Päätös 1 (8) Dnro: 11.7.2014 157/932/2014 Sanoma Media Finland Oy PL 30 00089 Sanoma Mainosaikatutkimus 9/2013 Viestintäviraston päätös mainontaa koskevien säännösten noudattamisesta Asian taustaa Viestintävirasto teetti Tampereen yliopiston Journalismin, viestinnän ja median tutkimuskeskus COMETilla tutkimuksen, jonka tarkoituksena oli selvittää, miten tutkimuksessa tarkasteltavat televisiokanavat noudattavat televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain (744/1998) säännöksiä mainonnasta ja teleostoslähetyksistä. Tutkimuksessa tarkasteltiin mainonnan määrää, mainonnan sijoittelua ja mainonnan erottamista muusta ohjelmistosta. Lisäksi tutkimuksessa esitettiin yleiskuvaus kanavien prime time - ohjelmistoista kuvaamalla ohjelmiston jakautuminen sisältöjaksoihin ja ohjelmaluokkiin. Tutkimuksessa ei tarkasteltu tuotesijoittelua tai sponsorointia ohjelmissa eikä sponsoroinnista ilmoittavien tunnisteiden sisältöä. Tutkimuksen aineisto koottiin syyskuussa 2013 viikoilla 36 40. Tutkimuksessa Nelosen osalta tuli ilmi muun ohella, että tasatunneista 51 % sisälsi mainontaa yli 12 minuuttia. Nelosella katkotunnuksia käytettiin kahta poikkeusta lukuun ottamatta kaikilla samaa ohjelmaa keskeyttävillä katkoilla. Ohjelmien välisillä katkoilla katkotunnusta käytettiin asianmukaisesti noin kolmessa neljästä katkosta. Katkotunnus puuttui Keno-ohjelman lopusta. Lisäksi Keno-ohjelman alusta katkotunnus puuttui viisi kertaa. Elokuvia keskeyttävien mainoskatkojen osalta tutkimuksessa havaittiin, että 14.9.2013 nähdyllä Air Force One -elokuvan kolmannella puolituntisella alkanut mainoskatko ulottui neljännelle puolituntiselle, jolla myös nähtiin katko. Näin ollen Viestintävirasto Kommunikationsverket Finnish Communications Regulatory Authority Itämerenkatu 3 A PL 313 00181 Helsinki Puhelin 0295 390 100 www.viestintävirasto.fi Östersjögatan 3A PB 313, FI-00181 Helsingfors, Finland Telefon +358 295 390 100 www.kommunikationsverket.fi Itämerenkatu 3A P.O. Box 313, FI-00181 Helsinki, Finland Telephone +358 295 390 100 www.ficora.fi
2 (8) neljännelle puolituntiselle sijoittui yhden sallitun mainoskatkon lisäksi kolmannelta puolituntiselta alkanut mainoskatko. Säännökset ja niiden tulkinta Viestintävirasto valvoo televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain (744/1998 muutoksineen) 35 :n nojalla kyseisen lain ja sen nojalla annettujen säännösten ja määräysten noudattamista. Televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain 22 :n mukaan televisiomainokset ja teleostoslähetykset on erotettava audiovisuaalisista ohjelmista ääni- tai kuvatunnuksella taikka kuvatilan jakamisella. Mainokset ja teleostoslähetykset on sijoitettava audiovisuaalisten ohjelmien väliin. Niitä voidaan sijoittaa myös audiovisuaalisten ohjelmien keskelle, jos se on mahdollista loukkaamatta audiovisuaalisen ohjelman eheyttä ja arvoa ja tekijänoikeuksien haltijoiden oikeuksia. Viestintäviraston ohjeistuksen 1 mukaan ohjelmaesittelyt ja ennakkomainokset (trailerit) tulee mainosten tapaan erottaa muusta ohjelmistosta katkotunnuksella, vaikka niitä ei lueta mainosaikaan. Sama koskee myös muita televisiotoimijan oman toiminnan edistämiseen tähtääviä toimia (tulevien ohjelmien esittelyt, oman konsernin mainokset sekä ohjelmiin liittyvät kilpailut ja oheistuotteet). Viestintäviraston ohjeistuksen mukaan katkotunnuksessa tulee olla jokin yhtenäinen ja samanlaisena toistuva kuva- ja/tai äänielementti. Tunnuksessa ei tule olla mainoksissa tai ohjelmissa esiintyviä elementtejä. Menun käyttäminen katkotunnuksena on hyväksyttävää, jos katkotunnuksena käytettävä menu eroaa selvästi kanavan muissa yhteyksissä käyttämistä menupohjista. Viestintäviraston mukaan ohjelman alku- ja lopputekstejä tai pelkän mustan esittämistä ei voida pitää lain tarkoittamina katkotunnuksina. Televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain 23 :n mukaan televisiotoiminnassa lähetettävän elokuvan, televisiota varten tehdyn elokuvan, uutisohjelman ja lastenohjelman saa keskeyttää mainoksilla ja teleostolähetyksillä kerran kutakin aikataulun mukaista 30 minuutin jaksoa kohti. Televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain 29 :n 1 momentin mukaan mainosten ja teleostolähetysten osuus yhtä tasatuntien välistä tuntia kohti ei saa olla yli 12 minuuttia, lukuun ottamatta kanavia, joilla lähetetään pelkästään teleostolähetyksiä. Televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain 29 :n 2 momentin mukaan 12 minuutin sääntöä ei sovelleta televisiotoiminnan harjoittajan ilmoituksiin sen omista audiovisuaalisista ohjelmista, eikä ohjelmiin suoraan liittyviin oheistuotteisiin, 1 https://www.viestintavirasto.fi/attachments/mainonnan_kestoa_ja_sijoittelua_koskeva_ohje.pdf
3 (8) sponsorointia koskeviin ilmoituksiin, tuotesijoitteluun eikä teleostolähetyksille varattuihin ohjelmapaikkoihin. Viestintäviraston ohjeistuksen mukaan sponsoritunnisteiden esittämistä muussa yhteydessä kuin sponsoroidun ohjelman alussa tai lopussa ja sponsoroidun ohjelman mainoskatkojen yhteydessä pidetään mainontana. Televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain 36 :n mukaan jos televisio- tai radiotoiminnan harjoittaja taikka muu viestintämarkkinalaissa tarkoitettu teleyritys rikkoo televisio- ja radiotoiminnasta annettua lakia tai sen nojalla annettuja säännöksiä tai määräyksiä, valvontaviranomainen voi antaa sille huomautuksen ja velvoittaa sitä korjaamaan virheensä tai laiminlyöntinsä. Päätöksen tehosteeksi voidaan asettaa uhkasakko siten kuin uhkasakkolaissa säädetään. Asian selvittäminen Viestintävirasto pyysi 27.3.2014 Sanoma Media Finland Oy:ltä (jatkossa myös Nelonen Media) selvitystä: 1) mainonnan kokonaismäärää koskevan televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain 29 :n säännöksen noudattamisesta. Selvitystä pyydettiin siitä, miksi kanavan mainosaika tasatuntia kohden toistuvasti ylitti sallitun 12 minuutin rajan. 2) televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain 22 :n katkotunnusten käyttöä koskevan säännöksen noudattamisesta. Selvitystä pyydettiin tutkimuksen havainnoista, jonka mukaan Nelosella katkotunnuksia käytettiin molemmin puolin katkoa ainoastaan noin kolmessa neljästä ohjelmien välisestä katkosta. 24 prosentissa ohjelmien välisistä katkoista hyväksyttävä katkotunnus oli vain joko ennen katkoa tai katkon jälkeen. Lisäksi selvitystä pyydettiin mainosaikatutkimuksessa havaituista Kenoon ja jääkiekon SM-liigaohjelmiin liittyvistä katkotunnusten puutteellisuudesta. 3) televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain 23 :n säännöksen noudattamisesta. Selvitystä pyydettiin tutkimuksen havainnosta, jonka mukaan Nelosella 14.9.2013 nähdyn Air Force One-elokuvan neljännelle puolituntiselle sijoittui yhden sallitun mainoskatkon lisäksi kolmannelta puolituntiselta alkanut mainoskatko. Lisäksi Nelonen Mediaa pyydettiin selvittämään millä toimenpiteillä yhtiö aikoo jatkossa varmistaa televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain mainonnan kokonaismäärää ja katkotunnuksia koskevien säännösten noudattamisen.
4 (8) VIESTINTÄVIRASTON PÄÄTÖS Viestintävirasto huomauttaa Sanoma Media Finland Oy:tä televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain 22 :n 1 momentin, 23 :n 1 momentin ja 29 :n 1 momentin rikkomisesta. Viestintävirasto velvoittaa Sanoma Media Finland Oy:n huolehtimaan siitä, että yhtiö panee täytäntöön toimenpiteet, joiden avulla Sanoma Media Finland Oy jatkossa välttää mainosajan ylitykset, katkotunnusten käytössä esiintyneet sekä elokuvan mainoskatkon jaksotuksessa esiintyneet virheet. Mainosaikojen ylitykset välttääkseen Sanoma Media Finland Oy:n on mainosaikaa laskiessaan otettava lisäksi huomioon myös sponsoritunnisteet, jotka esitetään muulla paikalla, kuin sillä, joka laissa on sponsoritunnisteiden esittämiselle määrätty. Lisäksi Sanoma Media Finland Oy:n on mainosaikaylitykset välttääkseen otettava huomioon, että mainosspottien välissä olevat sekä mainosjaksoa seuraavat mustat sekunnit lukeutuvat mainosaikaan. Mainosaikojen jaksotuksen osalta esiintyneen virheen osalta Sanoma Media Finland Oy:n otettava huomioon, että mainoskatko on kokonaisuudessaan sijoitettava kuhunkin elokuvan aikataulun mukaiseen 30 minuutin jaksoon. Sanoma Media Finland Oy:tä pyydetään antamaan Viestintävirastolle viimeistään 31.8.2014 selvityksensä menetelmistä, joiden avulla tässä päätöksessä edellytetyt täytäntöönpanotoimet on toteutettu sekä arvio niiden vaikuttavuudesta. PÄÄTÖKSEN PERUSTELUT Mainosaikojen ylitykset Viestintävirasto on 9.3.2012 antanut vuonna 2011 tehdyn mainosaikatutkimuksen perusteella Nelonen Medialle päätöksen 2 sallitun mainosajan ylityksistä sekä katkotunnisteiden puutteellisuuksista. Helsingin hallinto-oikeus on 9.4.2013 antamallaan päätöksellä kumonnut Nelonen Median valituksen mustien sekuntien ja ohjelmaesittelyjen yhteydessä esitettyjen sponsoritunnisteiden laskemisesta mainosaikaan. Asian käsittely korkeimmassa hallintooikeudessa on kesken. 2 Dnro 1657/9220/2011.
5 (8) Lisäksi Viestintävirasto on 4.12.2013 antamassaan päätöksessä 3 huomauttanut Nelonen Mediaa mainosaikojen ylityksestä vuonna 2012 tehdyn mainosaikatutkimuksen perusteella. Kyseinen päätös on Nelonen Median valituksen johdosta Helsingin hallinto-oikeuden käsiteltävänä. Viestintäviraston 9.3.2012 antamassa päätöksessä esitetyn kannan mukaisesti Viestintävirasto laskee mustat sekunnit sekä ohjelmaesittelyiden yhteydessä esitetyt sponsoritunnisteet mainosajaksi. Helsingin hallinto-oikeus on päätöksellään vahvistanut Viestintäviraston tulkinnan tältä osin. Viestintävirasto ei anna merkitystä sille, että tulkintaerimielisyydet mustien sekuntien ja sponsoritunnisteiden laskemisesta mainosaikaan ovat ratkaisematta korkeimmassa hallinto-oikeudessa. Huomattavaa on myös, että sallitut mainosajat ylittyisivät mainosaikatutkimus 9/2013:n tutkimusjaksolla kolmella tasatunnilla, vaikka kiistanalaiset elementit laskettaisiin pois mainosajasta Nelonen Median selvityksessään esittämin tavoin. Tutkimuksen seurantajaksolla Nelosella ilmeni 18 kappaletta mainosaikojen ylityksiä. Ylitykset olivat suuruudeltaan muutamasta sekunnista noin puoleentoista minuuttiin tasatuntia kohden. Nelonen Median selvityksen liitteessä on eritelty mustien sekuntien ja sponsoritunnisteiden vaikutus mainosaikaan. Liitteen mukaan 15 kappaletta ylityksistä johtui mustien sekuntien ja mainoskatkoilla esitettävien oman kanavan ohjelmaesittelyjen yhteydessä esitettyjen sponsoritunnisteiden laskemisesta osaksi mainosaikaa. Viestintäviraston linjauksen mukaisesti nämä kuitenkin on laskettava osaksi mainosaikaa. Liitteessä on virheellisesti laskettu, että torstaina 5.9.2013 klo 20 21 välisellä tasatunnilla ei olisi ollut ylitystä, jos mustat sekunnit ja ohjelmaesittelyiden yhteydessä esitetyt sponsoritunnisteet olisi vähennetty mainosajasta (joka kyseisellä tunnilla oli 12:31. Nelonen Media ilmoitti vähennystarpeeksi yhteensä 27,2 sekuntia. Tällöin kyseisen tasatunnin mainosaika olisi edelleen ollut 12:04). Näin ollen sallitun 12 minuutin mainosajan ylityksiä oli seurantajaksolla yhteensä 4 kappaletta, vaikka edellä mainitut osat jätettäisiin laskematta mainosaikaan. Nelonen Media myöntää kolme sallitun mainosajan ylitystä (keskiviikko 4.9.2013 klo 18-19, torstai 5.9.2013 klo 18-19 ja sunnuntai 15.9.2013 klo 19-20), jotka johtuvat selvityksen mukaan Nelosen uutisten suoran lähetyksen ennakoidusta poikkeavasta kestosta, minkä johdosta mainosaikaa on kertynyt suunniteltua enemmän kyseisille tasatunneille. Nelonen Media ilmoitti selvityksessään tutkimuksen jälkeen muuttaneensa uutislähetystensä konseptia ja sijoittumista ohjelmakarttaansa, pyrkien täten välttämään riskiä 3 Dnro 1874/9220/2012.
6 (8) mainosaikojen tahattomasta ylittymisestä joko klo 18 ja 19 tai klo 19 ja 20 välisenä tasatuntina. Katkotunnusten käyttö Mainosaikatutkimuksessa 9/2013 havaittiin, että Nelosella katkotunnuksia käytettiin molemmin puolin katkoa ainoastaan noin kolmessa neljästä ohjelmien välisestä katkosta. 24 prosentissa ohjelmien välisistä katkoista hyväksyttävä katkotunnus oli vain joko ennen katkoa tai katkon jälkeen. Keno-ohjelmaan siirryttiin viisi kertaa suoraan tulevan ohjelman esittelyn / esittelyjä sisältävältä katkolta. Edellisvuosien tavoin Keno-ohjelmaa seurasi pidempi versio kuulutuksesta. Tällaisia kuulutuksia ei tulkittu tutkimuksessa asianmukaisiksi katkotunnuksiksi, koska niitä käytettiin myös muualla kuin katkotunnusten paikalla. Lisäksi jääkiekon SM-liigaohjelma keskeytettiin kahtena tutkimuspäivänä mainosspotilla, jonka molemmin puolin näytettiin sponsoritunniste, mutta ei katkotunnuksia. Nelonen Media on selvityksessään todennut, että Kenoa edeltävän ohjelman jälkeen ei ole esitetty mainoksia, vaan ilmoituksia Nelosen tulevista ohjelmista. Tältä osin Nelonen Media katsoo Viestintäviraston ohjeistuksen asettavan lakia tiukempia edellytyksiä tunnusten käytölle. Viestintävirasto on viimeksi 22.3.2011 päivitetyssä ohjeistuksessaan mainonnan kestosta ja sijoittelusta todennut, että televisiotoiminnan harjoittajan oman toiminnan edistäminen on erityinen mainonnan muoto, jossa lähetystoiminnan harjoittaja mainostaa omia tuotteitaan, palvelujaan, ohjelmiaan tai kanaviaan. Oman toiminnan edistäminen luetaan mainosaikaan vain silloin, kun se sisältää kaupallisia elementtejä kuten tietoja tuotteiden ja palveluiden hinnoista, ostokehotuksia ja tarjouksia, jotka eivät koske suoraan ohjelmatoimintaan liittyviä oheistuotteita. Vaikka ohjelmaesittelyt ja ennakkomainokset (trailerit) ovat ohjelmatoimintaa, ne tulee kuitenkin mainosten tapaan erottaa muusta ohjelmistosta. Niitä ei kuitenkaan lueta mainosaikaan. Sama koskee myös muita televisiotoimijan oman toiminnan edistämiseen tähtääviä toimia. Ohjelmaesittelyt ja ennakkomainokset on siis sijoitettava katkotunnusten erottaman katkoajan sisälle. Viestintävirasto katsoo, että sen ohjeistus on linjassa televisioja radiotoiminnasta annetun lain kanssa. Kenoa edeltävän ohjelman kohdalla puutteita katkotunnusten käyttämisessä oli yhteensä 5 kappaletta. Tällöin kysymys oli siitä, että Keno-ohjelmaan siirryttiin suoraan tulevan ohjelman esittelyn/esittelyjä sisältävältä katkolta näyttämättä lainkaan katkotunnusta. Lisäksi puutteita katkotunnusten käytössä on ollut seitsemänä muuna kertana. Näissä kaikissa kyse on ollut siitä, että Keno -ohjelman jälkeinen katkotunnus on ollut
7 (8) puutteellinen. Kuten mainosaikatutkimuksessa todetaan, näissä tapauksissa Keno-ohjelmaa seurasi pidempi versio kuulutuksesta. Tällaisia kuulutuksia ei tulkita asianmukaisiksi kuulutuksiksi, koska niitä käytettiin myös muualla kuin katkotunnusten paikalla. Jääkiekon SM-liigaotteluissa on Nelonen Median selvityksen mukaan ns. "power break" -katkojen yhteydessä kuuluttajan toimesta kerrottu katkosta, minkä jälkeen kanavalla on esitetty peliin liittyvä sponsoritunniste ja mainoksia, mutta ei erillisiä katkotunnuksia. Nelonen Media ilmoitti selvityksessään tulevansa lisäämään katkotunnisteet jääkiekon SM -liigaottelujen ns. power break - katkojen yhteyteen. Nelonen Media tulee myös lisäämään katkotunnukset Keno-ohjelman alkuun ja loppuun Viestintäviraston tulkintaa vastaavalla tavalla. Televisiotoiminnassa lähetettävän elokuvan keskeyttäminen mainoksilla Muutoksenhaku Televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain 23.1 :n mukaan televisiotoiminnassa lähetettävän elokuvan, televisiota varten tehdyn elokuvan, uutisohjelman ja lastenohjelman saa keskeyttää mainoksilla ja teleostoslähetyksillä kerran kutakin aikataulun mukaista 30 minuutin jaksoa kohti. Mainosaikatutkimuksessa havaittiin, että Nelosella 14.9.2013 nähdyn Air Force One-elokuvan neljännelle puolituntiselle sijoittui yhden sallitun mainoskatkon lisäksi kolmannelta puolituntiselta alkanut mainoskatko. Nelonen Media toteaa selvityksessään tulkitsevansa televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain 23 :n sanamuotoa siten, että "keskeytys" viittaa mainoskatkon alkamiseen. Näin ollen lain edellytyksenä ei Nelonen Median käsityksen mukaan ole, että mainoskatkon pitää sekä alkaa että päättyä saman 30 minuutin jakson aikana. Kaikki mainoskatkot ao. elokuvan yhteydessä ovat alkaneet eri 30 minuutin jakson aikana. Viestintävirasto toteaa, että lainkohdan perusteluissa 4 todetaan, että mainoskatkon saa 22 :n 2 momentissa säädetyin rajoituksin sijoittaa vapaasti kuhunkin aikataulun mukaiseen 30 minuutin jaksoon. Sama asia on tuotu ilmi myös Viestintäviraston ohjeistuksessa mainonnan kestosta ja sijoittelusta. Näin ollen Nelonen Media on tältä osin rikkonut televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain 23 :n 1 momenttia. Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla Helsingin hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä. 4 Hallituksen esitys HE 87/2009, s. 23
8 (8) Päätöstä on noudatettava muutoksenhausta huolimatta, jollei valitusviranomainen toisin määrää. Päätöstä koskevat tiedustelut Lisätietoja tästä päätöksestä antavat lakimies Kalle Varjola (puhelin 0295 390 544) ja päällikkö Päivi Peltola-Ojala (puhelin 0295 390 539). Sähköpostiosoitteet ovat muotoa etunimi.sukunimi@ficora.fi. Päällikkö Päivi Peltola-Ojala Lakimies Kalle Varjola Liitteet Mainosaikatutkimus 9/2013 Valitusosoitus