KIRJALLINEN KYSYMYS 182/2011 vp Vakuutuslääkäreiden tulkinnat sairauspäiväraha- ja työkyvyttömyyseläkeasioissa Eduskunnan puhemiehelle Työkyvyttömyyseläke- ja sairauspäivärahahakemuksien hylkääminen johtaa usein tilanteeseen, jossa hakija putoaa kaikkien tukiverkkojen ulkopuolelle. Henkilö ei suoriudu työstään, mutta häntä ei katsota myöskään työkyvyttömäksi. Useissa tapauksissa hakijoita pitkään hoitaneet lääkärit tai useampi erikoislääkäri ovat puoltaneet eläke- tai sairauspäivärahahakemusta, jonka vakuutuslääkäri on hakijaa näkemättä niukoilla perusteluilla hylännyt. Taloudellisten vaikeuksien lisäksi ihmisten putoamisesta kaikkien tukien ulkopuolelle "mustaan aukkoon" seuraa usein myös psyykkisiä ongelmia, jotka heijastuvat myös hakijan läheisiin. Onko kielteisten ratkaisuiden ja väliinputoajien määrän kasvulla kenties tekemistä sen kanssa, että edellinen hallitus poisti Kelan työnantajamaksun ja saattoi näin perusetuuksien rahoitusta 1 100 miljoonaa euroa vaikeassa taloustilanteessa riippuvaiseksi valtion talousarvioista? Taloudellisen tilanteen vaikeutuessa kielteisten päätösten määrä näyttää edelleen kasvavan. Edellä olevan perusteella ja eduskunnan työjärjestyksen 27 :ään viitaten esitän asianomaisen ministerin vastattavaksi seuraavan kysymyksen: Mihin toimenpiteisiin hallitus aikoo ryhtyä, että vakuutuslääkäreiden ja hoitavien lääkärien väliset tulkintaerot vähenevät ja että vältetään työkyvyttömyyseläke- ja sairauspäivärahahakemusten hylkäämistä seuraava ihmisten ajautuminen taloudellisiin vaikeuksiin ja tukijärjestelmien ulkopuolelle? Helsingissä 18 päivänä lokakuuta 2011 Kari Rajamäki /sd Versio 2.0
Ministerin vastaus Eduskunnan puhemiehelle Eduskunnan työjärjestyksen 27 :ssä mainitussa tarkoituksessa Te, Herra puhemies, olette toimittanut asianomaisen ministerin vastattavaksi kansanedustaja Kari Rajamäen /sd näin kuuluvan kirjallisen kysymyksen KK 182/2011 vp: Mihin toimenpiteisiin hallitus aikoo ryhtyä, että vakuutuslääkäreiden ja hoitavien lääkärien väliset tulkintaerot vähenevät ja että vältetään työkyvyttömyyseläke- ja sairauspäivärahahakemusten hylkäämistä seuraava ihmisten ajautuminen taloudellisiin vaikeuksiin ja tukijärjestelmien ulkopuolelle? Vastauksena kysymykseen esitän seuraavaa: Sairauspäivärahaa ja työkyvyttömyyseläkettä maksetaan sairaudesta aiheutuvan työkyvyttömyyseläkkeen ajalta. Sairauspäiväraha korvaa alle vuoden kestävän työkyvyttömyyden aiheuttamaa ansionmenetystä ja sitä maksetaan enintään 300 arkipäivältä. Kansaneläkelain ja työeläkelakien mukaisen työkyvyttömyyseläkkeen tarkoituksena on turvata toimeentulo silloin, kun työkyky on sairauden tai vamman takia alentunut pitkäaikaisesti. Työeläke-, kansaneläke- ja sairausvakuutuslainsäädännössä on kussakin omat säännökset siitä, milloin henkilöä on pidettävä asianomaisen lain mielessä työkyvyttömänä. Ratkaisuoikeus tästä kuuluu ensiasteessa etuutta hoitavalle vakuutuslaitokselle. Sairauspäivärahan tai työkyvyttömyyseläkkeen edellytyksiä arvioitaessa keskeisen lääketieteellisen selvityksen muodostavat hoitavan lääkärin potilaan terveydentilasta tekemät merkinnät. Nämä merkinnät sisältävät muun muassa potilasta tutkittaessa tehdyt havainnot ja lääketieteellisten tutkimusten tulokset. Hoitava lääkäri on velvollinen tarkoin kirjaamaan nämä seikat potilasasiakirjoihin ja ne ovat potilaan hoitoa koskevien ratkaisujen perusteena. Työkyvyn arvioinnissa otetaan huomioon myös muita kuin lääketieteellisiä seikkoja. Arviot etuudenhakijoiden työkyvystä perustuvat hoitavien lääkärien antamien lausuntojen lisäksi muun muassa tietoihin hakijan ammattitaidosta ja työtaustasta. Esimerkiksi työeläkelakien mukaista työkyvyttömyyttä arvioitaessa otetaan huomioon hakijan terveydentilan lisäksi hänen koulutuksensa, aikaisempi toimintansa, ikänsä, asuinpaikkansa ja muut näihin rinnastettavat seikat. Sairauspäivärahaoikeutta arvioitaessa perusteena on ammatillinen näkökulma, jossa arvioidaan, riittääkö hakijan toimintakyky sairaudesta huolimatta hänen tavalliseen työhönsä tai siihen verrattavaan muuhun työhön. Yksinomaan sen seikan perusteella, että hoitava lääkäri on katsonut potilaansa työkyvyttömäksi, ei voida päätellä, että potilas on myös sairausvakuutus- tai eläkelainsäädännön mukaisesti työkyvytön ja oikeutettu tiettyyn etuuteen. Hoitavien lääkäreiden ja vakuutuslääkäreiden näkemyserot johtuvat useimmiten näiden lääkäreiden erilaisista tehtävistä. Työkyvyttömyyttä arvioitaessa hoitava lääkäri ja vakuutuslääkäri arvioivat potilaan terveydentilaa erilaisista näkökulmista. Hoitavan lääkärin ensisijaisena tehtävänä on pyrkiä edistämään potilaansa terveydentilaa ja päättää hänen hoidostaan. Vakuutuslääkärin tehtävänä on tehdä potilasasiakirjojen perusteella lääketieteellinen arvio siitä, täyttyvätkö hakijan hakeman etuuden myöntämisedellytykset. Vakuutuslääkäri on erikoistunut tällaisen arvion tekemiseen. Hoitavan lääkärin ja vakuutuslääkärin välisissä näkemyseroissa ei siten ole kysymys siitä, että vakuutuslääkärit asettaisivat ky- 2
Ministerin vastaus KK 182/2011 vp Kari Rajamäki /sd seenalaisiksi potilasasiakirjoihin kirjatut tutkimustulokset tai hoitavan lääkärin potilaasta kirjaamat havainnot. Jos henkilön työkyvyttömyyseläkehakemus hylätään, hänen toimeentulonsa turvataan työttömyysturvan kautta. Työttömyysturvalain mukaan enimmäisajan sairauspäivärahaa saaneella on oikeus työttömyysetuuteen, jos hänen on edelleen katsottu olevan terveydellisistä syistä kykenemätön työhönsä. Edellytyksenä on tällöin, että hänen työkyvyttömyyseläkehakemuksensa on joko vireillä tai hylätty. Jos työnhakija on työ- tai virkasuhteessa edellytetään lisäksi, ettei hänen työnantajallaan ole tarjota hänelle hänen työkykynsä mukaista työtä. Myös työkyvyttömäksi tulleella työttömyysetuuden saajalla, joka ei saa sairausvakuutuslain omavastuuta koskevan rajoituksen vuoksi päivärahaa tai muuta vastaavaa lakisääteistä korvausta taikka työnantajalta sairausajan palkkaa, on työkyvyttömyydestään huolimatta oikeus työttömyysetuuteen. Jos toimeentulo ei tule turvatuksi ansiotyön, sosiaaliturvaetuuksien ja muiden varojen avulla, voi kunnalta saada toimeentulotukea, joka on viimesijainen toimeentuloturvan muoto. Työkykyä koskevien arvioiden yhteneväisyyttä voidaan edistää kouluttamalla hoitavia lääkäreitä ja lisäämällä tietoisuutta eri etuuksien myöntämisedellytyksistä ja hakemisen perusteista. Yhdessä hoitavien lääkäreiden ja vakuutuslääkäreiden sekä eri organisaatioiden kanssa on toteutettu hankkeita, joiden avulla on pyritty parantamaan lääkärinlausuntojen tasoa ja hoitavien lääkäreiden osaamista työkyvyn arvioinnissa. Tähän liittyi muun muassa Suomalainen Lääkäriseura Duodecimin ja Työeläkevakuuttajat TE- LAn toteuttama FACULTAS-projekti. Projektissa valmisteltiin suosituksia neljästä arvioinnin kannalta ongelmallisimmasta sairausryhmästä, joita ovat mielialahäiriöt, alaselän ja niskan sairaudet, suurten nivelten sairaudet ja krooninen kipu. Suositusten tarkoituksena oli edistää toimintakyvyn arvioinnissa kaivattua yhtenäistä käytäntöä, avoimuutta ja potilaiden välistä tasaarvoa. Työkyvyttömyys on merkittävä työuria lyhentävä tekijä ja on tärkeää, että siihen puututaan myös muin kuin eläkepoliittisin keinoin. Hallituksen työssä tuleekin painottumaan terveyden edistäminen sekä työterveyshuollon, kuntoutuksen ja työelämän kehittäminen. Erityistä huomiota tullaan kiinnittämään mielenterveys- ja päihdeongelmien ehkäisyyn ja hoidon tehostamiseen, hoitoon ohjaamiseen työpaikoilla ja työhön paluun helpottamiseen. Helsingissä 8 päivänä marraskuuta 2011 Sosiaali- ja terveysministeri Paula Risikko 3
Ministerns svar Till riksdagens talman I det syfte som anges i 27 i riksdagens arbetsordning har Ni, Herr talman, till den minister som saken gäller översänt följande skriftliga spörsmål SS 182/2011 rd undertecknat av riksdagsledamot Kari Rajamäki /sd: Vilka åtgärder tänker regeringen vidta för att minska skillnaderna mellan försäkringsläkares och behandlande läkares tolkningar och för att undvika att människor drabbas av ekonomiska problem och ställs utanför stödsystemen till följd av avslag på ansökningar om invalid- eller sjukpension och sjukdagpenning? Som svar på detta spörsmål anför jag följande: Sjukdagpenning och invalid- eller sjukpension betalas till personer under den tid de är arbetsoförmögna på grund av sjukdom. Sjukdagpenningen ersätter inkomstbortfall som orsakats av arbetsoförmögenhet som varar kortare tid än ett år och betalas för högst 300 vardagar. Syftet med sjukpensionen enligt folkpensionslagen och invalidpensionen enligt arbetspensionslagarna är att trygga inkomsten i sådana fall då arbetsförmågan är långvarigt nedsatt på grund av sjukdom eller skada. Arbetspensions-, folkpensions- och sjukförsäkringslagstiftningen innehåller specifika bestämmelser om när en person enligt respektive lag kan betraktas som arbetsoförmögen. Den försäkringsinrättning som har hand om förmånen i första instans har rätt att avgöra denna fråga. Vid bedömningen av förutsättningarna för sjukdagpenning eller invalid- eller sjukpension är den viktigaste medicinska utredningen den behandlande läkarens anteckningar om patientens hälsotillstånd. I anteckningarna ingår bland annat observationer som gjorts vid undersökning av patienten och resultat av medicinska undersökningar. Den behandlande läkaren ska noggrant föra in dessa uppgifter i journalhandlingarna som ligger till grund för avgöranden som gäller patientens vård och behandling. Vid bedömningen av arbetsförmågan beaktas också andra än medicinska omständigheter. Bedömningen av förmånssökandens arbetsförmåga grundar sig på såväl den behandlande läkarens utlåtanden som bland annat uppgifter om sökandens yrkesfärdigheter och yrkesbakgrund. När man till exempel bedömer arbetsoförmågan enligt arbetspensionslagarna ska förutom sökandens hälsotillstånd också dennes utbildning, tidigare verksamhet, ålder, bostadsort och andra liknande faktorer beaktas. Rätten till sjukdagpenning bedöms ur en yrkesmässig aspekt då man undersöker om sökandens funktionsförmåga trots sjukdomen räcker till för att denne ska kunna utföra sitt vanliga eller ett jämförbart arbete. En patient kan inte anses vara arbetsoförmögen och berättigad till en viss förmån också enligt sjukförsäkrings- eller pensionslagstiftningen enbart utifrån det faktum att den behandlande läkaren har ansett patienten vara arbetsoförmögen. De behandlande läkarnas och försäkringsläkarnas olika syn på patienten beror oftast på att läkarna har olika uppgifter. Behandlande läkare och försäkringsläkare bedömer arbetsförmågan från olika synvinklar. Den behandlande läkarens främsta uppgift är att främja patientens hälsotillstånd och besluta om vården och behandlingen. Försäkringsläkaren har som uppgift att på basis av journalhandlingarna göra en medicinsk bedömning av om sökanden uppfyller kriterierna för beviljandet av sökta förmånen. Försäkringsläkaren är specialiserad på att göra en sådan be- 4
Ministerns svar KK 182/2011 vp Kari Rajamäki /sd dömning. Meningsskiljaktigheter mellan behandlande läkare och försäkringsläkare innebär inte att försäkringsläkaren skulle ifrågasätta de undersökningsresultat som antecknats i journalhandlingarna eller de observationer som den behandlande läkaren antecknat om patienten. Om en ansökan om invalid- eller sjukpension avslås, tryggas personens försörjning med utkomstskydd för arbetslösa. Enligt lagen om utkomstskydd för arbetslösa har den som fått sjukdagpenning för maximitiden rätt till arbetslöshetsförmåner, om han eller hon av hälsoskäl fortfarande anses vara oförmögen att arbeta. Det förutsätts då att personens ansökan om invalid- eller sjukpension är anhängig eller har avslagits. Om den arbetssökande står i anställnings- eller tjänsteförhållande förutsätts det dessutom att arbetsgivaren inte kan erbjuda personen arbete som överensstämmer med hans eller hennes arbetsförmåga. Också en sådan mottagare av en arbetslöshetsförmån som blivit arbetsoförmögen och som på grund av den begränsning i. sjukförsäkringslagen som gäller självrisk inte får dagpenning eller någon annan motsvarande lagstadgad ersättning eller lön för sjukdomstiden av arbetsgivaren, har oberoende av sin arbetsoförmåga rätt till arbetslöshetsförmåner. Om det inte går att trygga försörjningen genom förvärvsarbete, sociala trygghetsförmåner och andra medel, kan kommunen betala utkomststöd, som är den form av utkomstskydd som betalas i sista hand. Man kan främja enhetligheten i bedömningarna av arbetsförmågan genom att utbilda de behandlande läkarna och öka kunskapen om villkoren för beviljandet av olika förmåner och grunderna för ansökan om förmåner. I samarbete med behandlande läkare, försäkringsläkare och olika organisationer har det genomförts projekt som syftar till att höja nivån på läkarutlåtanden och behandlande läkares kunnande när det gäller att bedöma arbetsförmågan. Exempel på ett sådant projekt var projektet FACULTAS som genomfördes av det finska läkarsällskapet Duodecim och Arbetspensionsförsäkrarna TELA. Inom projektet bereddes rekommendationer för fyra sjukdomsgrupper som hör till de mest problematiska med tanke på bedömningen, dvs. affektiva störningar, sjukdomar i ländryggen och nacken, sjukdomar i de större lederna och kronisk smärta. Syftet med rekommendationerna var att främja en nödvändig enhetlig praxis och öppenhet samt jämlikhet mellan patienterna vid bedömningen av funktionsförmågan. Arbetsoförmåga är en faktor som i betydande grad förkortar karriärerna och det är viktigt att man tacklar situationen också på andra sätt än med pensionspolitiska medel. Regeringens arbete kommer därför att inrikta sig på att främja hälsa och utveckla företagshälsovården, rehabiliteringen och arbetslivet. Särskild vikt kommer att läggas vid att förebygga mentala problem och missbruksproblem, effektivisera vården och behandlingen, stödja arbetsplatserna när det gäller hänvisning till vård och behandling och underlätta återgången i arbete. Helsingfors den 8 november 2011 Social- och hälsovårdsminister Paula Risikko 5