Päätös uhkasakon asettamisesta yleispalvelukirjeiden jakeluhäiriöiden korjaamiseksi

Transkriptio

1 Päätös 1 (8) Dnro: /912/2014 Posti Oy Posti Group Oyj/lakiasiat PL POSTI Viestintäviraston päätökset ja yleispalvelukirjeiden jakelun toteutumisesta Päätös uhkasakon asettamisesta yleispalvelukirjeiden jakeluhäiriöiden korjaamiseksi Yritys, jota päätös koskee Tiivistelmä Posti Oy Viestintäviraston päätös Posti Oy on rikkonut postilakiin perustuvaa velvoitettaan jakaa yleispalveluun kuuluvat postilähetykset vähintään kerran päivässä viitenä arkipäivänä viikossa. Viestintävirasto velvoittaa Posti Oy:n ryhtymään toimenpiteisiin jakeluhäiriöiden poistamiseksi siihen saakka kunnes yleispalvelulähetysten jakelu toteutuu postilain mukaisesti. Viestintävirasto asettaa velvoitteen tehosteeksi euron uhkasakon. Viestintävirasto katsoo, että Posti Oy on toistuvasti rikkonut postilain 17 :ssä asetettua velvoitetta jakaa yleispalveluun kuuluvat postilähetykset vähintään kerran päivässä viitenä arkipäivänä viikossa. Yleispalveluun kuuluvia kirjeitä on jäänyt jakamatta sinä päivänä, kun ne ovat olleet jaettavana. Viestintävirasto pitää voimassa ja antamillaan päätöksillä Posti Oy:lle asetut velvoitteet 1. seurata tehostetusti yleispalvelulähetysten jakelun toteutumista sekä valtakunnallisesti että postinumeroalueittain Viestintävirasto Kommunikationsverket Finnish Communications Regulatory Authority Itämerenkatu 3 A PL Helsinki Puhelin Östersjögatan 3A PB 313, FI Helsingfors, Finland Telefon Itämerenkatu 3A P.O. Box 313, FI Helsinki, Finland Telephone

2 2 (8) Asian vireilletulo ja tausta 2. ryhtyä toimenpiteisiin yleispalvelukirjeiden jakeluhäiriöiden poistamiseksi Yleispalvelukirjeiden jakeluhäiriöt tulee poistaa kaksivaiheisesti seuraavalla tavalla: - Viimeistään yleispalvelukirjeiden jakelu tulee saattaa sellaiselle tasolle, että viisipäiväisen jakelun ulkopuolelle jääneiden yleispalvelukirjeiden prosenttiosuus ei ylitä kuukausitasolla 0,4 prosenttia. - Viimeistään yleispalvelukirjeiden jakelu tulee saattaa sellaiselle tasolle, että viisipäiväisen jakelun ulkopuolelle jääneiden yleispalvelukirjeiden prosenttiosuus ei ylitä kuukausitasolla 0,2 prosenttia. Jakelun ulkopuolelle jääneiksi lasketaan yleispalvelukirjeet, jotka ovat olleet kyseisenä päivänä jaettavana. Jakelun ulkopuolelle jääneiksi kirjeiksi ei katsota kirjeitä, joita ei ollutkaan tarkoitus jakaa kyseisen päivän jakelussa. Jakelun ulkopuolelle jääneiksi yleispalvelukirjeiksi katsotaan siis jakamatta jääneet yleispalvelukirjeet, jotka ovat olleet jakelureitillä tai joiden olisi pitänyt olla jakelureitillä mukana. Prosenttiosuus lasketaan valtakunnallisena osuutena kaikista kuukausittain jaettavana olleista yleispalvelukirjeistä. Suhdelukuihin ei lasketa mukaan yleispalvelukirjeitä, jotka ovat jääneet jakamatta postilain 17 :n 1 momentin mukaisen ylivoimaisen esteen vuoksi. Viestintävirasto asettaa velvoitteen tehosteeksi euron uhkasakon. Uhkasakko tuomitaan maksettavaksi jos jompikumpi edellä mainituista tavoitetasosta jää määräpäivään mennessä täyttymättä. Posti Oy:n tulee jatkaa aloittamaansa säännöllistä raportointia jakelun ulkopuolelle jääneistä yleispalvelukirjeistä, jotka ovat olleet kyseisenä päivänä jaettavana. Raportoinnin tulee tapahtua Viestintävirastolle vähintään kahden kuukauden välein. Tämän lisäksi Posti Oy:n tulee toimittaa Viestintävirastolle selvitys tammikuun yleispalvelulähetysten jakelun toteutumisesta viimeistään ja huhtikuun yleispalvelulähetysten toteutumisesta viimeistään Selvityksistä tulee ilmetä tiedot jakelun toteutumisesta sekä postinumeroalueittain että koko valtakunnan tasolla ja tiedot toteutetuista toimenpiteistä. Viestintävirasto katsoi ja antamissaan päätöksissä, että Posti Oy ( asti Itella Posti Oy, jäljempänä myös Posti) oli rikkonut postilaissa asetettua velvoitetta jakaa yleispalveluun kuuluvat kirjelähetykset vähintään kerran päivässä viitenä arkipäivänä viikossa. Asian taustalla olivat Postin toteuttamat muutokset postinjakelun järjestelyissä. Viestintävirasto velvoitti päätöksillään Postin jatkamaan esittämiään toimenpiteitä, seuraamaan tehostetusti jakelun toteutu-

3 3 (8) Asian käsittely Viestintävirastossa Postin säännöllinen raportti mista sekä ryhtymään tarvittaessa uusiin toimenpiteisiin siihen saakka, kunnes jakelu toteutuu postilain edellyttämällä tavalla. Viestintävirasto on ja antamiensa päätöksien jälkeen seurannut tehostetusti viisipäiväisen jakelun toteutumista Postin säännöllisesti antamien raporttien perusteella. Säännöllisen raportoinnin ohella Viestintävirasto on pyytänyt erikseen Postilta lisäselvitystä sen toteuttamista toimenpiteistä , , , ja Viestintävirasto on seurannut tehostetusti viisipäiväisen jakelun toteutumista. Seuranta on perustunut Postin säännöllisesti antamiin raportteihin. Posti on alkaen raportoinut niiden yleispalveluun kuuluvien kirjelähetysten määrän, joita ei ole jaettu sinä päivänä, kun ne ovat tulleet jaettavaksi ja joiden osalta viisipäiväinen jakelu ei siten ole toteutunut. Posti on antanut syyskuun osalta raporttinsa Postin säännöllisen raportoinnin perusteella Viestintävirasto totesi, että yleispalvelukirjeiden viisipäiväisessä jakelussa oli kesällä vakavia häiriöitä. Viisipäiväisen jakelun ulkopuolelle jääneiden yleispalvelukirjeiden osuus kaikista jakelussa olleista yleispalvelukirjeistä oli kesäkuussa 0,86 %, heinäkuussa 1,02 % ja elokuussa 1,13 %. Vuoden 2015 kesällä vastaavanlaisia jakeluongelmia ei ollut. Syyskuussa yleispalvelukirjeitä jäi jakamatta 0,83 % sinä päivänä, kun ne olivat jaettavana. Viestintäviraston lisäselvityspyynnöt ja Viestintävirasto piti kesällä ilmenneiden häiriöiden johdosta tarpeellisena selvittää, mitä toimenpiteitä Posti oli tehnyt ongelmien ratkaisemiseksi. Viestintäviraston lainvoimaiset päätökset ja velvoittavat Postia ryhtymään uusiin toimenpiteisiin, mikäli jakelun seuranta osoittaa, että yleispalvelulähetysten jakelussa esiintyy toteutetuista toimenpiteistä huolimatta edelleen häiriöitä. Viestintävirasto pyysi Postilta muun muassa seuraavia selvityksiä siitä, miten se on huolehtinut ja huolehtisi jatkossa postilain 17 :n mukaisesta velvollisuudestaan jakaa yleispalveluun kuuluvat kirjelähetykset kerran päivässä viitenä arkipäivänä viikossa: Mitä uusia toimenpiteitä Posti on toteuttanut tai tulee toteuttamaan jakeluhäiriöiden välttämiseksi jatkossa erityisesti tietyillä postinumeroalueilla, joilla lähetyksiä oli jäänyt jakamatta poikkeuksellisen suuria määriä tai erityisen toistuvasti? Jääkö yleispalvelukirjeitä jakamatta samoihin talouksiin peräkkäisinä päivinä?

4 4 (8) Postin lisäselvitys Miten Posti on informoinut postinsaajia jakeluhäiriöistä? Arvio siitä, missä aikataulussa jakelussa ilmenneet ongelmat saadaan korjattua? Postin mukaan jakelun häiriöiden taustalla on laajempi digitalisaatiosta johtuva murros, joka edellyttää Postilta toimintatapojen muuttamista. Postialan murros ja työn luonteen muuttuminen vähentyvien volyymien takia aiheuttaa jatkuvaa muutostarvetta työvuorojen, työn rakenteen, toimitilojen, työvälineiden ja palveluaikojen suhteen. Muutos vaikuttaa aina tullessaan hetkellisesti työpaikan toiminnallisuuteen ja työn sujuvuuteen. Toimenpiteiden, joilla Posti pyrkii takaamaan laadukkaan palvelun asiakkaille myös muuttuvassa ympäristössä, jalkautus käytäntöön vie aikaa. Posti kertoo jatkavansa aiemmin kertomiaan toimenpiteitä häiriöiden ehkäisemiseksi. Tähän menettelyyn kuuluu toistuvuuksien seuranta, analysointi ja sen perusteella kartoitettujen korjaustoimien toteuttaminen. Tätä toimintaa on tehostettu entisestään keväällä Nykyinen työehtosopimus on mahdollistanut myös joustavan henkilöresurssien lisäämisen tarvittaessa ulkoisen työvoiman käytöllä. Syksyllä 2016 Posti on ottanut käyttöön uuden toimintatavan, jolla muutetaan jakelua. Muutoksen johdosta esityöhön käytetty aika tulee vähenemään, jolloin jakelutyölle jää enemmän aikaa. Lisäksi resurssisuunnittelua ja käytettävissä olevan tiedon hyödyntämistä siinä parannetaan edelleen. Esimiehet saavat syksyllä koulutusta tukemaan laadukkaan palvelun tuottamista muuttuvassa toimintaympäristössä. Haasteellisimpien alueiden tueksi perustetaan erityinen asiantuntijaryhmä. Postin selvityksessä kuvataan toimenpiteet, joita se on toteuttanut Viestintäviraston selvityspyynnössä mainituilla postinumeroalueilla. Posti kertoo, että osalla postinumeroalueista jakelun ongelmat ovat jo pääsääntöisesti korjaantuneet ja todennäköisesti syyskuun loppuun mennessä erityisiä haasteita tietyillä alueilla ei enää esiinny. Postin mukaan yleispalvelukirjeitä ei jää jakamatta samoihin talouksiin peräkkäisinä päivinä. Posti tiedottaa jakeluhäiriöistä internetsivuillaan. Viestintävirasto varasi Postille mahdollisuuden lausua asiasta päivätyllä lausuntopyynnöllä. Viestintävirasto varasi samalla Postille tilaisuuden lausua päätöksen tehosteeksi asetettavasta uhkasakosta ja sen suuruudesta. Viestintävirasto vastaanotti Postin lausunnon

5 5 (8) Päätöksen perustelut Asiaa koskeva lainsäädäntö Asian arviointi Jakeluhäiriöiden toteaminen Postilain 17 :n mukaan yleispalveluun kuuluvat kirjelähetykset on keräiltävä ja jaettava vähintään kerran päivässä viitenä arkipäivänä viikossa, arkipyhiä lukuun ottamatta. Velvollisuudesta voidaan poiketa tilapäisesti vain, jos postin keräily tai jakaminen estyy syystä, joka johtuu postin saajasta, lain säännöksestä, liikenteen keskeytyksestä tai muusta vastaavasta ylivoimaisesta esteestä ja jota postin jakelussa ei ole voitu ottaa huomioon. Yleispalveluun kuuluvat postilain 15 :n 1 momentin mukaan enintään kahden kilon painoiset kirjelähetykset, jotka maksetaan yleisesti käytettävissä olevilla käteismaksutavoilla ja jotka käyttäjällä on mahdollisuus jättää postiyrityksen kuljetettavaksi keräilypisteeseen. Viestintäviraston tehtävänä on postilain 67 :n 2 momentin mukaan valvoa postilain sekä sen nojalla annettujen säännösten ja määräysten noudattamista. Postilain 75 :n 1 momentin mukaan Viestintävirasto voi velvoittaa yrityksen korjaamaan virheensä tai laiminlyöntinsä, jos postiyritys tai muu sellainen yhteisö, jota koskevaa sääntelyä postilaki sisältää, rikkoo tätä lakia taikka sen nojalla annettuja säännöksiä tai määräyksiä. Postilain 75 :n 2 momentin mukaan Viestintävirasto voi asettaa päätöksensä tehosteeksi uhkasakon taikka uhan, että toiminta keskeytetään joko osaksi tai kokonaan tai että tekemättä jätetty toimenpide teetetään asianomaisen kustannuksella siten kuin uhkasakkolaissa (1113/1990) säädetään. Uhkasakkolain (1113/1990) 22 :n mukaan asianosaiselle on ennen uhkasakon asettamista ja tuomitsemista koskevan asian ratkaisemista varattava tilaisuus selityksen antamiseen siten kuin hallintolain (434/2003) 34 :ssä säädetään. Postilain 17 :n mukaan viisipäiväisestä jakelusta voidaan poiketa tilapäisesti vain, jos postin keräily tai jakaminen estyy syystä, joka johtuu postin saajasta, lain säännöksestä, liikenteen keskeytyksestä tai muusta vastaavasta ylivoimaisesta esteestä ja jota postin jakelussa ei ole voitu ottaa huomioon. Postin raportoinnin mukaan viisipäiväinen jakelu jäi vuonna 2016 kesä syyskuussa keskimäärin toteutumatta noin joka sadannen yleispalvelukirjeen osalta. Näistä tilanteista vain hyvin vähäinen osa oli Postin omankaan arvion mukaan sellaisia ylivoimaisia esteitä, jotka oikeuttavat poikkeamaan viisipäiväisestä jakelusta postilain 17 :n nojalla. Useilla postinumeroalueilla

6 6 (8) Toimenpiteistä päättäminen on tarkastelujakson kuluessa toistuvasti jäänyt merkittäviä määriä yleispalveluun kuuluvia kirjelähetyksiä viisipäiväisen jakelun ulkopuolelle. Viestintävirasto toteaa, että yleispalvelukirjeiden viisipäiväisen jakelun toteutumisessa on ollut vakavia häiriöitä kesä syyskuun aikana, vaikkakin häiriöt ovat tästä huolimatta kokonaisuutena koskeneet vain hyvin pientä osuutta tarkastelujaksolla jaettavana olleista yleispalvelukirjeiden kokonaismäärästä. Vaikka jakeluhäiriöitä aiheuttaneet tehostamistoimenpiteet olisivatkin olleet välttämättömiä postimarkkinoilla tapahtuneiden muutosten vuoksi, tällaiset muutokset markkinoilla tai niiden johdosta toteutettavat tehostamistoimenpiteet eivät itsessään muodosta sellaista postilaissa tarkoitettua ylivoimaista estettä, jota postin jakelussa ei voida ottaa huomioon ja joka oikeuttaisi yrityksen poikkeamaan yleispalveluun kuuluvien kirjelähetysten viisipäiväisestä jakelusta. Viestintävirasto katsoo, ettei Postin antamissa selvityksissä ole tullut esiin Viestintäviraston kokonaisarvioon vaikuttavia, postilain 17 :ssä tarkoitettuja perusteita poiketa viisipäiväisestä jakelusta. Tähän kokonaisarvion lopputulokseen ei ole vaikutusta Postin raportoimalla, varsin vähäisellä ylivoimaisten esteiden vuoksi jakamatta jääneiden kirjeiden määrillä, eikä vuoden 2015 lopulla tapahtuneilla ylivoimaisina esteinä pidettävinä työtaistelutoimenpiteillä. Viestintävirasto toteaa, että alkaneen Postin nykymuotoisen raportoinnin aikana yleispalvelukirjeiden jakelussa on ollut vakavia häiriöitä toistuvasti vuoden 2015 syyskuusta lähtien. Posti ei ole saanut yleispalvelukirjeiden viisipäiväistä jakelua postilain 17 :n mukaiseksi huolimatta Viestintäviraston ja antamista päätöksistä, joilla Posti velvoitettiin ryhtymään toimenpiteisiin yleispalvelukirjeiden jakeluhäiriöiden poistamiseksi. Vaikka postilain 17 on kirjoitettu ehdottomaan muotoon, on Viestintäviraston näkemyksen mukaan säännöstä tulkittava hallinnon suhteellisuusperiaate huomioon ottaen niin, ettei mikä tahansa yksittäinen poikkeama viisipäiväisen jakelun velvoitteen toteutumisesta kuitenkaan edellytä Viestintäviraston määräämiä korjaavia toimenpiteitä. Tämä kuitenkin edellyttää, että mahdolliset poikkeamat ja niiden syyt korjataan viipymättä ja että Posti on riittävällä tavalla huolehtinut yleispalveluun kuuluvien kirjelähetysten jakelun järjestämisestä viisipäiväisen jakelun turvaavalla tavalla ja varautunut sellaisiin ennakoitavissa oleviin poikkeuksellisiin tilanteisiin, joita ei kuitenkaan pidetä ylivoimaisina esteinä. Kirjelähetysten jääminen toistuvasti samoilla alueilla viisipäiväisen jakelun ulkopuolelle seurantajakson aikana on antanut aiheen selvittää, onko yleispalvelun saatavuudesta riittävästi huolehdittu. Viestintävirasto on antamansa päätöksen jälkeen pyytänyt erikseen Postilta lisäselvitystä sen toteuttamista toimenpiteistä , , , ja

7 7 (8) Sovelletut lainkohdat Päätöksen voimaantulo Vuonna 2016 kesä syyskuussa lisääntyneet häiriöt ovat liittyneet sellaisiin postin jakelussa toteutettuihin muutoksiin, joita Posti on pitänyt välttämättöminä postitoiminnan toimintaympäristössä tapahtuviin muutoksiin. Posti on ilmoittanut toimipaikkakohtaisesti useita erilaisia uusia toimenpiteitä, joilla se pyrkii huolehtimaan viisipäiväisen jakelun toteutumisesta Viestintäviraston lisäselvityspyynnössään erityisesti mainitsemilla postinumeroalueilla. Viestintäviraston arvion mukaan ilmoitetut toimenpiteet ovat oikeansuuntaisia ja Viestintävirasto ymmärtää Postin tarpeen toteuttaa muutoksia jakelussa ja siitä aiheutuvat hetkelliset häiriöt. Yleispalvelukirjeiden viisipäiväisen jakelun toteutuminen on kuitenkin ollut vuonna 2016 kesä-syyskuussa neljänä peräkkäisenä kuukautena erittäin huonolla tasolla. Lisäksi Viestintävirasto huomioi päätöksessään sen, että vuoden 2015 syyskuusta lähtien yleispalvelukirjeiden jakelussa on ollut toistuvasti vakavia häiriöitä. Viestintäviraston päätökseen vaikuttaa myös se, että Posti ei ole saanut yleispalvelukirjeiden jakelua postilain 17 :n edellyttämälle tasolle kahdesta Viestintäviraston antamasta päätöksestä huolimatta. Näin ollen Viestintävirasto katsoo, että uhkasakon asettaminen velvoitteen tehosteeksi on välttämätöntä sen varmistamiseksi, että Posti ryhtyy noudattamaan postilain 17 :ssä asetettua velvoitetta jakaa yleispalveluun kuuluvat postilähetykset vähintään kerran päivässä viitenä arkipäivänä viikossa. Postilaki (415/2011) 15 1 mom., 17, 67 2 mom., 72 1 mom., 75 1 ja 2 mom., uhkasakkolaki (1113/1990) 22. Muutoksenhaku Päätös on voimassa tiedoksisaannista lukien. Päätöstä on noudatettava muutoksenhausta huolimatta, ellei valitusviranomainen toisin määrää. Uhkasakon asettamista koskevaan päätökseen voi hakea muutosta Helsingin hallinto-oikeudelta siten kuin hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään. Lisätiedot Valitusosoitus on päätöksen liitteenä. Lisätietoja päätöksestä antavat päällikkö Merja Saari, p ja lakimies Markus Ström, p Sähköpostiosoitteet ovat muotoa etunimi.sukunimi@viestintavirasto.fi.

8 8 (8) Pääjohtaja Kirsi Karlamaa Johtaja Johanna Juusela Liitteet Valitusosoitus