MUISTIO Rahapeliuudistus Pelastusalan toimintaa koskeva RAY:n rahoitus Karim Peltonen, Suomen Pelastusalan Keskusjärjestö (SPEK) 4.2.2016 Hyväksytty SPEKin hallituksessa 15.2.2016 TAUSTAA Valtioneuvosto on käynnistänyt rahapeliyhteisöjen yhdistämisprosessin, jonka myötä nykyisten Veikkaus Oy:n, Finntoto Oy:n ja Raha-automaattiyhdistyksen pelitoiminta on tarkoitus siirtää, yhden, valtio-omisteisen yhtiön hoidettavaksi. Samassa yhteydessä rahapelien tuotonjakoa uudistetaan siten, että nykyisin RAY:n hoitama avustusvalmistelu siirtyy sosiaali- ja terveysministeriön yhteyteen. Osana uudistusta sisäministeriö valmistelee nykyisen arpajaislain uudistamista tulevan rahapeliyhtiön tuotonjakoa koskevaksi laiksi. RAY:n rahoituksella tuetaan pelastusalalla sekä vapaaehtoista auttamistoimintaa (pelastuspalvelu) että arjen turvallisuutta edistävää neuvonta-, koulutus- ja tutkimustoimintaa. Tuotonjakolain uudistuksessa pelastusalan järjestöjen asema avustetun toiminnan edunsaajina tulee turvata. Nykyisistä RAY:n edunsaajista uudistus koskee pelastusalan osalta mm. Suomen Pelastusalan Keskusjärjestöä (SPEK), Suomen Punainen Ristiä (SPR), Suomen Meripelastusseuraa (SMPS), Suomen Lentopelastusseuraa (SLPS), Suomen Palveluskoiraliittoa ja Suomen Pelastuskoiraliittoa. Edellä mainituista järjestöistä SPR, SMPS ja SPEK (tuolloin Suomen Kaasupuolustusjärjestö) ovat RAY:n perustajajäseniä. SLPS, Suomen Palveluskoiraliitto ja Suomen Pelastuskoiraliitto SPEKin jäseniä. RAHAPELIUUDISTUKSESSA HUOMIOITAVAA Pelastuspalvelujärjestöjen ja niiden harjoittaman toiminnan kuulumisesta RAY:n avustusten piiriin on aika-ajoin käyty keskustelua. Ottaen huomioon nykyisen arpajaislain perustelut, vallitsevat avustuskäytännöt ja -linjaukset, toiminnan humanitaarisen luonteen ja vaikuttavuuden sekä järjestöjen perinteet ja RAY:n historian, voidaan hyvin osoittaa, että toiminta liittyy suoraan terveyden ja sosiaalisen hyvinvoinnin edistämiseen. Käynnissä oleva yhteiskuntakehitys, erityisesti julkisia palveluita ja niiden kehittämistä koskevat linjaukset painottavat järjestöjen merkitystä turvallisuuden tuottamisessa sekä nopean auttamistoiminnan turvaamisessa. Myös kansalaisten omien valmiuksien merkitys korostuu. Nähtävissä onkin, että järjestöjen ja laajemmin koko kansalaisyhteiskunnan rooli kasvaa nykyisestään.
Julkisten palvelurakenteiden muutosten ohessa kansalaisten turvallisuuskäsityksissä ja odotuksissa on tapahtunut merkittävä muutos. Yhä useammin turvallisuus määrittyy tunteen ja luottamuksen kautta. Turvallisuus on siten laajempi sosiaalinen ja hyvinvointikysymys, ei vain fyysisen vaaran hallintaan tai nopeaan avun saantiin liittyvä tekijä. Merkittävä määrä henkeä ja terveyttä uhkaavista onnettomuuksista liittyy väestön ikääntymiseen, terveydellisiin ongelmiin, kuten alkoholi tai sosiaalisiin ongelmiin. Laaja-alaisissa vaaratilanteissa taas yhteisölliset tekijät ja kyky reagoida taas korostuvat. Tällöin sosiaalisen koheesion kaltaisilla tekijöillä voi olla huomattava merkitys vaaratilanteiden vaikutusten lieventämiselle sekä yhteisöjen toipumiselle. Turvallisuuteen liittyvien syy- ja seuraussuhteiden erottaminen ei nykyyhteiskunnassa ole välttämättä helppoa, vaan edellyttää laaja-alaista otetta sekä yksilöiden ja yhteisöjen lähtökohtien huomioon ottamista. Rahapeliuudistuksen yhteydessä pelastusalan järjestötoiminta tuleekin nähdä ensisijaisesti rajapintana, jonka kautta edistetään koko yhteiskunnan turvallisuutta, terveyttä ja sosiaalista hyvinvointia. Yhtäältä on kyse yksilöiden ja yhteisöjen tarpeiden tunnistamisesta ja valmiuksien kehittämisestä, toisaalta taas yksilöiden omaehtoisen auttamistoiminnan ja osallistumisen väylästä. Näiltä osin pelastuspalvelujärjestöjen ja laajemmin pelastusalan järjestötoiminta täydentää ja tukee sosiaali- ja terveysjärjestöjen työtä. Edellä mainittua vasten on tärkeää, että pelastusalan järjestöjen rahoitus turvataan rahapeliuudistuksen yhteydessä ja että nykyinen tulkinta terveyden ja sosiaalisen hyvinvoinnin edistämisen kattavuudesta säilytetään. Nykyiset avustuslinjaukset antavat hyvän lähtökohdan myös tuleville avustuslinjauksille. RAY:N AVUSTAMA TOIMINTA Raha-automaattiavustuksista ja niiden jaosta säädetään tällä hetkellä laissa arpajaislaissa (23.11.2001/1047) sekä laissa raha-automaattiavustuksista (23.11.2001/1056). Arpajaislain mukaisesti Raha-automaattien, kasinopelien ja pelikasinotoiminnan tuotto käytetään terveyden ja sosiaalisen hyvinvoinnin edistämiseen (17 ). Arpajaislain perusteluiden (HE 197/1999) mukaisesti määritelmä terveyden ja sosiaalisen hyvinvoinnin edistäminen kattaa myös valmistautumisen ihmishenkien suojelemiseen ja pelastamiseen suuronnettomuuksissa. Tämän määritelmän mukaisesti yllämainitut järjestöt ovat avustustoiminnan toimialaluokituksen mukaisesti saaneet rahoitusta suuronnettomuuksiin varautumiseksi. RAY:n avustustoimintaa ohjaavat sosiaali- ja terveysministeriön ja RAY:n välinen tulossopimus sekä RAY:n avustustoiminnan linjaukset (2016-2019). Jälkimmäisen mukaisesti avustustoimintaa kohdennetaan kuudelle tavoitealueelle. Näistä kriisiauttaminen ja arjen turvallisuuden edistäminen kattavat myös pelastusalan järjestöjen harjoittaman toiminnan. TOIMIALAN RAHOITUS
Pelastusalan järjestöistä SPEK, SMPS sekä Pelastuskoiraliitto saavat toimintaansa yleisavustusta (Ay), muiden toimintaa rahoitetaan kohdennetuin toiminta-avustuksin (Ak). SPR on myös RAY:n yleisavustusten piirissä, mutta ei pelastusalan toiminnan kautta. SPR saa pelastuspalvelutoimintaan liittyen kohdennettua toiminta-avustusta Vapaaehtoisen pelastuspalvelun (VAPEPA) koordinaatioon. Järjestöillä on lisäksi ollut hankkeita, joihin ne ovat saaneet sekä projektiavustuksia (C) että investointiavustuksia (B). Varsinaisten pelastusalan järjestöjen lisäksi toimialan rahoituksesta on tuettu myös Autoliiton sekä Suomen Rauhanturvaajaliiton toimintaa. Pelastuspalvelutoiminnan rahoitus vuodelle 2015 oli 3,7 miljoonaa euroa. Toimialan avustukset ovat 2010-luvun ajan olleet tällä tasolla. Ks. kaavio alla. 2500000 AUTOLIITTO RY 2000000 SUOMEN LENTOPELASTUSSEURA SLPS RY 1500000 1000000 500000 SUOMEN MERIPELASTUSSEURA RY SUOMEN PALVELUSKOIRALIITTO (SPKL) RY SUOMEN PELASTUSALAN KESKUSJÄRJESTÖ RY SUOMEN PELASTUSKOIRALIITTO RY SUOMEN PUNAINEN RISTI 0 2011 2012 2013 2014 2015 SUOMEN RAUHANTURVAAJALIITTO RY Rahoituksen järjestökohtainen määrä ja merkitys vaihtelevat suuresti, mutta yleistäen voidaan todeta, että RAY:n rahoituksella on ollut ja edelleen on suuri merkitys vapaaehtoisen auttamistoiminnan kehittämisessä sekä tarvittavan valmiuden ylläpidossa. Merkittävin panos muodostuu luonnollisesti vapaaehtoisten itsensä tekemästä työstä. Lisäksi eri viranomaiset ja osin kunnat tukevat toimintaa. Tämän tuen laajuutta ei kuitenkaan ole tällä hetkellä kartoitettu kokonaisuudessaan. PELASTUSALAN JÄRJESTÖT Pelastuspalvelujärjestöllä tarkoitetaan järjestöä, jonka perustehtävänä on onnettomuuden uhrien ja muiden hädänalaisten etsintä, pelastaminen, suojaaminen ja muu auttaminen tai tällaisen toiminnan kehittäminen ja tukeminen
Valmiusjärjestöiksi kutsutaan pelastuspalvelujärjestöjä, jotka ylläpitävät hälytystehtäviin käytettävissä olevia henkilö- tai materiaaliresursseja. (Kokonaisturvallisuuden sanasto 2014) Pelastuspalvelujärjestöjen ja Vapepan toiminta kattaa laajan toiminta-alueen ensiavusta etsintään ja pelastukseen. Pääosin järjestöt ovat mukana tukemassa ja täydentämässä viranomaispalveluita. Pelastuspalvelujärjestöjen keskeisiä viranomaisyhteistyötahoja ovat poliisi, Rajavartiolaitos sekä pelastustoimi. Järjestöt toimivat myös kuntien sosiaali- ja terveystoimen kanssa. Pelastuskoiratoiminta on Suomessa järjestäytynyt valtakunnallisesti Suomen Palveluskoiraliiton ja Suomen Pelastuskoiraliiton kautta. Palveluskoiraliiton toiminta kattaa laajemmin koirien käytön eri palvelutehtävissä, Suomen Pelastuskoiraliiton toiminta keskittyy yksinomaan pelastuskoiratoimintaan. Pelastuskoiratoiminta kattaa sekä kadonneiden henkilöiden maastoetsinnän että raunioetsinnän. Vapaaehtoinen pelastuskoiraryhmä oli vuonna 2013 mukana suuressa osassa Vapepan tekemistä etsintätehtävistä (ks. alla). Suomen Lentopelastusseuran tehtävät jakautuvat poliisi- ja pelastustoimen johtamiin tehtäviin. Vuonna 2013 lentopelastusyhdistykset olivat mukana 52 poliisijohtoisessa etsintätehtävässä ja 59 palotähystyslentojen ulkopuolisessa pelastustoimen tehtävässä. Näitä tehtäviä ovat savuhavainnon tarkistuslennot ja johtolennot sekä esimerkiksi tulvatilanteessa tilannekuvan kokoamiseen liittyvät tähystyslennot. Suomen Meripelastusseuran (SMPS) jäsenyhdistykset olivat vuonna 2013 mukana lähes 1500 hälytys- ja avustustehtävässä. Tehtävistä 199 oli meripelastustoimen ja 408 pelastus-, ensihoito- ja poliisitoimen alaan kuuluvia. Noin kolmannes tehtävistä oli viranomaisten johtamia, jolloin kahta kolmasosaa (66 %) tehtävistä johti aluksen päällikkö. Pelastuspalvelujärjestöistä Suomen Punaisen Ristin (SPR) vapaaehtoiset ryhmät ja yksiköt osallistuvat ensiapu- ja ensivastetehtävien lisäksi ensihuoltotoimintaan. Suomen Punaisen Ristin yleisötilaisuuksiin liittyvissä ensiapupäivystyksissä on mukana ensivastekoulutettuja vapaaehtoisia päivystäjiä. Lisäksi osa Suomen Punaisen Ristin osastoista on tehnyt sairaanhoitopiirien kanssa sopimuksen ensiapupäivystyksien ulkopuolisista ensivastetehtävistä. SPR:llä on myös ensiapukoulutusta ja muuta arjen turvallisuustaitoja ja tietoja edistävää toimintaa. Vapaaehtoinen pelastuspalvelu (Vapepa) on 50 järjestön ja muun organisaation yhteenliittymä, jonka koordinaatiosta vastaa Suomen Punainen Risti. Vapepa tarjoaa näin kanavan myös muillekin järjestöille osallistua organisoituun auttamistoimintaan. Vapepan johtosäännön ja toimintaperiaatteen mukaisesti vapaaehtoiset saadaan koordinoidusti kaikkien viranomaisten tueksi tehtäviin. Etsintätehtävien määrä on pysynyt vuosittain noin parissa sadassa tehtävässä. Vuonna 2013 vapaaehtoiset hälytettiin 189 kertaa kadonneen henkilön etsintätehtävään. Vapepa oli vuonna 2013 mukana etsintä- ja ensihuoltotehtävien lisäksi 18 muussa tehtävässä, joita olivat muun muassa liikenne- ja ympäristöonnettomuudet sekä yksi suuronnettomuus. Suomen Pelastusalan Keskusjärjestö (SPEK) on yleishyödyllinen asiantuntijajärjestö, jonka tehtävänä on pelastusalan, varautumisen ja väestönsuojelun kehittäminen. SPEK tuottaa tutkimusja kehittämispalveluita, kouluttaa, viestii sekä vaikuttaa. SPEK tuottaa RAY:n tuella yksilöiden ja asuinyhteisöjen omatoimista varautumista edistävää koulutusta sekä edistää
pelastuspalvelujärjestöjen toimintaa. Pelastuspalvelujärjestöistä Suomen Palveluskoiraliitto, Suomen Pelastuskoiraliitto sekä Suomen Lentopelastusseura ovat SPEKin jäseniä. JÄRJESTÖJEN TOIMINNAN YHTEISKUNNALLINEN MERKITYS Pelastuspalvelujärjestöjen auttamistoiminnan laajuutta sekä vaikuttavuutta on viimeksi tarkasteltu Suomen Pelastusalan Keskusjärjestön tutkimuksessa Vapaaehtoisten saatavuus ja käytettävyys hälytystehtäviin (Hatakka, Ilona, 2014. SPEK tutkii 10). Tutkimuksen mukaan pelastuspalvelujärjestöjen sekä Vapepan toiminnassa oli vuonna 2013 mukana arviolta noin 59 000 henkeä, joista noin 18 000 hälytettävissä erityyppisiin auttamistehtäviin. Järjestöjen tehtävät jakautuvat kiireellisiin ja kiireettömiin auttamis- ja valmiustehtäviin. Vuonna 2013 pelastuspalvelujärjestöjen ja Vapepan hälytysryhmät olivat mukana lähes 2900 hälytystehtävässä. Noin 5000 ihmistä sai suoraan tai välillisesti apua. Osa järjestöistä osallistuu hälytystehtäviin suoraan osana viranomaisvastetta (SMPS, meripelastustehtävät). Tällöin hälytykset välittyvät rinnan sekä vapaaehtoisille että viranomaisille. Pääosin järjestöt ovat kuitenkin mukana nk. toisessa portaassa, jolloin toimintaa johtava viranomainen ensin toteaa lisävoimien tarpeen ja hälyttää vapaaehtoiset. Kiireellisten etsintä- ja pelastustehtävien lisäksi pelastuspalvelujärjestöt ja Vapepa suorittivat vuonna 2013 yhteensä yli 5000 kappaletta erilaisia päivystyksellisiä, ennalta sovittuja tai kiireettömiä tehtäviä, joissa autettiin jollakin tapaa apua tarvitsevia tahoja. Kyse on esimerkiksi avustustoiminnasta vesialueilla tai ensiapupäivystysten tai palolentotoiminnan kaltaisesta sopimusperusteisesta palveluntuotannosta, joka on samalla paikallistasolla tehtävää varainhankintaa. Operatiivisen auttamistoiminnan ohessa pelastusalan järjestöjen tuottamalla koulutuksella ja viestinnällä on merkittävä yhteiskunnallinen rooli yksilöiden ja yhteisöjen arjen ja asumisen turvallisuuden kehittämisessä. Kansalaisten omaehtoinen toiminta onnettomuuksien ehkäisemiseksi ja niiden vaikutusten lieventämiseksi on sekä terveyttä että sosiaalista hyvinvointia edistävää. Laajan turvallisuuskäsityksen kautta turvallisuus voidaan kääntäen määrittää sosiaalisen hyvinvoinnin yhdeksi ulottuvuudeksi. Pelastuspalvelujärjestöjen toiminnan yhteiskunnallista vaikuttavuutta arvioitaessa on otettava huomioon myös järjestöjen tuottama valmius ja osaaminen, verkostot sekä muut resurssit, kuten tilat ja kalusto. Nämä muodostavat auttamisen potentiaalin jolla ei välttämättä ole päivittäin käyttöä, mutta jotka parantavat koko yhteiskunnan varautumista ja valmiutta kohdata myös laajempia tilanteita.
LIITE Hallituksen esitys eduskunnalle arpajaislaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (HE 197/1999 vp, s.86) 4 luku. Rahapelitoiminnan tuotot, 17 Tuottojen käyttötarkoitukset Voimassa olevan arpajaislain 3 :ssä säädetään sekä siitä, mikä yhteisö saa toimeenpanna rahapelejä että siitä, mihin tarkoituksiin niiden tuotot on käytettävä [ ] Arpajaislain 3 :n 4 momentin mukaan peliautomaattien, muiden pelilaitteiden ja pelien sekä pelikasinotoiminnan tuotot on käytettävä yleisen kansanterveyden edistämiseen, lastensuojelun tukemiseen, aistiviallisten huoltamiseen, vanhustenhuollon tukemiseen, invalidihuollon tukemiseen, nuorisokasvatuksen kehittämiseen, valmistautumiseen ihmishenkien suojelemiseen ja pelastamiseen suuronnettomuuksissa ja kaikille avoimien lomanviettopaikkojen hankkimiseen tai ylläpitämiseen taikka tähän verrattavaan lomanviettomahdollisuuksien edistämiseen sekä raittiustyöhön ja päihdehuollon edistämiseen [ ] 2 mom. Ehdotetun momentin mukaan raha-automaattien, kasinopelien ja pelikasinotoiminnan tuotto käytettäisiin terveyden ja sosiaalisen hyvinvoinnin edistämiseen. sosiaalisen hyvinvoinnin edistämiseen. Voimassa olevan arpajaislain 3 :n 4 momentissa säädetty raha-automaattitoiminnan tuottojen käyttökohteiden luettelo, joka nykymuodossaan on peräisin vuodelta 1962, sisältää vanhentuneita ja vanhahtavia käsitteitä, kuten esimerkiksi aistivialliset, invalidit ja huolto, eikä se enää sovellu nykyiseen sosiaali- ja terveyspoliittiseen ajattelutapaan. Avustuskohteiksi määriteltiin ensimmäisessä rahaautomaattituottoja koskeneessa säädöksessä, asetuksessa raha-automaateista ( 443/ 1937) hyväntekeväisyys ja maanpuolustustyö. Vuonna 1945 asetusta muutettiin kahdesti asetuksilla raha-automaattiasetuksen muuttamisesta (183/1945 ja 1070/1945). Näiden muutosten mukaan tuotot tuli käyttää kansanterveyden, lähinnä lastensuojelun ja aistiviallisten hyväksi sekä kansan laajoille piireille tarkoitettujen lomanviettopaikkojen hankkimiseen ja ylläpitämiseen. Vuonna 1960 raha-automaattiasetukseen lisättiin raha-automaattiasetuksen muuttamisesta annetulla asetuksella (227 /1960) kansanterveys-kohtaan vanhustenhuolto ja nuorisokasvatus. Vuonna 1962 raha-automaattiasetusta muutettiin rahaautomaattiasetuksen muuttamisesta annetulla asetuksella (193/1962) siten, että siihen sisältyi nykymuotoinen kahdeksankohtainen toimialaluettelo. Luettelo sisällytettiin sellaisenaan voimassa olevaan arpajaislakiin ja raha-automaattiasetukseen. Vuonna 1988 lisättiin arpajaislain 3 :n 4 momenttiin arpajaislain 3 ~:n muuttamisesta annetulla lailla (244/1988) raha-automaattiyhdistyksen tuottojen käyttö- kohteeksi raittiustyö ja päihdehuollon edistä- minen. Samalla lisättiin raha-automaattiasetuksen muuttamisesta annetulla asetuksella (249/1988) raha-automaattiasetuksen 29 :n toimialaluetteloon uusi 9 kohta, raittiustyö ja päihdehuollon edistäminen. Koska ei ole katsottu mahdolliseksi luokitella nykyistä monipuolista, kehittyvää ja verkostoituvaa sosiaali- ja terveysalaa ja sen parissa toimivaa kansalaisjärjestökenttää joidenkin tiettyjen toimintojen tai väestöryhmien perusteella, esimerkiksi lapset, nuoret, vanhukset ja vammaiset, on päädytty esittämään yleistä ja laaja-alaista ilmausta, terveyden ja sosiaalisen hyvinvoinnin edistäminen, joka kattaisi kaikki nykyiset avustuskohteet.