KUNNALLISEN YMPÄRISTÖNSUOJELUN HENGÄSTYTTÄVÄ HISTORIA, NIUKKA NYKYISYYS JA ARVAAMATON TULEVAISUUS

Hilkka Heinonen HTM, Joensuun yliopisto KUNNALLISEN YMPÄRISTÖNSUOJELUN HENGÄSTYTTÄVÄ HISTORIA, NIUKKA NYKYISYYS JA ARVAAMATON TULEVAISUUS Lyhyempi kirjoitus Tammikuu 2008 Julkaistu Edilexissä 31.7.2008 www.edilex.fi/lakikirjasto/5295 Julkaistu aiemmin teoksessa Ympäristöpolitiikan ja -oikeuden vuosikirja 2007 toim. Tapio Määttä Joensuun yliopiston Metsä, ympäristö ja yhteiskunta -osaamiskeskittymä Joensuun yliopisto, Kauppa- ja oikeustieteen tiedekunta/oikeustieteet, Joensuu 2008

Ympäristöpolitiikan ja -oikeuden vuosikirja I 2007 Toimituskunta Tapio Määttä (päätoimittaja), professori, Joensuun yliopisto Anne Kumpula, professori, Turun yliopisto Kai Kokko, professori (vsn.), Lapin yliopisto Rauno Sairinen, professori, Joensuun yliopisto Jukka Similä, erikoistutkija, Suomen ympäristökeskus Toimitussihteeri Sini Kärkkäinen Julkaisija Joensuun yliopiston Metsä, ympäristö ja yhteiskunta -osaamiskeskittymä Joensuun yliopisto, Kauppa- ja oikeustieteiden tiedekunta/oikeustieteet Tilausosoite Joensuun yliopiston kirjasto/julkaisujen myynti PL 107, 80101 JOENSUU Puh. 013-251 2652, 013-251 4509 Fax. 013-251 2691 Email. joepub@joensuu.fi 2007 kirjoittajat ja Joensuun yliopisto ISBN 978-952-219-044-4 ISSN 1797-206X Kansikuva ja kannen suunnittelu: Susanna Wähä Typografia: Susanna Wähä Taitto: Joensuun yliopistopaino Saarijärven Offset Oy Saarijärvi 2007 2

Ympäristöpolitiikan ja -oikeuden vuosikirja 2007 s. 299 329 Hilkka Heinonen KUNNALLISEN YMPÄRISTÖNSUOJELUN HENGÄSTYTTÄVÄ HISTORIA, NIUKKA NYKYISYYS JA ARVAAMATON TULEVAISUUS 1 JATKUVA KAMPPAILU YMPÄRISTÖNSUOJELUN VOIMAVAROISTA Ympäristöministeriö (YM) asetti 29.11.2005 ympäristölupajärjestelmän ja -hallinnon tehostamista sekä lupakäytäntöjen yhdenmukaistamista tarkoittavan hankkeen. Hankkeen tavoitteena on asiakaspalvelun parantaminen käsittelyaikoja lyhentämällä, lupamääräyksiä selkeyttämällä, lupien käsittelyä yhtenäistämällä sekä julkaisemalla luvat sähköisesti. Samalla on tarkoitus huolehtia ympäristönsuojelun korkeasta tasosta. 1 Hankkeen asettamispäätöksessä on todettu, että hankkeen yhteydessä otetaan huomioon myös vireillä oleva kunta- ja palvelurakenteen uudistaminen ja sen vaikutukset valtion ja kuntien ympäristölupahallintoon. 2 Niin sanotun Paras-hankkeen myötä säädetyt lait kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta (parasl 169/2007) ja kuntajakolain muuttamisesta (170/2007) tehostavat kuntien yhteistoimintaa ja kuntakoon kasvattamista. Ympäristöministeriön hankkeessa näyttää olevan ainakin kaksi sisäänrakennettua ongelmaa. Ensinnäkin hanke on muotoutunut ennen muuta ministeriön tuottavuushankkeeksi, jonka leimallisena piirteenä on säästöjen tavoittelu henkilötyövuosissa. Miten hankkeen tavoitteet asiakaspalvelun parantamisesta ja ympäristönsuojelun tason säilyttämisestä voivat toteutua nykyistäkin pienemmillä resursseilla? Toiseksi hanke kohdistuu vain valtion hallintoon, vaikka kunnallinen viranomainen on ympäristönsuojelun kiinteä osa. Esitän seuraavassa muutamia ajatuksia ympäristöministeriön hankkeesta kunnallisen ympäristönsuojelun näkökulmasta. Aluksi taustoitan asiaa kunnan ympäristönsuojeluviranomaisen historialla, sitten palaan ympäristöministeriön hankkeen vaikutuksiin ja lopuksi pohdin tulevaisuuden näkymiä. 1 YM, Hankkeen asettamispäätös 29.11.2005. 2 YM, Hankkeen asettamispäätös 29.11.2005, s. 2. Kuntaministeri Hannes Mannisen aloitteesta helmikuussa 2005 käynnistynyt kuntien palvelurakenne-uudistus, Mykkänen Rauhio 2006, s. 31. Ympäristöministeriön hallinnonalan tuottavuusohjelma 2005, s. 7 9. 299

1.1 Nuori ympäristönsuojelu ja kuntahallinnon muutokset Reilun 20 vuotta voimassa ollut laki kuntien ympäristönsuojelun hallinnosta (KYHL, 64/1986) velvoitti alkuperäisessä muodossaan kaikki yli 3 000 asukkaan kunnat perustamaan itsenäisen ympäristönsuojelulautakunnan ympäristönsuojelutehtävien hoitamista varten (5 ). Samoihin aikoihin oli vireillä vapaakuntakokeilua koskeva lakiuudistus (718/1988), jossa kunnille puolestaan annettiin enemmän päätösvaltaa määrätä hallinnostaan. Muun muassa suuri osa lakisääteisistä lautakunnista muuttui vapaaehtoisiksi. Jo vuonna 1991 KYHL:a muutettiin niin, että kunnanvaltuustolle annettiinkin valta päättää, että ympäristönsuojelulautakunnan tehtävät hoitaa muu lautakunta tai, jos kunnan asukasluku vuoden ensimmäisenä päivänä on alle 3 000, myös kunnanhallitus (KYHL 5, 729/1991). Vapaakuntakokeiluun liittyen vuonna 1993 valtionosuusuudistuksen muutos (Kuntien valtionosuuslaki 688/1992) lakkautti korvamerkityt rahat muun muassa ympäristönsuojelulautakunnille ja viranhaltijoiden palkkaukseen, jolloin monessa kunnassa ajettiin alas vasta toimintaansa vakiinnuttava ympäristönsuojeluhallinto. Virkoja, joita muutama vuosi aiemmin oli perustettu, lakkautettiin tai ne sulautettiin yhdistelmäviroiksi. Väliaikaiseksi tarkoitettu vapaakuntakokeilu osoittautui kokonaisuutena onnistuneeksi ja kokeilua jatkettiin vuoden 1996 loppuun (1015/1992 laki vapaakuntakokeilusta annetun lain muuttamisesta) ja kuntien vapaus valita hallinnolliset muotonsa vakiinnutettiin kuntalailla (365/1995). Samaan aikaan vapaakuntakokeilun ja valtionosuusuudistusten kanssa maahan hiipi syvä lama, joka piti puristuksessaan ainakin pieniä reuna-alueiden kuntia 2000-luvulle saakka. 5 Ympäristönsuojeluun ei resursseja uhrattu, olihan kunnissa tärkeämpiäkin menoeriä. Ero Etelä Länsi- (kehittyvän etelän) ja toisaalta Itä Pohjois- (syrjäisen pohjoisen) Suomen läänien kehityksen välillä havainnollistuu selkeästi oheisesta kuntaliiton julkaisemasta kaaviosta 1. 5 Donner-Amnell 2003, s. 146. 300

Kuvio 1. Kuntien ympäristönsuojeluhallinnon toimintamenot euroa/asukas vuosina 1997 2005 lääneittäin. 6 Laman myötä kunnallistalouteen tuli tehokkuutta ja taloudellista tulosta ihannoiva ajattelutapa sekä liikekirjanpidollinen järjestelmä, jotka kiinnittävät kohtuuttoman huomion taloudelliseen tulokseen ja kunnan tasearvoihin. 7 Tulosta on vain se, mikä voidaan osoittaa numeroilla, esimerkiksi myönnettyjen lupien tai päätösten määrä. Tällöin vaikeasti mitattava ympäristönsuojelu jää helposti näkyvämpien toimintojen varjoon. Ympäristön tilan paraneminen tai kunnan asukkaiden tyytyväisyys ympäristöönsä ei näy kunnan ympäristönsuojelun määrärahoissa. Sen sijaan säästötalkoisiin pienikin toimija on kelvannut. Kuntien ympäristönsuojeluhallinnon toimintamenot muodostavat vain pienen osan kuntien ympäristönhuollon 8 yhteenlasketuista toimintamenoista. Kyse ei siis ole kunnan kannalta merkittävästä menoerästä, vaan tahdosta ja periaatteesta. 9 Tätä tahtoa tulisi lainsäätäjän vahvistaa, jos kunnallista ympäristönsuojelua halutaan pitää toimivana. Kaikkien kuntien yhteenlasketut ympäristösuojeluhallinnon toimintamenot ovat vastaavasti noin viidennes koko julkisen sektorin ympäristönsuojeluhallinnon toimintamenoista, 10 vaikka kunnissa esimerkiksi ratkaistaan yli puolet kaikista ympäristöluvista. Kuntaliiton keväällä 2007 suorittaman kyselyn perusteella kunnissa on noin 290 henkilötyövuoden resurssivaje. 11 6 Kuntien ympäristönsuojelun taloustietoja 1997 2005. 7 Heuru 2001, s. 64, Rättilä 2006, s. 43. 8 Mansikkamäki (2004, s. 39) käyttää hiukan harhaanjohtavasti termiä ympäristönsuojelu ympäristön huoltoon ja hoitoon liittyvistä jätehuollosta, jätevesien käsittelystä, viemäröinnistä ja ympäristönhuoltotöistä. 9 Riikonen (2006, s. 69) toteaa, että kuntien välisten palveluiden tuottamisen kustannuserojen merkittävin selittäjä on kunnan toimintakulttuuri. 10 Mansikkamäki 2004, s. 39. 11 Kysely kuntien ympäristönsuojelusta 6.5.2007. Kyselyn mukaan kuntien työpanos ympäristönsuojelussa on noin 560 henkilötyövuotta. 301

Reilun kymmenen vuoden takainen kuntahallinnon murros on osoittautunut riittämättömäksi, nyt hallintoa tehostetaan Paras-hankkeella. Jää nähtäväksi, miten kunnallisen ympäristönsuojelun käy tässä uudessa muutospyörteessä. 1.2 Ympäristölakien vyöry ja päätöksenteon haastavuuden kasvu Oikeudellistuminen on yksi yhteiskunnan yleinen kehityssuunta. 12 Oikeudellistumisella tarkoitetaan säädösten ja lakimiesten määrän lisääntymistä ja oikeusjärjestyksen tunkeutumista yhä laajemmin sellaisille elämänalueille, jotka aiemmin ovat olleet sääntelemättömiä tai vain vähän säänneltyjä. Ympäristönsuojelun alueella oikeudellistuminen on nähtävissä erityisen selvästi, onhan se oikeudenalana suhteellisen nuori. Esimerkiksi kuntien tehtäviä ympäristönsuojelussa on lisätty kuluneen 20 vuoden aikana siten, että ympäristönsuojeluviranomaisen erityistehtäviin liittyvä lainsäädäntö on noin kymmenkertaistunut vuodesta 1986. 13 Lisäksi lakeja uudistetaan koko ajan niin, että vain harvat ympäristölait ovat yli 15 vuotta vanhoja. 14 Verrattaessa kuviota 2 kuvioon 1 nähdään, että lainsäädäntö on lisääntynyt tasaisesti, mutta toimintamenojen kehitys on pysähtynyt etenkin maan syrjäisemmissä osissa useiksi vuosiksi. Ja koska kuntien ympäristönsuojelun toimintamenoista lähes 2/3 on ympäristönsuojeluhallinnon henkilökuluja, 15 on selvää, että tekemättömien töiden määrä kasvaa koko ajan. 12 Ervasti 2004, s. 91 viitteineen. 13 Mansikkamäki 2004, s. 16 17: Kunnan ympäristönsuojeluviranomaisen erityistehtäviin kuuluva lainsäädäntö käsitti 11 säädöstä vuonna 1986, vuonna 2003 säädöksien määrä oli yli 100. 14 Similä 2007, s. 197. 15 Kuntien ympäristönsuojelun taloustietoja 1997 2005. 302

Kuvio 2. Kunnan ympäristönsuojeluviranomaisen tehtävien kehitys 1986 2007. 16 Ympäristönsuojelulautakunnan edeltäjä, vesilautakunta, ratkaisi pääosin ojitusriitoja ja kunnaneläinlääkäri hoiti terveydenhoitolautakunnassa muut mahdolliset ympäristöön ja terveyteen liittyvät asiat. Tehtäviin ei tarvittu erityistä koulutusta, vaan niitä hoidettiin sivutoimisesti. Kahdessakymmenessä vuodessa paitsi lainsäädännön määrä, myös sen asettamien tehtävien vaativuus on kasvanut. Nykyään ympäristönsuojeluviranomaisen asiantuntemuksen on ulotuttava Suomen perustuslain (731/1999) ympäristöperusoikeussäädöksestä yksityiskohtaisiin teknisiin ja luonnontieteellisiin säädöksiin, erilaiseen soft law -aineistoon ja niiden tulkintaan. Lupaviranomaisen on oltava riippumaton asian ratkaisija, joka riittävien selvitysten jälkeen harkitsee joustavien normien puitteissa päätöksen sisällön. 17 Lupamenettely on oikeusharkintaa joustavista normeista huolimatta. Määräysten tulee kohdistua samoilla tavoin kaikkiin, jotka aiheuttavat samat vaikutukset ympäristössä. 18 Muodollinen yhdenvertaisuus väistyy (maanomistajien tai toiminnanharjoittajien tasapuolinen kohtelu), mutta materiaalinen yhdenvertaisuus (samanlaisten ympäristövaikutusten samanlainen kohtelu) toteutuu. 19 Luonnontieteellisen ja teknisen asiantuntemuksen merkitys korostuu, kun pohditaan milloin vaikutukset ovat samat. 20 16 Valpasvuo 2007. 17 Kuusiniemi teoksessa Kuusiniemi ym. 2001, s. 161 162. 18 Vihervuori 1989, s. 101. 19 Vihervuori 1989, s. 277. 20 Kumpula Määttä 2002, muun muassa s. 208 ja 222; Laakso 1990, s. 44. 303

Ympäristönsuojelulainsäädännön voimaanpanolain (113/2000) mukaisten niin sanottujen vanhojen toimintojen tietojen kerääminen ja kartoittaminen kunnan alueelta, ilmoitusten käsittely ja valvontatoimilla sen tarkistaminen, pitääkö ao. toiminnan hakea lupaa, jo korostivat kunnan ympäristönsuojeluhallinnon asemaa valvontaviranomaisena. 21 Niin sanotun hajajätevesiasetuksen 22 toimeenpanon työmäärä viimeistään ajoi pienten kuntien ympäristönsuojelutoimet kohtuuttomaan tilanteeseen: työmäärä yksinkertaisesti ylittää mahdollisuudet. Ympäristönsuojelulain (YSL 86/2000) voimaan tuloon liittyen Hildén ym. arvioivat valtiolla ja kunnissa tarvittavia resursseja. 23 Haastatteluihin perustuen he totesivat mm. että monessa kunnassa ja ympäristökeskuksessa valvontaa jouduttiin vähentämään, jotta luparuuhkista selvittäisiin. Oikeusturvakysymysten takia lupahakemusten käsittely nähtiin ensisijaiseksi. 24 Kunnan ympäristönsuojeluviranomaiselta vaadittavan asiantuntemuksen laajuudesta johtuen on selvää, ettei pienimmissä, yhden viranhaltijan kunnissa kaikin ajoin löydy asiaankuuluvaa asiantuntemusta. 25 YM:n osaprojekti II:n väliraportissa todetaan oikeansuuntaisesti, että kuntien ympäristönsuojelun voimavarat ovat niukat eikä niiden kehitys ole ollut tyydyttävää. 26 Myös valtiontilintarkastajat korostavat raportissaan 2005 sitä, että on ensiarvoisen tärkeää huolehtia siitä, että kaikilla lupaviranomaisilla on käytössään riittävät resurssit ja asiantuntemus. 27 Kuntaliitto pyrkii omalta osaltaan korjaamaan asiantuntijatilannetta järjestämällä laadukasta ja monipuolista koulutusta. Ympäristöministeriön, jolle ohjaus luontevimmin kuuluisi, ohjeistus koetaan kunnissa puutteelliseksi. 28 Ympäristöministeriö suuntaa ohjeensa alueellisille ympäristökeskuksille, mutta ei kunnille (laki ympäristöhallinnosta 55/1995, 2 ). 29 Kunnille tieto ohjeista tulee joko kuntaliiton tai alueellisten ympäristökeskusten kautta. Selkeämpää olisi, jos ohjeet tulisivat suoraan kuntiinkin. Tietenkin niissä pitäisi olla maininta, että kyseessä ovat pelkät ohjeet, eivät sitovat määräykset. 21 Hildén Ollikka Sahivirta 2003, s. 58, 60. Samoin haastattelujen perusteella arvioivat Sjöblom von Troil 2003, s. 85 ja s. 93. 22 Valtioneuvoston asetus talousjätevesien käsittelystä vesihuoltolaitosten viemäriverkostojen ulkopuolisilla alueilla 542/2003. 23 Hildén Ollikka Sahivirta 2003, s. 58. Samoin Sjöblom von Troil 2003, s. 96. 24 Hildén Ollikka Sahivirta 2003, s. 60. 25 Mansikkamäki 2004, s. 31 38, Valpasvuo ym. 2006, s. 19, Sahivirta ym. 2003, s. 144 146. Lausunnossaan YM:n hankkeesta Hämeen ympäristökeskus esittää, että kuntien lupa- ja valvonta-asioista ylemmälle viranomaiselle tehtyjen kanteluiden käsittelyjärjestystä tulisi selkiyttää. Tärkeämpää ehkä kuitenkin olisi korjata syy (puutteelliset voimavarat tai asiantuntemus), eikä vain pyrkiä hoitamaan seurauksia. YM, lausunnot, Hämeen ympäristökeskuksen lausunto 13.3.2007. 26 YM, Väliraportti II, s. 12. 27 Valtiontilintarkastajien kertomus 2005, s. 301 (kurs. kirj). 28 Valtiontilintarkastajien kertomus 2005, s. 301. 29 Tuoreena esimerkkinä alueellisille ympäristökeskuksille osoitettu ympäristöministeriön Polttonesteiden jakeluasematoimintaa pohjavesialueilla koskeva valvontaohje 26.3.2007. 304

Kuvio 3. Ympäristöministeriön ohjauksen lisätarve. 30 Toinen ympäristöministeriön ohjeiden ongelma on niiden ajoitus. Kunnissa kamppaillaan lainsoveltamisen kanssa yleensä useita vuosia, ennen kuin ympäristöministeriöltä saadaan ohjeistusta (joka siis on todellisuudessa kuntien itsensä käytännön kautta oppimaa tietoa). 31 On tietenkin selvää, ettei ohjeita voikaan laatia ennen käytännöstä saatuja kokemuksia. Olisi kuitenkin toivottavaa, että tiedon kiertonopeus kunnasta ministeriöön ja takaisin kuntaan olisi huomattavasti nykyistä nopeampaa. Kuntiinkin ulottuva sähköinen asiointijärjestelmä voisi olla tässä avuksi. 32 2 MENEILLÄÄN OLEVAT MUUTOSPYÖRTEET Ympäristöministeriön hankkeen tarkoitus on jatkaa siitä, mihin ympäristöhallinnon uudistus jäi YSL:n voimaantullessa. Tuolloin eduskunta edellytti mm. että valtion kaksiosaiseksi jäänyt lupahallinto pyritään yhdistämään yhteen viranomaiseen. 33 Kuntakentässä tapahtuvat muutokset on hankkeessa tarkoitus 30 Kysely kuntien ympäristönsuojelusta 6.5.2007. Kysely oli suunnattu kuntien ympäristönsuojelutyötä käytännössä tekeville viranhaltijoille. 31 Näin on myös alaviitteessä 29 mainitun ohjeen kohdalla: valtaosa jakeluasemista on luvitettu vuosina 2000 2004. Asiasta on myös jo KHO:n ratkaisuja, esimerkiksi KHO 2002:36. 32 Vrt. kuitenkin väliraportti III:n näkemystä, jonka mukaan sähköinen järjestelmä olisi aluksi vain valtion käytössä. YM, Väliraportti III, s. 4. 33 EV 100/1999 vp., YmVM 4/1999 vp. 305

myös huomioida. 34 Kuntien Paras-hankkeen taustalla olevista kysymyksistä ainakin kahdella on liittymäkohtia myös ympäristöministeriön hankkeeseen: onko kuntien ja valtion välinen tehtävänjako tarkoituksenmukainen, ja miten kunnat tulevat jatkossa taloudellisesti selviytymään tehtävistään (parasl 1 ). Myös kilpailu ammattitaitoisesta työvoimasta suurten ikäluokkien siirtyessä eläkkeelle on tulevaisuuden haaste. Tarkastelen seuraavassa ympäristöministeriön hanketta kunnan näkökulmasta ja peilaan sitä kunnan ympäristönsuojeluviranomaisen tehtävien kolmijakoisuuteen. Kunnallisen ympäristönsuojeluviranomaisen tehtävät voidaan luonteensa mukaan jakaa (1) viranomaistehtäviin, (2) asiakaspalveluun ja (3) ympäristönsuojelun edistämiseen. 35 Ympäristöministeriön hanke painottuu nimenomaan viranomaistehtävien hoitoon, sivuaa asiakaspalvelua, mutta ohittaa edistämistehtävät lähes ilman mainintaa. 2.1 Ympäristöministeriön tuottavuushanke kunnan näkökulmasta Ympäristöministeriön ympäristölupajärjestelmän ja -hallinnon tehostamista sekä lupakäytäntöjen yhdenmukaistamista tarkoittava hanke perustuu pitkälti selvitysmiehen työn tuloksiin 36 ja siihen pohjautuvaan raporttiin Selvitys ympäristölupajärjestelmän yksinkertaistamisesta ja yksinkertaistamisen keinoista (ns. SYLKY -raportti). 37 Hankkeen määräaika päättyy 31.12.2007. 38 Keskeinen ongelma ympäristöministeriön hankkeen tehtävänasettelussa on se, että siinä on pyritty keskittymään valtion ympäristölupaviranomaisen toimintaan. Molempia kursiivilla merkittyjä rajauksia voidaan pitää ongelmallisina. Ensimmäinen rajaa tehtäväkentästä kunnallisen viranomaisen ja toinen rajaa kaiken muun, kuten kiinteästi lupiin liittyvän valvonnan, pois tarkastelukeskiöstä. 34 YM, Hankkeen asettamispäätös 29.11.2005, s. 2. 35 Neljäntenä luokkana voitaisiin pitää puhdasta hallinnollista työtä (budjetin valmistelu, työsopimusten kirjoittaminen, kunnan lähes nelivuosikausittain muuttuvan hallintojärjestelmän vaatimat työt jne.). Kuitenkin tämä lohkon osuus resurssien käytöstä on huomattavasti pienempi kuin kolmen muun. 36 Ekroos 2005. 37 Ekroos ym. 2006. 38 Hanke on jakautunut kolmeen osaprojektiin: 1. Ympäristölupamenettelyn keventäminen, 2. Ympäristölupahallinnon uudistaminen ja 3. Ympäristölupaprosessin sekä -päätösten tietosisällön ja rakenteen kehittäminen. Ensimmäinen projekti on lisäksi asettanut alatyöryhmiä kokoamaan eri toimialojen nykyiset substanssivaatimukset ja laatimaan niiden pohjalta toimialakohtaiset säännösehdotukset. YM, Väliraporttien luovutuskirje ympäristöministeriölle 31.1.2007. Työryhmien ensimmäiset väliraportit julkaistiin 31.1.2007 ja ympäristöministeriö pyysi niistä lausunnot. Keväällä 2007 lausunnot olivat luettavissa valtioneuvoston hankerekisterisivuilla (www.hare.vn.fi). Tarkoitus on, että asiasta saataisiin hallituksen esitys valmiiksi syksyllä 2008 ja lakimuutokset voimaan 1.3.2009. 306

Ympäristölupahallinnon muutoksen ei ole ajateltu aiheuttavan oleellisia muutoksia kuntiin. Valtion ja kuntien ympäristöhallintoja käsitellään erillisinä, toisistaan riippumattomina ja toisiinsa vaikuttamattomina yksikköinä, vaikka hankkeen asettamispäätöksessä nimenomaan todetaan, että vaikutukset kunnalliseen lupahallintoon tulee selvittää. 39 Vaikka kuntien ja valtion ympäristöhallinnot ovat itsenäisiä toimintayksiköitä, on niillä jo lakiperusteinen velvollisuus (YSL 20, KYHL 6, laki ympäristöhallinnosta 4 ) olla yhteistyössä keskenään. Näin ollen toisessa tapahtuvat muutokset eivät voi olla heijastumatta toiseen. Ympäristöministeriön kokonaissäästötavoite valtion ympäristöhallinnolle on 25 35 henkilötyövuotta. 40 Koko tavoite on tarkoitus saavuttaa projektin I tehtävänä olevalla normiohjauksen lisäämisellä ja lupakynnyksen nostamisella. 41 Tilannetta on jokseenkin vaikea ymmärtää. Tuottavuutta ja tehokkuutta on toki tärkeää ympäristöhallinnossakin seurata ja kehittää, mutta lähtöajatus henkilötyövuosien vähentämisestä on kestämätön, kun ajatellaan koko ympäristönsuojelusektorin merkityksen jatkuvaa kasvua. 42 Raporteissa tuodaan esiin valtionhallintoon kohdistuvia kertaluonteisia satsauksia, kuten normien laatimiseen liittyvä työmäärä, henkilöstön ja toimitilojen muutoksiin liittyvät ongelmat jne. Raportissa arvioidaan, että uuden viraston toiminnan käynnistämiseen tarvitaan lisävaroja vuosina 2009 2012. 43 Olisi tärkeää pohtia myös pitkäaikaisvaikutuksia ja niiden kattamista esim. kunnissa. On arvioitu, että suunnitelmallisen valvonnan maksullisuuden mahdollistaminen myös kunnissa voisi tuoda helpotusta resurssitilanteeseen. Toisaalta tällä, kuten ei ympäristöluvistakaan saaduilla maksuilla pystytä kattamaan kuin osa kunnan ympäristönsuojeluhallinnon menoista, koska näiden osuus työmäärästä, kuten jatkossa osoitan, on kuitenkin vain rajallinen. Todellinen päätösvalta voimavarojen jaosta säilyy joka tapauksessa kunnanvaltuustolla ja -hallituksella. Olisi erityisen tärkeää, ettei ympäristöhallinnon sisällä muodostuisi kiistaa samoista voimavaroista, vaan että kaikki tahot pyrkisivät vaikuttamaan ulospäin lisäresurssien saamiseksi. Ympäristöministeriön tulisi tunnustaa kuntatason työn merkitys ja pyrkiä ottamaan se valtion budjetissa huomioon. Ympäristönsuojelun tila ei parane tai resurssit lisäänny siirtämällä tehtäviä toiselta toiselle. 39 YM, Hankkeen asettamispäätös 29.11.2005. 40 YM, Väliraportti I, s. 2. Säästötavoite on alun perin asetettu Ympäristöministeriön hallinnonalan tuottavuusohjelmassa 14.10.2005. 41 Ekroos (2005, s. 17 ja 64) arvioi lupahallinnosta voitavan säästää 12 23 htv. 42 Ympäristöhallinnossakin ilmenevät runsaat, vuosikausia kestävät määräaikaiset työsuhteet kertovat siitä, että töitä on, mutta niiden organisointi ontuu. 43 YM, Väliraportti II, s. 18. 307

2.2 Ympäristönsuojelun viranomaistehtävät Viranomaistehtävien hoitaminen on ympäristönsuojeluviranomaisen tehtäväkentän tarkimmin säädelty osa. Tehtävien vireille tulo, osatehtävien määräajat, asiakirjojen muoto ja muut vastaavat seikat ovat yksityiskohtaisesti määritellyt eriasteisissa säädöksissä. Päätöksiin liittyvä harkinta on oikeusharkintaa ja osallisten oikeusturva on korostetusti esillä. Viranomaistehtäviä ei voi suorittaa ilman laissa annettuja toimivaltuuksia. Esimerkkeinä ovat lupa- ja valvontatehtävät. Näistä muodostuu virallisia asiakirjoja, valituskelpoisia päätöksiä yms. Näitä tilastoidaan ja arvioidaan vaikkapa oikeustieteellisissä tutkielmissa. Kyseessä on ehkä ympäristönsuojeluviranomaisen konkreettisin työn osa. 2.2.1 Lupamenettelyn keventäminen Ympäristöministeriön hankkeen asettamispäätöksen mukaan hankkeen tehtävänä on keskittää lupien myöntäminen yhteen valtion lupaviranomaiseen ja kuntiin, supistaa lupavelvollisten määrää ja korvata luvitusta muilla hallinnollisesti keveämmillä menettelyillä. Lupien valvonta jää edelleen alueellisten ympäristökeskusten ja kuntien tehtäväksi. 44 Tärkeimpänä, konkreettisimpana hankkeen motivoijana näyttää kuitenkin oleva säästötarve. 45 Valtion ympäristöhallinnon säästötavoite arvioidaan saavutettavan osaprojekti I:n toimilla ja muiden osaprojektien tuottavuussäästöt voitaisiin ohjata pääasiallisesti valvonnan kehittämiseen. 46 Lupakynnyksen nosto ei juuri vaikuta valtion lupaviranomaisen työmäärään, vaan se vähentää kuntien myöntämiä lupia. Raportissa on arvioitu tämän vuoksi, että luparajaa kunnan ja valtion viranomaisten välillä voidaan nostaa ja siirtää hyöty valtiolle kunnankaan työmäärän lisääntymättä. 47 Asia ei kuitenkaan ole näin suoraviivainen. Kunnalla säilyy edelleen valvontavelvollisuus pienten, lupakynnyksen alapuolella olevien laitosten osalta (ja kuten tunnettua, jälkivalvonta on tehottomampaa kuin ennakkovalvonta). Lisäksi kunnalle siirtyy isompien ja vaativampien, aiemmin ympäristökeskuksen luvittamien laitosten sekä luvitus että valvonta. Kuntien työmäärä lisääntyisi, ei vähenisi. KHO toteaa puolestaan lausunnossaan, että kevennysten kohdistaminen kunnan ympäristönsuojeluviranomaisen toimivaltaan kuuluviin asioihin ei vähennä valtion ympäristölupaviranomaisten resurssitarvetta jo nyt asiantuntemuksen riittämättömyys on osassa kuntia saattanut vaarantaa kansalaisten oikeussuojaa. Ja lisäksi: ettei sellaista järjestelmää pidä toteuttaa, että tuomioistuimet kuormittuisivat 44 YM, Hankkeen asettamispäätös, s. 2. 45 YM, Väliraportti I, s. 2. 46 YM, Väliraportti I, s. 2. 47 YM, Väliraportti I, s. 7. 308

aiheettomasti ennakko- ja jälkivalvonnan välisen suhteen väärän mitoituksen vuoksi. 48 Kuviosta 4 on nähtävissä, että ympäristölupien määrä on vähäinen muihin päätöksiin nähden. Niiden työllistävyys on tietenkin omaa luokkaansa. Pelkkä lupamenettelyn keventäminen ei tuo oleellista muutosta kunnan ympäristönsuojelun työtilanteeseen. Ympäristönsuojeluviranomaisen päätökset vuonna 2004 Päätös Organisaatioyksiköiden lkm Päätösten lkm Päätöstä/ yksikkö Ympäristölupia 146 812 5,6 Meluilmoituksia 146 1 322 9,1 Ilmoituksia koeluonteisesta toiminnasta 33 46 1,4 Ilmoitukset poikkeuksellisista tilanteista 21 42 2,0 Valvontamääräyksiä (YSL 84 ja 85 ) 57 184 3,2 Nitraattiasetuksen 4 :n mukaisia 148 2 307 15,6 poikkeamisilmoituksia Jätelain mukaisia päätöksiä 79 1162 14,7 Vesilain mukaisia päätöksiä 50 201 4,0 Vesihuoltolain mukaisia vapautuspäätöksiä 24 265 11,0 Maasto- ja vesiliikennelain mukaisia 41 68 1,7 päätöksiä Päätöksiä yhteensä 174 6 408 44,8 Vireillä olevat ympäristöluvat 122 432 3,5 Kuvio 4. Kunnallisen ympäristönsuojeluviranomaisen erityyppisten päätösten määrä organisaatioyksikköä kohti (organisaatioyksiköllä tarkoitetaan ympäristönsuojelutehtäviä hoitavaa yksikköä, johon voi kuulua yksi tai useampia kuntia). 49 48 YM, lausunnot, KHO:n muistio 4.4.2007. 49 Valpasvuo ym. 2006, s. 28. 309

Kuvio 5. Kunnan ympäristönsuojeluviranomaisen päätösten määrä organisaatioyksikköä, henkilöä ja 1000 asukasta kohti. 50 Kuviosta 5 ilmenee selkeästi, miten kuntakoon pienetessä ympäristöpäätösten määrä asukasta kohti kasvaa moninkertaiseksi verrattuna suurempiin kuntiin. Päätöksiä viranhaltijaa kohden tehdään eniten 6 000 10 000 asukkaan organisaatioyksiköissä. Nitraattiasetuksen 4 :n 3 mom. (poikkeaminen lannan varastointitilan tilavuudesta), ympäristönsuojelulain 60 (ilmoitus melua ja tärinää aiheuttavasta tilapäisestä toiminnasta) ja jätelain 19 (roskaamiskielto) ovat ylivoimaisesti eniten päätöksiä tuottavia säännöksiä. Ympäristöministeriön hankkeen väliraporteista antamassaan lausunnossa KHO esittää huolensa kuntatason toimivaltaan kuuluvien ympäristölupa-asioiden vähentämisestä ja sen vaikutuksista kunnallisen asiantuntemuksen säilymiseen ympäristölupavalmistelussa. KHO epäilee, jääkö kuntiin riittävästi asioita, jotta riittävä osaaminen ja motivaatio kunnissa säilyisi, näissä joka tapauksessa vaativissa tehtävissä. 51 On erittäin tärkeää, ettei valtionhallinnon säästöpaineita pureta siirtämällä pelkästään tehtäviä kunnille. Mikäli kunnille osoitetaan lisätehtäviä, on niiden mukana seurattava lisäresurssit tehtävien hoitamiseksi. Näin toimittaessa lupakynnyksen nosto ei vähennä valtion kokonaiskuluja, mutta siirtää vastuuta, työvoimaa ja rahoitusta kuntiin. Koko hankkeen peruslähtökohtahan on, ettei ympäristönsuojelun tasoa lasketa. 52 Kuntien vastuun lisääminen on tietenkin sinällään linjakasta yleisemminkin kuntien itsemääräämisoikeuden lisäämisen kanssa. 50 Valpasvuo ym. 2006, s. 30. 51 YM, lausunnot, KHO:n muistio 4.4.2007. 52 YM, Hankkeen asettamispäätös 29.11.2005, s. 2. 310

2.2.2 Normiohjaus ja paikallisuus Väliraportti I:n lähtökohta on, että normiohjauksella voidaan keventää lupaviranomaisen työtä ja siirtää vapautuneet resurssit jälkivalvonnan puolelle. On kuitenkin kyseenalaista, tuoko normiohjaus juurikaan kaivattuja säästöjä. Sen sijaan hyödylliseksi koettu ennakkovalvonta (esim. luvituksen yhteydessä annettavan neuvonnan ja ohjauksen muodossa) vähenee negatiiviseksi koetun jälkivalvonnan (esim. ilmiantojen perusteella tehdyt tarkastukset) kustannuksella. Normiohjausta itseään voidaan tietysti pitää myös ennakkovalvontana ja tehokkaana toimintojen suuntaajana. Henkilökohtainen yhteydenpito toiminnanharjoittajan ja viranomaisen välillä kuitenkin vähenee ja luottamuksellisten suhteiden syntyminen vaikeutuu. 53 Normiohjauksen yhteydessä ei myöskään voida ottaa huomioon paikallisista oloista johtuvia sijoituspaikan valintaan vaikuttavia tekijöitä, eikä harvaan asutuilla alueilla sijoituspaikkoja ole suinkaan välttämättä määrätty kaavoituksen avulla. Normiohjaus ei mitenkään itsestään selvästi vähennä viranomaistyötä, vaan jopa päinvastoin. Normin asettama toiminnan ympäristönsuojelun minimitason valvonta lankeaisi epäilemättä kuntien vastuulle (kuten hajajätevesiasetuksen toimeenpanossa). Normiohjauksesta hyötyisivätkin lähinnä vain toiminnanharjoittajat haitankärsijöiden kustannuksella. Myös KHO kiinnittää tähän asiaan huomiota lausunnossaan erityisesti rekisteröintimenettelyn osalta. Jos rekisteröinti on naapureita kuulematta tehty oikeudellisesti virheellisin perustein, missä menettelyssä heidän vaatimuksensa käsitellään? 54 Rekisteröintimenettelyissä kuntien rooli on ratkaiseva paikallisasiantuntemuksen takia. Mitä yksityiskohtaisempia rekistereitä ollaan laatimassa, sitä suurempi työpanos kunnilta vaaditaan rekisterien oikeellisuuden varmistamiseksi. Tästä on kokemusta mm. YSL:n voimaanpanon yhteydessä laaditun ympäristönsuojelun tietojärjestelmän (27 ) tietojen keruusta. Väliraportissa I keventämisvaihtoehtona esitetyt valmiit lupapohjat, malliluvat ym. varmasti yhtenäistävät lupakäytäntöä ja helpottavat viranomaisen toimintaa silloin, jos kyseinen viranomainen ei ole aiemmin luvittanut ao. toimintaa. Massalupien (eläinsuojat, asfalttiasemat) kohdalla hyöty ei ole yhtä suuri, koska niiden käsittelyyn on jo muodostunut rutiini. Lisäksi on pelättävissä, että niissä kunnissa, joissa ei ole ainoatakaan ympäristönsuojelun ammattihenkilöä, päätösmalleja noudatetaan kaavamaisesti. 53 Vrt. Itä-Suomen ympäristölupaviraston lausunnossaan esittämä huoli lupaviranomaisen riippumattomuudesta, jos yhteistyö toiminnanharjoittajan kanssa on liian läheistä. YM, lausunnot, Itä-Suomen ympäristölupaviraston lausunto 16.3.2007. Huoli on tietenkin aiheellinen, mutta toisaalta hallintoviranomaisen riippumattomuus on aina jossakin määrin suhteellisempaa kuin tuomioistuimen. 54 YM, lausunnot, KHO:n muistio 4.4.2007. 311

Kunnissa vaikeiksi koettujen vaikutusten, kuten melu- ja hajupäästöjen, arviointi ehdotetaan jätettäväksi edelleen yksittäistapauksittain ratkaistavaksi. Erityisesti näissä kysymyksissä ympäristöministeriön ohjeistuksille olisi tarvetta nykyistä enemmän. Lupakäytäntöjen yhdenmukaistamiseksi tarvitaan siis ohjeistusta, mallilupia ja hakemusten tason parantamista, mutta merkittäviä säästöjä henkilöresursseissa ei tätä kautta käsittääkseni ole saavutettavissa. 2.3 Asiakaspalvelu Asiakaspalvelu (sanan kaupallisessa merkityksessä) on monelta osin vastakohta viranomaistehtävien hoidolle, vaikkakin asiakaspalvelu kuuluu osana viranomaistehtäviin. Neuvonnassa, ohjauksessa ja riitojen sovittelussa asiakaspalvelun ja viranomaistehtävien raja on matalimmillaan. Hyvän hallinnon periaatteiden noudattaminen sitoo viranomaista näitä tehtäviä hoidettaessa, muutoin tätä tehtäväkenttää ei juuri säädellä. Asiakaspalvelun merkitys on ehkä ylikorostunut manageristisen ajattelutavan yleistyttyä hallinnossa. Viranhaltija ja jopa viranomainen mielletään asiakaspalvelijaksi, jonka ensisijainen tehtävä on tuottaa tyytyväisiä asiakkaita (tätä jopa mitataan erilaisilla mittareilla ja kyselyillä). Asiakaspalveluihanne ei sinällään (ainakaan yksinään) kuitenkaan sovi viranomaistehtävien hoitamisen ohjenuoraksi. Asiakaspalvelun määrää ja tasoa on vaikea mitata. Puhelinkeskusteluja, henkilökohtaista neuvontaa ja palvelua ei yleensä mitata edes lukumääräisesti tai ajallisesti, saati sitten laadullisesti. Myöskään asiakaspalvelun vaikuttavuutta ei voi arvioida. Onnistuessaan se voi muokata kuntalaisten asenteita ympäristömyönteiseen suuntaan. Toisaalta sen tehokkuudesta ei ole mitään varmuutta. Joka tapauksessa asiakaspalvelu käyttää huomattavan osan viranomaisen resursseista, vaikka se on vain vähän säädelty osa-alue, ja jääkin helposti jo lainsäädäntövaiheessa vaille ansaitsemaansa huomiota ja resursseja. 2.3.1 Paikallinen ympäristönsuojelu, asiakkaiden ehdoilla? KYHL asettaa ympäristönsuojeluviranomaiselle tiedotus-, koulutus- ja neuvontavelvollisuuden. Hallintolaissa (HL, 434/2003) on säädetty yleisestä palveluperiaatteesta (7 ). Neuvonnan oikeudelliset puitteet puolestaan määrittelee hallintolain 8, jonka mukaan viranomaisen on annettava hallintoasioiden hoitamiseen liittyvää neuvontaa toimivaltansa rajoissa. Julkisuuslain (621/1999) 20 :n mukaan viranomaisella on velvollisuus tuottaa ja jakaa tietoa. Kunnan viranomaiset ovat kuntalaisia varten, joten asiakaspalvelun on oltava saumaton osa kunnan kaikkea toimintaa. Asiakaspalvelu on hoidettava, vaikkei lainsäädäntö siihen kovin konkreettisesti velvoitakaan. Asiakaspalvelun laatu on yksi palikka kunnan imagon ja kilpailukyvyn rakentamisessa. Jos ympäristönsuojeluviranomaisen asiakaspalvelu ei toimi, palaute kunnan muilta virka- ja luottamushenkilöiltä sekä paikallisessa julkisessa sanassa on varmaa. 312

Asiakaspalvelun laajuus ja konkreettisuus on ominaista nimenomaan kunnan ympäristönsuojelulle. Asiakaskunta on monimuotoinen, mökin vaarista valtakunnallisen toimijan asiantuntijaan. Tämä asettaa haasteita asiakkaan kohtaamisessa ehkä enemmän kuin alueellisissa ympäristökeskuksissa, puhumattakaan ympäristölupavirastoista, joiden asiakkaista suurempi osa on ammattilaisia. Yksittäisen ihmisen ympäristöhuoli kanavoituu yleisimmin kunnan viranomaiselle. Kansalaisille arkielämään vaikuttavat asiat ovat tärkeitä. Oikeusjärjestelmän on kyettävä vastaamaan heidän ongelmiinsa, tai oikeusjärjestelmän uskottavuus kansalaisten silmissä laskee. 55 Eli kun ympäristönsuojelusihteeri ratkaisee riitoja, hän samalla ylläpitää kansalaisten uskoa oikeusjärjestykseen omalta pieneltä osaltaan. Työtehtävissä ei siis ole tärkeää ainoastaan suoranaisesti edistää ympäristönsuojelua vaan myös välillisesti toimia oikeusjärjestyksen ylläpitäjänä. Asiakaspalveluun kuluvaa aikaa ja sen vaatimia resursseja ei ole otettu huomioon käsiteltävänä olevassa ympäristöministeriön hankkeessa ja sen esiselvityksissä kuten ei myöskään kuntien Paras-hankkeessa. Paras-hanke keskittyy kunnan kannalta suurempiin menoeriin, kuten sosiaali- ja terveystoimeen, vaikka palvelua kuntalaisille tarjotaan myös yhden hengen ympäristönsuojelutoimistossa. 2.3.2 Sähköinen menettely Väliraporteissa oleva toteamus, jonka mukaan valtionhallinnossa tulisi parantaa asiakaspalvelua panostamalla neuvontaan ja ohjaukseen, on oikeansuuntainen. 56 Tällä hetkellähän tilanne on se, että kunnissa tehdään paljon sitä ohjaustyötä, joka periaatteessa kuuluisi AYK:lle (esim. vesien pienrakentamisen osalta. Toki myös päinvastoin AYK:ssa neuvotaan kunnille kuuluvissa tehtävissä asiakkaita). Onkin kyseenalaista paraneeko valtion asiakaspalvelu toimintojen keskittyessä nykysuuntauksen mukaisesti vain muutamaan suuryksikköön (vrt. puhelinpalvelujen surkea tila lähes kaikissa valtakunnallisesti toimivissa yrityksissä ja myös valtionhallinnossa). Yksi tuottavuushankkeen tavoite on lupien sähköisen käsittelyn tehostaminen. 57 Sähköisen asiakaspalvelun kehittäminen vähentää osaltaan toimipisteiden etäisyydestä aiheutuvaa haittaa toiminnan harjoittajan kannalta. On kuitenkin otettava huomioon, että edelleenkin on olemassa toimijoita, jotka eivät käytä aktiivisesti sähköisiä tietokanavia. Näiden toimijoiden tilanne heikkenee edelleen ja käytännössä todennäköisesti kunnissa jouduttaisiin hoitamaan näiden toimijoiden asiakirjat sähköiseen muotoon. 55 Ervasti 2004, s. 108. 56 YM, Väliraportti II, s. 14. 57 YM, Hankkeen asettamispäätös 29.11.2005, s. 2. 313

Kunnissa on erityisen huonoja kokemuksia nykyisestä VAHTI-järjestelmästä ja sen käytöstä. Mikäli uuteen sähköiseen asianhallintajärjestelmään panostetaan, on aivan oleellista, että kunnat ovat järjestelmässä mukana alusta lähtien ja valtion on huolehdittava, etteivät taloudelliset tai tekniset syyt ole esteenä järjestelmän käyttöön otolle missään kunnassa (ks. myös parasl 12 ). Toisin sanoen järjestelmän on taivuttava niihin työympäristöihin, joita kunnissa käytetään. Väliraportissa I esitetään, että kevennetty ilmoitus eli rekisteröinti tehtäisiin aluksi alueelliselle ympäristökeskukselle ja myöhemmin kunnan viranomaiselle. 58 Käsittääkseni tietojärjestelmän on oltava kunnankin käytössä alusta lähtien, koska rekisteröinnissä joka tapauksessa tarvitaan kunnan työpanosta. Sivuhuomautuksena mainittakoon, että ilmoitukseen reagointiajan tulee olla riittävä 59, mikäli ilmoitukset tehdään kuntaan, jotta ilmoituksiin olisi mahdollista reagoida myös esimerkiksi yhden viranhaltijan kunnissa loma-aikoina. 2.4 Mihin unohtui ympäristönsuojelun edistäminen? KYHL:iin kirjattiin jo vuonna 1986 ympäristönsuojelun edistäminen kunnan ympäristöviranomaisen tehtäväksi (6 ). Ympäristönsuojelun edistämiseen kuuluvat muun muassa ympäristönsuojelun suunnittelu ja kehittäminen sekä ympäristön seuranta. Myös erilaiset yhteistyömuodot, koulutus ja aloitteiden tekeminen kuuluvat tähän ryhmään. 60 Tämä on tehtäväalue, jota viranhaltijat lähes yksimielisesti pitävät ympäristönsuojelun vaikuttavimpana toimintamuotona, ja johon tarvittaisiin eniten lisäresursseja. 58 YM, Väliraportti I, s. 5. 59 Ekroos ym. (2006, s. 25) esittävät, että viranomaisen reagointiajan tulisi olla suhteellisen lyhyt, esimerkiksi 14 vrk! 60 Edunvalvontaa (esim. kalatalousviranomainen ja kalatalousetu) voidaan pitää viranomaistehtävien ja ympäristönsuojelun edistämisen välimaastoon kuuluvana toimintana. Kuusiniemi teoksessa Kuusiniemi ym. 2001, s. 122. 314

Kuvio 6. Kunnan ympäristönsuojeluviranomaisen panostustarve eri tehtäväkokonaisuuksiin. 61 Ympäristönsuojelun edistäminen sijoittuu monessakin mielessä kahden edellisen, viranomaistehtävien ja asiakaspalvelun, välimaastoon. Laeissa annetaan tavoite, johon pyritään, mutta viranomaisen harkintaan jää, minkälaisella tehokkuudella tavoite aiotaan saavuttaa. Myös keinot ovat pitkälti viranomaisen omassa harkinnassa. Aikatauluja ei lakitasolla ole määritelty. Tästä tulee vähiten välitöntä negatiivista palautetta, vaikka se jäisi hoitamatta kokonaan. Rajallisten resurssien vallitessa viranomaisen on tehtävä usein valintoja, esimerkiksi käyttääkö aikansa julkisen intressin edistämiseen (= ympäristönsuojeluun), asiakaspalveluun (= naapurien ja sukulaisten riitojen selvittelyyn) vai viranomaistehtäviin (= ympäristöluvan valmisteluun). Kuten edellä jo todettiin, asiakaspalvelusta tai ympäristönsuojelun edistämisestä ei kerry mitattavia suoritteita tai näyttäviä numeroita eikä ympäristönsuojelun edistämättä jättämistä välttämättä kukaan edes huomaa. Niinpä ympäristönsuojelun edistämisen kohtalona on jäädä työksi, jota tehdään, jos ehditään. Ja monessa kunnassa ei ehditä. 61 Kysely kuntien ympäristönsuojelusta 6.5.2007. 315

2.4.1 Tavoitteellisuus velvoittaa Ympäristöministeriön hankkeen taustaraportit tai väliraportit eivät ota kantaa ympäristönsuojelun edistämistehtävien hoitoon millään tavalla. Onkin nähtävissä, että tämä tehtäväkenttä on jäämässä täysin ilman voimavaroja näkymättömyytensä takia. Kuitenkin, asiakaspalvelun ohella, tällä lohkolla olisi saavutettavissa ympäristön tilan kannalta pitkällä aikavälillä ehkä parhaat tulokset. Ympäristölainsäädäntö on korostetun tavoitteellista toimintaa. Ympäristölainsäädännössä kestävää kehitystä voidaan pitää toimintoja suuntaavana ihanteena, periaatteitakin abstraktimpana kaukaisena tavoitteena, johon kuitenkin tulee pyrkiä. Tala puhuu strategisesta otteesta implementaatioon, kun hän tarkoittaa, että lain tehokkaalla toimeenpanolla pyritään jonkin tavoitteen (esimerkiksi kestävän kehityksen) maksimaaliseen saavuttamiseen. 62 Merkittävä osa julkisten toimijoiden aktiviteeteista koostuu muista kuin säännöksissä nimenomaisesti kuvatuista toimista. Siksi pelkkä lainopillinen tulkinta tai lakipykälien sorvaaminen ei anna vastauksia reaalimaailman ongelmiin. 63 Talan mukaan epävirallisilla, ei-säännellyillä keinoilla ja menettelytavoilla on huomattava osuus käytännössä lain toimeenpanossa, kuitenkin niin, että sääntely on toiminnan taustatukena. Tästä seuraa, että sääntelyn sisällön tarkankaan kuvauksen avulla ei ole useimmiten mahdollista muodostaa läheskään täyttä kuvaa siitä, miten säännöksiä implementoidaan, mitä implementaatioprosessissa kaikkiaan tapahtuu tai mihin viranomainen tarvitsee resursseja. 64 Onkin pelättävissä, että YM:n hakkeessa jälleen toteutuu Talan toteamus siitä, miten säädöksen aineellis-oikeudellinen sisältö laaditaan vastaamaan niiden toiveita, jotka haluavat muuttaa vallitsevaa tilannetta, mutta säädöksen toimeenpanon mahdollisuudet jätetään vajavaisiksi, jolloin todellisuudessa ei tapahdu merkittävää muutosta. 65 2.4.2 Yhteistyö ja ympäristön seuranta KYHL:n vaatimus yhteistyöstä toteutuu ehkä vaikuttavimmin erilaisissa projekteissa. Osa projekteista vaatii vain niukasti kunnan panostusta (esim. Soili-projekti 66 ), osa perustuu nimenomaan kunnan aktiiviseen panokseen (esim. 62 Tala 2001, s. 281. 63 Esimerkiksi ennakoiva oikeus on suuntaus, joka pyrkii tuomaan lainopilliseen keskusteluun myös elävän elämän näkökulmia. Pohjonen 2005, s. 11. 64 Tala 2001, s. 226. 65 Tala 2001, s. 132. Ns. ristiriidan kätkemismallin mukaan ristiriitaiset lainsäätäjän tavoitteet puetaan epäselviin ilmaisuihin, jolloin tulkinta jätetään tietoisesti esim. hallintopäätöstä tekevän viranomaisen vastuulle. 66 Soili-projekti on valtakunnallinen öljy-yhdisteillä pilaantuneiden maa-alueiden kunnostusprojekti. 316

Paikallisagenda 21 laatiminen 67 ). Projektien käynnistäjätahot vaihtelevat ministeriöistä ympäristökeskusten kautta yksittäisiin kuntiin tai yhteisöihin. Projekteja voidaan perustaa joustavasti, juuri niihin hankkeisiin, jotka koetaan tärkeiksi. Projektit koetaan positiiviseksi tavaksi vaikuttaa niin viranomaisten kuin kohdetahojenkin kannalta. Ulkopuolinen projektirahoitus onkin osoittautunut lähes ainoaksi mahdollisuudeksi edistää kunnan ympäristönsuojelua. Nämä epäviralliset toimet ovat auttaneet ympäristönsuojeluviranomaisia selviämään ainakin osasta ympäristönsuojeluvelvoitteitaan. Paikallisten viranomaisten aktiivisuus epäilemättä helpottaa myös rahoituksen saamista muilta tahoilta. Nyt ollaan kuitenkin ajautumassa tilanteeseen, jossa kaikenlainen kehittämistyö, myös projekteihin osallistuminen, käy mahdottomaksi pelkän ajanpuutteen vuoksi. Suurin osa kunnan ympäristön seurantatiedoista saadaan esimerkiksi alueellisten ympäristökeskusten ja valtakunnallisten toimijoiden kautta. Näiden valtakunnallista arvoa omaavien kartoitusten ja selvitysten lisäksi on kuitenkin paikallista tarvetta omillekin selvityksille. KYHL velvoittaa ympäristönsuojeluviranomaisen osallistumaan omalta osaltaan ympäristön seurantaan. Kunnassa muita aktiivisia toimijoita tällä alueella ovat ennen muuta kaavoitus, kuntasuunnittelu, kulloisenkin tarpeen mukaan esimerkiksi tekninen toimi (esimerkiksi pohjavesiselvitykset) ja terveysvalvonta (talous- ja uimavesinäytteet). Kunnan omat voimavarat ovat usein riittämättömät laajempien selvitysten tai kartoitusten tekoon. Lisäksi vieläkin on osittain havaittavissa ajattelutapaa, jonka mukaan selvitys luo arvokkaita luontokohteita, vaikka se vain tuo ne esiin. 68 Kuntiin tarvitaan siis jonkin asteista pakotusta, jotta tämä työn osa otettaisiin vakavasti. 3 TOIVOEN TULEVAISUUTEEN? Kahdessakymmenessä vuodessa ympäristönsuojelun yhteiskunnallinen merkitys on kasvanut ja lainsäädäntö moninkertaistunut. Pienissä kunnissa voimavarat ja henkilöstö eivät kuitenkaan ole lisääntyneet samassa tahdissa; päinvastoin monissa kunnissa vähäisiä resursseja on entisestään vähennetty. Ollaankin tultu tilanteeseen, jossa entiset toimintamallit eivät enää toimi. Edellä esiin tuoduista ongelmista huolimatta on syytä katsoa tulevaisuuteen avoimin mielin. Muutokset luovat epävarmuutta, mutta antavat myös mahdollisuuden parempaan. Esitän seuraavassa kolme raakilemaista ajatusta mahdollisista muutoksista. Toivoisin niiden toimivan keskustelun virittäjinä nykyisen hankkeen aikana, sekä myös mahdollisesti jatkotyöstön kohteina. 67 Paikallisagenda 21 tarkoittaa kunnan laatimaa kestävän kehityksen ohjelmaa, joka perustuu Rio de Janeirossa vuonna 1992 pidetyn YK:n ympäristö ja kehityskonferenssin loppuasiakirjassa asetettuihin tavoitteisiin. 68 Vihervuori 1989, s. 195. 317

3.1 Kunnassa vai valtiolla? Ympäristönsuojelu lakisidonnaisena toimintona istuu huonosti kunnan itsehallintoon. Lainsäädäntö rajoittaa kunnan organisointivapautta ympäristönsuojeluasioissa ja kunnan päätettävissä oleva ympäristönsuojelun itsehallinnollinen osa on suhteellisen vähäinen. Eikä valtaosa kunnista edes osaa käyttää tätä osuutta edukseen (vertaa edistämistehtävien, esimerkiksi paikallisagenda 21:n kunnille tuoma imago- ym. hyöty). Myös ympäristönsuojeluyksikön erillisyys ja pienuus tuovat omat ongelmansa. Valtuustossa käsitellään suuria linjoja. Terveydenhoito, sosiaalitoimi tai tekninen toimi ovat rahassa mitattuna näitä suuria asioita. Ympäristönsuojelun yhden viranhaltijan palkan suuruinen budjetti on lähinnä kummajainen valtuuston näkökulmasta. Jos Heurun korostama valtuuston ohjauksen merkityksen kasvu (=mahdollisuus painostukseen) toteutuu 69 ja jos managerismin vaikutus vielä nykyisestään voimistuu, voi tulevaisuus kunnallisen ympäristönsuojeluviranomaisen kannalta olla entistä vaikeampi itsehallinnon puristuksessa. Voidaankin kysyä, onko järkevää säilyttää paikallinen ympäristönsuojeluviranomainen kunnallisena toimielimenä. Siirretäänhän osa kunnan pienistä toiminnoista, kuten kuluttajaneuvonta, elatustuki ja holhoustoimen edunvalvonta valtion järjestettäväksi ja rahoitettavaksi (parasl 8 ). Kuvio 7. Kunnanhallituksen ja -valtuuston ympäristöpolitiikan välittyminen ympäristöluvan ehtoihin. 70 69 Heuru 2001, s. 85. 70 Kysely kuntien ympäristönsuojelusta 6.5.2007. 318

Entä jos kunnallinen ympäristönsuojeluviranomainen muuttuisi osaksi valtion paikallishallintoa? Palkan maksaisi ympäristökeskus, ohjaus tulisi ympäristöministeriöstä, mutta työpaikka olisi edelleen kunnan virastossa. Jos kunnat sulautuvat nykyistä suuremmiksi kokonaisuuksiksi, voisi ympäristöviranomainen joustavasti seurata tätä kehitystä. Tällöin ympäristönsuojeluyksikkö myös koostuisi useammasta henkilöstä, mikä olisi erityisen toivottavaa. Asiat, joissa paikallistietämys on erityisen tärkeää tai joissa on todellista tarkoituksenmukaisuusharkintaa, voitaisiin edelleen käsitellä lautakunnissa, jonka jäsenet kunta on valinnut. Tässä vaihtoehdossa esittelijän ja lautakunnan vastuuta tosin jouduttaisiin pohtimaan uudesta näkökulmasta. Valtionhallinnon alaisuudessa ympäristönsuojelun tietty perustaso olisi helpommin saavutettavissa, eikä se olisi yhtä kiinteästi riippuvainen kunnan taloudellisesta tilasta ja poliittisesta tahdosta kuin tällä hetkellä. Tässä mallissa nykyisen järjestelmän hyvät puolet, paikallisuus, demokraattisuus ja läheinen yhteys kunnan muuhun hallintoon säilyisivät ja tulisivat käyttöön juuri silloin, kun niille on tarvetta. Ainakin osasta nykyisen järjestelmän heikkouksista päästäisiin eroon. Resurssit eivät olisi riippuvaisia kunnan ympäristönsuojelumyönteisyydestä tai ympäristöviranomaisen päätösten miellyttävyydestä, politikointimahdollisuus asioissa, joissa laillisuuskysymykset ratkaisevat, vähenisi, yksinäiset viranhaltijat pääsisivät osaksi suurempia yksiköitä ja asiantuntemusta olisi helpompi jakaa kollegoiden kesken. Toisaalta, kun seuraa valtion paikallishallinnon alasajoa ja nykyisiä ympäristöministeriön tuottavuustavoitteita, ei ympäristönsuojelun tulevaisuus näyttäisi silläkään suunnalla kovin turvatulta. Kuvio 8. Valtion määräysvalta ympäristönsuojelun minimitasosta kunnissa. 71 71 Kysely kuntien ympäristönsuojelusta 6.5.2007. 319

Oleellista on joka tapauksessa nähdä valtion ja kunnan ympäristönsuojeluviranomainen yhtenä kokonaisuutena, ei erillisinä toimijoina. Tällöin voidaan välttyä repimästä samoja niukkoja resursseja toinen toisensa käsistä. On myös muistettava, että kuntien ympäristönsuojeluvoimavarat ja -tarpeet ovat hyvin erilaiset. On harhaanjohtavaa käsitellä kuntia kokonaisuutena, arvioida keskiarvoja tai laskea prosentuaalisia säästöjä lupakynnyksen nostamisesta. On siis oleellisen tärkeää, että myös kuntasektorin asiantuntemusta käytetään aktiivisesti hyväksi ympäristöhallinnon muutoksissa. Monissa kunnissa ympäristönsuojelu on hyväksytty välttämättömänä pahana kunnan organisaatioon. Jos nyt päätettäisiin siirtää ympäristönsuojelutoimi valtion paikallisviranomaiseksi tai alueellisiin ympäristökeskuksiin, voisi edessä olla kuntien taholta uusi hylkimisreaktio, kuten 20 vuotta sitten. Nythän kunnilla on kuitenkin mahdollisuus ohjata ympäristönsuojelua vähintäänkin budjettivaltansa avulla. Erityisen tärkeää mielestäni on joka tapauksessa, että paikallistasolla voidaan vaikuttaa ympäristönsuojelun päätöksiin. On kaikkien tahojen etu, että päätökset tehdään mahdollisimman lähellä toimijoita. Yhtä tärkeää on se, että lainsäädännöllä on määritelty ympäristönsuojelun perustaso, johon kaikkialla tulee päästä. Perustason ylittävään toimintaan tulisi kannustaa eri tavoin. Silloin, kun kyseessä on yleinen (globaali) ympäristöintressi, olisi vähintään kohtuullista, että kunnille osoitettaisiin rahoitus tehtävien hoitamiseen. Tästä perustasosta kunnat voisivat sitten oman näkemyksensä ja itsehallintoperiaatteen mukaisesti parantaa ympäristönsä suojelun tasoa ja käyttää korkeaa ympäristönsuojelutasoa kilpailuvalttina muihin nähden. Valtion asettamien eri hallinnonaloja koskevien velvoitteiden takia kunnan on nykyään asetettava tärkeysjärjestykseen esimerkiksi sosiaali-, terveys- ja koulukulut. Ympäristönsuojelu pienenä, tulevaisuuteen tähtäävänä hallinnonalana jää tässä vertailussa lähes poikkeuksetta heikkoon asemaan. Euroopan paikallisen itsehallinnon peruskirjan 9.2 artiklan mukaan paikallisviranomaisten voimavarojen tulee olla riittävät suhteessa niihin velvoitteisiin, jotka niille on annettu perustuslaissa ja muissa laeissa. Tämä rahoituksen riittävyyttä korostava ns. rahoitusperiaate on tunnustettu Suomenkin lainsäädännössä, mutta sitä ei ole luettu perustuslain suojaamiin kunnallishallinnon keskeisiin ominaispiirteisiin. 72 Tehtäviä valtiolta kunnille siirrettäessä on myös huolehdittava siitä, että kunnilla on tosiasialliset edellytykset suoriutua tehtävistään. 73 Perustuslakivaliokunnan mukaan valtio ei voi vapautua jonkin oikeuden toteuttamisvastuustaan pelkästään siirtämällä lailla tätä tarkoittavia tehtäviä kunnille. 74 72 Harjula Prättälä 2004, s. 41; Ryynänen teoksessa Heuru ym. 2001, s. 40. 73 HE 309/1993 vp, s. 26. 74 PeVM 25/1994 vp, s. 3. Ks. myös Viljanen 1999, s. 150. 320