EUROOPAN KOMISSIO Bryssel, 01.08.2002 C(2002)2886 fin. Asia: Valtiontuki N NN 75/2002 Suomi Eriytetyt sähkön energiaverokannat Arvoisa Herra ulkoministeri, 1. MENETTELY Suomen viranomaiset ilmoittivat komissiolle 7 päivänä tammikuuta 2002 päivätyllä ja 10 päivänä tammikuuta 2002 saapuneeksi kirjatulla kirjeellä EY:n perustamissopimuksen 88 artiklan 3 kohdan mukaisesti ohjelmasta "Energiaverotuksen tuet". Ilmoituksessa mainittiin, että teollisuusyritykset ja ammattimaista kasvihuoneviljelyä harjoittavat yritykset maksavat energiankulutuksestaan alempaa energiaveroa kuin muut kuluttajat. Suomen viranomaiset eivät varsinaisesti pyytäneet komissiolta päätöstä energiaverojärjestelmän tästä osasta. Näin ollen komissio rekisteröi eriytetyt sähkön energiaverokannat 15 päivänä toukokuuta 2002 ilmoittamattomaksi tueksi. Komissio pyysi lisätietoja 10 päivänä heinäkuuta 2002 päivätyllä kirjeellä, ja Suomen viranomaiset toimittivat pyydetyt tiedot 17 päivänä heinäkuuta 2002 päivätyllä ja samana päivänä saapuneeksi kirjatulla kirjeellä. 2. TOIMENPITEIDEN YKSITYISKOHTAINEN KUVAUS Energiaverojärjestelmän perustavoite on edistää kansallisten ilmastotavoitteiden saavuttamista ja pyrkiä huolehtimaan teollisuuden kilpailukyvystä. Energiaverotusta käytetään enenevästi ympäristö- ja energiapolitiikan ohjauskeinona. Suomessa nestemäisten polttoaineiden valmisteverotus on yhdenmukaistettu ja hiilen, turpeen, maakaasun ja sähkön kulutukselle on määrätty energiavero. Polttoaineiden energiavero otettiin käyttöön vuonna 1990 ja verokanta on kaikille kuluttajille sama. Polttoaineita koskeva energiaverokanta on suoraan riippuvainen polttoaineen hiilipitoisuudesta. Sähkön kohdalla tilanne on toinen. Ulkoministeri Erkki TUOMIOJA Laivastokatu 22 FIN - 00160 HELSINKI Commission européenne, B-1049 Bruxelles / Europese Commissie, B-1049 Brussel - Belgia. Puhelin: (32-2) 299 11 11.
Ennen vuotta 1997 sähkön kulutuksesta ei kannettu energiaveroa. Sen sijaan verotettiin voimalaitosten käyttämiä polttoaineita. Järjestelmää muutettiin vuonna 1997 niin, että voimalaitosten käyttämien polttoaineiden verotus lopetettiin ja sen sijaan siirryttiin verottamaan sähkön kulutusta. Suomen viranomaiset ottivat 1. huhtikuuta 1997 käyttöön kaksi sähkön energiaverokantaa, yleinen verokanta I ja matalampi verokanta II, jota sovelletaan teollisuuteen ja ammattimaiseen kasvihuoneviljelyyn. Verokannat määriteltiin niin, että sähkön tuotantoon liittyvä verokertymä pysyi muuttumattomana. Verokannat siis vastasivat sähköntuotantoon käytettävien polttoaineiden hiilipitoisuutta Suomessa vuonna 1997. Polttoaineisiin ja sähkön kulutukseen sovellettavat energiaverokannat ovat nousseet samaa tahtia vuodesta 1997. Verokanta I on tällä hetkellä 0,69 senttiä kilowattitunnilta ja verokanta II 0,42 senttiä kilowattitunnilta. Valtiolle koituva verotulojen menetys sen vuoksi, että tietyt kuluttajat maksavat sähköstä alempaa energiaveroa, on arvioitu noin 118 miljoonaksi euroksi vuotta kohti. Suomen viranomaiset ovat sitoutuneet ilmoittamaan toimenpiteestä uudelleen 10 vuoden kuluttua. 2.1. Ohjelman rooli ympäristöpolitiikassa Energiasektorin toimenpiteet muodostavat keskeisen osan Suomen strategiassa Kioton pöytäkirjaan perustuvan kansallisen kasvihuonekaasupäästötavoitteen saavuttamiseksi. Noin puolet päästövähennyksistä aiotaan saada aikaan toteuttamalla energiansäästötoimia ja lisäämällä uusiutuvien energialähteiden käyttöä. Energiansäästöllä arvioidaan vuoteen 2010 mennessä saatavan vähintään 3 miljoonan hiilidioksiditonnin vähennys, uusiutuvien energialähteiden edistämisellä 4 miljoonan tonnin vähennys ja muilla sähkön hankintaan kohdistuvilla toimilla 6 miljoonan tonnin vähennys. Suomen kokonaispäästövähennystarpeeksi on arvioitu 14 MtCO 2 -ekv. Uusiutuvien energialähteiden osalta tavoitteena on lisätä niiden käyttöä 20 prosenttia vuoden 1999 tasosta. Suomen viranomaisten mukaan energiaverotuksella on keskeinen rooli tavoitteiden saavuttamisessa. Ilmastostrategiassa todetaan, että energiaveroja tullaan käyttämään ohjauskeinona kohti vähemmän hiilidioksidipäästöjä aiheuttavia energialähteitä sekä keinona hillitä energiankulutuksen kasvua. Energiaverotuksen kehittämisessä joudutaan kuitenkin ottamaan huomioon kansainvälinen kilpailukyky. Kauppa- ja teollisuusministeriö sekä Teollisuuden ja työnantajain keskusliitto tekivät energiansäästösopimuksen vuonna 1997. Vaikka sopimukseen liittyminen on yrityksille vapaaehtoista, noin 85 prosenttia teollisuuden kokonaisenergiankulutuksesta (noin 77 prosenttia sähkönkulutuksesta ja 92 polttoaineenkulutuksesta) kuuluu energiansäästösopimuksen piiriin. Metsäteollisuudessa (paperi- ja 2
massateollisuus sekä mekaaninen massa) sähkönkulutuksesta 97 prosenttia ja polttoaineenkulutuksesta 99 prosenttia kuuluu sopimuksen piiriin. Sopimuksen piiriin kuuluvilla säästötoimenpiteillä, jotka on toteutettu, joista on sovittu tai joiden toteuttamista harkitaan, saavutetaan lämmön ja polttoaineiden osalta kokonaisuudessaan 4,2 terawattitunnin vuosisäästöt ja sähkön osalta 1,3 terawattitunnin vuosisäästöt. Säästöt ovat neljä prosenttia teollisuuden lämmön- ja polttoaineenkulutuksesta ja kolme prosenttia sen sähkönkulutuksesta. 3. ARVIOINTI 3.1. EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu tuki EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa määrätään, että "jäsenvaltion myöntämä taikka valtion varoista muodossa tai toisessa myönnetty tuki, joka vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua suosimalla jotakin yritystä tai tuotannonalaa, ei sovellu yhteismarkkinoille, siltä osin kuin se vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan". Valtio menettää verotuloja soveltaessaan teollisuuden ja ammattimaisen kasvihuoneviljelyn sähkönkulutukseen alempaa energiaveroluokkaa. Alemmasta veroluokasta tuensaajille koituva etu myönnetään näin ollen valtion varoista. Koska toimenpide on tiukasti rajattu teollisuuteen ja ammattimaiseen kasvihuoneviljelyyn, sen on katsottava suosivan "jotakin yritystä tai tuotannonalaa". Nämä yritykset todennäköisesti toimivat tuotemarkkinoilla, joilla on jäsenvaltioiden välistä kauppaa. Kilpailun vääristymisen tai sen mahdollisen vääristymisen, johon myönnetty etu johtaa, on näin ollen katsottava vaikuttavan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Teollisuutta ja ammattimaista kasvihuoneviljelyä suosiva toimenpide kuuluu näin ollen EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdan soveltamisalaan. 3.2. Tuen yhdenmukaisuus EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan kanssa 3.2.1. Teollisuusyrityksille 1. huhtikuuta 1997 2. helmikuuta 2001 ja ammattimaista kasvihuoneviljelyä harjoittaville yrityksille 1. huhtikuuta 1997 31. joulukuuta 1999 myönnetty tuki Sähkön eriytetyt energiaverokannat otettiin käyttöön 1. huhtikuuta 1997, jolloin vuonna 1994 annetut ympäristönsuojeluun myönnettävää valtiontukea koskevat yhteisön suuntaviivat 1 olivat edelleen voimassa. Komissio on 1 EYVL C 72, 10.3.1994, s. 3. 3
tämän vuoksi arvioinut teollisuusyrityksille 1. huhtikuuta 1997 2. helmikuuta 2001 myönnetyn tuen näiden suuntaviivojen perusteella. Näitä vuonna 1994 annettuja suuntaviivoja sovellettiin maataloustuotantoon 31. päivään joulukuuta 1999 asti eli siihen asti, kunnes yhteisön suuntaviivat maatalousalan valtiontuesta 2 tulivat voimaan. Ammattimaista kasvihuoneviljelyä harjoittaville yrityksille myönnetty tuki arvioidaan näin ollen tämän kohdan mukaisesti vain 31. joulukuuta 1999 asti. Tammikuun 1. päivästä 2000 lähtien myönnettyä tukea tarkastellaan jäljempänä kohdassa 3.2.3. Vuonna 1994 annettujen suuntaviivojen kohdassa 3.4 todetaan, että väliaikaisia helpotuksia uusista ympäristöveroista voidaan myöntää, kun se on tarpeen etenkin kansainväliseen kilpailukykyyn kohdistuvien menetysten korvaamiseksi. Lisäksi on otettava huomioon, mitä helpotuksista hyötyvien yritysten on puolestaan tehtävä tuottamiensa saasteiden vähentämiseksi. Tuella voidaan yleisesti ottaen kompensoida vain tavanomaisten tuotantokustannusten lisäksi aiheutuvia lisäkustannuksia. Sen olisi myös oltava väliaikaista ja periaatteessa vähenevää. Veronalennusten tarkoituksena on säilyttää keskimääräistä energiaintensiivisempien teollisuus- ja kasvihuoneviljely-yritysten kilpailukyky. Kansallisen energiaveron käyttöönotto lisäsi epäilemättä näiden yritysten toimintakustannuksia siinä määrin, että se todellisuudessa tai mahdollisesti vaikutti näiden yritysten kilpailukykyyn sisämarkkinoilla. Suomen viranomaiset korvaavat yrityksille kuitenkin vain alle puolet lisäkustannuksista 3. Näin ollen vero itsessään kannustaa verohelpotuksista hyötyviä yrityksiä vähentämään energiankulutustaan. Koska tämä on tavoitteena, kun verohelpotuksen vastineeksi asetetaan velvoite, on katsottava, että sama tavoite saavutetaan myös silloin, kun verohelpotuksella ei kokonaisuudessaan hyvitetä veroa. Tätä käytettiin perusteena vuonna 1997 tehdyssä päätöksessä, joka koski energiaverosta Ruotsissa myönnettäviä verohelpotuksia 4. Lisäksi komissio ottaa huomioon, että teollisuuden kokonaisenergiankulutuksesta noin 85 prosenttia kuluu kauppa- ja teollisuusministeriön ja Teollisuuden ja työnantajain keskusliiton vuonna 1997 tekemän vapaaehtoisen sopimuksen piiriin. Tämä on selkeä osoitus siitä, miten laajalti suomalaiset teollisuusyritykset ovat sitoutuneet energiansäästötavoitteiden saavuttamiseen. 2 EYVL C 232, 12.8.2000, s. 17. 3 (0,27/0,69) x 100 = 39 %. 4 Valtiontuki N 255/96, EYVL C 71, 7.3.1997, s. 10. 4
Komissio ottaa lisäksi huomioon, että tarkastelujakso on teollisuusyritysten osalta kolme vuotta ja 10 kuukautta ja ammattimaista kasvihuoneviljelyä harjoittavien yritysten osalta tätäkin lyhyempi. Näin ollen tuki oli väliaikaista. Kun tukiohjelmat kestävät näin lyhyen ajan, komissio ei katso tarpeelliseksi vaatia, että tuki on vähenevää. Komissio toteaa, että se hyväksyi Ruotsin energiaverohelpotukset neljän vuoden jaksoksi (kolme vuotta ja yhden vuoden lisäaika 5 ) vuonna 1994 annettujen suuntaviivojen perusteella vaatimatta, että tuen on oltava vähenevää. Komissio katsoo tämän vuoksi, että teollisuusyrityksille 1. huhtikuuta 1997 2. helmikuuta 2001 ja kasvihuoneviljelyä harjoittaville yrityksille 1. huhtikuuta 1997 31. joulukuuta 1999 myönnetty tuki oli yhteismarkkinoille soveltuvaa. 3.2.2. Teollisuusyrityksille 3. päivästä helmikuuta 2001 lähtien myönnetty tuki Komissio on arvioinut 3. päivästä helmikuuta 2001 lähtien myönnetyn tuen käyttäen perustana yhteisön suuntaviivoja valtiontuesta ympäristönsuojelulle ja erityisesti niiden E.3.2 jaksoa veronhuojennuksina tai verovapautuksina myönnettävään toimintatukeen sovellettavista säännöistä. Suuntaviivojen mukaan komission on ensin arvioitava huojennukset jo kannettaviin ympäristöveroihin sovellettavan 51.2 kohdan perusteella ennen kuin se jatkaa arviointia uusista veroista myönnettäviin huojennuksiin sovellettavien 51.1 kohdan sääntöjen perusteella. On yleisesti hyväksytty näkemys, että CO 2 -veroilla on selkeästi myönteinen vaikutus ympäristönsuojeluun, sillä ne kannustavat vähentämään energiankulutusta monin tavoin. Suomessa on arvioitu voitavan pelkällä energiansäästöllä vähentää hiilidioksidipäästöjä vähintään 3 miljoonalla tonnilla vuoteen 2010 mennessä. Energiaverotuksella on tärkeä rooli tämän ja muiden ympäristötavoitteiden saavuttamisessa. Näin ollen suuntaviivojen 51.2 kohdan a alakohdan vaatimus täyttyy. Eriytetyt sähkön energiaverokannat otettiin käyttöön samaan aikaan kun Suomen viranomaiset alkoivat verottaa sähkönkulutusta eli vuonna 1997. Näin ollen suuntaviivojen 51.2 kohdan b alakohdan vaatimus täyttyy. Suuntaviivojen 51.1 kohdan mukaan huojennukset ympäristöveroista voidaan hyväksyä 10 vuodeksi kahdessa tapauksessa eli silloin i) kun huojennuksen ehtona on, että tehdään sopimus, jossa tuensaajat sitoutuvat saavuttamaan ympäristönsuojelutavoitteet, tai ii) kun tuensaajat maksavat palautuksesta huolimatta merkittävän osan kansallisesta verosta. 5 Valtiontuki N 72/A/2000, EYVL C 117, 21.4.2001, s. 19. 5
Veroluokan II tuensaajat maksavat 61 prosenttia veroluokasta I 6, mitä on pidettävä merkittävänä osana. Näin ollen suuntaviivojen 51.1 kohdan b alakohdan toisen luetelmakohdan vaatimus täyttyy. 3.2.3. Tuki ammattimaista kasvihuoneviljelyä harjoittaville yrityksille 1. päivästä tammikuuta 2000 lähtien Kuten komission päätöksissä valtiontuesta NN 47/99 Ekologinen verouudistus Saksassa 7 ja valtiontuesta N 575/A/99 Ekologisen verouudistuksen jatkaminen 8 todetaan, komissio ei hyväksy väitettä, jonka mukaan pelkästään se, että useimmissa muissa maissa ei vielä ole energiaveroja, oikeuttaa maksamaan toimintatukea maataloudessa. Maatalouden alkutuotannossa energian käyttö riippuu suuresti tuotantoalueen ilmasto-olosuhteista. Sadot, joiden tuottaminen tietyillä alueilla vaatii ilmasto-olosuhteiden vuoksi paljon energiaa, voidaan tuottaa toisilla alueilla käyttämällä energiaa vain vähän tai ei ollenkaan. Näin ollen yleisellä energiaverojen käyttöönotolla ei näillä alueilla ole merkittävää vaikutusta tuotantokustannuksiin. Tästä syystä komissio katsoo, että tuen myöntäminen maatalouteen energiaverojen korotuksista johtuvan tuotantokustannusten nousun aiheuttaman kilpailukyvyn menetyksen korvaamiseksi on arvioitava tapauskohtaisesti. Maatalousalan valtiontuesta annettujen yhteisön suuntaviivojen 9 5.5.4 kohdassa tässä tarkasteltavien tukien kaltaisen toimintatuen myöntäminen rajoitetaan viiteen vuoteen. Tarkasteltavassa tapauksessa tukea on myönnetty vuodesta 1997, ja se kuuluu maatalousalan valtiontuesta annettujen yhteisön suuntaviivojen soveltamisalaan 1. päivästä tammikuuta 2000 lähtien. Tukea on tarkoitus myöntää kymmenen vuoden ajan, joten aikarajoitusta ei selvästikään ole noudatettu. Ympäristötuen suuntaviivoissa, joita käytetään tuotantosektorin tukitoimenpiteiden arvioimiseen, annetaan kuitenkin mahdollisuus tilapäisiin verohuojennuksiin enintään kymmeneksi vuodeksi. Komissio käsitteli tätä asiaa äskettäin Alankomaita koskevassa asiassa N 656/2001 Kasvihuoneviljelyn alalla myönnetty vapautus energiaverosta 10. Mahdollisten eroavuuksien takia, joita voi olla esim. erilaisten elintarvikealan yritysten välillä, kun jotkut niistä jalostavat ja tuottavat liitteen I tuotteita ja toiset eivät, komissio totesi, että sen mielestä 6 0,42/0,69 x 100 = 61 %. 7 EYVL C 166, 12.6.1999, s. 2. 8 EYVL C 322, 11.11.2000, s. 9. 9 EYVL C 28, 1.2.2000, s. 2. 10 EYVL C 18, 22.1.2002, s. 4. 6
yhteisön suuntaviivat maatalousalan valtiontuesta ja yleiset ympäristötuen suuntaviivat voitaisiin tuen keston osalta yhdenmukaistaa. Kun otetaan huomioon, että tukea sovelletaan samalla tavalla teollisuuteen, ja jotta voitaisiin välttää toisaalta teollisuuden ja toisaalta maatalouden syrjivä kohtelu, komissio katsoo, että asiassa N 656/2001 omaksuttua periaatetta pitäisi soveltaa myös tässä. Komissio sovelsi tätä periaattetta äskettäin myös asiassa N 449/2001 Ekologisen verouudistuksen jatkaminen Saksassa 31. maaliskuuta 2002 jälkeen. 11 Näin ollen komissio hyväksyy, että maataloudelle myönnetään tukea yhtä kauan kuin teollisuudelle. Kyseisten maatalouden suuntaviivojen 5.5.4 kohdan mukaan tuen on oltava sekä väliaikaista että asteittain alenevaa. Päätöksessään NN 47/1999 sekä äskettäin päätöksessään N 449/2001 komissio katsoi, että koska samoja ehtoja, jotka koskevat tuen kestoa ja velvollisuutta ilmoittaa toimenpiteestä uudelleen, sovelletaan sekä maatalouden tukeen että teollisuustuotannolle myönnettyyn poikkeukseen, komissiolla ei ole mitään syytä poiketa edellä esittämästään tuen väliaikaisuutta ja asteittain alenevaa luonnetta koskevasta kannastaan. Komissio katsoo, että koska tukea sovelletaan samalla tavalla teollisuuteen, ja jotta voitaisiin välttää toisaalta teollisuuden ja toisaalta maatalouden syrjivä kohtelu, asteittaisen alenemisen vaatimusta ei pitäisi soveltaa maatalouteen tässä tapauksessa. Näistä syistä ja tuotantosektoria koskevien johtopäätösten mukaisesti komissio myöntää, että tarkastelun kohteena olevalla toimenpiteellä myönnetty rajoitettu väliaikainen verohuojennus on välttämätön, jotta kyseinen maatalousala voi sopeutua uusiin kilpailuolosuhteisiin. Kuten päätöksen NN 47/1999 ja päätöksen N 449/2001 yhteydessä, maatalousala ei ole velvollinen antamaan vastasuoritusta. Koska tuottajat kuitenkin maksavat edelleen 61 prosenttia verosta, ja kun otetaan huomioon toimenpiteestä aiheutuva lisäverorasitus, näyttää siltä, että kasvihuoneviljelyä harjoittavilla yrityksillä on huomattava kannustin energiansäästöihin. Edellä esitetyn perusteella komissio katsoo, että ammattimaista kasvihuoneviljelyä harjoittavien yritysten sähkön kulutuksen energiaveron alentaminen täyttää ympäristötuen suuntaviivoissa esitetyt vaatimukset ja sille voidaan myöntää perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan c alakohdassa määrätty poikkeus. Näin ollen komissio katsoo, että tukea voidaan pitää yhteismarkkinoille soveltuvana kaikkien tuensaajien osalta. Näin ollen voidaan myöntää EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan mukainen poikkeus 10 vuodeksi. 11 EYVL C 137, 8.6.2002, s. 24. 7
4. PÄÄTELMÄ Komissio pahoittelee, että Suomi on myöntänyt kyseessä olevan tuen EY:n perustamissopimuksen 88 artiklan 3 kohdan vastaisesti. Komissio on kuitenkin päättänyt edellä esitetyn arvioinnin perusteella katsoa tuen olevan EY:n perustamissopimuksen mukaista. Jos tämä kirje sisältää luottamuksellisia tietoja, joita ei saa julkistaa, ilmoittakaa tästä komissiolle viidentoista työpäivän kuluessa kirjeen vastaanottamisesta. Jos komissio ei saa perusteltua pyyntöä määräajassa, se katsoo, että olette antanut suostumuksenne koko kirjeen tiedoksiantamiseen kolmansille ja julkaisemiseen todistusvoimaisella kielellä Internet-sivustossa http://europa.eu.int/comm/secretariat_general/sgb/state_aids. Pyyntö on lähetettävä kirjattuna kirjeenä tai faksilla seuraavaan osoitteeseen: Euroopan komissio Kilpailun pääosasto State Aid Greffe B-1049 Bryssel Faksi: (32-2) 296 12 42 Asian nimi ja numero pyydetään mainitsemaan kaikessa kirjeenvaihdossa. Kunnioittavasti Komission puolesta Mario Monti Komission jäsen 8