EUROOPAN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN ISSN 1831-0958 Erityiskertomus nro 6 2010 Onko sokerimarkkinauudistuksen päätavoitteet saavutettu? FI
Erityiskertomus nro 6 2010 Onko sokerimarkkinauudistuksen päätavoit teet saavutet tu? (annettu Euroopan unionin toiminnasta annetun sopimuksen 287 artiklan 4 kohdan toisen alakohdan nojalla) EUROOPAN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN
EUROOPAN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN 12, rue Alcide De Gasperi 1615 Luxembourg LUXEMBURG P. +352 4398-1 F. +352 4398-46410 Sähköposti: euraud@eca.europa.eu Internet: http://www.eca.europa.eu Erityiskertomus nro 6 2010 Suuri määrä muuta tietoa Euroopan unionista on käytettävissä internetissä Europa-palvelimen kautta (http://europa.eu). Luettelointitiedot ovat teoksen lopussa. Luxemburg: Euroopan unionin julkaisutoimisto, 2010 ISBN 978-92-9207-876-8 doi:10.2865/47916 Euroopan unioni, 2010 Tekstin jäljentäminen on sallittua, kunhan lähde mainitaan. Printed in Luxembourg
SISÄLLYS 3 Kohta I-IX Tiivistelmä 1 14 Johdanto 1 6 Taustaa ja tilanne ennen uudistusta 7 14 Sokeriuudistus ja sen tavoitteet 10 11 Uudistuksen pääpiirteet 12 14 Katsaus hallinnointijärjestelmiin 15 19 Tarkastuksen sisältö ja lähestymistapa 20 91 Huomautukset 20 51 Onko sokerimarkkinauudistuksella varmistettu EU:n sokeriteollisuuden kilpailukyky tulevaisuudessa? 26 30 uudistuksen kahtena ensimmäisenä vuonna ei saavutet tu tavoit teena ollut ta vapaaehtoisen kiintiöistä luopumisen tasoa 31 32 Uudistuksen kolmannesta vuodesta alkaen tehtiin keskeisiä muutoksia 33 ja tavoite eli kuusi miljoonaa tonnia, josta 0,5 miljoonaa tonnia koski isoglukoosia ja inuliinisiirappia, saavutettiin suurelta osin 34 38 vaikka kiintiöistä luopuivat myös tuottajat, jotka eivät olleet vähiten kilpailukykyisiä 39 43 uudistus kannusti alentamaan kiintiötasoa ja samanaikaisesti myönnettiin lisäkiintiöitä 44 47 Toimenpiteillä oli vähäinen vaikutus yksittäisten viljelijöiden kilpailukykyyn 48 51 Nykyinen kiintiöjärjestelmä on edelleen jäykkä ja rajoitteinen 52 64 Onko sokerimarkkinauudistuksella vakautettu markkinat ja taattu sokeritoimitusten saatavuus? 53 54 Hinnat EU:n sokerimarkkinoilla ovat olleet vakaita ja viitehintojen tasolla tähän saakka 55 59 toimitusten saatavuuden takaaminen: tuotantokiintiöiden taso ei yllä EU-kulutuksen tasolle ja EU on tätä nykyä net totuoja 60 61 Tuotannon siirtämiseen liittyvä riski 62 64 Sokerinhinnan alenemisesta hyötyminen
4 65 86 Onko erityisvälineillä/-mekanismeilla onnistuttu käsittelemään ja lievittämään uudistukseen liittyviä sopeutumisongelmia? 69 74 tuot tajille suunnat tu rakenneuudistustuki ja tuot tajien sosiaaliset ja ympäristölliset sitoumukset 75 rakenneuudistustuki viljelijöille ja koneurakoitsijoille, joihin kiintiöistä luopuminen vaikut taa 76 82 Monipuolistamistuki 83 86 Siirtymäajan tuki päätoimisille puhdistamoille 87 91 Sokeriuudistuksesta aiheutuvat kustannukset 87 88 rakenneuudistusrahastosta sidotaan todennäköisesti varoja Euroopan maatalouden tukirahastoon 89 91 Muita kokonaiskustannuksiin vaikuttavia tekijöitä 92 109 Päätelmät ja Suositukset Liite I yleiskatsaus rakenneuudistusrahaston oletettuihin tuloihin ja menoihin Liite II Yleiskatsaus kiintiöihin, joista jäsenvaltioissa on luovuttu Liite III yhdistetty kannattavuus ja luopuminen sokerikiintiöistä jäsenvaltioittain Liite IV yleiskatsaus tuottajille tarjottavaan tukeen ja välittömät sulkemisesta aiheutuneet kulut Liite V Monipuolistamistuen täytäntöönpano Liite VI esimerkkejä erilaisista kriteereistä, joiden perusteella jäsenvaltiot myönsivät monipuolistamistukea Liite VII keskeiset termit ja lyhenteet Komission vastaukset
5 TIIVISTELMÄ I. E U - t u o t t a j a t v a l m i s t a v a t s o k e r i a p ä ä - a s i a s s a v i l j e l l y i s t ä s o k e r i j u u r i k k a i s t a. E n n e n m a r k k i n a u u d i s t u s t a E U o l i y k s i m a a i l m a n s u u r i m m i s t a s o k e r i n t u o t t a - j i s t a j a toiseksi s u u r i n s o k e r i n k u l u t t a j a. Vu o n n a 2 0 0 6 h y v ä k s y t y n s o k e r i m a r k k i - n a u u d i s t u k s e n t a r k o i t u k s e n a o l i m u u t - taa mark k inat vastaamaan uuden, entistä m a r k k i n a s u u n t a u t u n e e m m a n y h t e i s e n maata louspolitiik an perusperiaatteita ja unionin k ansainvälisiä sitoumuksia. II. Uudistuksen päätavoitteet: v a r m i s t a a E U : n s o k e r i t e o l l i s u u d e n k ilpailuk yk y vak auttaa mark k inoita ja taata sokeritoimitusten saatavuus myötävaikuttaa siihen, että maatalousv ä e s t ö l l ä o l i s i k o h t u u l l i n e n e l i n t a s o ; tarkoituksena oli tiettyjen välineiden a v u l l a l i e v e n t ä ä a s i a n o m a i s t e n a l u - e i d e n m a a t a l o u s v ä e s t ö ö n s u o r a a n j a e p ä s u o rasti k o h d i s t u v i a h u o m attavia sosiaalisia ja taloudellisia vaikutuksia. III. Uudistuksen pääpiir teet: vähentää t u o t a ntok i i ntiöitä s y yskuuh u n 2 0 1 0 m e n n e s s ä k u u d e l l a m i l j o o - n a l l a t o n n i l l a, m i k ä v a s t a a 3 0 p r o - s e n t t i a k o k o k i i n t i ö t u o t a n n o s t a ; tavoitteena oli päästä tuotantotasolle, jolla komission ar vion muk aan markkinatasapaino säilyisi alentaa asteittain sokerin ja sokerijuur i k k a a n tonnikohtaisia h i n toja; s o k e - rijuurik k aan hinnanalennukset kor va - taan osittain suorina tukina viljelijöille p e r u s t a a v ä l i a i k a i n e n r a k e n n e u u d i s - tusrahasto, jok a rahoitetaan tuottajien maksuosuuksista ja jonka kokonaismäär ä o n 6, 2 m i l j a r d i a e u r o a ; r a h a s t o s t a a n n e t a a n p ä ä a s i a s s a r a k e n n e u u d i s - t u s t u k e a ( 4, 7 m i l j a r d i a e u r o a ), m o n i - puolistamistukea (0,7 miljardia euroa) j a s i i r t y m ä k a u d e n t u k e a p ä ätoimisille puhdistamoille ( 0, 2 miljardia euroa). IV. T i l i n t a r k a s t u s t u o m i o i s t u i m e n t a r k a s - t u k s e s s a a r v i o i t i i n, m i s s ä m ä ä r i n u u d i s - t u k s e n t a v o i t t e e t o n t ä h ä n m e n n e s s ä saavutettu. V. E U : n s o k e r i t e o l l i s u u d e n k i l p a i l u k y v y n o s a l t a t i l i n t a r k a s t u s t u o m i o i s t u i n t o t e a a, e t t ä u u d i s t u s p rosessilla e l i v ä h e n t ä m ä l l ä valikoivasti tuottamatonta tuotantok apa - s i t e e t t i a e i y l e i s e s t i o t t a e n t ä y s i n t a a t t u EU:n sokeriteollisuuden k ilpailuk yk yä tule - vaisuudessa. Uudistuksen k ahtena ensim - mäisenä vuonna vapaaehtoista kiintiöistä luopumista tapahtui ar vioitua vähemmän. Uudistuksen kolmannesta vuodesta alk aen toteutettiin keskeisiä muutoksia ja kuuden miljoonan tonnin kokonaistavoite tuli suureksi osaksi saavutettua, vaik k ak in merk itt ä v ä s t ä o s a s t a k i i n t i ö i t ä l u o p u i v a t t u o t - t a j a t, j o t k a e i v ä t o l l e e t k i l p a i l u k y v y l t ä ä n k aik kein heikoimmilla alueilla. Tilintark astustuomioistuin panee myös merk ille, että u u d i s t u s s a m a n a i k a i s e s t i s e k ä k a n n u s t i vähentämään k iintiöiden tasoa että myöntämään lisäk iintiöitä näennäisesti k aik kein tehok k aimmille tuottajille, jotk a sittemmin joissak in tapauksissa luopuivat saamistaan lisäk iintiöistä. Toimenpiteillä ei myösk ään o l l u t k u i n v ä h ä i n e n v a i k u t u s y k s i t t ä i s t e n viljelijöiden kilpailuk y v yn lisäämineen, ja n y k y i n e n k i i n t i ö j ä r j e s t e l m ä o n e d e l l e e n yhtä jäyk k ä ja rajoitteinen kuin ennenk in. Tämän vuoksi on todennäköistä, että ulkoisilla paineilla on jatkossak in suuri vaikutus EU: n sokerialaan.
6 TIIVISTELMÄ VI. M a r k k i n o i d e n v a k a u t t a m i s e e n j a s o k e - r i t o i m i t u s t e n s a a t a v u u d e n t a k a a m i s e e n liitt y vän tavoitteen osalta tilintar k astust u o m i o i s t u i n h avaitsi, e t t ä s u h t e e l l i n e n mark k inoiden vak aus on toistaiseksi varm i s tettu j a e t t ä h i n n at E U : n s o k e r i m a r k- k i n o i l l a o v a t t ä h ä n m e n n e s s ä p y s y n e e t v a k a a s t i v i i t e h i n t o j e n t a s o l l a. Tä h ä n o n t o s i n p ä ä s t y a s e t t a m a l l a t u o t a n t o k i i n - t i ö i t ä, j o t k a t ä t ä n y k y ä a s e t t a v a t s a l l i - tun sisäisen tuotannon enimmäismäärän t u o t a n t o t a s o l l a s e l v ä s t i s i s ä i s t e n m a r k - k i n a v a a t i m u s t e n a l a p u o l e l l e : s i s ä i n e n tuotanto k attaa 85 prosenttia EU:n kulut u k s e s t a. Tä s t ä s e u r a a, e t t ä E U o n y h ä r i i p p u v a i s e m p i t u o n n i s t a, k u n s a m a a n a i k a a n s o k e r i n u u s i e n k ä y t t ö t a p o j e n vuoksi kysyntä k asvaa. Tilintark astustuo - mioistuin panee myös merk ille, että tuo - t a n t o l a i t o s t e n m u u a l l e s i i r t y m i s e n r i s k i o n k a s v a n u t, m i k ä j o h t u u K a i k k i p a i t s i a s e e t - e d u n s a a j a m a i s t a a v a t u s t a t u o n - n i s t a. L i s ä k s i t i l i n t a r k a s t u s t u o m i o i s t u i n p y y t ä ä k i i n n i t t ä m ä ä n h u o m i o t a s i i h e n, e t t ä r i s k i n ä o n, e t t ä s o k e r i n h i n n a n a l e - neminen ei näy kuluttajien tasolla. Jalost e t t u j e n t u o t t e i d e n o s a l t a v a l t a o s a s t a k u s t a n n u s s ä ä s t ö i s t ä h y ö t y v ä t t o d e n n ä - k ö i s e s t i t u o t t a j a t, k u n t a a s v ä h i t t ä i s - m y y n t i i n t a r k o i t e t u n s o k e r i n o s a l t a h i ntojen välittymiseen vaikuttaa j a k e l u - verkostojen kesk itt yminen. VII. Tilintark astustuomioistuin tark asti, oliko t i e t y i s t ä v ä l i n e i s t ä / m e k a n i s m e i s t a a p u a u u d i s t u k s e s t a j o h t u v i e n o n g e l m i e n r a t- k a i s e m i s e s s a j a l i e ventämisessä, j a p a n i m e r k i l l e, e t t ä y l e i s e s t i o t t a e n e i o l e v i e l ä m a h d o l l i s t a t e h d ä j o h t o p ä ä t ö k s i ä s i i t ä, m i s s ä m ä ä r i n k äyttöön o tetut välin e e t l i e v e n s i v ä t a s i a n o m a i s i l l a a l u e i l l a o l e v a a n m a a t a l o u s v ä e s t ö ö n s u o r a a n t a i e p ä s u o r a s t i k o h d i s t u v i a h u o m a t t a - v i a s o s i a a l i s i a j a t a l o u d e l l i s i a v a i k u t u k - s i a. U u d i s t u k s e n s e u r a u k s e n a s u l j e t t i i n n o i n 8 0 t e h d a s t a. K o m i s s i o j a j ä s e nvalt i o t e i v ä t o l e k i i n n i t t ä n e e t r i i t t ä v ä s t i h u o m i o t a t u o t a n t o l a i t o s t e n k ä y t ö s t ä p o i s t a m i s e s t a j o h t u v i e n s u o r i e n s o s i a a - l i s t e n v a i k u t u s t e n s e u r a n t a a n. T i l i n t a r - k a s t u s t u o m i o i s t u i n p a n i m e r k i l l e, e t t ä m o n i p u o l i s t a m i s e e n t ä htäävien toimenpiteiden, joiden tarkoituksena on löytää vaihtoehtoja soker intuotannolle, täytäntöönpano j a ympäristövaatimusten n o u- d a t t a m i n e n o n t i e t y i s s ä j ä s e n v a l t i o i s s a v i i v ä s t y n y t h u o m a t t a v a s t i. N ä y t t ö ä e i s a a t u m y ö s k ä ä n s i i t ä, e t t ä p e r i n t e i s i l l e r u o k o s o k e r i p u h d i s t a m o i l l e m a k s e t u n 1 5 0 m i l j o o n a n e u r o n s i i r t y m ä k a u d e n t u e n p e r u s t e e n a o l i s i k ä y t e t t y m u i t a s o k e r i u u d i s t u k s e n v a i k u t u s t a m i t t a v i a o b j e k t i i v i s i a p a r a m e t r e j ä k u i n a s i a n - o m a i s t e n p u h d i s t a m o j e n a i e m m i n s a a - mien tiett yjen etujen menettämistä. VIII. T i l i n t a r k a s t u s t u o m i o i s t u i n p a n e e m e r - k i l l e, e t t ä r a k e n n e u u d i s t u s r a h a s t o s s a t u l e e t o d e n n ä k ö i s e s t i o l e m a a n E u r o o - p a n m a a t a l o u d e n t u k i r a h a s t o l l e s i d o t - t u j a v a r o j a n o i n 6 4 0 m i l j o o n a a e u r o a, mutta toisaalta on olemassa huomattavia p e r i n t e i s t e n A K T- m a i d e n v i e j i e n t u l o n - m e n e t y s t e n k o r v a a m i s e s t a a i h e u t u v i a l i s ä k u s t a n n u k s i a, j o i t a e i m a k s e t a s u o - raan talousar vion maataloutta koskevasta o s a s t a. N ä i d e n l i s ä k u s t a n n u s t e n v u o k s i u u d i s t u k s e n k o k o n a i s k u s t a n n u k s e t ovat 1, 2 m i l j a r d i a e u r o a s u u r e m m a t k u i n ennen uudistusta maksettu kesk imääräinen talousar viotuk i.
7 TIIVISTELMÄ IX. T i l i n t a r k a s t u s t u o m i o i s t u i n s u o s i t t a a e d e l l ä m a i n i t t u j e n t e k i j ö i d e n p o h j a l t a, että: tar vittavien sisäiseen tuotantoon teht ävien l i s ä m u u tosten toteuttamiseen k ä y t e t t ä v ä t v ä l i n e e t j a t o i m e n p i t e e t olisi suunniteltava siten, että var mist e t a a n y l e i n e n j o h d o n m u k a i s u u s j a että välineet ja toimenpiteet perustuv a t t a r p e i d e n p e r u s t e e l l i s e e n a s i a n - t u n t i j a - a r v i o i n t i i n j a o b j e k t i i v i s i i n k riteereihin k o m i s s i o e h d o t t a i s i t o i m e n p i t e i t ä, j o i d e n a v u l l a p o i s t e t a a n n y k y i s e n k i i n t i ö j ä r j e s t e l m ä n j ä y k k y y s j a r a - j o i t t u n e i s u u s, j o t k a v a i k u t t a v a t h a i - t a l l i s e s t i v i l j e l i j ö i d e n j a t u o t t a j i e n k ilpailuk yk y yn EU:n sokerintuotantoon vaikuttavissa tulevissa päätöksissä otettaisiin huo - mioon sisäisen sokerintuotannon taso, m i t ä p e r u s s o p i m u k s e s s a t a r k o i t e t u n t o i m i t u s t e n s a a t a v u u d e n t a k a a m i s t a koskeva tavoite edellyttää k o m i s s i o s e u r a i s i h i n n a n m u o d o s t u s - ta säännöllisesti ja komissio ja jäsenv a l t i o t v a r m i s t a i s i v a t, e t t ä k i l p a i l u - l a i n s ä ä d ä n n ö n t ä y t ä n t ö ö n p a n o o n a l a l l a a s i a n m u k a i s t a ; n ä i n v a r m i s t e t - t a i s i i n p e r u s s o p i m u k s e e n s i s ä l t y v ä n t a v o i t t e e n m u k a i s e s t i k o h t u u l l i s e t kuluttajahinnat k o m i s s i o j a j ä s e n v a l t i o t r y h t y i s i v ä t v ä l i t t ö m ä s t i t o i m e n p i t e i s i i n, j o i l l a v a r m i s t e t a a n, e t t ä m o n i p u o l i s t a m i - s e e n t ä h t ä ä v ä t t o i m e n p i t e e t t u l e v a t n o p e a s t i t o i m i n t a k e l p o i s i k s i j a e t t ä ne vaikuttavat tavoitteeksi asetetulla tavalla komissio ja jäsenvaltiot varmistaisivat o s a l t a a n a k t i i v i s e m m i n, e t t ä s u l j e t u t t e h t a a t n o u d a t t avat t äysimääräisesti y m p ä r i s tövaatimuksia, j o i h i n n e ovat sitoutuneet.
JOHDANTO 8 Tau s ta a j a t i l a n n e e n n e n u u d i s t u s ta 1. EU-tuottajat valmistavat sokeria joko viljelijöiden kasvattamista sokerijuurik k aista 1 tai sokeri puhdistetaan sokeriruo osta pe - räisin olevasta tuodusta raak asokerista. S okerijuurik asta olisi paras viljellä tehtaiden lähistöllä olevalla maalla, jotta k ulje - tuskustannukset pysyisivät kohtuullisella tasolla ja kosk a juurik k aiden sokeripitoisuus vähenee pian sadonkorjuun jälkeen. Suurin osa sokerijuurik asviljelijöistä k äyttää mm. juurik k aiden siemennyksestä ja sadonkorjuusta vastaavien koneurakoitsijoiden palveluita. S okerijuurik k aat kuljetetaan tuottajien tehtaisiin jalostusta var ten. Sokerintuottajat my y vät lopulta sokerin p a k k a a m attomana j o k o e l i ntar v i k e - t a i m u u l l e teollisuudelle tai pak attuna vähittäismy yjille. 2. Sokerin yhteinen mark k inajärjestely ( YMJ ) perustettiin vuonna 1967 2. Tarkoituksena oli varmistaa kohtuulliset tulot yhteisön tuottajille ja vak auttaa mark k inoita. EU-tuottajat voivat myydä sokeria takuuhinnoilla eli inter ventiohinnoilla, jotk a kaudella 1996 2006 olivat huomattavasti maailmanmarkkinahintoja korkeampia (ks. ka a v i o 1). 1 Ainoa sokeria sokeriruo osta valmistava tehdas EU:ssa (lukuun ottamatta syrjäisimpien alueiden tehtaita) suljettiin vuonna 2006. 2 YMJ perustettiin neuvoston asetuksella N:o 1009/67/ETY (EYVL 308, 18.12.1967, s. 1). Nykyään YMJ:stä säädetään neuvoston asetuksessa (EY) N:o 1234/2007, annettu 22 päivänä lokakuuta 2007, maatalouden yhteisestä markkinajärjestelystä ja tiettyjä maataloustuotteita koskevista erityissäännöksistä (yhteisiä markkinajärjestelyjä koskeva asetus) (EUVL L 299, 16.11.2007, s. 1). K a a v i o 1 Va l ko i s e n s o k e r i n h i n ta v u o s i n a 1996 2006 700 ecua/euroa tonnilta 600 500 400 300 200 100 96/97 97/98 98/99 99/00 00/01 01/02 02/03 03/04 04/05 05/06 Markkinointivuosi Interventiohinta EU:ssa Sokerin hinta maailmanmarkkinoilla keskimäärin (London Exchange)1 1 Valkoisen sokerin spot-hintojen aritmeettinen keskiarvo, vapaasti aluksessa tietyissä Euroopan satamissa uusiin säkkeihin pakattuna. Lähde: Komissio (maatalouden pääosasto) Agriculture in the European Union - STATISTICAL AND ECONOMIC INFORMATION (2000-2008)
9 3. k o k o n a i s t u o t a n to p i d e t t i i n t i e t y i s s ä rajoissa j ä s e nvaltioiden kesken jaetuilla tuotantok iintiöillä. Tuontimaksuja sovellettiin ulkoiseen tuotantoon ja sokeriylijäämät vietiin EU: n ulkopuo - lelle. S okeri, jok a oli tuotettu k iintiöiden rajoissa, mutta jok a oli mar k k inatar peisiin nähden ylijäämäistä, vietiin E U: n ulko - puolelle vientituella 3. Vientitukea ei myönnetty k iintiöiden yli tuotetun sokerin vientiin. 4. E n n e n u u d i s t u s t a E U o l i v u o t u i s e l l a 2 0 m i l j o o n a n tonnin l i i - k atuotannollaan maailman kolmanneksi suurin sokerintuottaj a j a toiseksi s u u r i n s o k e r i n k u l u t t a j a 4. E U t u o t t i myö s vähän i s o g l u k o o s i a, j o t a s a a d a a n j a l o s t a m a l l a y l e e n s ä m a i s s i s t a t a i vaihtoehtoisesti vehnästä tai perunasta uutettua tärk kelystä. I s o g l u k o o s i a k ä y t e t ä ä n l a a j a l t i e l i n t a r v i k e t e o l l i s u u d e s s a j a m onissa t a p a u k s i s s a, k u ten v i r vo i t u s j u o m i s s a, s i t ä k äytetään yhtenä mahdollisena sokerin kor vikkeena. EU:n isoglukoosituotantoa on rajoitettu muodostamalla erittäin pieniä k iintiöitä 5. Myös juurisikurikuidusta saadun makeutusaineen, inuliinisiirapin tuotantok iintiöt ovat pieniä. Taulukossa 1 esitetään soke - rialan tunnusluvut ennen uudistusta ja uudistuksen jälkeen. 5. uudistusta edeltävinä vuosina EU: ssa k asvoi paine välttää so - keriylijäämien vientiä tuetuilla hinnoilla maailmanmarkkinoilla. Paine johti lopulta siihen, että Maailman k auppajärjestö ( W TO) teki vuonna 2005 päätöksen, jok a velvoitti EU:ta sisällyttämään rajoitettuun sokerin vientiinsä k iintiöön kuulumattoman soke - rin viennin ja AK T-tuonnin jälleenviennin. Näin ollen vuodesta 2 0 0 6 a l k a e n E U e i voi v i e d ä 1, 3 7 m i l j o o n a a t o n n i a e n e m p ä ä tuettua valkoista sokeria; aiemmin sen vuotuinen vienti oli ollut kesk imäärin 6,5 miljoonaa tonnia 6. L a a t i ko s s a 1 esitetään lisätietoja W TO: n päätöksestä. 3 Vientituesta aiheutuneet kustannukset maksettiin osittain tuottajamaksuilla. Kuten Euroopan tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomuksen nro 20/2000 kohdassa 46 todetaan: Sokerin ylituotannon viennistä aiheutuu EU:n talousarvioon vuosittain noin 1 500 miljoonan euron suuruiset kustannukset; kyseisestä määrästä peritään tuotantomaksun avulla takaisin 800 miljoonaa euroa. 4 Vuonna 2005 EU:n sokerituotanto oli 20,3 miljoonaa tonnia ja kulutus 15,6 miljoonaa tonnia. Raakasokerin tuonti oli EU:ssa 2,3 miljoonaa tonnia ja vienti 7,5 miljoonaa tonnia, josta 2,5 miljoonaa tonnia sai EU:n vientitukea. 5 Neuvoston asetuksessa (EY) N:o 318/2006 (EUVL L 58, 28.2.2006, s. 1) säädetään 507 680 tonnin isoglukoosikiintiöstä (EU-25); kiintiötä päivitettiin useaan kertaan uusien tukien ja luopumisten pohjalta ja se on nykyään 690 441 tonnia (EU-27) (viimeisin päivitys asetuksella (EY) N:o 1234/2007). Yhdysvalloissa isoglukoosin tuotannon osuus luonnollisten makeutusaineiden tuotannosta on noin puolet. 6 Vuotuinen keskimääräinen vienti markkinointivuosina 2003/2004, 2004/2005 ja 2005/2006 Komissio: Maatalous Euroopan unionissa Tilasto- ja taloustietoja 2007.
10 Ta u l u k k o 1 S o k e r i a l a e n n e n u u d i s t u s ta j a u u d i s t u k s e n j ä l k e e n EU-25-tiedot ennen uudistusta EU-27-tiedot uudistuksen jälkeen 1 Vuotuinen sokerituotanto yli 20 miljoonaa tonnia (lukuun ottamatta bioetanolin käyttöä). 285 000 sokerijuurikasviljelijää viljelee 2,1 miljoonan hehtaarin alalla sokerijuurikasta ja käyttää koneurakoitsijoiden palveluita; yli 8 000 ruokoviljelijää viljelee 43 000 hehtaarin alalla sokeriruokoa pääasiassa EU: n merentakaisilla alueilla. Vuotuinen sokerituotanto 14 15,5 miljoonaa tonnia (lukuun ottamatta bioetanolin käyttöä). 164 000 sokerijuurikasviljelijää viljelee 1,4 miljoonan hehtaarin alalla sokerijuurikasta ja käyttää koneurakoitsijoiden palveluita; alle 8 000 sokeriruokoviljelijää. 189 sokeritehdasta työllistää 50 000 henkilöä. 114 sokeritehdasta työllistää 30 000 henkilöä (mukaan luettuina kahdessa uudessa jäsenvaltiossa sijaitsevat neljä tehdasta). 16 isoglukoosin ja 4 inuliinisiirapin tuottajaa; tuotanto 820 000 tonnia. 7 päätoimista puhdistamoa tuo ja käsittelee vuosittain 2 miljoonaa tonnia sokeriruo osta saatua raakasokeria. Vienti 7,5 miljoonaa tonnia, josta vientituettua 2,5 miljoonaa tonnia. EU-kulutus yli 15 miljoonaa tonnia (lukuun ottamatta bioetanolin käyttöä). 10 isoglukoosin tuottajaa; tuotanto 690 000 tonnia (ei inuliinisiirapin tuottajia). 26 päätoimista puhdistamoa (joista 15 uusissa jäsenvaltioissa Bulgariassa ja Romaniassa) tuovat ja käsittelevät vuosittain 2,7 miljoonaa tonnia sokeriruo osta saatua raakasokeria. Kiintiöön kuulumattoman sokerin vienti alle 1,37 miljoonaa tonnia; ei vientitukea. EU-kulutus yli 17 miljoonaa tonnia (lukuun ottamatta bioetanolin käyttöä). 1 Kertomuksessa mainitaan, jos Bulgariaa ja Romaniaa koskevilla tiedoilla on huomattava vaikutus.
11 6. Lisäksi EU oli jo vuonna 2001 hy väksynyt niin sanotun K aik k i p a i t s i a s e e t - a l o i t t e e n ( E B A), j o n k a avulla 4 9 k e h i t y s m a a s t a peräisin olevilta tuotteilta poistettiin k aik k i tuontitullit. Tällä a l o i t teella o l i s u o ra v a i k u t u s s o k e r i a l a a n, s i l l ä E B A - a l o i t teen edunsaajissa oli muk ana kuusi 7 Afrik an, K aribian ja Ty ynenme - re n valtioiden (AK T-valtioiden) s o k e r i a k o s k e van p öytäk i r j a n allekirjoittajaa. EBA- ja AK T-valtioiden Euroopan unioniin suuntautuva 3,5 miljoonan tonnin vienti on yksi talouskumppanuuss o p i m u s t a k o s k e v a s s a a s e t u k s e s s a l u o d u n s u o j a m e k a n i s m i n raja-ar vo i s t a. R a j o i tetulta m ä ä rältä n ä i s t ä v a l t i o i s t a p e räisin o l e valta s o k e r i l t a, j o k a o l i t a r k o i tettu p u h d i s t u s teollisuuden k äyttöön, poistettiin tullimaksut vuonna 2001. Määriä lisättiin sittemmin asteittain ja 1. lok akuuta 2009 myönnettiin vapaa, rajaton mark k inoille pääsy. 7 Madagaskar, Malawi, Mosambik, Sambia, Tansania ja Uganda. L a at i k k o 1 W TO : n pä ätö s Tullitariffeja ja kauppaa koskevaan vuoden 1994 yleissopimukseen (GATT ) liittyvän Marrakeshin pöytäkirjan allekirjoittaneet jäsenet sopivat muun muassa vähentävänsä vientitukia 36 prosentilla ja tuettuja määriä 21 prosentilla kuuden vuoden aikana. Allekirjoittaneet jäsenet esittivät sitoumuksensa yksityiskohtaisesti Marrakeshin pöytäkirjan liitteenä olevissa, erillisissä myönnytysluetteloissa, joista tuli vuoden 1994 GATT -sopimuksen myönnytysluetteloita. Euroopan yhteisö katsoi omassa myönnytysluettelossaan, että sen kiintiöön kuulumatonta (C-sokerin) vientiä ei tuettu, koska sille ei annettu vientitukea. Lisäksi yhteisö, joka oli yhtä aikaa sekä merkittävä viejä että tuoja, päätti sisällyttää tullialennusluetteloonsa ainoastaan sellaiset vientituet, jotka vastaavat sen nettovientiä (tuonti vähennettynä viennistä). Se laski tämän perusteella viitearvona käyttämäkseen tuetuksi määräksi 1,612 miljoonaa tonnia, josta vähennettäisiin 21 prosenttia, jolloin raja-arvoksi tulisi 1,273 miljoonan tonnia; uusien jäsenvaltioiden EU:hun liittymisen jälkeen raja-arvoksi tuli 1,37 miljoonaa tonnia. Täten riippuen C-sokerin tuotannon tasosta viennin kokonaismäärä voisi vaihdella 4 7 miljoonan tonnin välillä. Rajojen noudattaminen varmistettiin vientilisenssien hallinnoinnin avulla. Brasilian, Thaimaan ja Australian vuonna 2002 esittämien neuvottelupyyntöjen johdosta WTO:n riitojenratkaisuelin kävi uudelleen läpi EY:n sitoumukset ja vientipolitiikan ja totesi 28. huhtikuuta 2005 antamassaan lopullisessa kertomuksessa, että EY:n myönnytysluettelon sanamuoto ei antanut ymmärtää, että AKT-tuontia vastaavien määrien vienti voisi ylittää ilmoitetun rajan ja että C-sokerin (kiintiöön kuulumaton) vientiä oli katsottava tuetuksi, joten sekään ei saanut ylittää kyseistä rajaa. Käytännössä tämä tarkoitti, että Euroopan vienti väheni edelleen 5 miljoonalla tonnilla. Kyseisiä vientirajoituksia sovellettiin ensimmäistä kertaa täysimääräisesti markkinointivuonna 2006/2007.
12 S o k e r i u u d i s t u s j a s e n tav o i t t e e t 7. Sokerimarkkinoiden uudistamista pidettiin näin ollen tarpeellisena, jotta yhteinen mark k inajärjestely vastaisi uuden, entistä mark k inasuuntautuneemman yhteisen maatalouspolitiik an pe - rusperiaatteita ja jotta mark k inatasapaino säilyisi ja noudatettaisiin samalla unionin k ansainvälisiä sitoumuksia, erityisesti W TO : n p ä ätöstä, j o n k a m u k a a n E U : n t u e t t u k o k o n a i s v i e nti e i saisi ylittää 1, 3 miljoonan tonnin rajaa ( ks. kohta 5), ja K aikk i paitsi aseet -aloitetta, jossa k aik kein vähiten kehittyneille maille myönnettiin rajaton, tullivapaa pääsy EU:hun vuodesta 2009 alk aen (ks. kohta 6). 8. Neuvosto hy väksyi komission ehdottaman soker imar k k inauudistuksen, jok a tuli voimaan heinäkuussa 2006 8. H y väksyntää edelsivät laajat pääasiallisten sidosr yhmien kuulemiset ja vaik utustenar vioinnit, joiden pohjalta komissio oli vuonna 2005 tehnyt ehdotuksensa. 8 Oikeusperusta: Neuvoston asetukset (EY) N:o 318, N:o 319 ja N:o 320/2006, jotka annettiin 20 päivänä helmikuuta 2006 (EUVL L 58, 28.2.2006, s. 1, 32 ja 42). Asetus (EY) N:o 318/2006 on sittemmin kumottu ja korvattu asetuksella (EY) N:o 1234/2007. Asetuksen (EY) N:o 320/2006 soveltamista koskevat yksityiskohtaiset säännöt vahvistettiin komission asetuksessa (EY) N:o 968/2006 (EUVL L 176, 30.6.2006, s. 32). 9. uudistuksella pyrittiin saavuttamaan monenlaisia tavoitteita, jotk a olivat osittain ristiriitaisia ja näin ollen vaikea saavuttaa samanaik aisesti. Päätavoitteena oli: varmistaa EU: n sokeriteollisuuden k ilpailuk yk y vastaisuudessa vähentämällä tuottamatonta tuotantok apasiteettia vak auttaa mark k inat ja taata sokeritoimitusten saatavuus myötävaik uttaa siihen, että maatalousväestöllä olisi koht u u l l i n e n e l i n t a s o ; t a r k o i t u k s e n a o l i t i e t t y j e n v ä l i n e i d e n avulla l i e ventää a s i a n o m a i s ten a l u e i d e n m a a t a l o u s v ä e s - töön suoraan ja epäsuorasti kohdistuvia huomattavia so - siaalisia ja taloudellisia vaikutuksia.
13 U u d i s t u k s e n pä ä p i i r t e e t 1 0. Uudistus pääpiir teittäin: a) Tuotantok iintiöt säilytetään, mutta niiden kokoa pienennetään 6 miljoonalla tonnilla ( jok a vastaa noin 30 prosenttia koko k iintiötuotannosta) 9 sy yskuuhun 2010 mennessä. K o m i s s i o o n a r v i o i n u t, e t t ä n ä i n m a r k k i n a t p i d e t ä ä n t a - sapainossa. Jonk in verran joustavuuttak in tarjottiin antamalla tuottajien k äyttöön lisäk iintiöitä noin 1,5 miljoonan t o n n i n verran; k i i n t i ö i t ä vo i v a t h a n k k i a l ä h i n n ä n e t u o t- t a j a t, j o t k a k a t s o i v a t o l e v a n s a k i l p a i l u k y k y i s i ä u u d e s s a mark k inaympäristössä. b) Valkoisen sokerin tonnikohtaista hintaa alennetaan asteittain ennen mark k inointivuotta 2006/ 2007 voimassa ollees - ta 631,9 euron inter ventiohinnasta 10 404,4 euron viitehintaan 11 mark k inointivuodesta 2009/2010 alk aen. c) Viljelijöille maksettavaa k iintiösokerijuurik k aan tonnikoh - taista vähimmäishintaa alennetaan asteittain ennen markkinointivuotta 2006/2007 12 voimassa olleesta 44,01 eurosta 26, 29 euroon mark k inointivuodesta 2009/ 2010 alk aen. d) Vientituk iin perustuvaa mek anismia ei k iintiösokerin vien - nin osalta lak k autettu, mutta tarkoituksena oli kuitenk in, että mark k inointivuodesta 2007/2008 alk aen sitä ei enää k äytettäisi. Markkinat olivat kyseisenä markkinointivuonna epätasapainossa, mink ä vuoksi komissio kuitenk in suostui siihen, että mark k inointivuonna 2007/ 2008 vientiä tuettai - s i i n v i e l ä y h d e n k e r ran. Va s t a 2 6. s y yskuuta 2 0 0 8 p ä ätettiin, että sokerin vientituk i keskeytetään 13. e) S o k e r i j u u r i k k a i d e n v i l j e l i j ö i l l e k o r vattiin o s i t t a i n 1 4 s o k e - r i j u u r i k k a i d e n h i n n a n a l e n t a m i s e s t a j o h t u v a t v a i k u t u k - s e t s i s ä l l y t t ä m ä l l ä t u k i o i k e u d e t t u o t a n n o s t a i r rotettuun t i l a t u k i j ä r j e s t e l m ä ä n t a i e r i l l i s e e n s o k e r i t u k e e n u u s i s s a j ä s e n v a l t i o i s s a, j o i s s a t i l a t u k i j ä r j e s t e l m ä ä e i s o v e l l e t a. Tietyin ehdoin viljelijöille voitiin myös myöntää lisätukea tuotantosidonnaisena tukena viiden vuoden siir t ymäk au - den ajan. Sitä vastoin isoglukoosin tuottajille toimittaville viljan tuottajille ei myönnetty kor vauksia, kosk a oletettiin, e t t ä u u d i s t u s e i m e r k i t s i s i h u o m a t t avaa m u u t o s t a v i l j a n hintaan. 9 Tämä luku pitää sisällään sokerin korvikkeina käytettävät isoglukoosin ja inuliinisiirapin. 10 Edellisessä sokeria koskevassa yhteisessä markkinajärjestelyssä tuottajat voivat myydä vakiolaatuista sokeria kansallisille interventioelimille interventiohintaan, josta näin ollen tuli vähimmäistukkuhinta EU:ssa. 11 Nykyisessä sokerin YMJ:ssä ei ole interventiohintaa, mutta komissio on asettanut viitehinnan, jonka tasolla vaihtelevan tukkumarkkinahinnan olisi pysyttävä. 12 A- ja B-kiintiöihin kuuluvien sokerijuurikkaiden vähimmäishintojen painotettu keskiarvo tullien vähentämisen jälkeen markkinointivuosina 2003/2004 ja 2004/2005. 13 Komission asetukset (EY) N:o 900/2007 (EUVL L 196, 28.7.2007, s. 26), (EY) N:o 947/2008, N:o 948/2008 ja N:o 951/2008 (EUVL L 258, 26.9.2008, s. 60, 61 ja 66), jotka koskevat kiinteää sokeria, sokerisiirappeja ja sokeria sellaisessa muodossa, jota perussopimuksen liite I ei kata. 14 Sokerijuurikkaiden viljelijöille korvattiin tilatukijärjestelmästä noin kaksi kolmasosaa hinnanalennuksesta johtuvista tulomenetyksistä, eli kolmannes jäi korvaamatta.
14 f ) Vä l i a i k a i n e n r a k e n n e u u d i s t u s r a h a s t o, j o k a r a h o i t e t a a n t u o t t a j i e n s u o r i t t a m i l l a m a k s u o s u u k s i l l a j a j o n k a k o k o - naismäärä on 6, 2 miljardia euroa. Väliaik aisesta rakenne - uudistusrahastosta oli lähinnä tar koitus rahoittaa vapaae htoisesta t u o t a ntok i i ntiöistä l u o p u m i s e s t a m a k s e t t avia kor vauksia. R akenneuudistusrahaston hallinnoinnista vas - t a a k o m i s s i o E U : n t a l o u s a r v i o t a k o s k e v i e n s ä ä n n ö s t e n 1 5 m u k a i s e s t i. R a h a s to l a k k a u tetaan s y yskuussa 2 0 1 2 j a j ä l- jellä olevat varat sidotaan Euroopan maatalouden tuk irahastolle 16. R ahastosta oli tarkoitus rahoittaa: i) r a k e n n e u u d i s t u s t u k i ( 4 7 5 0 m i l j o o n a a e u r o a ) t u o t - t a j i l l e, j o t k a o v a t l o p e t t a n e e t k i i n t i ö t u o t a n n o n j a l u o p u n e e t a s i a n o m a i s i s t a k i i n t i ö i s t ä. K y m m e n e n p ro s e nttia 1 7 rakenneuudistustuesta o l i m ä ä rä varata k i i n t i ö i s t ä l u o p u v i l l e s o k e r i j u u r i k k a i d e n v i l j e l i j ö i l l e ja heille erityispalveluja tarjoaville koneurakoitsijoille (ks. Ka a v i o 2). 15 Asetus (EY) N:o 320/2006, 1 artikla: Rakenneuudistusrahasto on osa Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahaston tukiosastoa. 1 päivästä tammikuuta 2007 alkaen se on osa Euroopan maatalouden tukirahastoa [ ] Jäljempänä 11 artiklassa tarkoitettu väliaikainen rakenneuudistusmaksu on rakenneuudistusrahastoon asetuksen (EY, Euratom) N:o 1605/2002 18 artiklan 2 kohdan mukaisesti sidottavaa tuloa. Määrät, jotka voivat olla käytettävissä rakenneuudistusrahastosta 2 kohdassa tarkoitettujen menojen rahoittamisen jälkeen, on sidottava maataloustukirahastoon. ii) iii) m o n i p u o l i s t a m i s t u k i ( 6 7 5 m i l j o o n a a e u r o a ), j o n k a avulla k annustetaan kehittämään vaihtoehtoja soke - rijuurik k aan ja sokeriruo on viljelylle sek ä sokerituo - t a n n o l l e a l u e i l l a, j o i h i n s o k e r i teollisuuden rakenne - uudistus vaikuttaa. s i i r t y m ä k a u d e n t u k i p ä ä t o i m i s i l l e p u h d i s t a m o i l l e (150 miljoonaa euroa), jotta ne voisivat sopeutua so - keriteollisuuden rakennemuutokseen 18. 16 Asetus (EY) N:o 320/2006, 1 artikla: Määrät, jotka voivat olla käytettävissä rakenneuudistusrahastosta 2 kohdassa tarkoitettujen menojen rahoittamisen jälkeen, on sidottava maataloustukirahastoon. Määräaikaa pidennettiin vuoteen 2012 komission asetuksella (EU) N:o 1204/2009. 17 Asetus (EY) N:o 320/2006, 3 artiklan 6 kohta, sellaisena kuin se on muutettuna neuvoston asetuksella (EY) N:o 1261/2007 (EUVL L 283, 27.10.2007, s. 8). 18 Lisäksi asetuksessa (EY) N:o 320/2006 säädetään 14 miljoonan euron siirtymäkauden tuesta tietyille jäsenvaltioille (Itävallalle 9 miljoonaa euroa ja Ruotsille 5 miljoonaa euroa). Asetuksen 9 artiklan mukaisesti: Edellä 6 artiklan 3 kohdassa tarkoitetun kansallisen rakenneuudistusohjelman yhteydessä: a) Itävallalle myönnetään tukea enintään 9 miljoonaa euroa investointeihin, joita on rakenneuudistuksen vuoksi tehtävä sokerijuurikkaan keräilykeskuksiin ja muihin logistisiin infrastruktuureihin; b) Ruotsille myönnetään [suoraa tai epäsuoraa] tukea enintään 5 miljoonaa euroa Gotlannin ja Öölannin sokerijuurikkaan tuottajille, jotka lopettavat sokerin tuotannon osana kansallista rakenneuudistusprosessia.
15 11. r a k e n n e u u d i s t u s r a h a s t o n t u l o j e n j a m e n o j e n j a k a u t u m i n e n esitetään liitteessä I. K a a v i o 2 Y l e i s k at s au s r a k e n n e u u d i s t u s r a h a s to o n Tulot Myönnettävä tuki ja edunsaajat 1 6,2 mrd. euroa Tuottajien kolmen ensimmäisen markkinointivuoden kiintiöiden perusteella suorittamat maksut 4,7 mrd. euroa Rakenneuudistustuki 0,7 mrd. euroa Monipuolistamistuki Tuottajat Viljelijät Koneurakoitsijat Maatalousväestö, johon vaikutukset kohdistuvat 0,2 mrd. euroa Siirtymäkauden tuki Päätoimiset puhdistamot 1 mahdolliset jäljelle jäävät varat sidotaan Euroopan maatalouden tukirahastoon (tällä hetkellä käyttämättömien varojen määräksi arvioidaan 0,64 miljardia euroa).
16 K at s au s h a l l i n n o i n t i j ä r j e s t e l m i i n 12. L a a t i ko s s a 2 e s i tetään m e n e t telyt, j o i t a t u ottajien o n m ä ä rä noudattaa hak iessaan rakenneuudistustukea. L a at i k k o 2 R a k e n n e u u d i s t u s t u e n h a k u p r o s e s s i Rakenneuudistusprosessiin osallistuminen edellytti, että tuottaja oli luopunut koko kiintiöstään tai osasta kiintiötä ja toimittanut rakenneuudistustukea koskevan hakemuksen jäsenvaltiolle. Hakemukseen oli sisällytettävä rakenneuudistussuunnitelma, joka käsitti seuraavat tekijät: sosiaalinen suunnitelma, jossa annettiin tarkat tiedot erityisesti asianomaisen henkilöstön uudelleenkoulutusta, uudelleensijoittumista ja varhaiseläkejärjestelyjä koskevista toimista ympäristösuunnitelma, jossa annettiin tarkat tiedot suunnitelluista toimista ympäristövelvoitteiden noudattamiseksi liiketoimintasuunnitelma, jossa annettiin tarkat tiedot tehtaan tai tehtaiden sulkemisen ja tuotantovälineiden täydellisen tai osittaisen purkamisen yksityiskohdista, aikataulusta ja kustannuksista, ja rahoitussuunnitelma, jossa ilmoitettiin kaikki rakenneuudistussuunnitelmaan liittyvät kustannukset. Jäsenvaltioiden viranomaisten oli tarkastettava hakemus varmistaakseen, että se täyttää EU:n ja kansalliset vaatimukset. Hyväksynnän jälkeen tuottaja voi aloittaa rakenneuudistussuunnitelmassa tarkoitettujen toimintojen toteuttamisen, ja hänen oli annettava vuotuinen edistymistä koskeva kertomus. Tuottaja sai rakenneuudistustuen kahdessa erässä tehtyään vakuustalletuksen, joka vastasi 120:ta prosenttia maksettavasta tuesta. Vakuus vapautetaan, kun rakenneuudistussuunnitelmaan sisältyvät toiminnot on saatu päätökseen ja kansalliset viranomaiset ovat toimittaneet niihin liittyvät tarkastukset.
17 1 3. jäsenvaltioiden vastuulla on k ansallisten rakenneuudistusohjelmien perustaminen ja rakenneuudistusrahaston osalta seuraavat osa- alueet: a) tuottajien toimittamien, rakenneuudistustukea koskevien hakemusten tuk ikelpoisuuden tark astaminen b) s o s i a a l i s t e n j a y m p ä r i s t ö l l i s t e n v a a t i m u s t e n a s e t - t a m i n e n t u o t t a j i l l e e d e l l y t t ä e n, e t t ä t ä m ä e i r a j o i t a rakenneuudistusprosessia c) päätökset tuen antamisesta edunsaajille kun tuk i säännösten muk aisesti kuuluu maksaa d) r a k e n n e u u d i s t u s - j a m o n i p u o l i s t a m i s t u e n m a k s a m i n e n edunsaajille ja e) rakenneuudistus- ja monipuolistamistuen täytäntöönpanoa koskeva seuranta, tark astaminen ja rapor tointi. 14. k o m i s s i o v a s t a a u u d i s t u k s e n t ä y t ä n t ö ö n p a n o n s e u r a n n a s t a e h d o t t a m a l l a t a r v i t t a e s s a k o r j a a v i a t o i m i a ; l i s ä k s i s e v a s t a a r a k e n n e u u d i s t u s r a h a s ton h a l l i n n o i n n i s t a. K o m i s s i o n o n s a a - t a v a j ä s e n v a l t i o i l t a t u k i h a k e m u s l u e t t e l o t ( j a n i i d e n j ä l j e n - n ö k s e t ), k a n s a l l i s e t rakenneuudistusohjelmat j a - rakenneuudistukseen liittyvän tuk itoiminnan täytäntöönpanoa koskevat ker tomukset.
TARKASTUKSEN SISÄLTÖ JA LÄHESTYMISTAPA 18 15. ti l i ntark a s t u s t u o m i o i s t u i n a r v i o i s e u raavia k ysymy k s i ä k ä s i t- telemällä, missä määrin sokerimark k inauudistuksen tavoitteet on saavutettu: a) Onko sokerimark k inauudistuksella varmistettu EU: n soke - riteollisuuden k ilpailuk yk y tulevaisuudessa? 19 Kyseisten jäsenvaltioiden tuottajien osuus sokerikiintiöiden luopumisista oli yli 70 prosenttia kunakin rakenneuudistusrahaston toteutusvuonna. b) Onko sokerimark k inauudistuksella vak autettu mark k inoita ja taattu sokeritoimitusten saatavuus? c) O n k o a s i a n o m a i s i l l a v ä l i n e i l l ä / m e k a n i s m e i l l a k o r j a t t u j a lievennett y uudistukseen liitt y viä sopeutumisongelmia? 16. L i s ä k s i t a r k a s t e t t i i n, n o u d a t e t t i i n k o t e h t a i d e n p u r k a m i s e e n liitt y viä ympäristövaatimuksia ja miten sokerin hinnan alene - m i n e n todennäköisesti v a i k u t t a a k u l u t t a j i i n. Ta r k a s tettavina olivat myös uudistuksesta aiheutuvat kustannukset. 1 7. todentavaa aineistoa kerättiin ja tutk ittiin tekemällä haastatt e l u j a j a a n a l y s o i m a l l a j ä r j e s t e l m i ä, a s i a k i r j o j a j a t i e t o j a k o - missiossa. Lisäksi analysoitiin otos, johon oli poimittu seuraav a t k a h d e k s a n j ä s e nvaltiota: E s p a n j a, I r l a n t i, I t a l i a, K reik k a, Puola, R ansk a, Saksa ja Tšek in tasavalta 19. Kenttät yötä tehtiin v u o d e n 2 0 0 8 l o p u s t a v u o d e n 2 0 0 9 p u o l i v ä l i i n s a a k k a, j a s e k attoi uudistuksen ensimmäisenä kolmena mark k inointivuote - na ( 2006/ 2007 2008/ 2009) toteutetut rakenneuudistusrahas - ton t u k i toimet. K o k o u k s i a p i d e t t i i n Euro o p a n s o k e r i n t u o t t a - j i e n k o m i t e a n ( E u r o p e a n C o m m i t t e e o f S u g a r M a n u f a c t u r e r s ), E u r o o p a n s o k e r i j u u r i k a s v i l j e l i j ö i d e n k a n s a i n v ä l i s e n l i i t o n ( I n t e r n a t i o n a l C o n f e d e r a t i o n o f E u r o p e a n B e e t G r o w e r s) j a s o - k e r i n teollisten k äyttäjien k o m i tean ( C o m m i t t e e o f I n d u s t r i a l U s e r s o f S u g a r) edustajien k anssa, jotta saatiin selville heidän k antansa sokeriuudistukseen. 1 8. tark astusk äynneillä jäsenvaltioissa ar vioitiin järjestelmät, joita maksajavirastot sovelsivat uudistuksen täytäntöönpanoon, sekä tutkittiin mm. paikalla tehdyin tarkastuksin rakenneuudistustuk imaksuista poimittu otos. Lisäksi haastateltiin sokerialan sidosr yhmien edustajia ( tuottajia, viljelijöitä, koneurakoitsijoita ja sokerialan tehdast yöntek ijöitä).
19 E d e l l i n e n tarkastusk e r t o m u s 19. ti l i n t a r k a s t u s t u o m i o i s t u i n o n j o a i e m m i n e l i v u o n n a 2 0 0 1 2 0 rapor toinut sokerialan yhteisen markkinajärjestelyn hallinnoinn i s t a e r i t y i s k e r t o m u k s e s s a, j o s s a a r v i o i t i i n y h t e i s e n m a a t a - louspolitiik an yleistavoitteiden saavuttamista. Ker tomuksessa tuotiin esiin, että EU:n sokerin k äyttäjät joutuvat maksamaan s o k e r i s t a k o r k e i t a h i n t o j a j a e t t ä r a j o i t e t u n t u o t t a j a m ä ä r ä n k ä s i i n k e s k i t t y ny t t u o t a ntok i i ntiöjärjestelmä o n l i i a n j äyk k ä, sek ä suositettiin r yhtymään toimenpiteisiin sokeriteollisuuden k ilpailuk y v yn tehostamiseksi. 20 Euroopan tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomus nro 20/2000 sokerialan yhteisen markkinajärjestelyn hallinnoinnista (EYVL C 50, 15.2.2001).
HUOMAUTUKSET 20 O n ko s o k e r i m a r k k i n au u d i s t u k s e l l a va r m i s t e t t u E U : n s o k e r i t e o l l i s u u d e n k i l pa i lu k y k y t u l e va i s u u d e s s a? 20. u u d i s t u k s e n t a r k o i t u k s e n a o l i k äynnistää p e r u s teellinen rak e n n e u u d i s t u s p r o s e s s i, j o k a j o h t a a k a n n a t t a m a t t o m a n t u o - t a ntok a p a s i teetin m e r k i t t ävään vähentämiseen y hteisössä 2 1 tarjoamalla tuottamattomimmille tuottajille taloudellista k ann u s t i nta, j o t t a n e s a ataisiin l u o p u m a a n vapaaehtoisesti k i i n- tiötuotannostaan. Uudistuksessa otettiin huomioon sellaisten sosiaalisten ja ympäristöä koskevien sitoumusten noudattaminen, jotk a liittyvät tuotannosta luopumiseen 22. 21 Asetus (EY) N:o 320/2006, johdanto-osan 1 kappale. 22 Asetus (EY) N:o 320/2006, johdanto-osan 5 kappale. 21. k o m i s s i o e n n a k o i, e t t ä t a l o u d e l l i s e t k a n n u s t i m e t j o htaisivat siihen, että tuottamattomimmat yrit ykset eli tehtaat, jotk a eivät olisi k ilpailuk yk yisiä uudistuksen myötä tehtävien hinnan alennusten jälkeen, luopuisivat k iintiöistään ja hy väksyisivät rakenneuudistusrahastosta kor vauksen eik ä välineitä täten tarvitsisi kohdistaa tiett yihin tehtaisiin tai alueisiin. 22. N ä i n o l l e n u u d i s t u s p e r u s t u i s i i h e n, e t t ä l u o v u t t a e s s a t u o t - tamattomampien tuotantolaitosten tuottamasta 6 miljoonas - ta tonnista sokeria keskimääräinen tuottavuus kasvaisi, ja täten varmistettaisiin EU:n teollisuuden kilpailukyky tulevaisuudessa. Uudistusta joustavoitettiin kuitenk in jonk in verran asettamalla tuottajien k äyttöön lisäkiintiöitä, joiden määrä oli noin 1, 5 mil - joonaa tonnia. Tarkoituksena oli, että lisäk iintiöitä ostaisivat pääasiassa tuottajat, jotk a k atsoivat olevansa k ilpailuk yk yisiä uudessa mark k inaympäristössä. 23. EU:n sokeriteollisuuden k ilpailuk yk y riippuu yhtäältä siitä, mi - ten tehok k a a s t i t u o t t a j at t u o t t avat s o k e r i a, j a toisaalta s i i t ä, voivatko juurik asviljelijät toimittaa sokerijuurikkaita tuottajille k ilpailuk yk yiseen hintaan. Huolimatta uudistuksen yleistavoitteesta, jonk a muk aan tuottamattomimmat yritykset luopuvat tuotantok iintiöistään, tark astuksessa havaittiin, että yksittäist e n t u o t t a j i e n t a i t e h t a i d e n k a n n a t t a v u u s v e r t a i l u j a e i o l l u t saatavilla komissiossa eik ä jäsenvaltioiden hallintoviranomais i l l a. K o m i s s i o e i myö s k ä ä n vaatinut, e t t ä j ä s e nvaltioiden j a / tai teollisuuden olisi pitänyt antaa tiedot, joiden perusteella uudistuksen täytäntöönpanoa olisi voitu ar vioida yksittäisten tuottajien tai tehtaiden k annattavuuden muk aan.
21 24. tä s s ä m i e l e s s ä v a i k u t u s t e n a r v i o i n n i s s a v i i t a t t i i n p e l k ä s t ä ä n tutk imuksiin 23, joissa sokeria tuottavat alueet r yhmiteltiin viljelijöiden ja tuottajien yhdistetyn k annattavuuden perusteella luok ittelemalla alueet alhaisen, kesk isuuren tai korkean yhdistetyn k annattavuuden alueiksi. Ta u l u ko s s a 2 esitetään tietoja r yhmittelystä sek ä valkoisen sokerin alkuperäisten k iintiöiden tasosta. R yhmittely perustuu EU:n sokeriteollisuutta koskeviin tietoihin vuodelta 2001. Tietoja ei ollut kuitenk aan päivitetty silloin, kun komissio teki vuonna 2005 ehdotuksensa, siitä huol i m a t t a, e t t ä t i e t y t m u u tokset o l i v a t o l l e e t h u o m a t t avia ( k u - t e n s o k e r i j u u r i k a s s a t o j e n k a s v u E s p a n j a s s a j a Yhdistyneessä k u n i n g a s k u n n a s s a j a t u o t t a j i e n y h d i s t y m i n e n / rationalisointi I rlannissa). 23 Update of impact assessment of 22 June 2005 (kesäkuun 22. päivänä 2005 tehdyn vaikutustenarvioinnin päivitys), SEC(2005) 808. 2 5. kosk a komissiolla ei ollut tar kempia tietoja yksittäisten tuott a j i e n t a i s o k e r i t e h t a i d e n k i l p a i l u k y v y s t ä, u u d i s t u k s e n p ä ä- määrien saavuttamisen indik aattorina k äytettiin vaikutustena r v i o i n t i i n s i s ä l t y v ä n k a n n a t t avuusluok i t t e l u n p o h j a l t a s i t ä, missä määrin alhaisen ja kesk isuuren k annattavuuden alueilla t u o t t a j a t l u o p u i v a t v a l k o i s e n s o k e r i n k i i n t i ö i s t ä. Lu v u t o v a t kesk imääräisiä, joten niistä ei kuitenk aan k äy ilmi, onko alhaisen tuottavuuden alueilla yksittäisiä korkean k annattavuuden tuottajia ja/ tai viljelijöitä tai päinvastoin. U u d i s t u k s e n k a h t e n a e n s i m m ä i s e n ä v u o n n a e i s a av u t e t t u tav o i t t e e n a o l lu t ta va pa a e h to i s e n k i i n t i ö i s tä lu o p u m i s e n ta s o a 26. uudistuksen kahtena ensimmäisenä vuonna tuottajat luopuivat vapaaehtoisesti tavoitteena olleen kuuden miljoonan tonnin sijaan ainoastaan 2,2 miljoonasta tonnista, mik ä johtui siitä, että käyttöönotto oli hidasta toisena vuonna. Tämä osoitti selkeästi, että teollisuus ei pitänyt tarjottuja k annustimia niin k iinnostavina, että ne olisivat k annustaneet luopumaan k iintiöistä. 27. S o k e r i n t u o t t a j i e n p ä ä t ö k s e e n k i i n t i ö i s t ä l u o p u m i s e n hy v ä k - symisestä tai hylk äämisestä vaikutti eritoten epävarmuus tarj o t u s t a t a l o u d e l l i s e s t a k o r vauksesta. J ä s e nvaltiot vo i vat i t s e asiassa päättää, miten paljon tuottajille myönnettiin rakenne - uudistustukea, josta ainak in 10 prosenttia varattiin viljelijöille ja koneurakoitsijoille. Tuottajat eivät siis tienneet rakenneuudistustukea hak iessaan, miten paljon kor vauksia he saisivat.
22 Ta u l u k k o 2 S o k e r i n t u ota n n o n y h d i s t e t t y k a n n at tav u u s j ä s e n va lt i o i t ta i n Irlanti Jäsenvaltio Yhdistettyä kannattavuutta Alkuperäinen kiintiö 2 koskeva luokitus 1 (tonnia valkoista sokeria) Kreikka Italia Manner-Portugali Tšekin tasavalta Alhainen kannattavuus 2 143 923 Tanska Espanja Latvia Liettua Unkari Slovenia Slovakia Suomi Belgia Keskisuuri kannattavuus 2 923 655 Saksa Manner-Ranska Alankomaat Itävalta Puola Ruotsi Yhdistynyt kuningaskunta Muut jäsenvaltiot 3 Korkea kannattavuus Eivät sisälly luokitukseen 12 895 381 604 114 Yhteensä 18 567 073 1 jäsenvaltioiden luokittelu perustuu yhdistettyyn kannattavuuteen, joka voi vaikuttaa sokerintuotannon todennäköiseen vähentämiseen kussakin maassa. (Komission asiakirja Update of impact assessment SEC(2003) 1022, taulukko 3.) 2 alkuperäisellä kiintiöllä tarkoitetaan jäsenvaltiolle asetuksessa (EY) N:o 318/2006 olevan liitteen III mukaisesti markkinointivuodeksi 2006/2007 alun perin myönnettyä kiintiötä sekä markkinointivuosina 2006/2007 ja 2007/2008 hankittuja lisäkiintiöitä. 3 Muihin jäsenvaltioihin kuuluvat Romania, Bulgaria, Ranskan merentakaiset departementit ja Azorien autonominen alue. Lähde: Komissio (maatalouden pääosasto, yksikkö C.5).
23 28. to i n e n tek i j ä, j o k a s a attoi vaikuttaa v i l j e l i j ö i d e n p ä ätökseen j a t k a a s o k e r i j u u r i k k a i d e n t u o t t a m i s t a, o l i y h ä s a a t avilla o l e - van t u e n t a s o. L a i n s ä ä d ä n n ö n m u k a a n j ä s e nvaltioissa, j o i s s a luovuttiin ainak in 50 prosentista k iintiöitä, jäljellä oleville viljelijöille voitiin myöntää tuotantosidonnaisen tuen muodossa lisätukea viiden vuoden siir tymäajaksi. Kyseistä tuotantosidonnaista tukea myönnettiin neljässä jäsenvaltiossa, joissa yhdistetty k a n n a t t avuus o l i l u o k i teltu a l h a i s e k s i t a i k e s k i s u u re k s i j a j o i s s a k i i n t i ö i s t ä l u o p u m i n e n o l i k yseisellä t a s o l l a 2 4. Tä m ä kannusti jäljellä olevia viljelijöitä jatkamaan sokerijuurikkaiden tuotantoa seuraavien viiden vuoden ajan. 24 Espanja, Italia, Kreikka ja Unkari. 29. Yksittäisten t o i m i j o i d e n p e r u s t e l u j e n l i s ä k s i o l i s i myös a n a - l y s o i t ava t avoitteena o l l e i d e n j a t o s i a s i a l l i s t e n l u o p u m i s t e n välistä eroa tavoitteena olleiden luopumisten kokonaismäärän näkökulmasta. Oli epätodennäköistä pitää realistisena oletusta, että huomattava k iintiöistä luopuminen, jok a tarkoitti noin 3 0 p r o s e n t t i a k o k o n a i s m ä ä r ä s t ä, s a a v u t e t t a i s i i n p e l k ä s t ä ä n tuottamattomimpien tuottajien vapaaehtoisilla valinnoilla. Itse asiassa komission alhaiseksi tai kesk isuureksi k annattavuud e l t a a n l u o k i t telemien j ä s e nvaltioiden t u o t t a j i e n y h d i s tetty k o k o n a i s k i i n t i ö o l i 5, 1 m i l j o o n a a t o n n i a e l i v ä h e m m ä n k u i n t a voitteeksi a s e t e t t u l u o p u m i n e n. J o s k a i k k i n ä m ä t u o t t a j a t olisivat luopuneet k iintiöistään, sokerituotanto olisi loppunut kokonaan 13 jäsenvaltiossa. 30. ta r k a s t u k s e s s a h a v a i t t i i n, e t t ä y h d e s s ä j ä s e nvaltiossa a i n o a t u o t t a j a, j o k a e n n e n s o k e r i u u d i s t u s t a o l i y h d i s t ä ny t / rational i s o i n u t t u o t a ntolaitoksiaan j a p i t ä ny t i t s e ä ä n y htenä Euro o - p a n tehok k a i m m i s t a t u o t t a j i s t a, s u l k i s u u re n, u u d e n a i k a i s e n ja mahdollisesti tehok k aan sokeritehtaansa. S e perusteli päätöstään sillä, että risk inä oli, että alhaisemmat hinnat olisivat vähentäneet sokerijuurik astoimitukset taloudellisesti k annattamattomalle tasolle.