Kunnallisten palvelujen yksityistämisen muodot ja liikkeen luovutuksen soveltamisala Lapin yliopisto Oikeustieteiden tiedekunta Tekijä: Olli Virmajoki, 0483656 Pro gradu -tutkielma Hallinto-oikeus 2018 Ohjaaja: Kirsi Kuusikko
II Lapin yliopisto, oikeustieteiden tiedekunta Työn nimi: Kunnallisten palvelujen yksityistämisen muodot ja liikkeen luovutuksen soveltamisala Tekijä: Virmajoki Olli Opetuskokonaisuus ja oppiaine: Hallinto-oikeus Työn laji: Tutkielma x Laudaturtyö Lisensiaatintyö Kirjallinen työ Sivumäärä: XXI + 89 Vuosi: 2018 Tiivistelmä: Tutkimuksen tarkoituksena on tunnistaa liikkeen luovutuksen soveltamisala kunnallisten palvelujen yksityistämisen eri muodoissa. Tutkimusongelma on siten se, milloin kunnallisten palvelujen yksityistämisessä on kyse liikkeen luovutuksesta. Tutkimuksen kysymyksenasettelu on siten: 1. Millaisia kunnallisten palvelujen yksityistämisen muotoja kuntasektorilla esiintyy ja tähän liittyen milloin kunnallisten palvelujen yksityistämisessä on kyse liikkeen luovutuksesta? ja 2. Millaisia vaikutuksia kunnallisten palvelujen yksityistämisellä on kunnallisen henkilöstön asemaan? Tarkoituksena on nimenomaan pohtia sitä, mitä eri työntekijäryhmille merkitsee se, onko kyseessä liikkeen luovutus vai ei. Kunnan palvelujen yksityistäminen ja siihen liittyvät liikkeen luovutukset ovat olleet vaihtelevien käytäntöjen alaisia. Näin ollen on tarpeellista systematisoida kuntien palvelujen yksityistämistä ja siihen liittyvää liikkeen luovutusta sekä tehdä tulkintasuosituksia asiaan liittyvistä ongelmakohdista. Tässä tutkimuksessa tätä asiaa tarkastellaan lainopillisella menetelmällä. Tutkimuksessa luodaan aluksi katsaus aikaisempaan tutkimukseen ja määritellään yksityistämisen lainsäädännöllinen perusta ja yksityistämisen käsite. Seuraavaksi luodaan katsaus yksityistämiskäsitteeseen tarkastelemalla neljää yksityistämistä käsittelevää väitöskirjaa. Yritysjärjestelyjen laajuutta tarkastellaan empiirisellä tarkastelulla. Tämän jälkeen tarkastellaan sitä, mitä liikkeen luovutus tarkoittaa ensinnäkin liikkeenluovutusdirektiivin ja toisaalta kansallisen sääntelyn kannalta. Seuraavaksi tarkastellaan kunnallisten palvelujen yksityistämisen muotoja ja liikkeen luovutuksen soveltamisalaa. Vertailuna tarkastellaan Ruotsin yksityistämisen käytäntöjä. Lopuksi erilaisia liikkeenluovutustilanteita vertaillaan ja tehdään yhteenvetoa. Yhteenvedossa todetaan, että materiaalinen yksityistäminen mahdollistaa liikkeen luovutuksen, funktionaalinen yksityistäminen voi olla liikkeen luovutus Spijkers kriteerien täyttyessä, organisatorinen yksityistäminen mahdollistaa liikkeen luovutuksen vastikkeen tai apportin avulla, formaalinen yksityistäminen ei ole koskaan liikkeen luovutus ja julkisen varallisuuden yksityistäminen voi olla liikkeen luovutusta esimerkiksi organisatorisen yksityistämisen yhteydessä. De lege ferenda ehdotuksiin antoivat aihetta liikkeen luovutuksen hajanainen sääntely eri laeissa, palvelussuhteiden muuttaminen yhteen muotoon, liikkeen luovutuksen sääntely kunnallisesta viranhaltijasta annetussa laissa, virkasuhteen jatkuvuusperiaate laittomassa irtisanomistilanteessa, kun muutoksenhakuprosessin aikana on tehty liikkeen luovutus, virkasuhteisen oikeus kieltäytyä siirtymästä liikkeen luovutuksessa uuden työnantajan palvelukseen ja palvelussuhteiden oikeusturvan hakemisen keston rajoittaminen. Lopussa luodaan katsaus sote-uudistuksen liikkeen luovutuksen problematiikkaan ja tehdään yhteenvetoa erilaisista kunnan toiminnan uudelleenjärjestelymuodoista. Avainsanat: henkilöstön asema, kunnallinen palvelu, kunnallinen tehtävä, liikkeen luovutus, yksityistäminen, yritysjärjestely Muita tietoja: Suostun tutkielman luovuttamiseen Rovaniemen hovioikeuden käyttöön_x_ Suostun tutkielman luovuttamiseen kirjastossa käytettäväksi_x_ Suostun tutkielman luovuttamiseen Lapin maakuntakirjastossa käytettäväksi (vain Lappia koskevat)
III SISÄLLYS LÄHTEET... V LYHENTEET... XVI KUVIOT JA TAULUKOT... XXI 1 JOHDANTO...1 1.1 Kunnallisten palvelujen tilanne 2010 -luvulla...1 1.2 Kunnallisten palvelujen yksityistämisen aikaisempi tutkimus...1 1.3 Tutkimusongelma, tutkimuskysymys, tutkimusmetodi ja tutkimuksen rakenne...3 1.4 Yksityistämisen lainsäädännöllinen perusta ja muita määritelmiä...4 2 YKSITYISTÄMISEN KÄSITEANALYYSI...8 2.1 Yksityistäminen oikeustieteellisessä kirjallisuudessa...8 2.2 Yksityistämisen käsiteanalyysit... 15 2.2.1 Rasinmäen väitöskirja... 15 2.2.2 Sallisen väitöskirja... 18 2.2.3 Keravuori-Rusasen väitöskirja... 21 2.2.4 Komulaisen väitöskirja... 24 2.3 Vertailu ja yhteenveto yksityistämiskäsitteestä... 29 3 YRITYSJÄRJESTELYJEN LAAJUUS...32 4 LIIKKEEN LUOVUTUKSEN SÄÄNTELY...37 4.1 EU-oikeudellinen sääntely... 37 4.1.1 Sääntely ennen ensimmäistä liikkeenluovutusdirektiiviä... 37 4.1.2 Direktiivi 77/187/ETY... 38 4.1.3 Direktiivi 98/50/EY... 40 4.1.4 Direktiivi 2001/23/EY... 41 4.1.5 Scattelon -tapaus... 43 4.2 Kansallinen sääntely... 45 4.2.1 Liikkeen luovutus työsopimuslain sääntelyssä... 45 4.2.2 Liikkeen luovutus julkisen sektorin sääntelyssä... 47 5 KUNNALLISTEN PALVELUJEN YKSITYISTÄMISEN MUODOT JA LIIKKEEN LUOVUTUKSEN SOVELTAMISALA...53 5.1 Johdanto ja yritysjärjestelyjen perusryhmittely... 53 5.2 Yksityistäminen lakiin perustuen tai lain velvoittamana... 54
IV 5.3 Yhtiöittäminen kunnan hallinnollisella päätöksellä... 56 5.3.1 Yleistä yhtiöittämisestä ja muutoksenhakuoikeus... 56 5.3.2 Kuntalain yhtiöittämisvelvollisuus toimittaessa kilpailutilanteessa markkinoilla... 56 5.3.3 Liikkeen luovutuksen tunnistaminen... 57 5.3.4 Liikkeen luovutuksen piiriin kuuluvat työntekijät... 59 5.3.5 Virkamiehen oikeus kieltäytyä siirtymisestä toisen työnantajan palvelukseen... 60 5.3.6 Virkasuhteen jatkuvuusperiaate laittoman irtisanomisen tilanteessa... 63 5.4 Kunnallisen yhtiön yhtiöosuuksien luovutus-, osakevaihto- ja muut tilanteet, joissa työnantajasubjektin katsotaan säilyneen ennallaan... 69 5.5 Alihankintatilanteet... 71 5.5.1 Alihankintaan siirtyminen ja siitä luopuminen... 71 5.5.2 Alihankkijan vaihtaminen... 73 6 YKSITYISTÄMINEN RUOTSIN KUNNALLISHALLINNOSSA...75 6.1 Kunnallishallinto ja yksityistäminen Ruotsissa... 75 6.2 Julkiset palvelussuhteet ja niitä koskevat riita-asiat Ruotsin kunnallishallinnossa... 76 7 YHTEENVETO JA SUOSITUKSIA...78 7.1 Yksityistämisen muotojen liikkeen luovutuksen soveltamisala... 78 7.2 Yhteenvetoa liikkeen luovutuksesta... 79 7.3 Suosituksia yritystoimintamuutosten järjestelyihin... 79 7.4 Liikkeen luovutuksen käsillä olon merkitys eri henkilöstöryhmille... 80 7.5 De lege ferenda... 81 7. 6 Sote-uudistus... 83 7. 7 Kunnan toiminnan uudelleenjärjestelymuotojen yhteenvetoa... 85
V LÄHTEET KIRJALLISUUS Aarnio, Aulis: Laintulkinnan teoria. Yleisen oikeustieteen oppikirja. Juva 1989. Ervasti, Kaius: Empiirinen oikeustutkimus. Teoksessa Heidi Lindfors (toim.): Empiirinen tutkimus oikeustieteessä. Oikeuspoliittisen tutkimuslaitoksen tutkimustiedonantoja 64. Helsinki 2004. Habermas, Jürgen: The theory of communicative action. Vol. 2, Lifeworld and system: a critique of functionalist reason. Boston 1981. Habermas, Jürgen: The theory of communicative action. Vol. 1, Reason and the rationalization of society. London 1984. Barnard, Catherine: EC Employment Law. Third edition. Oxford University Press. Oxford 2006. Blanpain, Roger: European Labour Law. Fourteenth revised edition. Wolters Kluwer Law and Business 2014. Bruun, Niklas: EG-rätten, den tredje vågen och dyningarna i HD. JFT 6/2001, s. 543 562. Bruun, Niklas Mäenpää, Olli Tuori, Kaarlo: Virkamiesten oikeusasema. Keuruu 1995. (Bruun ym. 1995) Hakala, Antti: Kunnat ja ostopalvelut. Liikkeenluovutus. Kuntatyönantaja 1/2003. Harisalo, Risto: Privatisointi ja sen ulottuvuudet. Kunnallistieteellinen aikakauskirja 2/1986, s. 111 131. Harjula, Heikki Prättälä, Kari: Kuntalaki: tausta ja tulkinnat. 9. uudistettu painos. Helsinki: Talentum 2015. Hietala, Harri Kahri, Tapani Kairinen, Martti Kaivanto, Keijo: Työsopimuslaki käytännössä. 6. uudistettu painos. Helsinki 2016. (Hietala ym. 2016) Hirvonen, Ari: Mitkä metodit? Opas oikeustieteen metodologiaan. Yleisen oikeustieteen julkaisuja 17. Helsinki 2011. Saatavana osoitteesta: [https://www.helsinki.fi/sites/default/files/atoms/ files/hirvonen_mitka_metodit.pdf] (28.2.2018) Huhtanen, Raija: Kunnan sosiaali- ja terveyspalveluiden yksityistäminen: oikeudellinen näkökulma. Teoksessa Anttonen, Anneli Haveri, Arto Lento, Juhani Palukka, Hannele (toim.): Julkisen
VI ja yksityisen rajalla: julkisen palvelun muutos. Tampere University Press 2012, s. 81 110. Saatavana osoitteesta: [http://urn.fi/urn:nbn:fi:uta-201406091687] (11.5.2018) Hukka, Jorma, J. Katko, Tapio, S.: Yksityistäminen vesihuollossa? Kunnallisalan kehittämissäätiön tutkimusjulkaisut, nro 19. Vammala 1999. Immonen, Raimo: Yritysjärjestelyt. 6. uudistettu painos. Helsinki 2014. Jyränki, Antero Husa, Jaakko: Valtiosääntöoikeus. Helsinki 2012. Kairinen, Martti: Työoikeus perusteineen. 11. uudistettu painos. Raisio 2009. Keravuori-Rusanen, Marietta: Yksityinen julkisen vallan käyttäjänä Valtiosääntöoikeudellinen tutkimus julkisen hallintotehtävän antamisesta muulle kuin viranomaiselle. Yliopistollinen väitöskirja. Turun yliopisto. Oikeustieteellinen tiedekunta. Helsinki 2008. (Keravuori-Rusanen 2008a) Komulainen, Mikko: Ulkoistaminen kunnissa. Oikeudellinen tutkimus ulkoistamisen ilmenemismuodoista ja vaikutuksista sekä ulkoistamisen rajoituksista ja sille asetettavista vaatimuksista yhtenä kunnallisen palvelujen tuottamismuotona. Akateeminen väitöskirja. Tampereen yliopisto. Kauppa- ja hallintotieteiden tiedekunta. Helsinki 2010. Koskinen, Seppo: Uusi kunnallista viranhaltijaa koskeva lainsäädäntö ja muutosturva virkasuhteessa. Edilex 18.5.2004. Koskinen, Seppo Kulla, Heikki: Virkamiesoikeuden perusteet. Helsinki 2016. Koskinen, Seppo Lindeborg, Karl Mäki, Anu Nyman, Eeva Veihtola, Ulla: EY-oikeus ja liikkeen luovutus suomalaisessa oikeuskäytännössä. Teoksessa Helander, Petri Lavapuro, Juha Mylly, Tuomas (toim.): Yritys eurooppalaisessa oikeusyhteisössä. Turku 2002. (Koskinen ym. 2002) Kulla, Heikki: - Jorma Rasinmäen väitöskirjan arvostelu. Tampereen yliopisto, Taloudellis-hallinnollinen tiedekunta. Tampere 1997. - Mikko Komulaisen väitöskirjan arvostelu. Tampereen yliopisto. Kauppa- ja hallintotieteiden tiedekunta. Tampere 2010. - Hallintomenettelyn perusteet. 9. uudistettu painos. Talentum Pro. Helsinki 2015.
VII Laakso, Seppo: Perustuslaki ja julkisten hallintotehtävien järjestäminen. Kunnallistieteellinen aikakauskirja 37/2009: 1, 11. artikkeli. Lamponen, Helena: The Principle on Employee Protection in a Merger and a Transfer of an Undertaking. Doctoral dissertation. Faculty of Law. University of Helsinki. Helsinki 2009. Saatavana osoitteesta: [https://helda.helsinki.fi/handle/10138/18318] (6.10.2017) Lindqvist, Ulf Losmans, Sten Lundin, Olle - Madell, Tom: Kommunallagen: I lydelsen den 1 Januari 2017: en handbook med lagtext och kommentarer. Femtonde upplagan. Wolters Kluwer 2017. (Lindqvist ym. 2017) Lundin, Olle Madell, Tom: Kommunallagen: En kommentar. Upplaga 1. Hansaprint Oy: Turenki 2018. Maliranta, Mika: Kustannuskilpailukyky kasvumenestyksen ehtona Mittausta, osatekijöitä ja tulkintaa. Helsinki 2014. Mattila, Heikki, E., S. (toim.): Ecyclopaedia iuridica fennica -oikeustietosanakirja. Helsinki 1994. Meripaasi, Eija: Liikkeen luovutuksen tunnusmerkkejä. Kuntatyönantaja 2/2016. Saatavana osoitteesta: [https://www.kuntatyonantajalehti.fi/2016/2/liikkeen-luovutuksen-tunnusmerkkeja] (10.11.2017) Muukkonen, Matti: Ulkoistaminen ja perustuslainsäätäjän tahto. Edilex 29.3.2012. Mäenpää, Olli: Lausunto Sini Sallisen väitöskirjasta. Kunnallistieteellinen aikakauskirja 35/2007: 2, 9. artikkeli. Niemivuo, Matti Keravuori-Rusanen, Marietta Kuusikko, Kirsi: Hallintolaki. 2. uudistettu painos. Juva 2010. Paasivirta, Esa: Euroopan yhteisön työoikeudellinen ulottuvuus: näkökulmia liikkeenluovutusdirektiiviin. Teoksessa Helander, Petri Lavapuro, Juha Mylly, Tuomas (toim.): Yritys eurooppalaisessa oikeusyhteisössä. Turku 2002. Pajarinen, Mika: Ulkoistaa vai ei Outsourcing teollisuudessa. Elinkeinoelämän tutkimuslaitos. Sarja B 181. Helsinki 2001. Rasinmäki, Jorma: Yksityistäminen kunnallishallinnossa Hallinto-oikeudellinen tutkimus yksityistämisen oikeudellisista taustoista, edellytyksistä, rajoituksista, muodoista ja vaikutuksista. Yliopistollinen väitöskirja. Tampereen yliopisto. Taloudellis-hallinnollinen tiedekunta. Helsinki 1997.
VIII Rautiainen, Hannu Äimälä, Markus: Työsopimuslaki. Porvoo 2004. Rautio, Juha: Euroopan unionin oikeus. Talentum Pro: Helsinki 2016. Riesenhuber, Karl: European Employment Law: A Systematic Exposition. Cambridge: Intersentia 2012. Ryynänen, Aimo: Yksityistäminen lainsäädännössä. Tampere 1987. Saarinen, Mauri: - Ajankohtaisia ennakkoratkaisuja unionin tuomioistuimesta työ- ja sosiaalioikeuden alalta 2 /2012. Edilex 2.7.2012. - Työsuhdeasioiden käsikirja I. 6. uudistettu painos. Porvoo 2013. Sallinen, Sini: Kunnan itselleen ottamat tehtävät ja niiden oikeudelliset reunaehdot. Yliopistollinen väitöskirja. Tampereen yliopisto. Kauppa- ja hallintotieteellinen tiedekunta. Tampere 2007. Saloheimo, Jorma: Milloin alihankkijan vaihdos katsotaan liikkeen luovutukseksi? Lakimies 2/1998, s. 250 261. Schoch, Friedrich: Privatisierung von Verwaltungsaufgaben. Deutsches Verwaltungblat (DVBl) 1. September 1994, s. 962 977. Suomen virallinen tilasto (SVT): - Aloittaneet ja lopettaneet yritykset [verkkojulkaisu]. ISSN=1797-0660. Helsinki: Tilastokeskus [viitattu: 7.3.2018]. Saantitapa: [http://www.stat.fi/til/aly/tau.html] (SVT 2018a) - Konkurssit [verkkojulkaisu]. ISSN=1798-4424. Helsinki: Tilastokeskus [viitattu: 7.3.2018]. Saantitapa: [http://www.stat.fi/til/konk/index.html] (SVT 2018b) Sutela, Marja: Sosiaali- ja terveyspalvelujen ulkoistaminen Oikeudelliset reunaehdot. Edilex 22.12.2003. Tamm, Ditlev Letto-Vanamo, Pia: Oikeuden maailma. 2. painos. Vantaa 2015. Tiitinen, Kari-Pekka Kröger, Tarja: Työsopimusoikeus. 6. uudistettu painos. Helsinki 2012. Tuori, Kaarlo: - Oikeus 4/1984, s. 290 291.
IX - Desentralisaation oikeudellisia rajoituksia ja mahdollisuuksia. Hallinnon tutkimus 1/1987, s. 2 16. - Oikeus, valta ja demokratia. Helsinki 1990. Valkonen, Mika: - Liikkeen luovutuksen tunnistaminen ja työsuhdeturva. Defensor Legis 1/1999, s. 93 141. - Liikkeen luovutus. Teoksessa Kairinen, Martti Koskinen, Seppo Nieminen, Kimmo Ullakonoja, Vesa Valkonen, Mika: Työoikeus. 3. painos. Juva 2011, s. 583 634. Äimälä, Markus: - Liikkeen luovutus ja työsuhteet. Työoikeudellisen yhdistyksen vuosikirja 1987, s. 89 150. - Suomen työoikeus ja EY. Helsinki 1993. - Liikkeen luovutuksen käsite yhteisöoikeudessa. Työoikeudellisen yhdistyksen vuosikirja 1995, s. 113 127. Äimälä, Markus Kärkkäinen, Mika: Yhteistoimintalaki. 3. uudistettu painos. Helsinki 2015. Äimälä, Markus Kärkkäinen, Minna: Työsopimuslaki. 5. uudistettu painos. Helsinki 2017. VIRALLISLÄHTEET Council of Europe, Committee of Ministers: Recommendation No. R (93) 7 of the committee of ministers to member states on privatisation of public undertakings and activities. [http://www.coe.int/t/dgal/dit/ilcd/doc/online_en.asp] (31.1.2015) Euroopan yhteisöjen komissio: - Proposal for a COUNCIL DIRECTIVE on the approximation of the laws of the Member States relating to the safeguarding of employees' rights in the event of transfers of undertakings, businesses or parts of businesses /* COM/94/300FINAL - CNS 94/0203 */ (COM 1994) - Komission kertomus neuvoston direktiivistä 2001/23/EY, annettu 12 päivänä maaliskuuta 2001, työntekijöiden oikeuksien turvaamista yrityksen tai liikkeen taikka yritys- tai liiketoiminnan osan luovituksen yhteydessä koskevan jäsenvaltion lainsäädännön lähentämisestä [SEK (2007) 812].
X KOM (2007) 334 lopullinen. Bryssel 18.6.2007. Saatavana osoitteesta: [http://eurlex.europa.eu/legal-content/fi/txt/pdf/?uri=celex:52007dc0334& from=en] (6.10.2017) HaVM 31/2006 vp: Hallintovaliokunnan mietintö hallituksen esityksestä (HE 155/2006 vp) laiksi kuntaja palvelurakenneuudistuksesta sekä laeiksi kuntajakolain muuttamisesta ja varainsiirtoverolain muuttamisesta. HE 228/1969 vp: Hallituksen esitys Eduskunnalle työsopimuslaiksi ja laiksi huoneenvuokralain muuttamisesta. HE 19/1988 vp: Hallituksen esitys Eduskunnalle laeiksi työsopimuslain ja yhteistoiminnasta yrityksissä annetun lain muuttamisesta. HE 192/1994 vp: Hallituksen esitys Eduskunnalle kuntalaiksi. HE 157/2000 vp: Hallituksen esitys Eduskunnalle työsopimuslaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi. HE 196/2002 vp: Hallituksen esitys Eduskunnalle laiksi kunnallisesta viranhaltijasta ja laiksi kuntalain muuttamisesta. HE 50/2006 vp: Hallituksen esitys Eduskunnalle laeiksi julkisista hankinnoista sekä vesi- ja energiahuollon, liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankinnoista. HE 155/2006 vp: Hallituksen esitys Eduskunnalle laiksi kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta sekä laeiksi kuntajakolain muuttamisesta ja varainsiirtoverolain muuttamisesta. HE 7/2009 vp: Hallituksen esitys Eduskunnalle yliopistolaiksi ja siihen liittyviksi laeiksi. HE 125/2009 vp: Hallituksen esitys Eduskunnalle kuntajakolaiksi. HE 32/2013 vp: Hallituksen esitys Eduskunnalle laiksi kuntalain muuttamisesta. HE 26/2014 vp: Hallituksen esitys Eduskunnalle ammattikorkeakoululaiksi ja laiksi yliopistolain 49 :n muuttamisesta. HE 268/2014 vp: Hallituksen esitys Eduskunnalle kuntalaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi. HE 358/2014 vp: Hallituksen esitys Eduskunnalle laeiksi toimeentulotuesta annetun lain ja kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annetun lain muuttamisesta.
XI HE 15/2017 vp: Hallituksen esitys Eduskunnalle maakuntien perustamisesta ja sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisen uudistusta koskevaksi lainsäädännöksi sekä Euroopan paikallisen itsehallinnon peruskirjan 12 ja 13 artiklan mukaisen ilmoituksen antamiseksi. HE 9/2018 vp: Hallituksen esitys Eduskunnalle EU:n yleistä tietosuoja-asetusta täydentäväksi lainsäädännöksi. KM 1969:A 25: Työsopimuslakikomitean mietintö. Terveyden ja hyvinvoinnin laitos: Tilaaja-tuottaja -toimintatapa. Tampere 2012 Valtioneuvosto: - Valtioneuvoston periaatepäätös valtion henkilöstön aseman järjestämisestä organisaation muutostilanteissa ja siihen liittyvä valtionvarainministeriön soveltamisohje. Julkaisussa: Muutosturvasäännökset valtionhallinnossa. 2013, s. 9 26. - Talousarvio 2018. Saatavana osoitteesta: [http://valtioneuvosto.fi/artikkeli/- /asset_publisher/talousarvioesitys-vuodelle-2018-on-annettu?_101_instance_3wysllo1z0ni _groupid=10623] (6.10.2017) Valtiovarainministeriö: - Valtioneuvoston periaatepäätös valtion henkilöstön aseman järjestämisestä organisaation muutostilanteissa soveltamisohjeineen, VM 9/01/2006. (kumottu Valtioneuvoston periaatepäätöksellä valtion henkilöstön aseman järjestämisestä organisaation muutostilanteissa soveltamisohjeineen, VM/201/00.00.02/2012.) - Valtioneuvoston periaatepäätös valtion henkilöstön aseman järjestämisestä organisaation muutostilanteissa soveltamisohjeineen, VM/201/00.00.02/2012. - JYSE 2014 PALVELUT. Julkisten hankintojen yleiset sopimusehdot palveluhankinnoissa. 2.7.2014. Saatavana osoitteesta: [http://vm.fi/julkaisu?pubid=4001] (6.10.2017) - Kuntien tehtävät ja velvoitteet 2015. Täydennysraportti. Valtionvarainministeriön julkaisuja 30/2015. Helsinki 2015.
XII INTERNET-LÄHTEET Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus: Neuvonta ja tietopalvelut. 18.1.2018. [https://www.elykeskus.fi/web/ely/neuvonta-ja-tietopalvelut#.wqi_-kxukuk] (9.3.2018) (ELY-keskus 2018) Kuntatyönantajat: Pääsivu. 26.10.2017. [https://www.kt.fi/] (11.11.2017) Patentti- ja rekisterihallitus: Kaupparekisteri. [https://www.prh.fi/fi/kaupparekisteri.html] (18.5.2018) Suomen Kuntaliitto: Kuntaliitto.fi. Kuntien ja kuntayhtymien menot ja tulot. 23.2.2017. [https://www.kuntaliitto.fi/ asiantuntijapalvelut/talous/kuntien-ja-kuntayhtymien-menot-ja-tulot] (6.10.2017) (Suomen Kuntaliitto 2017a) Suomen Kuntaliitto: Kuntaliitto.fi. Palveluseteli. 9.3.2017. [https://www.kuntaliitto.fi/ asiantuntijapalvelut/sosiaali-ja-terveysasiat/palveluseteli] (6.10.2017) (Suomen Kuntaliitto 2017b) Tehy: Ulkoistaminen ja yhtiöittäminen. [http://www.tehy.fi/edunvalvojana/tyopaikanmuutostilanteet/liikkeen-luovutus/ulkoistaminen-ja-yksityistaminen/] (11.9.2014) Tilastokeskus: Tilastot. [http://tilastokeskus.fi/til/index.html] (8.3.2018) OIKEUSTAPAUKSET Euroopan unionin tuomioistuin C-186/83 Arie Botzen and others v Rotterdamsche Droogdok Maatschappij BV EU:C:1985:58 C-105/84 Foreningar af Arbejdslerare i Denmark v A/S Danmols Inventar EU:C:1985:331 C-24/85 Jozif Maria Antonius Spijkers v Gebroeders Benedik Abattoir CV ja Alfred Benedik en Zonen BV EU:C:1986:127 C-41/90 Klaus Höfner ja Fritz Elser v Macrotron GmbH EU:C:1991:161 C-29/91 Dr. Sophie Redmond Stichting v Hendrikus Bartol and others EU:C:1992:220 C-209/91 Anne Watson Rask ja Kirsten Christensen v ISS Kantineservice A/S EU:C:1992:436 C-392/92 Christel Schmidt v Spar- und Leihkasse der früheren Ämter Bordesholm, Kiel und Cronshagen EU:C:1994:134
XIII C-48/94 Ledernes Hovedorganisation, acting for Ole Rygaard v Dansk Arbejdsgiverforening, acting for Strø Mølle Akustik A/S EU:C:1995:290 C-298/94 Annette Henke v Gemainde Schierke ja Verwaltungsgemainschaft Brocken EU:C:1996:382 C-13/95 Ayse Süzen v Zehnacker Gebäuderingung EU:C:1997:141 Yhdistetyt asiat C-127/96, C-229/96 ja C-74/97 Francisco Hernández Vidal SA v Prudencia Gómez Pérez, María Gómez Pérez ja Contratas y Limpiezas SL (C-127/96), Friedrich Santner v Hechst AG (C-229/96) ja Mercedes Gómez Montaña v Claro Sol SA ja Red Nacional de Ferrocarriles Españoles (C-74/97) EU:C:1998:594 Yhdistetyt asiat C-173/96 ja C-247/96 Francisca Sánchez Hidalgo ym. v Asociación de Servicios Aser ja Sociedad Cooperativa Minerva (C-173/96) ja Horst Ziemann v Ziemann Sicherheit GmbH ja Horst Bohn Sicherheitsdienst (C-247/96) EU:C:1998:595 C-234/98 G. C. Allen ym. v Amalgamated Construction Co. Ltd EU:C:1999:594 C-343/98 Renato Collino ja Luisella Chiappero v Telecom Italia SpA EU:C:2000:441 C-175/99, Didier Mayeur v Association Promotion de l information messine (APIM) EU:C:2000:505 C.51/00 Temco Service Industries SA v Samir Imzilyen and Others EU:C:2002:48 C-499/04 Hans Werhof v Freeway Traffic Systems GmbH & Co. KG EU:C:2006:168 C-458/05 Mohammed Jouini ym. v Princess Personal Service GmbH (PPS) EU:C:2007:512 C-396/07 Mirja Juuri v Fazer Amica Oy EU:C:2008:656 C-466/07 Dietmar Klarenberg v Ferrotron Technologies GmbH EU:C:2009:85 C-151/09 Federación de Servicios Públicos de la UGT (UGT-FSP) v Ayuntamiento de la Línea de la Concepción, María del Rosario Vecino Uribe ja Ministerio Fiscal EU:C:2010:452 C-242/09 Albron Catering BV v FNV Bondgenoten ja John Roest EU:C:2010:625 C-463/09 CLESE SA v Ayuntamiento de Cobisa EU:C:2011:24 C-108/10 Ivana Scattelon v Ministro dell Insruzione, dell Università e della Ricerca EU:C:2011:542 C-416/16 Luis Manuel Piscarreta Ricardo v Portimão Urbis EM SA and Others EU:C:2017:574
XIV Englantilaiset tuomioistuimet Nokes v. Doncaster Amalgamamed Colliers Ltd [1940] AC 1014 Bolwell v Redcliffe Homes Ltd [1999] IRLR Korkein oikeus KKO 1975 II 15 KKO 1992:38 KKO 1996:10 KKO 1997:105 KKO 1999:69 KKO 1999:70 KKO 2000:7 KKO 2000:12 KKO 2001:44 KKO 2001:48 KKO 2000:7 KKO 2008:88 KKO 2009:28 Korkein hallinto-oikeus KHO 1998 t. 713 KHO 1998 t. 1148 1152 KHO 2005:50 KHO 2010:42 KHO 2014:1
XV KHO 2014:98 KHO 2016 t. 5674 KHO 2017 t. 4731 Työtuomioistuin TT 1993 78 TT 1996 44 MUUT LÄHTEET Asiantuntijalausunnot Koskinen, Seppo Asiantuntijalausunto 16.11.2017 Lausumat, luennot ja koulutustilaisuudet Halonen, Kirsi-Maria Julkiset hankinnat -luennot. Lapin yliopisto 4.10.2017 Jousi, Outi EU:n datasääntelyn vaikutukset julkisiin hankintoihin. Koulutustilaisuus Edilex Pro: Tietosuoja ja julkiset hankinnat 26.4.2018 Crowne Plaza Helsinki
XVI LYHENTEET AMKL ammattikorkeakoululaki 932/2014 BKT DL ELY-keskus EU EUT EUVL bruttokansantuote Defensor Legis elinkeino- liikenne ja ympäristökeskus Euroopan unioni Euroopan unionin tuomioistuin Euroopan unionin virallinen lehti (1.2.2003 jälkeen) EVL laki elinkeinotulon verottamisesta 360/1968 EY Euroopan yhteisöt EYVL Euroopan unionin virallinen lehti (ennen 1.2.2003) EY-tuomioistuin Hankintadirektiivi Euroopan yhteisöjen tuomioistuin Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2014/24/EU, annettu 26 päivänä helmikuuta 2014, julkisista hankinnoista ja direktiivin 2004/18/EY kumoamisesta, EUVL, N:o L 94, 28.3.2014, s. 65 143 hankintalaki, HankL laki julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista 1397/2016 HE HILMA hallituksen esitys työ- ja elinkeinoministeriön ylläpitämä sähköinen ilmoituskanava, jossa hankintayksiköt ilmoittavat julkisista hankinnoista HL hallintolaki 434/2003 HLL hallintolainkäyttölaki 586/1996 HM Suomen Hallitusmuoto (kumottu) 94/1919 HTL henkilötietolaki 523/1999 Ibid. ibidem (samassa kohdassa)
XVII Joukkovähennysdirektiivi 1975 (voimassaolo päättyi 31.8.1998) Neuvoston direktiivi 75/129/ETY, annettu 17. päivänä helmikuuta 1975, työntekijöiden joukkovähentämistä koskevan jäsenvaltioiden lainsäädännön lähentämisestä, EYVL, N:o L 48, 22.2.1975, s. 29 30 Joukkovähennysdirektiivi Neuvoston direktiivi 98/59/EY, annettu 20. päivänä heinäkuuta 1998, työntekijöiden joukkovähentämisestä koskevan jäsenvaltioiden lainsäädännön lähentämisestä, EYVL, N:o L225, 12.8.1998, s. 16-21 julkisuuslaki, JulkL laki viranomaisten toiminnasta julkisuudessa 621/1999 Kela KHO Kansaneläkelaitos korkein hallinto-oikeus KilpailuL kilpailulaki 948/2011 KKO KKV korkein oikeus kilpailu- ja kuluttajavirasto KL kommunallag 752/2017 KPL kirjanpitolaki 1336/1997 KuntajakL kuntajakolaki (kumottu) 1196/1997 KuntaL kuntalaki 410/2015 KuntarakL kuntarakennelaki 1698/2009 KVhL laki kunnallisesta viranhaltijasta 304/2003 LAS lag om anställningsskydd 80/1982 Liikkeenluovutusdirektiivi 1977 (voimassaolo päättyi 10.4.2001) Neuvoston direktiivi 77/187/ETY, annettu 14. päivänä helmikuuta 1997, työntekijöiden oikeuksien turvaamista yrityksen tai liikkeen taikka liiketoiminnan osan luovutuksen yhteydessä koskevan jäsenvaltioiden lainsäädännön lähentämisestä, EYVL, N:o L 61, 5.3.1977, s. 26 28
XVIII Liikkeenluovutusdirektiivi 1998 (voimassaolo päättyi 10.4.2001) Neuvoston direktiivi 98/50/EY, annettu 29. päivänä kesäkuuta 1998, työntekijöiden oikeuksien turvaamista yrityksen tai liikkeen taikka liiketoiminnan osan luovutuksen yhteydessä koskevan jäsenvaltioiden lainsäädännön lähentämisestä annetun direktiivin 77/187/ETY muuttamisesta, EYVL, N:o L 201, 17.7.1998, s. 88 92 Liikkeenluovutusdirektiivi Neuvoston direktiivi 2001/23/EY, annettu 12. päivänä maaliskuuta 2001, työntekijöiden oikeuksien turvaamista yrityksen tai liikkeen taikka yritys- tai liiketoiminnan osan luovutuksen yhteydessä koskevan jäsenvaltioiden lainsäädännön lähentämisestä, EYVL, N:o L 82, 22.3.2001, s. 16 20 LKP lag om kommunal parkeringövervakning 24/1987 LOA lag om offentlig anställning 260/1994 LRA lag om rättegången i arbetsvister 371/1974 Maksukyvyttömyysdirektiivi 1980 (voimassaolo päättyi 22.10.2008) Neuvoston direktiivi 80/987/ETY, annettu 20. päivänä lokakuuta 1980, työntekijöiden suojaa työnantajan maksukyvyttömyystilanteessa koskevan jäsenvaltioiden lainsäädännön lähentämisestä, EYVL, N:o L 283, 28.10.1980, s. 23 27 Maksukyvyttömyysdirektiivi Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2008/94/EY, annettu 22. päivänä lokakuuta 2008, työntekijöiden suojasta työnantajan maksukyvyttömyystilanteessa (Kodifioitu toisinto), EUVL, N:o L 283, 28.10.2008, s. 36-42 MBL lag om medbestämmande i atbetslivet 580/1976 OYL osakeyhtiölaki 624/2006 PL Suomen perustuslaki 731/1999 PRH patentti- ja rekisterihallitus
XIX RB rättegångsbalk 740/1942 RF kungörelse om beslutad ny regeringsformen 152/1974 SEUT Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen konsolidoitu toisinto, EUVL, N:o C 83, 30.3.2010, s. 47 Sosiaalinen toimenpideohjelma Neuvoston päätös 21. tammikuuta 1974 koskien sosiaalista toimenpideohjelmaa, EYVL, N:o C 13, 12.2.1974, s. 1 4 SoteVpL laki maakuntalain, sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisestä annetun lain ja pelastustoimen järjestämisestä annetun lain voimaanpanosta (HE 15/2017 vp) STVOL laki sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionavustuksesta 733/1992 SVT Suomen virallinen tilasto t. taltio TEhtoL työehtosopimuslaki 436/1946 TSL työsopimuslaki 55/2001 TT TYV vanhuspalvelulaki työtuomioistuin Työoikeudellisen Yhdistyksen vuosikirja laki ikääntyneen väestön toimintakyvyn tukemisesta sekä iäkkäiden sosiaali- ja terveyspalveluista 980/2012 VHankL laki julkisista hankinnoista (kumottu) 348/2007 VirkamL valtion virkamieslaki 750/1994 VKuntaL kuntalaki (kumottu) 365/1995 VTSL työsopimuslaki (kumottu) 320/1970 Yleinen tietosuoja-asetus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) 2016/679, annettu 27 päivänä huhtikuuta 2016, luonnollisten henkilöiden suojelusta henkilötietojen käsittelyssä sekä näiden
XX tietojen vapaasta liikkuvuudesta ja direktiivin 95/46/EY kumoamisesta (yleinen tietosuoja-asetus), EUVL N:o l 119, 4.5.2016, s. 1 88 YTKL laki työnantajan ja henkilöstön välisestä yhteistoiminnasta kunnissa 449/2007 YTL laki yhteistoiminnasta yrityksissä 334/2007
XXI KUVIOT JA TAULUKOT Kuvio 1. Liikkeen luovutuksen perusryhmittely. Kuvio 2. Virkasuhteen jatkuvuusperiaate yhtiöittämisessä, joka on toteutettu liikkeen luovutuksella. Taulukko 1. Ulkoistamismuotojen ominaisuuksia. Taulukko 2. Yksityistämiskäsitteen vertailun yhteenveto. Taulukko 3. Yritysten lukumäärät kaupparekisterissä. Taulukko 4. Aloittaneiden ja lopettaneiden osakeyhtiöiden lukumäärät sekä osakeyhtiökanta kvartaaleittain. Taulukko 5. Yritysten jakautumisten ja sulautumisten lukumäärät vuosittain. Taulukko 6. Konkurssien lukumäärät vuosittain ja niissä olleen henkilöstön lukumäärät. Taulukko 7. Työntekijän vastustusoikeus liikkeenluovutustilanteessa. Taulukko 8. Kunnallisten palvelujen yksityistämisen muodot ja liikkeen luovutuksen soveltamisala. Taulukko 9. Kunnan toiminnan uudelleenjärjestelymuodot ja liikkeen luovutuksen soveltaminen.
XXII
1 1 JOHDANTO 1.1 Kunnallisten palvelujen tilanne 2010 -luvulla Suomen valtion taloustilanne on vähitellen ajautunut vaikeuksiin valtionvelan kasvun ja kansantalouden suhteellisen kilpailukyvyn selkeän alentumisen myötä 2010-luvulla. 1 Tilannetta on yritetty korjata myymällä valtionyhtiöiden omistusosuuksia, kuten Rautaruukin ja Altian osalta on jo tapahtunut. Kunnallisina säästökeinoina on nähty olevan kuntien keskittäminen suurempiin kokonaisuuksiin sekä myös kunnallisten palvelujen yksityistäminen. Kuntien menot muodostavat valtion menoista huomattavan osuuden, sillä kuntien ja kuntayhtymien menot olivat 44,0 miljardia euroa vuonna 2015. Näistä henkilöstökulut muodostivat 21,1 miljardia euroa, palvelujen ostot 9,1 miljardia euroa ja materiaalin ostot 3,5 miljardia euroa. 2 Valtion talousarvio vuodelle 2018 on 55,7 miljardia euroa ollen 3,0 miljardia euroa alijäämäinen. 3 Näistä luvuista voidaan helposti nähdä, että kunta-ala ja sen palvelutuotannon ja henkilöstöasioiden ratkaisumallit ovat yhteiskunnallisesti hyvin merkittävä asia. 1.2 Kunnallisten palvelujen yksityistämisen aikaisempi tutkimus Kunnallisten palvelujen yksityistämistä on tutkittu Suomessa melko vähän. Aimo Ryynänen on laatinut vuoden 1987 tutkimuksessaan Yksityistäminen lainsäädännössä kokonaiskuvan siitä, miten lainsäädäntö mahdollistaa erilaatuisen yksityistämisen. 4 Kaarlo Tuori on teoksessa Oikeus, valta ja demokratia luokitellut yksityistämiskäsitteen kolmeen eri luokkaan. 5 Jorma Rasinmäki on laatinut väitöskirjan Yksityistäminen kunnallishallinnossa Hallinto-oikeudellinen tutkimus yksityistämisen oikeudellisista taustoista, edellytyksistä, rajoituksista, muodoista ja vaikutuksista, joka on hallinto- 1 Maliranta 2014, s. 28. 2 Suomen Kuntaliitto 2017a, kohta Kuntien ja kuntayhtymien menot ja tulot; Valtion ja kuntien julkiset hankinnat olivat vuonna 2013 yhteensä 34 miljardia euroa, mikä oli n. 18 % bruttokansantuotteesta (BKT). HILMA:ssa oli n. 20 miljardin euron hankinnat vuonna 2014. Halonen luennot 2017. 3 Valtioneuvosto 2017, kohta Yhteenveto. 4 Ryynänen 1987. 5 Tuorin yksityistämisryhmät ovat karkeasti ottaen julkisten palvelujen altistaminen markkinamekanismeille, yksilöllinen omavastuun korostus ja itsehallintoidea. Tuori 1990, s. 148 149.
2 oikeudellinen tutkimus yksityistämisen oikeudellisista taustoista, edellytyksistä, rajoituksista, muodoista ja vaikutuksista. 6 Sektorikohtaista yksityistämistutkimusta edustaa Jorma Hukan ja Tapio Katkon selvitys Yksityistäminen vesihuollossa?. 7 Tutkimuksen lähestymistapa on yhdistelmä insinööritieteitä, kehitystutkimusta, institutionaalista taloushistoriaa sekä tulevaisuudentutkimusta. 8 Perusoikeusuudistuksen jälkeen uudemmassa 2000-luvulla tehdyssä tutkimuksessa Marja Sutela on puolestaan tarkastellut sosiaali- ja terveyspalveluiden ulkoistamisen oikeudellisia reunaehtoja julkaisussa Sosiaali- ja terveyspalveluiden ulkoistaminen Oikeudelliset reunaehdot, mutta hänen työssään ei käsitellä henkilöstön asemaa ulkoistamisessa. 9 Sini Sallinen on tutkinut yksityistämistä väitöskirjassaan Kunnan itselleen ottamat tehtävät ja niiden oikeudelliset reunaehdot. 10 Marietta Keravuori-Rusanen on tutkinut yksityistämistä valtiosääntöoikeudellisesta näkökulmasta väitöskirjassaan Yksityinen julkisen vallan käyttäjänä Valtiosääntöoikeudellinen tutkimus julkisen hallintotehtävän antamisesta muulle kuin viranomaiselle. 11 Uusimmassa Mikko Komulaisen väitöskirjassa Ulkoistaminen kunnissa. Oikeudellinen tutkimus ulkoistamisen ilmenemismuodoista ja vaikutuksista sekä ulkoistamisen rajoituksista ja sille asetettavista vaatimuksista yhtenä kunnallisen palvelujen tuottamismuotona yksityistämistä on tarkasteltu ulkoistamisen näkökulmasta 12, mutta henkilöstön aseman tarkastelu jäi hänen työssään vähäiseksi. Yksityistämisen vaikutukset henkilöstön asemaan voivat hänen mukaansa kuitenkin olla eri kohdealueilla hyvin erilaisia. 13 Matti Muukkonen on tarkastellut artikkelissaan Ulkoistaminen ja perustuslainsäätäjän tahto yksityistämistä ulkoistamisen ja perustuslainsäätäjän tahdon näkökulmasta. 14 Raija Huhtanen on tarkastellut artikkelissaan Kunnan sosiaali- ja terveyspalveluiden yksityistäminen: oikeudellinen näkökulma sosiaali- ja terveyspalvelujen yksityistämistä oikeudellisesta näkökulmasta. 15 6 Rasinmäki 1997. 7 Hukka Katko 1999. 8 Ibid., s. 12. 9 Sutela Edilex 2003. 10 Sallinen 2007. 11 Keravuori-Rusanen 2008. 12 Komulainen 2010. 13 Ibid., s. 542. 14 Muukkonen Edilex 2012. 15 Huhtanen 2012.
3 Liikkeen luovutusta ja työntekijöiden suojeluperiaatetta on tutkittu aikaisemmin Helena Lamposen väitöskirjassa The Principle on Employee Protection in a Merger and a Transfer of an Undertaking. 16 1.3 Tutkimusongelma, tutkimuskysymys, tutkimusmetodi ja tutkimuksen rakenne Kunnallisten palvelujen yksityistäminen voi tapahtua muun muassa liikkeen luovutuksella. Tämän tutkimuksen tarkoituksena on tunnistaa liikkeen luovutuksen soveltamisala kunnallisten palvelujen yksityistämisen eri muodoissa. Tutkimusongelma on siten se, milloin kunnallisten palvelujen yksityistämisessä on kyse liikkeen luovutuksesta. Tämän tutkimuksen keinona on selvittää keskeiset yksityistämisen muodot kuntasektorilla, jolloin tarkastellaan myös sitä, milloin on kyse liikkeen luovutuksesta. Tutkimuksen kysymyksenasettelu on siten: 1. Millaisia kunnallisten palvelujen yksityistämisen muotoja kuntasektorilla esiintyy? 1.1 Milloin kunnallisten palvelujen yksityistämisessä on kyse liikkeen luovutuksesta? 2. Millaisia vaikutuksia kunnallisten palvelujen yksityistämisellä on kunnallisen henkilöstön asemaan? Tarkoituksena on nimenomaan pohtia sitä, mitä eri työntekijäryhmille merkitsee se, onko kyseessä liikkeen luovutus vai ei. Liikkeen luovutusta koskevan sääntelyn keskeisimpänä oikeuspoliittisena tarkoituksena on työntekijöiden aseman turvaamisen sellaisissa yritystoiminnan muutoksissa, joissa työnantaja vaihtuu toiseksi 17 luovutuksen kohteena olevan liiketoimintakokonaisuuden säilyessä samana tai ainakin saman tyyppisenä luovutuksen jälkeen. Toisaalta myös luovutuksen saajalla voi olla intressi varmistaa työvoiman siirtyminen liikkeen luovutuksessa. Kuntien palvelujen yksityistäminen ja siihen liittyvät liikkeen luovutukset ovat olleet vaihtelevien käytäntöjen alaisia. Näin ollen on tarpeellista systematisoida kuntien palvelujen yksityistämistä ja siihen liittyvää liikkeen luovutusta sekä tehdä tulkintasuosituksia asiaan liittyvistä ongelmakohdista. Tässä 16 Lamponen 2009. 17 Kunnallisten palvelujen yksityistämisessä kunnallinen työnantaja vaihtuu yksityiseen työnantajaan tai ainakin toimintamuoto vaihtuu yritysmuotoon.
4 tutkimuksessa tätä asiaa tarkastellaan lainopillisella metodilla. 18 Luvussa 3 Yritysjärjestelyjen laajuus yritysjärjestelyjä tarkastellaan kvantitatiivisesti ja siinä on kyse empiirisestä tarkastelusta. 19 Samoin luvun 1 Johdanto ensimmäinen alaluku sisältää empiiristä tietoa. Tutkimus rakentuu seuraavasti. Aluksi luvussa 1 Johdanto luodaan katsaus kunnallisten palvelujen tilanteeseen 2010-luvulla, yksityistämiseen tutkimuskohteena, kuvataan tutkimusongelma, tutkimuskysymys, metodi ja tutkimuksen rakenne sekä annetaan keskeiset yksityistämisen ja liikkeen luovutuksen määritelmät. Luvussa 2 tehdään yksityistämisen käsiteanalyysi tarkastelemalla neljää yksityistämistä käsittelevää väitöskirjaa. Luvussa 3 tarkastellaan yritysjärjestelyjen laajuutta. Luvussa 4 tarkastellaan mitä liikkeen luovutus tarkoittaa ensinnäkin liikkeenluovutusdirektiivin 20 ja toisaalta kansallisen sääntelyn kannalta. Luvussa 5 tarkastellaan kunnallisten palvelujen yksityistämisen muotoja ja liikkeen luovutuksen soveltamisalaa. Yksityistämistapauksissa liikkeen luovutus voi periaatteessa perustua lakiin tai sitten pelkästään kunnan tekemään hallinnolliseen päätökseen. Liikkeen luovutuksen tunnusmerkistö voi lisäksi täyttyä yhtiöosuuksien luovutuksissa ja erilaisissa alihankintatilanteissa. Luvussa 6 tarkastellaan Ruotsin tilannetta. Lopuksi luvussa 7 erilaisia liikkeenluovutustilanteita vertaillaan ja tehdään yhteenvetoa. 1.4 Yksityistämisen lainsäädännöllinen perusta ja muita määritelmiä Yksityistämisen lainsäädännöllinen perusta on kuntalain (KuntaL, 410/2015) 9.1 ja sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionavustuksesta annetun lain (STVOL, 733/1992) 4 :n 1 momentin 4 ja 5 kohta, joiden nojalla kunnille on annettu yleinen yksityistämissäännös. Kunnilla säilyy kuitenkin kuntalain 8.2 :n mukaan palvelujen järjestämisvastuu. Ne eivät mahdollista tehtävien yksityistämistä, vaan kohdistuvat yksinomaan palvelujen yksityistämiseen. Yleissäännösten lisäksi lainsäädännössä on kuntalain 9.2 :n mukaisesti yksityistämisen erityissäännöksiä, jotka voivat mahdollistaa myös tiettyjen tehtävien yksityistämisen. Lisäksi Suomen perustuslain (PL, 731/1999) 124 rajoittaa yksityistämistä asettamalla ehtoja julkisen hallintotehtävien luovutukselle muulle kuin viranomaiselle. 21 18 Ks. mm. Aarnio 1989, s. 31 ja Hirvonen 2011, s. 21 26. 19 Myös lainopissa tarvitaan jonkinlaista reaalimaailmaa koskevaa tietoa. Näin Ervasti 2004, s. 13. 20 Neuvoston direktiivi 2001/23/EY, annettu 12. päivänä maaliskuuta 2001, työntekijöiden oikeuksien turvaamista yrityksen tai liikkeen taikka yritys- tai liiketoiminnan osan luovutuksen yhteydessä koskevan jäsenvaltioiden lainsäädännön lähentämisestä, EYVL, N:o L 82, 22.3.2001, s. 16 20. 21 Vrt. Rasinmäki 1997, s. 26 ja 94; ks. myös Huhtanen 2012, s. 83 87.
5 Yksityistäminen: Yksityistämisellä tarkoitetaan niitä politiikoita ja toimenpiteitä jotka muuttavat vallitsevaa työnjakoa julkisen ja yksityisen sektorin välillä yksityisen sektorin painoarvon laajentumiseksi. Yksityistämisen muodot ovat 1) materiaalinen eli täydellinen; 2) funktionaalinen eli osittainen; 3) organisatorinen; 4) formaalinen yksityistäminen; sekä 5) julkisen varallisuuden yksityistäminen. 22 Alihankkija: Sellainen kolmas taho, joka osallistuu hankintasopimuksessa tarkoitettujen palveluiden tuottamiseen. 23 Alihankinta: Palveluntuottajalla on kokonaisvastuu hankintasopimuksen mukaisten velvoitteiden täyttämisestä riippumatta, käyttääkö palveluntuottaja alihankkijoita. Palveluntuottaja vastaa käyttämänsä alihankkijan osuudesta kuten omastaan sekä vastaa siitä, että alihankkija noudattaa omalta osaltaan hankintasopimuksen mukaisia velvoitteita. Palveluntuottajalla ei ole oikeutta vaihtaa hankintasopimuksessa nimettyä alihankkijaa tai olennaisten sopimusvelvoitteiden täyttämiseen osallistuvaa alihankkijaa ilman tilaajan suostumusta. Tilaaja voi olla hyväksymättä palveluntuottajan esittämän korvaavan alihankkijan vain perustellusta syystä. Jos korvaavaa tilaajan hyväksymää alihankkijaa ei pystytä kohtuullisessa ajassa esittämään, tilaajalla on oikeus irtisanoa hankintasopimus päättymään kuuden kuukauden irtisanomisajalla. Palveluntuottajan on toimitettava tilaajan pyynnöstä selvitys palvelun tuottamisessa käyttämistään alihankkijoista. Palveluntuottajalla on tilaajan vaatimuksesta velvollisuus vaihtaa alihankkija, jos siihen kohdistuu julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki, 1397/2016) poissulkemisperuste. Jos alihankkijan vaihtaminen ei ole mahdollista, on tilaajalla oikeus irtisanoa hankintasopimus päättymään välittömästi. 24 22 Ilmaisu on kirjoittajan antama määritelmä yksityistämisen käsitteestä ja sen viisitasoisesta jaottelusta. Määritelmän kehittelyn pohjana ovat toimineet jo aikaisemmin annetut yksityistämisen määritelmät: Rasinmäki luokittelee yksityistämisen muodot materiaaliseksi eli täydelliseksi, funktionaaliseksi eli osittaiseksi, organisatoriseksi ja formaaliksi yksityistämiseksi, jotka kuuluvat kaikki Tuorin yksityistämisen luokittelun ensimmäiseen ryhmään. Rasinmäki tarkoittaa yksityistämisellä niitä politiikoita ja toimenpiteitä, jotka muuttavat tasapainoa julkisen ja yksityisen sektorin välillä. Näin Rasinmäki 1997, s. 44; Kulla esittää näiden neljän lisäksi viidenneksi yksityistämisen muodoksi erotettavaksi, käytännössä tärkeän, julkisen varallisuuden yksityistämisen, joka toteutetaan usein käyttämällä organisatorisen yksityistämisen muotoja. Näin Kulla 2015, s. 34. 23 Valtiovarainministeriö 2014, s. 9. 24 Ibid., s. 10 11; HE 157/2000 vp, s. 65: Alihankinnalla tarkoitetaan tuotannon tai palvelujen ostamista yritysten ulkopuolelta. Alihankinnassa alihankkijan työntekijät ovat alihankkijan johdon ja valvonnan alaisina, vaikka tosiasiallinen työsuoritus tehtäisiinkin tilaajalle sen tiloissa.
6 Kunnan liikelaitos: Kunnan orgaani, joka toimii liiketaloudellisesti kunnanvaltuuston asettamien tulosja palvelutavoitteiden saavuttamiseksi. 25 Kunnan palvelu: Kunnan palveluilla tarkoitetaan muita kuin julkisen vallan käyttöä sisältäviä tai julkisia tehtäviä. 26 Kunnan palvelu on asiakkaille suunnattu kunnan tehtävä. Asiakkaina voivat olla kuntalaiset, ihmiset kuntalaisuudesta riippumatta, yritykset ja yhteisöt, valtion viranomaiset ja muut kuntaorganisaation ulkopuoliset tahot. 27 Kunnan tehtävä: Kunnan tehtävistä on säädetty kuntalain 2 luvussa. Kuntalain 7.1 :n mukaan kunta hoitaa itsehallinnon nojalla itselleen ottamansa tehtävät sekä laissa erikseen säädetyt tehtävät. Kunta voi kuntalain 7.2 :n mukaan ottaa sopimuksella tehtäväkseen myös muita kuin itsehallintoonsa kuuluvia julkisia tehtäviä. Kunnan erityistoimialaan kuuluvat tehtävät, jotka kunnan eri lakeihin sisältyvien säännösten mukaan on hoidettava, ja yleiseen toimialaan kuuluvat tehtävät, jotka kunta omilla päätöksillään voi ottaa hoidettavakseen. 28 Liikkeen luovutus: Liikkeen luovutus tarkoittaa sitä, että yritys tai sen toiminnallinen osa luovutetaan toiselle yritykselle tai julkisella sektorilla esimerkiksi virasto tai sen osa muutetaan yhtiöksi tai toiminta ulkoistetaan. Liikkeen luovutuksena ei kuitenkaan pidetä hallintoviranomaisten uudelleenorganisointia eikä hallinnollisten tehtävien siirtämistä viranomaiselta toiselle. 29 Palveluseteli: Palvelusetelillä tarkoitetaan kunnan sosiaali- ja terveyspalvelujen saajalle myöntämää sitoumusta korvata palvelujen tuottajan antaman palvelun kustannukset kunnan ennalta määrittelemään arvoon asti. 30 Taloudellinen toiminta: Taloudelliseksi toiminnaksi ei lähtökohtaisesti luokitella toimintaa, johon liittyy julkisen vallan käyttöä. Mutta taloudelliseksi toiminnaksi on puolestaan luokiteltu julkisen vallan 25 Rasinmäki 1997, s. 236. 26 Harjula Prättälä 2015, s. 202. 27 Valtionvarainministeriö 2015, s. 17. 28 Harjula Prättälä, 2015, s. 161; Kunnilla oli valtiovarainministeriön tutkimuksen mukaan vuonna 2015 yhteensä 610 laissa tai asetuksessa mainittua asiakkaalle suunnattua tehtävää tai palvelua, joka kuntien tulee toteuttaa tai jota kunnat voivat toteuttaa lainsäädännössä mainituin ehdoin. Valtionvarainministeriö 2015, s. 41. 29 Hakala Kuntatyönantaja 2003, s. 24. 30 Suomen kuntaliitto 2017b, kohta Palveluseteli.
7 käyttöön liittymättömät palvelut, joilla edistetään yleistä etua ja joilla ei tavoitella voittoa mutta joilla kilpaillaan sellaisten toimijoiden tarjonnan kanssa, jotka tavoittelevat voittoa. 31 Tilaaja-tuottajamalli: Tilaaja-tuottajamallilla tarkoitetaan tilaaja-tuottaja -toimintatavan sovellusta, jossa palvelun tilaaja ja tuottaja ovat organisatorisesti erotettu toisistaan ja siihen liittyvää yhteistyötä. Tilaajatuottaja -toimintatapaa tai -mallia kutsutaan joskus myös sopimusohjausmalliksi tai ydinkuntapalvelukunta-malliksi. Toimintatavan tunnusmerkkejä ovat sopimuksilla ohjaaminen ja tilaajan ja tuottajan välille luotava ostaja-myyjä-suhde. 32 Ulkoistaminen: Ulkoistamisella (outsourcing) tarkoitetaan sitä toimintaa, missä yritys hankkii jonkin tarvitsemansa suoritteen yrityksen ulkopuolelta sen sijaan, että tekisi suoritteen itse. Suorite voi olla esimerkiksi jonkin välituotteen valmistus tai liiketoimintaa tukeva palvelu, kuten vaikkapa tehtaan kunnossapito- ja huoltopalvelu. Ulkoistamisella voidaan laajemmassa mielessä tarkoittaa myös lopputuotteiden ostamista järjestelmätoimitusten osaksi sen sijaan, että ne valmistettaisiin järjestelmätoimittajan toimesta. 33 Kunnan palvelun ulkoistamisessa kunta tai kuntayhtymä ostaa palvelun joko yksityiseltä tai julkiselta palveluntuottajalta. Kunnan hankkiessa palveluja toiselta palveluntuottajalta kunnan on noudatettava hankintalakia. Hankinnoissa kilpailuttamisen kohteena on usein sopimus jonkin määrätyn palvelun tuottamisesta. Valintaperusteena voidaan käyttää joko kokonaistaloudellista edullisuutta tai halvinta hintaa. Kunnan tulee varmistaa palvelun laatu. 34 Yhtiöittäminen: Yhtiöittäminen tapahtuu kunnan muuttaessa organisaatiotaan ja luovuttaessa harjoittamansa toiminnan perustamalleen osakeyhtiölle. Kunta voi omistaa osakekannan kokonaan tai osittain. Sovellettava työehtosopimus vaihtuu yksityisellä sovellettavaksi työehtosopimukseksi, minkä vuoksi kunnan edelleen omistamia osakeyhtiöitä yleisesti pidetään yksityissektoriin kuuluvina. Yhtiön toimintaa säätelee osakeyhtiölaki (OYL, 624/2006). 35 31 Hietala ym. 2016, s. 120 121; Katso myös C-41/90 Höfner ja Elser EU:C:1991:161. 32 Terveyden ja hyvinvoinnin laitos 2012, s. 7. 33 Pajarinen 2001, s. 6; Ulkoistamisella tarkoitetaan julkisella sektorilla toimintaa, jossa organisaatio hankkii palveluita ulkopuoliselta palveluntuottajalta. Komulainen 2010, s. 44. 34 Tehy 2014; Tässä määritelmässä palvelun ostaminen yksityiseltä on siis yksityistämistä, mutta palvelun ostaminen toiselta kunnalta ei ole sitä aivan samassa mielessä. 35 Rautiainen Äimälä 2004, s. 132: Jos yhtiöittäminen toteutetaan jakautumalla, ei kyseessä ole edes liikkeen luovutus. Jos yhtiöittäminen sen sijaan toteutetaan luovuttamalla jokin liiketoiminta kaupalla tai apporttina toiselle samaan konserniin kuuluvalle yritykselle, yhtiöittäminen muodostaa yleensä liikkeen luovutuksen; Yhtiöittäminen tarkoittaa tilanteita, joissa
8 2 YKSITYISTÄMISEN KÄSITEANALYYSI 2.1 Yksityistäminen oikeustieteellisessä kirjallisuudessa Hallintotieteiden lisensiaatti Jorma Rasinmäen väitöskirja Yksityistäminen kunnallishallinnossa. Hallinto-oikeudellinen tutkimus yksityistämisen oikeudellisista taustoista, edellytyksistä, rajoituksista, muodoista ja vaikutuksista 36 tarkastettiin Tampereen yliopiston taloudellis-hallinnollisessa tiedekunnassa vuonna 1997. Vastaväittelijänä toimi hallinto-oikeuden professori Heikki Kulla. Rasinmäen tutkimuksen tavoitteena oli selvittää yksityistämiseen liittyviä keskeisiä oikeudellisia ongelmia ja rajoja Suomen voimassa olevan lainsäädännön sekä oikeus- ja hallintokäytännön pohjalta. Tarpeen mukaan oikeudellisia ratkaisuja hahmotettiin oikeusvertailevana tutkimuksena Ruotsin ja osin Ison-Britannian järjestelmiin. Toisena tutkimuksellisena tehtävänä oli problematisoida ja eritellä yksityistämiseen liittyviä eräitä hallinto-oikeudellisen sääntelyn keskeisiä kysymyksiä siitä, miksi yksityistämisen sääntely on muodostunut aikaisempaa sallivammaksi, miten sääntelyä on suoritettu, voidaanko sääntelystä tehdä yleistyksiä yksityistämisen sääntelylinjoista, miten yksityistäminen tulisi mahdollistaa säilyttäen kansalaisen oikeusturvan ja yhdenvertaisuuden sekä voidaanko Suomen Hallitusmuodon (HM, 94/1919), joka on sittemmin kumottu säädöksellä Suomen perustuslaki, periaatteet kunnallisen itsehallinnon perustuslain suojasta, mistä on kykyisin säädetty PL 121 :ssä, ja kansalaisen oikeusturvasta, mistä on nykyisin säädetty PL 21 :ssä, yhtäaikaisesti toteuttaa? 37 Tutkimus liikkuu Rasinmäen mukaan hallinto-oikeudellisen systematiikan lähialueilla, nimittäin sopimusoikeuden, yhtiöoikeuden ja kilpailuoikeuden soveltamisen osalta. Yksityistämistä kunnallishallinnossa tarkastellaan neljän ulottuvuuden kautta: l) yksityistämisen oikeudelliset taustat, 2) yksityistämisen oikeudelliset edellytykset ja rajoitukset, 3) yksityistämisen oikeudelliset muodot ja 4) yksityistämisen oikeudelliset vaikutukset. Nämä neljä ulottuvuutta ankkuroidaan reaaliseen yksityistämisen sääntelyyn erityisesti kuntalaissa, sosiaali- ja terveydenhuollossa sekä opetustoimessa, perustetaan uusi yhtiö viraston tai liikelaitoksen lakkauttamisen yhteydessä. Näin Saarinen 2013, s. 925; Yhtiöittäminen toteutetaan yleensä joko osakeyhtiölain mukaisen jakautumismenettelyn kautta tai luovuttamalla jokin liiketoiminta kaupalla tai apporttina toiselle samaan konserniin kuuluvalle yhtiölle. Näin Äimälä Kärkkäinen 2017, s. 320. 36 Rasinmäki 1997. 37 Ibid., s. 19.