttö poikkeaa eri luottamushenkilökategorioiden kohdalla? Neljännen luvun on kirjoittanut Sari Pikkala. Siinä kuvataan kuntaorganisaation toimijoiden välisiä suhteita. Arvioidaanko kunnan sisäinen ilmapiiri ristiriitaiseksi vai yhteistyöhakuiseksi ja vaihtelevatko näkemykset vastaajaryhmittäin ja kunnittain? Onko päätöksentekoilmapiirissä tapahtunut muutoksia vuodesta 1995 vuoteen 1999? Viidennessä luvussa Siv Sandberg puolestaan erittelee kuntapäättäjien näkemyksiä kunta-valtio suhteesta ja niiden selittymistä poliittis-ideologisilla ja taloudellisilla muuttujilla. Raportin kuudennessa luvussa eli Siv Sandbergin ja Sam Grönholmin yhteisartikkelissa kuvataan kuntien kansainvälistymisen muotoja ja laajuutta ja pyritään asenneväittämien pohjalta selvittämään, ketkä kansainvälistymiskehitystä edistävät. Voitto Helander Sari Pikkala Siv Sandberg Sam Grönholm PÄÄTTÄJIEN AREENAT JA YHTEYDET
8
9 Tiivistelmä Voitto Helander, Sari Pikkala, Siv Sandberg & Sam Grönholm (2003): Päättäjien areenat ja yhteydet. KuntaSuomi 2004 -tutkimuksia nro 42. Acta nro 161. Åbo Akademi & Suomen Kuntaliitto. Helsinki. Tämän tutkimuksen tulokset perustuvat KuntaSuomi 2004 -tutkimusohjelman viranhaltija- ja luottamushenkilötutkimusosioon kuuluvaan, vuonna 1999 tehtyyn päättäjäkyselyyn. Tutkimus on jatkoa vuoden 1995 vastaavaan viranhaltija- ja luottamushenkilökyselylle, jonka tulokset on julkaistu Suomen Kuntaliiton Acta-sarjassa vuonna 1997 ilmestyneessä Kunnat ja päättäjät -julkaisussa. Viranhaltija- ja luottamushenkilökysely (VILU-99) lähetettiin johtaville viranhaltijoille sekä valtuustojen, hallitusten ja keskeisten lautakuntien jäsenille, eli kaikkiaan 3749 päättäjälle 47 KuntaSuomi-tutkimuskunnassa. Aineisto on kerätty postikyselynä marraskuun 1999 ja helmikuun 2000 välisenä aikana. Vastausprosentiksi saatiin 67%. Tutkimuksen tulokset on analysoitu Åbo Akademin julkishallinnon laitoksen tutkijoiden yhteistyönä. Kukin tutkija vastaa omista tutkimustuloksistaan. Seuraavien artikkeliyhteenvetojen järjestys noudattaa tutkimusraportissa käytettyä järjestystä. 1) Päättäjien profiilit Voitto Helander Kirjoituksessa kartoitetaan keskeisimpiä kuntapäättäjiä kahdesta näkökulmasta. Ensiksi eritellään luottamushenkilöiden sosiaalista ja poliittista taustaa. Tämä on toteutettu vertailemalla kunnanhallitusten, kunnanvaltuustojen ja lautakuntien koostumuksia. Toiseksi kiinnitetään huomio johtaviin viranhaltijoihin samoista lähtökohdista käsin kuin luottamushenkilöihinkin. Koska lähes kaikki kunnanhallitukset koostuvat valtuutetuista, poikkeavat näiden luottamushenkilöelinten profiilit vain vähän toisistaan. Huomionarvoista kuitenkin on, että hallitusjäsenet ovat kunnallispoliittisesti hieman kokeneempia kuin valtuutetut. Lautakuntien jäsenille on tyypillistä, että he ovat keskimäärin nuorempia, vähemmän koulutettuja ja kunnallispoliittisesti kokemattomampia kuin muut luottamushenkilöt. Heillä ei myöskään ole niin likeisiä kytkentöjä puolueelämään kuin hallitusten ja valtuustojen jäsenillä. Johtavat viranhaltijat poikkeavat luottamushenkilöistä usealla tavalla. He ovat näitä selvästi koulutetumpia ja myös suurimmaksi osaksi miehiä huolimatta siitä, että selvä enemmistö kuntapalkollisista on naisia. Lisäksi voidaan painottaa sitä seikkaa, vain vajaa kolmannes viranhaltijoista on mukana puoluetoiminnassa. Myös PÄÄTTÄJIEN AREENAT JA YHTEYDET
10 paikallisiin yhdistyksiin heillä on vähemmän kontakteja kuin luottamushenkilöillä. 2) Luottamushenkilöt ja järjestöt Voitto Helander Kunnallisten luottamushenkilöiden järjestökytkentöjä eriteltiin eri järjestöalojen jäsenyyksien, järjestökiinnittymisen vahvuuden ja järjestökytkentöjen muuttumisen osalta. Havainnot osoittavat, että vahvasti edustettuja aloja luottamushenkilöstössä ovat ammatilliset sekä sosiaalialalla toimivat vapaaehtoisjärjestöt, liikuntajärjestöt ja kunnanosajärjestöt. Luottamushenkilöiden käsitykset eri toimialojen yhdistysten vaikuttamispyrkimysten laajuudesta ja tuloksellisuudesta osoittavat hyvin suurta jatkuvuutta. Lähinnä taloudellisia tavoitteita edistävät henkilöstöjärjestöt ja elinkeinoelämän järjestöt vaikuttavat laaja-alaisesti ja tuloksellisesti. Myös liikuntajärjestöt ja kunnanosajärjestöt koetaan yhä tärkeämmiksi kunnallishallinnon toimijoiksi. 3) Päättäjien vallankäyttöasema ja vaikuttamiskanavat Voitto Helander Eri vaikuttamiskanavien käytön osalta voitiin havaita, että kuta lähemmäksi kunnallisen päätöksentekojärjestelmän ydintä luottamushenkilöt sijoittuvat, sitä aktiivisemmin he toimivat ja sitä suuremmassa mitassa he käyttävät yhteistoiminnallisia, henkilökohtaisia ja luonteeltaan epävirallisia vaikuttamiskeinoja. Vastaavan suuntainen yleistys on tehtävissä myös eri vaikuttamismuotojen tehokkuusarviointien osalta; kuta käytetympi, sitä tehokkaampi. Tarkastellun vaalikauden aikana tapahtuneet, sellaisenaan suhteellisen vähäiset muutostrendit osoittavat, että radikaaleimpien ja yksipuolisimpien vaikuttamismuotojen käyttö ja niitä koskevat tehokkuusarviotkin jossain määrin laskivat. Vastaavasti yhteistoiminta- ja yhteisymmärryspohjaisten keinojen käyttö samoin kuin luottamus niiden tehokkuuteen hieman nousivat. 4) Kunnallinen päätöksentekokulttuuri yhtä köyttä vai tukkanuottaa? Sari Pikkala Tarkastelun keskiössä ovat päättäjien näkemykset kuntaorganisaation toimivuudesta. Miten he arvioivat kunnan sisäistä ilmapiiriä ulottuvuudella ristiriitainenyhteistyöhakuinen? Näkemykset vaihtelevat vastaajaryhmittäin. Mitä ylempänä vastaaja on kuntaorganisaation hierarkiassa, sitä yhteistyöhenkisempänä hän ilmapiirin näkee. Oppositioryhmien edustajat antavat kunnan päätöksentekoilmapiiristä kielteisemmän arvion kuin enemmistöön lukeutuvat. Luottamus kuntaorganisaation toimivuuteen on luonteeltaan kasautuvaa. Päättäjä, joka arvioi kunnan ilmapiirin konsensushenkiseksi, antaa todennäköisesti myös kunnan johtajuudesta ja kunnan palvelutuotannosta hyvän arvosanan.
Kuntien väliset päätöksentekoilmapiirin erot ovat huomattavia. Erot eivät ole suoraviivaisesti selitettävissä kunnan rakennepiirteillä, mutta konsensushenkisyyttä näyttää esiintyvän pikemminkin haja-asutusalueella kuin taajamissa. Sisäistä ilmapiiriä koskevat arviot eivät ole juurikaan muuttuneet vuodesta 1995 vuoteen 1999. Myös kuntakohtainen tarkastelu osoittaa, että arviot ovat luonteeltaan pysyviä. Useimmat ilmapiiriltään vuonna 1995 riitaisiksi luonnehditut kunnat olivat sitä myös neljä vuotta myöhemmin. Sama koskee konsensushenkisiä kuntia. Pysyvyyden trendistä on kuitenkin myös poikkeuksia. Joissakin kunnissa ilmapiiri on heilahtanut selvästi joko ristiriitaisempaan tai yhteistyöhenkisempään suuntaan. Nämä ovat pääsääntöisesti pieniä kuntia. Suurissa kunnissa tilanteiden äkillinen kärjistyminen ja voimakas tulehtuminen ei ole todennäköistä. Päättäjien arviot kuntaorganisaation toimivuudesta eivät ole irrallaan kuntalaisten todellisuudesta. Kunnat, joiden ilmapiirin päättäjät arvioivat yhteistyöhenkiseksi, saavat myös kuntalaisten luottamuksen. Riitaiset kunnat jäävät puolestaan myös kuntalaisille etäiseksi. 5) Päättäjien näkemykset kunta valtio-suhteesta Siv Sandberg Artikkelissa tarkastellaan kunnallisten päättäjien näkemyksiä kunta valtio-suhteesta ja niitä tekijöitä, jotka vaikuttavat arvioihin. Yleisellä tasolla valtion toimet nähdään enemmän ongelmallisina kuin mahdollistavina kunnan kannalta. Pienissä kunnissa valtionosuusjärjestelmä ja muu taloudellinen ohjaus on tuottanut eniten vaikeuksia, suurimmissa kunnissa subjektiivisten oikeuksien säätely arvioidaan tekevän kunnallisen päätöksenteon ongelmalliseksi. Alle 20000 asukkaan kunnissa kritiikki valtion toimia kohtaan on voimakkainta poliittisen eliitin keskuudessa, valtiokritiikki on keskeinen osa eliitin profiilia. Suuremmissa kunnissa päättäjän ideologia on asemaa tärkeämpi selittävä muuttuja. Kuntatason analyyseissä tärkeimmän selittävän muuttujan muodostavat poliittiset voimasuhteet, keskustajohtoisissa kunnissa suhtautuminen valtion toimin oli kriittisintä. Kun kuntapäättäjien kunta valtio-asenteet vuonna 1999 verrataan käsityksiin vuodesta 1990, ilmenee, että viimeisen kymmenen vuoden aikana tehdyt muutokset rahoitus- ja ohjausjärjestelmissä ovat ratkaisevalla tavalla muuttaneet kuntapäättäjien suhtautumista valtioon. 6) Päättäjät ja kansainvälistyminen Siv Sandberg & Sam Grönholm Kuntien kansainvälistymistä tarkastellaan yhdistelemällä faktatietoa kuntien kansainvälisistä yhteyksistä ja päättäjien käsityksiä kansainvälisen toiminnan hyödyllisyydestä. Tarkastelun mukaan kunnan kansainvälisten yhteyksien laajuutta voidaan selittää kolmivaiheisen mallin avulla. 11 PÄÄTTÄJIEN AREENAT JA YHTEYDET
12 1. Kuntien taustaominaisuudet jakavat kunnat kansainvälistymisen kannalta karkeisiin lohkoihin. Suurilla kunnilla on enemmän kansainvälisiä yhteyksiä kuin pienillä. Kunnissa, joissa on luonnollinen kosketuspinta muihin maihin, esim. satama- ja yliopistokunnissa, kunnallishallinto on enemmän kansainvälisesti suhtautunut kuin muissa kunnissa. 2. Kansainvälistymislohkojen sisällä, kunnan tietoisella toiminnalla on vaikutus kansainvälisen toiminnan tasoon. 3. Viranhaltijoiden asenteilla on selvä vaikutus kunnan tietoiseen toimintaan kansainvälisissä asioissa. Koska kansainväliset asiat harvoin nostetaan poliittiseen keskusteluun ja kansainvälisille asioille ei ole mitään valmista käsittelykaavaa, viranhaltijoiden aloitteellisuudella on merkittävä vaikutus kunnan toimintalinjaan.
13 Resumé Voitto Helander, Sari Pikkala, Siv Sandberg & Sam Grönholm (2003): Arenor och kontaktytor för beslutsfattare. Undersökningar inom KommunFinland 2004, nr 42. Acta nr 161. Åbo Akademi & Finlands Kommunförbund. Helsingfors. Resultatet av denna undersökning bygger på en enkät bland beslutsfattare och ingår i den del av forskningsprogrammet KommunFinland 2004 som undersöker förtroendevalda och tjänsteinnehavare (VILU-modulen). Undersökningen är en uppföljning av en enkät från 1995 som presenterades i rapporten Kunnat ja päättäjät i Finlands Kommunförbunds publikationsserie Acta år 1997. Enkäten (VILU-99) skickades till totalt 3 749 ledande tjänsteinnehavare och ledamöter i fullmäktige, styrelser och centrala nämnder i de 47 kommunerna i programmet KommunFinland. Materialet samlades in genom en postenkät från november 1999 till februari 2000. Svarsprocenten blev 67. Resultatet av undersökningen analyserades av ett forskarteam vid institutionen för offentlig förvaltning vid Åbo Akademi. Varje forskare ansvarar för sina egna resultat. Resuméerna nedan följer samma ordningsföljd som uppläggningen i forskningsrapporten. 1) Beslutsfattarnas profiler Voitto Helander I kapitlet granskas de mest centrala kommunala beslutsfattarna ur två synvinklar. Först specificeras de förtroendevaldas sociala och politiska bakgrund med hjälp av jämförelser av kommunstyrelsernas, fullmäktigeförsamlingarnas och nämndernas sammansättningar. Därefter studeras de ledande tjänsteinnehavarna utifrån samma utgångspunkter som de förtroendevalda. Eftersom nästan alla kommunstyrelser består av fullmäktigeledamöter avviker dessa två organs profiler ytterst litet från varandra. Det kan dock noteras att styrelseledamöterna har något större kommunalpolitisk erfarenhet än fullmäktigeledamöterna. Typiskt för ledamöter i nämnderna är att de jämfört med övriga förtroendevalda är yngre och lägre utbildade och har mindre erfarenhet av kommunalpolitik. De har inte heller lika nära koppling till partierna som ledamöterna i styrelser och fullmäktige. De ledande tjänsteinnehavarna avviker i många avseenden från de förtroendevalda. Tjänsteinnehavarna har högre utbildning och är till största delen män, trots att majoriteten av de kommunalt anställda är kvinnor. Dessutom kan påpekas att bara knappt en tredjedel av tjänsteinnehavarna deltar i partipolitisk verksamhet. De har också färre kontakter till lokala föreningar än de förtroendevalda. PÄÄTTÄJIEN AREENAT JA YHTEYDET
14 2) Förtroendevaldas organisationstillhörighet Voitto Helander De förtroendevaldas organisationstillhörighet analyserades efter organisationstyp och grad av tillhörighet. Iakttagelserna visar att fackliga organisationer, frivilligorganisationer i den sociala sektorn, idrottsföreningar och kommundelsorganisationer är starkt representerade bland de förtroendevalda. De förtroendevaldas uppfattningar om olika föreningars strävan till inflytande och framgång i strävandet visar på mycket stor kontinuitet. I första hand är det personal- och näringslivsorganisationer med ekonomiska mål som på bred front utövar omfattande inflytande med framgång. Också idrottsföreningar och kommundelsorganisationer upplevs spela en allt viktigare roll som aktörer i kommunalförvaltningen. 3) Beslutsfattarnas maktpositioner och kanaler för inflytande Voitto Helander I fråga om användning av olika kanaler för inflytande kan konstateras att ju närmare kärnan i det kommunala beslutssystemet de förtroendevalda placerar sig desto aktivare arbetar de och i desto högre grad använder de sig av samarbetsinriktade, personliga och informella påverkningskanaler. En likartad generalisering kan göras också i fråga om effektiviteten hos olika kanaler för inflytande ju flitigare använd desto effektivare. Förändringstrenderna under den undersökta mandatperioden är i sig relativt små men visar att användning av de mest radikala och ensidiga formerna för inflytande, liksom också tilltron till dem, sjönk en aning. Analogt med detta har användningen av och tilltron till kanaler baserade på samverkan och samförstånd i viss mån ökat. 4) Den kommunala beslutskulturen samstämmighet eller stridigheter? Sari Pikkala I kapitlet granskas politikernas och tjänsteinnehavarnas åsikter om kommunens beslutskultur: hur bedöms atmosfären mellan olika aktörer enligt dimensionen konfliktfylld-samarbetsinriktad? Olika svararkategorier har olika uppfattningar. Ju högre den svarande står i den kommunala hierarkin, desto positivare är bedömningen. Representanter för oppositionspartier uppfattar atmosfären i beslutsfattandet som mera konfliktfylld än de som tillhör den styrande majoriteten. Förtroendet för den kommunala organisationen är kumulativt till sin karaktär. En beslutsfattare, som bedömer den interna atmosfären i konsensustermer, ger med stor sannolikhet ett positivt betyg även till kommunens ledning och serviceproduktion. De kommunvisa skillnaderna i intern atmosfär är betydande. Variationen förklaras bara i liten mån av kommunens strukturella egenskaper. Konsensusanda förekommer i något större utsträckning i glesbygden än i urbana miljöer.
Beslutsfattarnas värderingar av den interna atmosfären är mycket likadana under de två undersökningsåren 1995 och 1999. Även den kommunvisa granskningen visar att såväl konflikt- som samarbetsorienteringen hos den kommunala organisationen är egenskaper, som är tämligen bestående till sin karaktär bedömningarna under 1995 och 1999 är till stora delar samstämmiga. De kommuner som visar en större skiftning åt det ena eller det andra hållet är i huvudsak små kommuner. Situationer där en konflikt snabbt blossar upp och polariserar den kommunala organisationen verkar vara mera osannolika i de stora kommunerna. Analysen på kommunnivå visar vidare, att beslutsfattarnas syn på beslutskulturen har ett tydligt samband med invånarnas tillit till den kommunala organisationen. Kommuner, som beslutsfattarna uppfattar som konsensusinriktade, får även kommuninvånarnas förtroende. Invånarna i kommuner med konfliktpräglad beslutskultur är i sin tur mera kritiska i sin bedömning av det kommunala beslutsfattandet. 5) Beslutsfattarnas syn på förhållandet mellan stat och kommun Siv Sandberg I kapitlet granskas olika faktorer som påverkar de kommunala beslutsfattarnas syn på i vilken mån statens åtgärder skapar problem för kommunen. På ett allmänt plan är de kommunala beslutsfattarna eniga: statens åtgärder försvårar snarare än underlättar den kommunala verksamheten. I mindre kommuner hänger problemen samman med statsbidragssystemet och den ekonomiska regleringen, medan beslutsfattarna i de största kommunerna upplever att regleringen av subjektiva rättigheter skapar problem i beslutsfattandet. I små kommuner är kritiken mot statens åtgärder starkast bland medlemmarna i den politiska eliten, det är en del av elitens profil att söka de skyldiga till kommunens problem i externa faktorer. I de största kommunerna förklaras synen på stat-kommun -relationen bättre av ideologi än av position. På kommunnivån är den politiska sammansättningen mest avgörande för synen på statens åtgärder. Kritiken är störst i centerledda kommuner. När beslutsfattarnas attityder från år 1999 jämförs med resultat från en undersökning genomförd 1990 framgår det att de förändringar som under de tio senaste åren genomförts i finansierings- och styrsystemen på ett avgörande sätt ha påverkat de kommunala beslutsfattarnas syn på staten. 6) Beslutsfattarna och internationaliseringen Siv Sandberg & Sam Grönholm Internationaliseringen i kommunerna granskas genom att kombinera faktauppgifter om kommunernas internationella kontakter med beslutsfattarnas uppfattning om nyttan med internationell verksamhet. Enligt analysen kan nivån på kommunernas internationella verksamhet förklaras med en trestegsmodell. Kommunens bakgrundsegenskaper delar in kommunerna i olika divisioner när det gäller nivån på den internationella verksamheten. Stora kommuner är mer 15 PÄÄTTÄJIEN AREENAT JA YHTEYDET
16 aktiva än små och kommuner med en infrastruktur som uppmuntrar internationella kontakter, t.ex. hamnstäder och universitetsstäder är aktivare än andra kommuner. Inom ramen för varje division kan kommunens medvetna åtgärder påverka aktivitetsnivån. Kommunens medvetna åtgärder är beroende av tjänstemännens aktivitet. Eftersom internationella ärenden sällan lyfts upp till politisk behandling och eftersom det inte finns någon given mall för hur internationella ärenden skall behandlas i kommunen, har tjänstemännens initiativ och aktivitet stor betydelse för kommunens handlingslinje.
17 Summary Voitto Helander, Sari Pikkala, Siv Sandberg & Sam Grönholm (2003): Forums and contact for decision-makers. Finnish Local Government 2004 Research Programme Studies No. 42. Acta Publications, No. 161. Åbo Akademi University and the Association of Finnish Local and Regional Authorities. Helsinki. The results of this study are based on the 1999 survey on municipal decision makers, which is part of the study on municipal officers and elected representatives included in the Finnish Local Government 2004 Research Programme Studies. The study is a follow-up to the corresponding 1995 survey on municipal officers and elected representatives, the results of which were published in the 1997 Acta publication Kunnat ja päättäjät. This publication about local governments and decision makers, issued by the Association of Finnish Local and Regional Authorities, is available only in Finnish. The survey (VILU, 1999) was sent to the leading municipal officers and to the members of municipal councils, boards, and key committees: all in all to 3,749 decision makers in the 47 municipalities participating in the Finnish Local Government 2004 study. Data were collected in a mail survey between November 1999 and February 2000. The response percentage was 67. The results of the study have been analysed jointly by the researchers at the Department of Public Administration at Åbo Akademi University. Each researcher is responsible for his or her own study results. The order of the summaries follows the order of the articles in the study report. 1) Profiles of municipal decision makers Voitto Helander The article examines central municipal decision makers from two aspects. First, it analyses the social and political background of elected representatives by comparing the composition of municipal boards, councils and committees. Second, leading municipal officers are analysed using the same criteria as for the analysis of elected representatives. As most municipal executive boards are made up of councillors, the profiles of these elected bodies differ only slightly from one another. It should be noted though that members of municipal boards have more experience in municipal politics than members of municipal councils. Members of municipal committees are typically younger, less educated and have less experience in municipal politics than other elected representatives. Also, they do not have such close party affiliations as members of municipal boards and councils. PÄÄTTÄJIEN AREENAT JA YHTEYDET
18 Leading municipal officers differ from elected representatives in many respects. They are markedly more educated than elected representatives; also, the majority of them are men even though a clear majority of municipal employees are women. Another factor worth mentioning is that less than one-third of municipal officers are actively involved in party politics. They also have fewer contacts with local associations than do elected representatives. 2) Elected representatives and organisations Voitto Helander The elected representatives affiliation with organisations was examined through an analysis of their membership in different organisational sectors and the closeness of their affiliation with organisations. Our analysis showed that the sectors which are strongly represented among elected representatives include volunteer organisations and sports and neighbourhood associations that are professionallybased or operate in the social sector. The views of elected representatives on how important a role associations in different sectors wish to play and how successful they are show a high level of continuity. Employee organisations and trade and industry organisations promoting mainly economic objectives exercise far-reaching influence successfully. Sports and neighbourhood associations are also increasingly seen as important local government actors. 3) Decision-makers: positions of power and channels of influence Voitto Helander When examining different channels of influence available for elected representatives, it was found that the closer elected representatives were to the centre of decision-making, the more active they were and the more they used co-operative, personal and unofficial means of exerting influence. A similar generalisation can be made about the effectiveness of different means of exerting influence: the more used, the more effective. Though minor, the changes that took place during the legislative term under study show that the use of the most radical and one-sided means of influence decreased to some extent as did the estimate of their efficiency. Similarly, the use of means based on co-operation and common understanding and a belief in their efficiency increased slightly. 4) The culture of local decision-making consensus or conflict? Sari Pikkala This article examines how local decision-makers view the atmosphere of the municipal organisation. How do they assess the atmosphere of the municipal organisation in the scale conflict consensus? The results show that the higher the
respondents position in the municipal hierarchy, the more consensus-oriented they perceive the atmosphere. Politicians representing political groups in the opposition perceive the atmosphere less favourably than those representing the leading majority. Trust in local government seems to be cumulative. A person who perceives the atmosphere as consensus-oriented is also likely to be satisfied with the leadership and service provision in the municipality. There are considerable differences between the municipalities. The structural characteristics of a municipality can only account for some of the variation; however, a collaborative atmosphere does seem to be slightly more prominent in rural than in urban areas. Between 1995 and 1999, only minor changes took place in the perception held by respondents concerning the municipal atmosphere. An analysis on the municipality level also concludes that the assessments are fairly stable over time. Most of the municipalities perceived as conflict-oriented in 1995 were given the same assessment in 1999. The same applies to those municipalities perceived as co-operative. However, there were some exceptions to this trend: some municipalities had experienced a considerable shift in one direction. As a general rule, greater changes occurred in small municipalities. Acute, personified conflicts which lead to polarisation in the organisation are less likely to break out in large organisations. The views held by municipal politicians and bureaucrats about the atmosphere of the municipal organisation are not detached from the views of local residents. The municipalities that were perceived as co-operative by the decisionmakers also have the trust of residents; municipalities characterised by conflictridden decision-making face more criticism from residents. 5) How decision-makers see the local-central government relationship Siv Sandberg This article examines the views of local decision makers on the relationship between the local and central government and factors that influence these views. At a general level, central government action is seen problematic rather than enabling from a local government point of view. In small municipalities, most problems have been caused by the government grant system and other forms of economic regulation; the largest municipalities consider that the regulation of subjective rights hinders decision making. In the municipalities with a population less than 20,000, the harshest criticism at government action is expressed by the political elite: government criticism is a significant feature of the political elite profile. In the largest municipalities, the ideology embraced by a decision maker is a more significant explanatory variable than his or her position. In the local government level analyses, the single most significant explanatory variable is political composition: Centre Party-led municipalities are most critical of government action. When comparing the results of the 1999 and 1990 surveys on the views of municipal decision makers on the local-central government relationship, it be- 19 PÄÄTTÄJIEN AREENAT JA YHTEYDET
20 comes evident that changes made in financial and regulatory systems within the past ten years have crucially changed the attitudes of municipal decision makers towards the State. 6) Decision-makers and internationalisation Siv Sandberg & Sam Grönholm The internationalisation of municipalities is examined by combining factual information on international contacts established by municipalities and views held by municipal decision-makers on the benefits of international activities. Our analysis shows that the extent of international contacts made by municipalities can be explained by using a threefold model. Based on their specific characteristics, the municipalities can be roughly divided into layers indicating their level of internationality. Large municipalities have more international contacts than small ones. Local governments that naturally come in contact with other countries owing, for example, to their port or university, are more internationally minded than others. Within each layer, the municipality s conscious efforts affect the level of its international activities. The attitudes assumed by municipal officers have a clear effect on the municipality s conscious internationalisation efforts. As international affairs rarely become a topic of political discourse and there is no ready model for dealing with international issues, the initiative of municipal officers has a significant effect on the policies of the municipality.
21 1. Päättäjien profiilit Voitto Helander 1.1. Lähtökohdat Tämän raportin tutkimuskohteet, kunnalliset luottamushenkilöt ja kuntien ylimmät viranhaltijat, muodostavat kuntaorganisaation virallisen, institutionaalisen vallankäyttöytimen. Kuntien tosiasialliset valtarakenteet eivät kuitenkaan ole rajattavissa vain virallisiin toimielimiin. Miellettäessä kunnan päätöksentekorakenne ympäristönsä kanssa vuorovaikutuksessa olevaksi järjestelmäksi tosiasiallisten vallankäyttöön osallistuvien toimijoiden määrä on paljon suurempi kattaen myös muita kuin virallisia toimijoita. Edustuksellisten luottamushenkilöinstituutioiden ohella valtarakenteiden osina voidaan pitää ainakin puolueita, kansalaisjärjestöjä, yrityksiä ja toisia alueellisia toimijoita (Ruostetsaari & Holttinen 2001, 22 31). Tosiasiallinen valtarakenne koostuu siis kunnan virallisten toimielinten ja näiden keskeisimpien sidosryhmien muodostamasta verkostosta. Vallankäyttösuhteet virallisia päätöksiä tekevien kuntapäättäjien ja muiden vaikuttajatahojen välillä voivat muodostua usealla tavalla pysyväisluontoisiksi valtarakennemalleiksi. KuntaSuomi-tutkimuksen aineistojen pohjalla Krister Ståhlberg (1997) pystyi osoittamaan neljä kunnissa esiintyvää vallankäytön perusmallia. Näitä olivat vahvaan johtajuuteen perustuva pomorakenne, vahvoihin etujärjestöihin nojaava korporatiivinen rakenne, poliitikkojen ja järjestövaikuttajien avoimeen vuoropuheluun ja vaihteleviin koalitioihin pohjautuva liberaalinen rakenne sekä poliitikkojen omaan vallankäyttöön nojaava poliitikkorakenne. Risto Harisalo ja Jari Stenvall (2001, 24 27) ovat puolestaan luoneet neljä kunnanhallituksen perustyyppiä käyttämällä perusmuuttujina kunnanhallituksen vallan suuruutta ja kunnanjohtajan asemaa suhteessa kunnanhallitukseen. Tässä luvussa analysoidaan VILU-kyselyyn vastanneiden luottamushenkilöiden ja viranhaltijoiden peruspiirteitä, profiileja. Sen tavoitteena on osoittaa niitä poliittisia voimavaroja, joita kuntapäättäjillä on käytettävissään heidän osallistuessaan kuntien päätöksentekoon. Vuonna 1999 tehtyyn kyselyyn vastasi 2498 valtuutettua, hallituksen ja lautakuntien jäsentä ja johtavaa viranhaltijaa. Tässä, samoin kuin myöhemmissäkin luvuissa, käytetään luokitusta, joka on laadittu ylimmän hallitsemistason periaatteen mukaisesti. Luottamushenkilöistä ylimmäksi vallankäyttöportaaksi on tulkittu jäsenyys kunnanhallituksessa, seuraavaksi jäsenyys valtuustossa ja alimmaksi jäsenyys lautakunnassa. Kategoriaan kunnanhallituksen jäsenet luetaan kaikki kunnanhallitukseen kuuluvat henkilöt, PÄÄTTÄJIEN AREENAT JA YHTEYDET
22 joista osa on jäsenenä myös valtuustossa ja/tai lautakunnissa. Kunnanvaltuutettujen ryhmän taas muodostavat ne henkilöt, jotka kuuluvat valtuustoon ja mahdollisesti myös lautakuntaan, mutta eivät kunnanhallitukseen. Lautakuntajäsenillä viitataan ryhmään, jolla ei lautakuntapaikan lisäksi ole jäsenyyttä valtuustossa tai hallituksessa. Käytetyn luokituksen mukaan VILU-kyselyn vastaajat jakautuvat seuraavasti: 420 eli 17 % on kunnan ylimpiä viranhaltijoita, kunnanhallitukseen kuuluvuia on 307 (12 %), valtuustoon kuuluvia on 817 (33 %) ja lautakuntiin kuuluvia on 954 (38 %). On paikallaan huomauttaa, että tässä luvussa esitettävät vastaajan aseman mukaan jaotellut tulokset eivät ole suoraan vertailukelpoisia VILU-95 -kyselyn tuloksia erittelevän raportin (Pikkala 1997, 7 36) kanssa. Siinä hallituksen, valtuuston ja lautakuntien jäsenten taustoja koskevat tiedot esitetään puhtaina, kun tässä käytetyn luokituksen mukaan yksi vastaaja voi kuulua vain yhteen ryhmään. Kuntapäättäjiä lähestytään siten, että ensiksi tarkastellaan luottamushenkilöiden sosiaalisia taustapiirteitä lähinnä väestöllisten taustamuuttujien valossa. Tämän jälkeen luottamushenkilöiden yhteiskunnallisia asenteita tarkastellaan perustavien yhteiskunnallisten asenneulottuvuuksien perusteella. Keskeisesti ovat esillä myös luottamushenkilöiden kokemus kunnallisissa tehtävissä sekä heidän kytkentänsä puolueisiin. Vastaavat analyysit tehdään erikseen johtavien viranhaltijain osalta. Viranhaltijain osalta eritellään myös heidän järjestökiinnittymistään, mikä luottamushenkilöiden osalta tulee esille raportin seuraavassa luvussa (luku 2 Luottamushenkilöt ja järjestöt ). 1.2. Luottamushenkilöt 1.2.1. Luottamushenkilöiden profiilit Kuntaorganisaatiossa sama henkilö saattaa toimia samanaikaisesti useassa roolissa. Etenkin kunnallisten luottamushenkilöiden kohdalla roolien päällekkäisyys on varsin tavallista jopa niin, että sama henkilö saattaa olla jäsenenä valtuustossa, kunnanhallituksessa ja lautakunnassa sekä näiden lisäksi vielä jossakin muussa kunnallisessa luottamuselimessä. Jäsenyys valtuustossa on tuonut vajaalle neljännekselle jäsenyyden myös kunnanhallituksessa. Tämän lisäksi vajaa puolet valtuutetuista on mukana myös jossakin tai joissakin niistä lautakunnista, jotka kuuluvat VILU-tutkimuksen piiriin. Luku perustuu kaikkien kyselyn kohdejoukkoon kuuluvien henkilöiden päällekkäisjäsenyyksien kartoitukseen (ks. liite 1). Hallituksen jäsenistä 82 % on valtuutettuja. Vajaa kolmannes tutkimuskunnista soveltaa kunnanhallitusten osalta ns. valiokuntamallia, eli hallitukseen on valittu pelkästään valtuutettuja. Näyttää siltä, että kuntien ja muiden julkisen sektorin palveluksessa olevien, työntekijöiden ja johtavassa asemassa olevien on puolestaan verraten vaikea päästä kunnanhallitukseen ilman valtuustopaikkaa. Merkille pantava seikka on, ettei kunnanhallitukseen juurikaan tulla pystymetsästä. Kunnanhallitukseen valitaan
vain erittäin poikkeuksellisesti henkilöitä, joilla ei ole lainkaan aikaisempaa kokemusta minkään kunnallisen luottamustehtävän hoidosta. Kunnanhallitusten, valtuustojen ja lautakuntien jäsenet ovat laajasti mukana myös muissa kunnallisissa luottamustehtävissä. Näiden jäsenyydet toisissa kunnallisissa elimissä käyvät ilmi taulukon 1. luvuista. 23 Taulukko 1. Luottamushenkilöiden jäsenyydet muissa kunnallisissa elimissä aseman mukaan vuonna 1999 (% vastanneista) Hallitus Valtuusto Lauta- (+valt./ltk) (+ltk) kunta Kuntayhtymä 36 31 8 Kunnan yhtiö/liikelaitos 18 16 5 Yhteistoimintaelin 10 7 3 Muu kunnallinen elin 43 37 27 Varsinaisen kuntaorganisaation ulkopuolisissa elimissä niin kunnanhallituksen jäsenten kuin valtuutettujenkin osuudet ovat varsin suuret. Noin kolmannes hallitusten ja valtuustojen jäsenistä on mukana kuntayhtymien hallinnossa. Kuntien yhtiöiden tai liikelaitosten hallinnossa on mukana noin joka seitsemäs hallituksen ja valtuuston jäsen, kun taas muun kunnallisen luottamuselimen tehtävä on noin kahdella viidestä hallituksen tai valtuuston jäsenestä. Lautakuntien jäsenyys tuottaa hallituksen tai valtuuston jäsenyyteen verrattuna huomattavasti harvemmin luottamustehtäviä kunnan varsinaisen hallinto-organisaation ulkopuolella. 1.2.2. Luottamushenkilöt väestöllisten peruspiirteiden valossa Toimikauden 1997 2000 luottamushenkilöiden taustapiirteitä arvioitiin tässä yhteydessä kolmen luottamushenkilökategorian osalta erikseen. Luottamushenkilöryhmien ominaisuuksia vertailemalla voidaan selvittää muun muassa sitä, missä määrin välillisesti valitut toimielimet, kunnanhallitukset ja lautakunnat poikkeavat valtuustoista. Muutamat tutkimushavainnot viittaavat siihen, että valtuuston ulkopuolelta rekrytoidut luottamushenkilöt poikkeavat siinä määrin valtuutetuista, että välillisesti valittujen valmistelu- ja päätöksentekoelinten edustavuus muodostuu kyseenalaiseksi. Toisaalta voidaan katsoa myös, että valtuustot pyrkivät valitsemaan kunnanhallituksiin parhaita voimiaan ja lautakuntiin henkilöitä, joilla on tarvittavaa erikoisosaamista tai valmiuksia hoitaa niitä asiantuntemusta edellyttäviä tehtäviä, jotka muun muassa lautakunnat kohtaavat. PÄÄTTÄJIEN AREENAT JA YHTEYDET
24 Taulukko 2. Luottamushenkilöt aseman ja väestöllisten taustaominaisuuksien mukaan vuonna 1999 (% kyselyyn vastanneista, N= 1987 2481) Hallitus Valtuusto Lauta- (+valt./ltk) (+ltk) kunta Sukupuoli: Miehet 57 70 47 Naiset 44 30 53 Ikä: Alle 35 v. 1 7 10 35 44 v. 18 16 25 45 54 v. 45 41 36 55 64 v. 31 29 23 Yli 64 v. 5 7 7 Asuinvuodet kunnassa: Alle 10 v. 1 3 8 10 20 v. 20 14 22 Yli 20 v. 79 83 70 Lapset: Alle kouluikäisiä lapsia 9 15 21 Kouluikäisiä lapsia 48 43 47 Kieli: Suomi 88 90 88 Ruotsi 12 10 12 Koulutus: Kansa-/peruskoulu 16 16 14 Ammattikoulu/-kurssi 21 22 16 Ylioppilas 2 3 3 Opistotutkinto 30 31 41 Korkeakoulututkinto 30 25 23 Muu 1 3 3 Ammattiasema: Johtava asema 11 14 9 Ylempi toimihenkilö 15 14 14 Alempi toimihenkilö 10 11 15 Työntekijä 14 17 20 Yrittäjä 15 11 12 Maatalousyrittäjä 18 12 7 Opiskelija 0 1 3 Hoitaa kotia/lapsia 1 1 1 Työtön 2 4 4 Eläkeläinen 16 16 16 Työnantaja: Kunta/kuntayhtymä 22 26 26 Kunnan yhtiö/liikelaitos 1 0 1 Valtio/muu julkinen 11 9 10 Järjestö 3 3 5 Yritys 15 18 17 Oma yritys 29 22 23 Ei työelämässä 19 22 23 Puolue: VAS 8 10 8 SDP 26 27 26 VIHR 2 4 2 KESK 30 26 29 RKP 11 10 11 SKL 2 3 3 KOK 19 18 19 Muu puolue 1 2 1
Sukupuolten osalta valtuustot ovat aina olleet äänioikeutettuun väestöön verrattuna selvästi miespainotteisia. Vuonna 2000 valituissa valtuustoissakin naisten osuus jäi koko maassa runsaaseen kolmannekseen (34.3 %). Tarkastelluissa KuntaSuomi-kunnissakin valtuustojen sukupuolijakauma on varsin vino miesten hyväksi, joskin naisten osuus kolmessa kunnassa (Hämeenlinna 55 %, Kiikala 53 % ja Espoo 52 %) nousee yli puoleen valtuutetuista. Kunnanhallitusten ja lautakuntien kohdalla sukupuolijakauma tasoittuu kuitenkin olennaisesti, sillä kyselyyn vastanneista hallitusjäsenistä 44 % ja lautakuntajäsenistä peräti 53 % on naisia. Välillisesti valittavien luottamushenkilöelinten sukupuolijakautumaan vaikuttaa erittäin olennaisesti se, että niihin tulee valita vähintään 40 % kummankin sukupuolen edustajia. Kun kunnanhallituksen jäsenistä valtaosa on valtuutettuja, merkitsee hallitusten suhteellisen vahva naisedustus, että valtuustot valitsevat keskuudestaan naisia hallitusjäseniksi; valtuuston ulkopuolelta hallitukseen valituissa jäsenissä ei naisten osuus ole niinkään suuri kuin hallitukseen valittujen valtuutettujen keskuudessa. Vastanneissa lautakuntajäsenissä sukupuolten edustus vastaa jotakuinkin tarkasti tutkimuskuntien äänioikeutettujen sukupuolijakaumaa naisten osuuden ollessa niissä hieman miehiä korkeampi. Juuri lautakuntien kohdalla sukupuolten tasa-arvoa koskeva vaatimus on toiminut naisten edustusta vahvistavalla tavalla. On kuitenkin huomattava, että naisten osuudet toimielinten puheenjohtajatasolla jäävät selvästi pienemmiksi kuin jäsenyydet vastaavilla toimielintasoilla. (ks. Pikkala 2003). Ikätarkastelu puolestaan osoittaa, että kunnallisen päätösvallan painopiste on selkeästi keski-ikäisissä. Kun 45 54-vuotiaiden ikäryhmällä on valtuustossa vahva yliedustus, voimistuu tämä osuus edelleen kunnanhallituksen paikkoja miehitettäessä. Selvin syrjäyttäminen taas koskee nuorinta ikäryhmää. Sen voimakas aliedustus valtuutettujen keskuudessa putoaa miltei olemattomaksi hallituspaikoista laskettaessa. Pienen kompensaation nuorimmat saavat valtaamalla valtuutettuosuuttaan hieman enemmän lautakuntapaikkoja. Ikäjakauman yläpäässä olevat menettävät vain niukasti edustusosuuttaan valtuustopaikkoihin nähden. Valtuutetuista 15 % ilmoitti olevansa alle kouluikäisten vanhempia. Runsaalla kahdella viidesosalla oli vähintään yksi kouluikäinen lapsi. Kouluikäisten lasten vanhempien osuus nousi kummassakin välillisesti valittujen kategoriassa, hallituksen jäsenissä ja lautakuntien jäsenissä valtuustoihin nähden. Alle kouluikäisiä sitävastoin oli selvästi valtuutettuja useammin lautakuntien jäsenillä, kun taas hallituksen jäsenistä alle kymmenesosalla oli pieniä lapsia huollettavinaan. Kunnallisiin luottamustehtäviin pyrkineet ovat yleensä ehtineet kiinnittyä kuntaansa jo varsin pitkään, sillä yli kaksi kolmesta nopeimmin asemiinsa nousseista lautakuntien jäsenistäkin ovat asuneet paikkakunnalla yli 20 vuotta. Hallituspaikan saanti edellyttää ainakin ajallisesti hyvää paikkakuntatuntemusta: ainoastaan joka sadas kunnanhallitukseen yltäneistä oli asunut kunnassa vain alle kymmenen vuotta. Koulutusmuuttuja antaa tulokseksi ensinnäkin sen, että alimpiin koulutuskategorioihin kuuluvat menettävät lautakuntapaikoissa jonkin verran valtuusto-osuu- 25 PÄÄTTÄJIEN AREENAT JA YHTEYDET
26 teensa nähden. Vastaavasti taas korkeakoulututkinnon suorittaneet saavat osuuttaan enemmän hallituspaikkoja. Opistotutkinnon suorittaneet ovat puolestaan vahvasti edustettuina lautakunnissa. Ammattiasema antaa hieman vaikeasti tulkittavan kuvan välillisesti valittujen elinten koostumuksesta valtuustoon nähden. Merkittävin poikkeama on, että maatalousyrittäjät saavat hallituspaikkoja selvästi yli valtuutettuosuutensa. Tämä koskee erityisesti pieniä maalaiskuntia. Työnantajataustan mukaan eritellen voidaan ensiksi todeta, etteivät kuntien palveluksessa olevat ole lainkaan yliedustettuina kunnanhallituksissa. Vahvinta hallitusedustus on omassa yrityksessään työskentelevillä. Edellä todettu maatalousyrittäjien yliedustus toistuu tässä yhteydessä hallituspaikkojen puolella. Näin ollen kunnanhallituksissa on selvästi vahvempi yrittäjäedustus kuin valtuustoissa. Taulukko 3. Kuntiin virka- tai työsuhteessa olevien luottamushenkilöiden osuudet aseman ja kuntakoon mukaan vuonna 1999 (%, N=2452) Hallitus Valtuusto Lauta- (+valt./ltk) (+ltk) kunta Alle 5 500 as. 22 21 24 5 500 20 000 as. 22 28 28 Yli 20 000 as. 28 28 29 Kuntakokoluokittain kuntaan virka- tai työsuhteessa olevien osuudet eri luottamushenkilöryhmien osalta vaihtelevat melko paljon. Selvästi pienimmäksi kuntapalkollisten osuus jää pienissä kunnissa kaikkien luottamustoimiryhmien osalta. Yli 20000 asukkaan kunnissa kuntapalkollisten osuus kohoaa korkeimmaksi. Tulos vastaa toisissa tutkimuksissa tehtyjä havaintoja siitä, että kuntaan virka- tai työsuhteessa olevat ovat erityisesti suurissa kaupungeissa muita kuntia laajemmin mukana luottamushenkilöpaikoilla (Leväsvirta 1999, 131). 1.2.3. Luottamushenkilöiden yhteiskuntanäkemykset Luottamushenkilöitä pyydettiin sijoittamaan itsensä kahdelle yhteiskuntakäsityksiä peilaavalle ulottuvuudelle. Yhteiskuntanäkekemyksiä luotaavina dimensioina tarkasteltiin tässä kohden oikeisto vasemmisto- ja kova pehmeä-ulottuvuutta.
Taulukko 4. Luottamushenkilöryhmien sijoittuminen vasemmisto oikeistoja kova pehmeä-ulottuvuudelle vuonna 1999 (%) Vasemmisto Oikeisto 1 2 3 4 5 Hallitus (+valt./ltk) 6 17 39 32 6 Valtuusto (+ltk) 6 21 35 30 8 Lautakunta 7 17 36 31 9 Kova Pehmeä 1 2 3 4 5 Hallitus (+valt./ltk) 3 9 43 38 7 Valtuusto (+ltk) 3 13 41 36 7 Lautakunta 2 8 37 41 11 Hyvin karkeasti ottaen luottamushenkilökategorioittain profiilit oikeisto vasemmisto-ulottuvuudella ovat hyvin samankaltaiset, joskin valtuutetuissa on hienokseltaan suurempi osuus vasemmistolaisesti asennoituvia kuin varsinkin lautakuntien jäsenissä. Vertailu valtuustoehdokkaisiin osoittaa, että vasemmistoon samastuvia on niin valtuutetuissa kuin muissakin luottamushenkilökategorioissa selvästi vähemmän kuin ehdokkaissa (Helander 2003, 31). Kova pehmeä-dimensiolla puolestaan valtuutetut ilmoittautuvat toisia luottamushenkilöryhmiä useammin kovien arvojen puolustajiksi. Selvimmän poikkeaman muodostavat lautakuntien jäsenet, jotka valtuutettuja ja kunnanhallituksen jäseniä selvästi useammin katsovat olevansa pehmeiden arvojen edistäjiä. 1.3. Johtavat viranhaltijat 27 1.3.1. Johtavien viranhaltijoiden perusprofiili KuntaSuomi-kunnissa oli vuonna 1998 yhteensä runsaat 50 000 palkollista (Pekola-Sjöblom 2000, 97). Tämän tutkimuksen viranhaltija-aineisto, 420 henkilöä, kattaa siis vain pienen murto-osan tuosta määrästä. Mukana ovat ainoastaan yleishallinnon sekä neljän hallintosektorin, sosiaali-, terveys-, sivistys ja kulttuuri- sekä teknisen sektorin johtavat viranhaltijat. Sellaisiksi on rajattu esittelevät virkamiehet, jotka toimivat hallinnonalojensa johdossa. Johtaville viranhaltijoille suunnatun kyselyn avulla tässä yhteydessä kuvataan kohdejoukon sosiodemografista taustaa, heidän osallistumistaan viranhoidon ulkopuoliseen yhteiskunnalliseen toimintaan sekä vuorovaikutusta luottamushenkilöorganisaation kanssa. PÄÄTTÄJIEN AREENAT JA YHTEYDET
28 Taulukko 5. Johtavien viranhaltijoiden koulutustausta sukupuolen ja kuntakoon mukaan vuonna 1999 (%) Korkeakoulu- Opistotason Muu tutkinto tutkinto koulutus Kaikki 80 18 2 Sukupuoli: Mies 77 21 2 Nainen 84 14 2 Kuntakoko: Alle 5 500 as. 64 31 5 5 500 20 000 as. 80 20 Yli 20 000 as. 88 9 3 Ylivoimainen enemmistö (79 %) kaikista Suomen kuntapalkollisista on naisia (Pikkala 2003). KuntaSuomi-kunnissa naisten osuudet vaihtelevat Rääkkylän 67 %:sta Lumijoen 89 %:iin. Vaikka naiset muodostavat kuntien palveluksessa olevien henkilöiden enemmistön, ovat sukupuolten väliset voimasuhteet johtavan viranhaltijakunnan osalta selvästi tästä poikkeavat. Tätä kuvastaa se, että kyselyyn vastanneissa johtavissa viranhaltijoissa oli naisia vuonna 1999 vain 29 %. Merkille pantava seikka on, että johtavassa asemassa toimivien naisviranhaltijain osuus osoittautui suurimmaksi pienissä kunnissa. Asukasluvultaan alle 5000 hengen kunnissa naispuolisten päällikköjen osuus oli kaksi viidestä, kun taas suurimmissa kaupunkikunnissa se jäi vain neljänneksen tasolle. Kuntien päällikköviranhaltijain koulutustaso on varsin korkea. Neljä viidestä viranhaltijasta on suorittanut alemman tai ylemmän korkeakoulututkinnon. Varsin luonnolliselta vaikuttaa, että laajasti ottaen yhteiskuntatieteelliset tutkinnot ovat tavallisimpia johtavilla viranhaltijoilla. Hallintotieteellisen, valtiotieteellisen tai yhteiskuntatieteellisen tutkinnon suorittaneiden osuus kaikilla viranhaltijoilla kohosi noin 28 %:iin. Filosofian maisterin tutkinnon suorittaneiden osuus nousi sekin puoleen edellä mainituista yhteiskuntatieteellisten tutkintojen osuudesta. Teknisen alan korkeakolututkinto olin noin joka kymmenennellä johtoasemassa olevalla viranhaltijalla. Kasvatustieteilijöiden, juristien, lääkäreiden ja muiden akateemisten osuudet jäivät alle 5 %:n. Opistotason koulutus oli lähes viidenneksellä johtotason viranhaltijalla. Vain 2 % päällikköviran haltijoista oli noussut tälle tasolle alemmalla peruskoulutuksella. Naispäälliköissä on miehiä suurempi osuus korkeakoulututkinnon suorittaneita. Ylimpien viranhaltijain koulutustaso vaihtelee melko voimakkaasti kuntakoon mukaan. Koulutustaso nousee siirryttäessä pienistä kunnista suuriin. Yli 20000 asukkaan kunnissa korkeakoulutututkinnon suorittaneiden osuus kohoaa miltei yhdeksään kymmenestä, kun se pienten kuntien osalta jää vain kahteen kolmesta. Pienissä kunnissakin lähes kaikkien johtavien viranhaltijoiden koulutus on vähintään opistotasoista.