YMPÄRISTÖVALIOKUNNAN LAUSUNTO 28/2009 vp Valtioneuvoston selvitys komission tiedonannosta "Kohti kattavaa ilmastosopimusta Kööpenhaminassa" Suurelle valiokunnalle JOHDANTO Vireilletulo Suuri valiokunta on 16 päivänä syyskuuta 2009 lähettänyt jatkokirjelmän 2. YM 11.09.2009 asiassa valtioneuvoston selvitys komission tiedonannosta "Kohti kattavaa ilmastosopimusta Kööpenhaminassa" E 6/2009 vp ympäristövaliokunnalle mahdollisia toimenpiteitä varten. Asiantuntijat Valiokunnassa ovat olleet kuultavina - pääneuvottelija Sirkka Haunia, ympäristöministeriö - kansainvälisten asiain johtaja Jukka Uosukainen, ympäristöministeriö. Lisäksi valiokunta on saanut kirjalliset lausunnot seuraavilta tahoilta: Elinkeinoelämän keskusliitto EK Greenpeace Pohjola ry Kehitysyhteistyöjärjestöjen EU-yhdistys Kehys ry Kirkon Ulkomaanapu VALTIONEUVOSTON JATKOKIRJELMÄ Ehdotus Komission tiedonanto julkaistiin 28.1.2009. Komissio esittää siinä konkreettisia tavoitteita Kööpenhaminassa tehtävälle sopimukselle. Tiedonanto toimii pohjana EU:n muodostaessa kantojaan ilmastosopimusneuvotteluja varten. Valtioneuvoston jatkokirjelmässä täydennetään aikaisempia kantoja koskien erityisesti päästövähennystavoitteita ja kehitysmaiden toimia, päästöyksiköiden markkinoita, rahoituksen hallinnointia ja hiilinieluja. Valtioneuvoston kanta Keskeiset täsmennetyt linjaukset ovat seuraavat: Valtioneuvosto korostaa, että EU:n mahdollinen päätös siirtymisestä -20 % tavoitteesta -30 %:n päästövähennystavoitteeseen vuoteen 2020 mennessä on sovittu tapahtuvaksi erillisen tarkastelun jälkeen, kun uusi kansainvälinen sopimus on arvioitavissa. Valtioneuvosto katsoo, että EU:n on Kööpenhaminan neuvotteluja varten varauduttava antamaan riittävän vakuuttava signaali mahdollisesta EU:n päästötavoitteesta osana sopimusta, vaikka varsinainen päätös tehdäänkin myöhemmin. Tavoitteen arvioinnissa tullaan hyödyntämään sopivaa tasapainoista kriteerijoukkoa. Valtioneuvosto on valmis harkitsemaan erilaisia vaihtoehtoja, jotka turvaavat tasapuolisen E 6/2009 vp Versio 2.0
etenemisen kansainvälisissä neuvotteluissa, ml. EU:n mahdollisen päästötavoitteen valmistelu vuodelle 2030. Valtioneuvosto ei kuitenkaan pidä hyvänä ottaa kantaa päästövähennyksiin vuodelle 2030, ennen kuin päätöksenteon pohjaksi on käytettävissä tarkempaa vaikutusanalyysiä, joka ottaa huomioon mm. kehittyneiden maiden päästötavoitteen vuodelle 2050, EU:n päästötavoitteen vuodelle 2020 ja siihen liittyvän päätöksenteon ja tasapainoisen kriteeristön EU:n, muiden kehittyneiden maiden ja kehittyneempien kehitysmaiden toimien vertailuun. Valtioneuvosto toteaa, että 2 C:n tavoitteen saavuttamiseksi kehittyneiden maiden ryhmän tulisi vähentää päästöjään 80 95 % vuoden 1990 tasolta. Valtioneuvosto korostaa, että mahdolliseen sitoutumiseen neuvotteluissa on kuitenkin liitettävä ehtoja velvoitteista ja toimista nykyisille kehitysmaille ottaen huomioon niiden nykyinen ja ennustettu kehitystaso vuonna 2050. Tavoitteeseen tulisi liittää myös välitarkasteluja. Valtioneuvosto tukee neuvotteluissa siirtymistä kehittyneempien kehitysmaiden avainsektoreilla mahdollisuudesta hyödyntää puhtaan kehityksen mekanismia mahdollisuuteen hyödyntää sektorikreditointi- ja päästökauppajärjestelmiä. Valtioneuvosto näkee järkeväksi toimintatavaksi sellaisen, että nielukysymys saataisiin ratkaistua hyvissä ajoin ennen Kööpenhaminan kokousta joulukuussa 2009. Ratkaisuehdotuksen tulisi olla sellainen, että se ennen Kööpenhaminan kokousta voi saada laajaa kannatusta neuvotteluissa. Valtioneuvosto suhtautuu hyvin kriittisesti sellaisiin metsiin liittyviin laskentatapoihin, jotka aiheuttavat luonnontieteellisen nielun muuttumisen laskennalliseksi päästöksi. Valtioneuvosto tavoittelee sitä, että laskentasääntöjen tulee pitkällä aikavälillä kannustaa metsänielun lisäämisen lisäksi sekä nielujen ylläpitämiseen että uusiutuvan energian lisäämiseen ja uusiutumattomien luonnonvarojen käytön korvaamiseen uusiutuvilla luonnonvaroilla, kuten puutuotteilla. Valtioneuvosto pyrkii siihen, että puutuotteiden merkitys uusiutuvana ja ympäristöystävällisenä materiaalina tunnustetaan ilmastosopimuksessa. Valtioneuvosto voi harkita muita laskentamenetelmiä, mikäli niihin liitetään sääntö siitä, että niin kauan kuin metsänhoito on velvoitekaudella biologinen nielu, maalle ei voi syntyä siitä lisätaakkaa. Valtioneuvosto katsoo, että olemassa olevia rahoitusinstituutioita ja niiden asiantuntemusta tulee käyttää hyödyksi ja tarpeen mukaan edelleen kehittää. Valtioneuvosto on valmis tietyin edellytyksin tarkastelemaan uuden täydentävän rahoituskanavan (central pot) perustamista painottaen, että jotkut yllä olevista kysymyksistä tultaneen päättämään vasta Kööpenhaminan kokouksessa. Lisäksi valtioneuvosto toteaa seuraavaa: Suomi on aiemmin hyväksynyt neuvottelukannaksi kehittyneiden maiden päästövähennystavoitteet kokonaisuutena vuodelle 2020 (= 25 40 % vuoden 1990 tasosta) sekä EU:n oman päästövähennystavoitteen vuodelle 2020 (= 30 % vuoden 1990 tasosta) tiettyjen edellytysten vallitessa, eli mikäli muut kehittyneet maat ottavat vertailukelpoiset tavoitteet ja kehitysmaat osallistuvat riittävästi vastuidensa ja kykyjensä mukaan. Suomi on hyväksynyt Eurooppa-neuvoston aiempien linjausten mukaisesti kansainvälisten neuvottelujen tavoitteeksi, että maapallon keskilämpötilan nousu tulisi rajoittaa alle 2 C:seen esiteolliseen aikaan verrattuna. Tämän saavuttamiseksi valtioneuvosto katsoo, että kehittyneiden maiden tulisi vähentää koko talouden kattavilla sitovilla päästötavoitteilla kasvihuonekaasupäästöjään 25 40 % perusvuoden 1990 tasolta vuoteen 2020 mennessä. Vuoteen 2050 mennessä tämän ryhmän tulisi vähentää päästöjään 80 95 % vuoden 1990 tasolta. Valtioneuvosto katsoo, että samalla kehitysmaiden, erityisesti kehittyneimpien talouksien, tulisi lisätä ponnistelujaan ja osallistua päästöjen vähentämiseen riittävästi ja kykyjensä mukaan. Neuvotteluissa EU on jo esittänyt, että näiden maiden tulisi vähentää päästöjä merkittävästi suhteessa päästöjensä nykyiseen kasvu-uraan vuoteen 2020 mennessä. Valtioneuvosto korostaa, että pitkällä aikavälillä maailman päästöjä tulee rajoittaa ottaen 2
huomioon taloudellinen kehitys eri maissa. Valtioneuvosto tukee neuvoston kantaa, jonka mukaan maailmanlaajuisesti päästöjen tulisi kääntyä laskuun vuoteen 2020 mennessä ja puolittua vuoteen 2050 mennessä. Valtioneuvosto korostaa myös, että EU:n mahdollinen päätös siirtymisestä -20 %:n tavoitteesta -30 %:n päästövähennystavoitteeseen vuoteen 2020 mennessä on sovittu tapahtuvaksi erillisen tarkastelun jälkeen, kun uusi kansainvälinen sopimus on arvioitavissa. Tässä mielessä Kööpenhaminassa ei voitane tehdä varsinaista päätöstä siirtymisestä, mutta EU:n on Kööpenhaminan neuvotteluja varten varauduttava antamaan riittävän vakuuttava signaali mahdollisesta EU:n päästötavoitteesta osana sopimusta. Tämän mahdollisen päästötavoitteen arvioinnissa tullaan käyttämään tasapainoista kriteerijoukkoa. Mikäli 2 C:n tavoitteen mukaiseen päästökehitykseen ei voida päästä, valtioneuvosto toteaa, että mahdollisimman kunnianhimoinen kansainvälinen sopimus, jolla arvioidaan päästävän 2 C:ta hieman korkeampaan, mutta sopimuksetonta tilaa alhaisempaan rajoitustasoon on seuraava vaihtoehto. Tällaisessa tilanteessa tulee neuvotteluissa kuitenkin pyrkiä lyhyeen sopimukseen, jotta epätoivottavan kehityksen lukitseminen voidaan välttää. Valtioneuvosto katsoo, että kehittyneiden maiden tulisi vähentää koko talouden kattavilla sitovilla päästötavoitteilla kasvihuonekaasupäästöjään 25 40 % perusvuoden 1990 tasolta vuoteen 2020 mennessä. Valtioneuvosto voi harkita kehittyneiden maiden tavoitteita vertailtaessa myös niiden päästöjen vähentämiseen liittyvien rahoitustavoitteiden (esim. metsäkadon torjunta, kehitysmaiden toimien tuki, teknologia), joihin maat ovat sitoutuneet, välisten erojen tarkastelua. Tässä yhteydessä tulee kuitenkin myös tarkastella mahdollisia eroja kansainvälisessä kilpailussa toimivien yritysten, erityisesti energiaintensiivisen teollisuuden, kilpailukyvyssä (ns. hiilivuotoriski). Valtioneuvosto pitää myös tärkeänä, että maiden päästöyksiköiden markkinoilta (= hiilimarkkinoilta) hankkimat yksiköt (päästövähennykset ja oikeudet) lasketaan hyväksi vain kerran eli joko julkisena tukena kehitysmaille tai otetaan huomioon ko. maan päästövähennysvelvoitteessa. Valtioneuvosto katsoo, että kehittyneiden maiden päästövähennystavoitteen yhteydessä tulee ottaa huomioon sallittujen päästömääräyksiköiden ylijäämä velvoitekaudelta 2008 2012 sekä hiilinielujen laskentasäännöt. Valtioneuvosto toteaa, että maataloussektorin päästövähennyspotentiaali on kehitysmaissa erittäin suuri ja suurin osa on toteutettavissa alhaisilla kustannuksilla. Valtioneuvosto voi tukea maataloussektorin roolin vahvistamista kehitysmaissa Kööpenhaminan sopimuksessa ottaen kuitenkin huomioon MRV-vaatimukset (measurable, reportable, verifiable). On tärkeää, että ilmastosopimusjärjestelmä tarkastelee myös kehitysmaiden metsäkatoa. Valtioneuvosto katsoo, että Kööpenhaminan sopimuksen toimeenpanoa varten tarvitaan uutta, lisäistä ja ennakoitavissa olevaa rahoitusta. Sopimuksessa tulee määritellä myös rahoitusarkkitehtuurin pääpiirteet. Valtioneuvosto on valmis tarkastelemaan uuden täydentävän rahoituskanavan perustamista ilmastosopimuksen alaisuuteen, mikäli tämä katsotaan neuvotteluissa tarpeelliseksi. Tämä voi olla neuvotteluteknisesti tärkeä kysymys. Valtioneuvosto pitää keskeisenä EU:n tavoitetta saavuttaa kansainvälisen lentoliikenteen ja merenkulun osalta globaali sektorikohtainen ratkaisu, jossa vältetään hiilivuotoa ja kilpailun vääristymää. Valtioneuvosto katsoo, että kehitysmaissa tulisi luoda teknologian siirtymiselle otolliset hallinnolliset, juridiset ja rahoitukselliset olosuhteet. Tämä on edellytys hillintätoimien tehostamiselle. Valmiuksien kehittämiseksi tulisi käynnistää ohjelma heti Kööpenhaminan jälkeen. Valtioneuvosto pitää tärkeänä tasa-arvonäkökulmaa ilmastonmuutoksen vastaisessa taistelussa. Sopeutumisessa tulee huomioida läheiset kytkökset maataloustuotantoon, maaperän tilaan ja ruokaturvallisuuteen. Valtioneuvosto pitää tärkeänä, että tuleva ilmastosopimusjärjestelmä tarkastelee myös kehitysmaiden metsäkatoa. Valtioneuvosto suhtau- 3
tuu hyvin kriittisesti laskennalliseen päästöön johtaviin laskentatapoihin, koska luonnontieteellisesti nielu ei voi olla negatiivinen ja koska tällaiset laskentatavat eivät kannusta nielun hoitoon pitkäjänteisesti. Valtioneuvosto kannattaa tulevassa ilmastosopimuksessa Kioton pöytäkirjan art. 3.4 mukaisten toimenpiteiden (maatalousmaan hoidon, laidunmaan hoidon ja kasvillisuuden palauttamisen) sekä mahdollisten uusien toimenpiteiden (kosteikkojen hoito, kasvillisuuden poistaminen) vapaaehtoisuutta, kunnes näiden nielu- ja päästöarvioiden luotettavuutta voidaan parantaa. Valtioneuvosto huomioi, että etenkin kosteikkoihin liittyvä tietopohja on erittäin heikko. VALIOKUNNAN KANNANOTOT Perustelut Valiokunta yhtyen valtioneuvoston kantaan pitää keskeisenä sitä, että Kööpenhaminassa saadaan aikaan kattava, riittäviin päästövähennyksiin sitoutuva sopimus kahden asteen tavoitteen saavuttamiseksi. Sopimukseen pääsemiseksi on välttämätöntä, että EU ja muut teollisuusmaat sitoutuvat riittävään rahoitukseen kehitysmaille ilmastonmuutoksen hillitsemiseksi tarvittavien toimenpiteiden tukemiseksi ja ilmastonmuutokseen sopeutumiseksi sekä riittävän kunnianhimoisiin päästövähennyksiin omissa maissaan. Valiokunta korostaa, että ilmastonmuutoksen kustannukset nousevat sitä korkeammiksi, mitä kauemmin päästövähennysten aikaansaaminen kestää. Ilmastonmuutoksen hillitseminen ja siihen sopeutuminen aiheuttavat tulevina vuosikymmeninä suuria kustannuksia. Toimimatta jättämisen seurauksena aiheutuva hallitsematon ja kiihtyvä ilmastonmuutos aiheuttaisi kuitenkin todennäköisine turvallisuuspoliittisine seurannaisvaikutuksineen mittaluokaltaan aivan toisen tason kustannukset ja inhimilliset kärsimykset. Huomattavatkin rahoitussitoumukset tulevat myös todennäköisesti kansantalouksille edullisemmiksi kuin kahden asteen tavoitteen saavuttamisen epäonnistumisesta aiheutuvat kustannukset. Eurooppa-neuvoston aiempien linjausten mukaisesti kansainvälisten neuvottelujen tavoitteena on, että maapallon keskilämpötilan nousu rajoitetaan alle 2 C:seen esiteolliseen aikaan verrattuna, mikä merkitsee kehittyneiden maiden velvoitetta vähentää kasvihuonekaasupäästöjään 25 40 % perusvuoden 1990 tasolta vuoteen 2020 mennessä ja vuoteen 2050 mennessä 80 95 % vuoden 1990 tasolta. Kööpenhaminassa tulee siten saada aikaan 2 C:n tavoitteen mukainen sopimus, jossa on keskeiset elementit siten, että päästöjen vähentämistä ei ole mahdollista lykätä. Valiokunta toteaa, että kehitysmaat edellyttävät kattavaan sopimukseen sitoutuakseen huomattavaa rahoitustukea ja teknologiansiirtoa tarvittavien investointien tekemiseksi. Olennaista on, että Kööpenhaminan sopimuksen toimeenpanoa varten tarvitaan uutta, lisäistä ja ennakoitavissa olevaa rahoitusta. Kehitysmaille annettava rahoituslupaus ei saa muodostua olemassaolevan kehitysrahoituksen uudelleensuuntaamisesta vuosituhattavoitteiden kustannuksella. Sopimuksessa tulee määritellä myös rahoitusarkkitehtuurin pääpiirteet. Julkisella rahoituksella on edelleen merkittävä rooli kehitysmaiden toimintavalmiuksien tukemisessa, suotuisan investointiympäristön edistämisessä ja erityisesti sopeutumistoimissa varsinkin köyhimpien valtioiden osalta. Ilmastonmuutokseen sopeutumista onkin korostettava välttämättömänä osana köyhyyden vähentämistä ja oikeudenmukaista kehityspolitiikkaa. Yksityisten investointien odotetaan puolestaan kattavan suurimman osan rahoitustarpeesta erityisesti kehitysmaiden teollisuuden ja energiantuotannon päästöjen vähentämisen osalta. Innovatiivisten rahoitusmekanismien luomisella voidaan kehittää uusia rahoituslähteitä, mikä onkin välttämätöntä rahoitustarpeen mittavuuden vuoksi. Esimerkiksi kansainväliseltä meri- ja lentoliikenteeltä perittävät maksut saat- 4
tavat osoittautua merkittäväksi rahoituslähteeksi liikenteen suuren volyymin ansiosta. Tällainen yleinen rahoitus vähentäisi osaltaan rahoituksen riippuvuutta kansallisista talousarvioista ja vuosittaisista määrärahamenettelyistä. Ilmastokriisin välttämiseksi on välttämätöntä muuttaa teollisuusmaiden omat teollisuuden ja energiantuotannon rakenteet kestäviksi ja saada kehittyvät maat toteuttamaan sama kehityspolku. Kaikkia keinoja kasvihuonekaasupitoisuuden alentamiseksi on kehitettävä. Näitä ovat uusien teknologioiden kehitys ja käyttöönotto, energiatehokkuuden parantaminen, uusiutuvan energian lisääminen, hiilidioksidin erotus ja varastointitekniikan kehitys, metaani- ja typpioksiduulipäästöjen vähentäminen sekä metsäkadon vähentäminen ja ekosysteemien hiilivaraston säilyttäminen ja lisääminen. Valiokunta korostaa, että lähes 20 % maailman kasvihuonekaasupäästöistä on peräisin trooppisten metsien hävittämisestä. Tämä osuus on niin merkittävä, että se edellyttää kehitysmailta merkittäviä politiikkamuutoksia ja toimia kestävän metsätalouden edistämiseksi sekä huomattavaa rahoituspanosta kehittyneiltä mailta. Onkin tärkeää, että kehitysmaiden metsäkato ja metsien kunnon heikkenemisen torjuminen on osa kansainvälistä ilmastosopimusjärjestelmää. Neuvotteluissa lähdetään siitä, että REDD-tavoitteiden saavuttamiseksi tarvitaan erityisten rahoitusmekanismien kehittämistä ja tukea niiden kautta kehitysmaille. Tuen tulee olla aitoihin toimiin ja verifioitaviin tuloksiin pohjautuvaa, samalla kun tuetaan kestävää metsätaloutta ja metsien suojelua. Rahoituksen kohdentamisessa on myös otettava huomioon hiilensidontaa laajempien tavoitteiden rinnakkaisuus liittyen biodiversiteetin suojeluun, ilmaston muutokseen sopeutumiseen ja metsistä riippuvaisten ihmisten toimeentulon edellytysten parantamiseen sekä köyhyyden vähentämiseen. Tässä tarkoituksessa on noudatettava toimintatapoja, joiden kautta taataan toimenpiteiden toteuttamisessa merkittävien tahojen, kuten yksityisen sektorin, metsistä riippuvaisten kansantalouksien ja yhteisöjen, sekä alkuperäiskansojen näkökantojen huomioon ottaminen suunnittelussa, toimeenpanossa ja vaikutusten arvioinnissa. Kehitysmaiden toimien tulee perustua kansallisiin päästöjenvähentämisstrategioihin, joiden laatimisen aikataulu, pääpiirteittäinen sisältö ja kattavuus sekä valmistelun tukitoimet tulee määritellä Kööpenhaminan sopimuksessa. Kehittyneiden maiden tulee edistää teknologian siirtymiselle otollisten hallinnollisten, juridisten ja rahoituksellisten olosuhteiden vakiintumista kehitysmaissa. Tämä on perustavanlaatuinen edellytys päästöjen vähentämistoimien toteuttamiselle käytännössä. Valiokunta tukee tavoitteita käynnistää ohjelma valmiuksien kehittämiseksi heti Kööpenhaminan jälkeen. Lausunto Lausuntonaan ympäristövaliokunta ilmoittaa, että se yhtyy asiassa valtioneuvoston kantaan korostaen edellä esitettyjä näkökohtia. 5
Helsingissä 15 päivänä lokakuuta 2009 Asian ratkaisevaan käsittelyyn valiokunnassa ovat ottaneet osaa pj. vpj. jäs. Susanna Huovinen /sd Pentti Tiusanen /vas Timo Heinonen /kok Rakel Hiltunen /sd Antti Kaikkonen /kesk (osittain) Timo Kaunisto /kesk Timo Korhonen /kesk Merja Kuusisto /sd vjäs. Markku Laukkanen /kesk Tapani Mäkinen /kok Sanna Perkiö /kok Tarja Tallqvist /kd Oras Tynkkynen /vihr Anne-Mari Virolainen /kok Timo Juurikkala /vihr. Valiokunnan sihteerinä on toiminut valiokuntaneuvos Marja Ekroos. 6