EUROOPAN KOMISSIO Bryssel 16.10.2014 COM(2014) 654 final KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE Euroopan kaasujärjestelmän lyhyen aikavälin häiriönsietokyvystä Valmistautuminen idästä tulevien toimitusten mahdolliseen katkeamiseen syksyllä ja talvella 2014 2015 {SWD(2014) 322 final} {SWD(2014) 323 final} {SWD(2014) 324 final} {SWD(2014) 325 final} {SWD(2014) 326 final} FI FI
1. JOHDANTO Komissio hyväksyi 28. toukokuuta 2014 Euroopan energiavarmuusstrategian 1, jossa esitetään kattava suunnitelma EU:n energianhuoltovarmuuden parantamiseksi. Strategiassa otetaan huomioon Ukrainan tilanne ja siihen liittyvä mahdollisten kaasun toimituskatkosten riski EU:ssa. Siihen sisältyy toimia, jotka on toteutettava välittömästi, jotta voidaan parantaa EU:n kykyä sietää suuria kaasun toimituskatkoksia tulevana talvena. Osana näitä välittömiä toimia Eurooppa-neuvosto antoi 27. kesäkuuta 2014 tukensa komission ehdotukselle aloittaa ns. stressitestit, joilla arvioidaan Euroopan kaasujärjestelmän kykyä selvitä vakavista kaasun toimituskatkoksista tänä talvena. 2 Komissio pyysi heinäkuun alussa jäsenvaltioita, energiayhteisön sopimusvaltioita ja Georgiaa 3 sekä Sveitsiä ja Turkkia mallintamaan erilaisten mahdollisten häiriöskenaarioiden vaikutuksia kaasun toimituksiin omassa maassaan tänä talvena ja kuvailemaan toimenpiteitä, joilla toimitusvaikeuksiin voidaan puuttua. Komissio pyysi myös Norjaa ilmoittamaan kyvystään vastata tällaisiin häiriöihin lisäämällä omia kaasuntoimituksiaan. Komissio ehdotti kolmea ˮkohderyhmääˮ niiden alueiden kattamiseksi, joilla häiriöiden vaikutukset ovat todennäköisesti suurimmat. Nämä olivat EU:n kaakkois-osa (Bulgaria, Kroatia, Kreikka, Romania ja Unkari), Baltian maat ja Suomi sekä energiayhteisön sopimusvaltiot. Kansalliset viranomaiset ovat kesän aikana keränneet tietoja ja tehneet arviointeja lyhyillä määräajoilla. Ne toimittivat kansalliset raporttinsa 4 komissiolle elo syyskuussa 2014. Kaasun siirtoverkonhaltijoiden eurooppalainen verkosto (Kaasu-ENTSO) on myös mallintanut toimituskatkosten vaikutuksia EU:n laajuiseen kaasujärjestelmään. Oman panoksensa ovat antaneet myös useat toimialajärjestöt, Kansainvälinen energiajärjestö 5, G7 ja muut keskeiset sidosryhmät. ˮStressitestienˮ menetelmät ja skenaariot Komission kaikille testeihin osallistuneille ehdottamat skenaariot kattoivat Ukrainan kaasun kauttakulkureitin ja kaikkien Venäjältä Eurooppaan suuntautuvien kaasuntoimitusten katkeamisen yhden ja kuuden kuukauden ajaksi (syyskuusta helmikuuhun), kun talven ilmasto-olosuhteiden oletetaan olevan keskimääräiset molemmissa tapauksissa. Kaasu- ENTSO kehitti lisäksi alaskenaarion, jossa oletetaan kahden viikon erittäin kylmä jakso helmikuussa. Tällä alaskenaariolla pyritään kattamaan kulutushuipun vaikutus jo 1 Komission tiedonanto Euroopan parlamentille ja neuvostolle Euroopan energiavarmuusstrategia, COM(2014) 0330 final. http://eur-lex.europa.eu/legal-content/fi/txt/?qid=1413362634771&uri=celex:52014dc0330 2 Eurooppa-neuvoston päätelmät, 27. kesäkuuta 2014, EUCO 79/14 http://www.constsilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/fi/ec/143499.pdf 3 Sopimusvaltiot ovat Albanian tasavalta, Bosnia ja Hertsegovina, entinen Jugoslavian tasavalta Makedonia, Moldovan tasavalta, Montenegron tasavalta, Serbian tasavalta, Ukraina ja Yhdistyneiden Kansakuntien väliaikainen Kosovon-siviilioperaatio Yhdistyneiden Kansakuntien turvallisuusneuvoston päätöslauselman 1244 mukaisesti. Georgian tasavalta on energiayhteisön ehdokasmaa. 4 Kolme Baltian maata ja Suomi korvasivat kansalliset raportit yhteisellä raportilla. 5 IEA on tehnyt kattavan analyysin LNG-markkinoista. 2
äärirajoillaan toimivaan toimitusjärjestelmään. Ehdotukset perustuivat aikaisempiin kokemuksiin ja tarpeeseen testata energiajärjestelmää erittäin vaativissa olosuhteissa, eli olosuhteissa, jossa Euroopan suurimman ulkoisen maakaasuntoimittajan kaikki kaasuvirrat on katkaistu. Ukrainan kauttakulkureitin tai Venäjän kaikkien toimitusten katkaisemista koskevien skenaarioiden vaikutukset Kaakkois-Euroopan maihin, jotka saavat kaasunsa suurelta osin Ukrainan kautta, ovat hyvin samanlaiset, kun taas mallinnettu Ukrainan kauttakulkureitin katkaiseminen ei vaikuta Baltian maihin ja Suomeen. Siksi komissio viittaa tässä kertomuksessa pääasiassa skenaarioon, jossa Venäjän kaasuntoimitukset katkeavat kuuden kuukauden ajaksi tavanomaisissa talviolosuhteissa ja kylmän jakson sisältävissä olosuhteissa. Testi on jo nyt ollut erittäin hyödyllinen, sillä tämä on ensimmäinen kerta kun idästä tulevien kaasuntoimitusten vakavien häiriöiden Euroopan kaasusektoriin kohdistuvista mahdollisista vaikutuksista ja sektorin omista valmiuksista on saatu näin kattava kuva. Komissio esittelee tässä tiedonannossa stressitestien tärkeimpiä tuloksia ja esittää joukon suosituksia. Komission yksiköt ovat laatineet rinnakkain tämän tiedonannon kanssa valmisteluasiakirjoja, jotka sisältävät kolmea ˮkohderyhmääˮ koskevat raportit sekä raportin G7-ryhmän ja muiden kumppanimaiden kanssa tehdystä yhteistyöstä ja raportin kaasun toimitusvarmuutta koskevan asetuksen 6 uudelleentarkastelusta. Lisäksi komissio antaa suosituksen sisämarkkinasääntöjen soveltamisesta energiayhteisössä. 2. STRESSITESTIEN TULOKSET 2.1 Kauttakulkuvirtojen tilanne Euroopan komissio on stressitestien rinnalla ja jo tämän vuoden keväästä lähtien ponnistellut saadakseen aikaan kompromissiratkaisun Ukrainan ja Venäjän välillä niiden kaasumaksuja ja -velkoja koskevassa kiistassa. Se on näin pyrkinyt varmistamaan riittävät kaasuntoimitukset Ukrainaan ja vakaan kauttakulun EU:hun ja muihin energiayhteisön sopimusvaltioihin. Vuoden kuluessa on järjestetty useita neuvotteluja Euroopan komission sekä Ukrainan ja Venäjän viranomaisten välillä, myös ministeritasolla. Berliinissä 26. syyskuuta järjestetyssä viimeisimmässä kolmenvälisessä ministerikokouksessa osapuolet pääsivät lähemmäs yhteisymmärrystä komission kompromissiehdotuksen keskeisistä kohdista. Tätä ˮtalvipakettiaˮ käsitellään parhaillaan Moskovassa ja Kiovassa, ja seuraavat kolmenväliset neuvottelut on määrä järjestää ennen lokakuun Eurooppa-neuvoston kokousta. Sopimus turvaisi kaasuntoimitukset Ukrainaan koko talveksi. 6 Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 994/2010, annettu 20 päivänä lokakuuta 2010, toimista kaasunsaannin turvaamiseksi ja neuvoston direktiivin 2004/67/EY kumoamisesta (EUVL L 295, 12.11.2010, s. 1). 3
Kaiken kaikkiaan Venäjältä EU:hun suuntautuvien kaasuntoimitusten ja Ukrainan läpi tapahtuvan kaasunsiirron vakaus riippuu monista tekijöistä, joista vain osa on EU:n hallinnassa. Siksi on järkevää arvioida kaikkia mahdollisia skenaarioita, myös kaasuntoimitusten vakavia häiriöitä. Tässä suhteessa jäljempänä esitettyjä arvioita ei pitäisi pitää ennusteena vaan vain yhtenä mahdollisena skenaariona ja perustana valmiustoimenpiteille. Kaasuvirrat Venäjältä EU:hun olivat syys- ja lokakuussa 2014 ajoittain odotettua alhaisemmat, mitä komissio pitää huolestuttavana. Etenkin syyskuussa on raportoitu Gazpromin toimitusten vähenemisestä useille EU:n yrityksille, vaikka näillä vähennyksillä ei olekaan ollut kielteisiä vaikutuksia toimitusvarmuuteen EU:ssa tai sen naapurimaissa. Fyysinen vastakkaisvirtaus Slovakiasta Ukrainaan oli vakaa. Vastakkaisvirtaukset Puolasta Ukrainaan katkesivat kahdeksi päiväksi, mutta palautuivat pian. Myös toimitukset Unkarista Ukrainaan katkesivat 25. syyskuuta toistaiseksi, koska Unkariin tulee aiempaa suurempia määriä kaasua, joka on matkalla varastointilaitoksiin. Komissio seuraa tilannetta tarkasti yhteistyössä kaasualan koordinointiryhmän kanssa. 2.2 Euroopan toimitustilanne häiriön sattuessa Kaasu-ENTSO on komission pyynnöstä mallintanut erilaisia toimitushäiriöskenaarioita. Malli osoittaa, että erilaisissa kuuden kuukauden häiriöskenaarioissa EU:lta ja energiayhteisön sopimusvaltioilta, Ukrainaa lukuun ottamatta, puuttuisi toimituslähteiden uudelleenjärjestelyn jälkeenkin vielä viidestä yhdeksään miljardia kuutiometriä kaasua 7. Se osoittaa myös jos oletetaan, että infrastruktuuria käytetään täysimääräisesti ja markkinaolosuhteet ovat normaalit 8 että tällaisen kuuden kuukauden häiriön sattuessa Venäjältä tuodut määrät korvataan erityisesti tuomalla lisää nesteytettyä maakaasua. 9,10 Vaikka Kaasu-ENTSO ei ole mallintanut toimitushäiriöiden hintavaikutuksia, tarpeeseen korvata kaasumääriä liittyy hintojen nousu, joka johtaa huomattavien nesteytetyn maakaasun lisämäärien tuontiin. Nämä hintasignaalit siirtävät, siinä määrin kuin yhteenliitäntäkapasiteetti tai suora yhteys nesteytetyn maakaasun tuontilaitoksiin sallii, kaasua markkinoille, joilla sitä eniten tarvitaan muun muassa lämmitykseen ja sähköntuotantoon. Korkeammat hinnat johtavat myös laajamittaiseen varastojen tyhjentämiseen ja vapaaehtoiseen kysynnän rajoittamiseen. Mallintaminen osoittaa myös, mihin maihin kaasun toimitushäiriöt vaikuttaisivat voimakkaimmin. 7 Tämä on noin 1 2 prosenttia EU:n vuotuisesta kulutuksesta. 8 On syytä huomata, että nämä oletukset eivät todellisuudessa valitettavasti aina täyty. 9 Kaikkein äärimmäisessä skenaariossa LNG:n osuus toimituslähteissä kasvaisi 130 prosenttia 24 miljardista 56 miljardiin kuutiometriin. 10 On tärkeä huomata, että Kaasu-ENTSOn analyysin mukaan OPAL-kaasuputken (NordStream-putken jatke, joka kulkee Pohjois-Saksan Greifswaldista Brandoviin Saksan ja Tšekin rajalla) kapasiteetin kasvattamisella 100 prosenttiin nykyisestä 50 prosentista ei ole vaikutusta puuttuvien kaasumäärien pienentämiseen itäisissä jäsenvaltioissa, mikä johtuu itään suuntautuvan infrastruktuurin nykyisistä rajoituksista. Vaikutus, joka aiheutuu kapasiteetin kasvattamisesta 100 prosenttiin, rajoittuu LNG-määrien korvaamiseen Länsi-Euroopassa. 4
Taulukko 1 Puuttuvat kaasumäärät maittain skenaariossa, jossa Venäjän toimitukset katkeavat kuudeksi kuukaudeksi ja talvella on kylmä jakso (kokonaisvaje miljoonina kuutiometreinä ja suurin suhteellinen kuukausivaje prosentteina) Venäjän toimitukset katkeavat 6 kuukaudeksi ja helmikuussa on kylmä jakso BG EE FI EL HR HU IT LT LU LV PL RO SE SI BiH fyrom SRB Kokonaisvaje ENNEN kansallisia toimenpiteitä (milj. m3) 670 204 2255 109 41 2170 26 693 8 39 890 1361 13 21 139 126 631 Suurin suhteellinen kuukausivaje (%) 100% 73% 100% 18% 12% 35% 0% 59% 5% 15% 28% 31% 6% 17% 100% 100% 64% Lähde: Kaasu-ENTSO Kuva 1 Venäjän kaasun korvaaminen skenaariossa, jossa Venäjän toimitukset katkeavat kuudeksi kuukaudeksi Lähde: Kaasu-ENTSO Kaasu-ENTSO on mallintanut stressitestiä varten sekä ˮyhteistyöhaluttomanˮ että ˮyhteistyöhaluisenˮ skenaarion 11. Suurin ero näiden kahden välillä on se, ettäˮyhteistyöhaluisessaˮ skenaariossa Kaasu-ENTSO ottaa huomioon olennaisena tekijänä tasapuolisen (suhteellisen) taakanjaon, jossa jäsenvaltioiden välistä yhteisvastuuta sovelletaan siinä määrin, että kaasuvajeet jaetaan tasapuolisesti naapurijäsenvaltioiden kesken. Sitä vastoin ˮyhteistyöhaluttomassaˮ skenaariossa jäsenvaltiot vähentäisivät kaasun vientiä tai lopettaisivat sen toistensa välillä ja energiayhteisön jäsenvaltioihin, kun kotimaista kysyntää ei voida enää täysin tyydyttää. ˮYhteistyöhaluisessaˮ skenaariossa oletetaan, että Ukraina ja Moldova 12 saavat jatkuvasti kaasua jäsenvaltioista ainakin Slovakian kautta 11 Raportissaan Kaasu-ENTSO käyttää näistä kahdesta skenaariosta nimitystä ˮoptimaalinenˮ ja ˮsuboptimaalinenˮ. 12 Riippumatta siitä, minkälaisia oletuksia Kaasu-ENTSO tekee toimituksista, Moldovan tapauksessa kaupalliset ja sääntelyyn (lupamenettelyihin) liittyvät ongelmat estävät Romaniasta Moldovaan johtavan Iasi Ungheni- 5
täydellä kapasiteetilla, kun taas ˮyhteistyöhaluttomassaˮ skenaariossa oletetaan viennin olevan 50 prosenttia Slovakian vastakkaisvirtauskapasiteetista. Jos jäsenvaltiot eivät tee yhteistyötä ja kansallisia lisätoimenpiteitä ei toteuteta, 40 prosentin tai huomattavasti suurempi 13 vakava toimitusvaje saattaa toteutua, ainakin kuuden kuukauden häiriöjakson lopussa, Bulgariassa, Romaniassa, Serbiassa, entisessä Jugoslavian tasavallassa Makedoniassa sekä Bosnia ja Hertsegovinassa (sekä skenaariossa, jossa Ukrainan kauttakulkureitti katkaistaan, että skenaariossa, jossa Venäjän kaikki toimitukset katkaistaan). Samansuuruisia vajeita esiintyisi Liettuassa, Virossa ja Suomessa skenaariossa, jossa Venäjän kaikki toimitukset EU:hun katkaistaan. Myös Unkarissa ja Puolassa 14 vaikutus olisi huomattava, joskin vähäisempi: Unkarissa vaje olisi 30 prosenttia ja Puolassa 20 prosenttia. Toimitushäiriön tärkeimmät vaikutukset esitetään kuvassa 2. Yhteistyöskenaariossa häiriön vaikutukset ovat huomattavasti lievemmät niissä jäsenvaltioissa ja energiayhteisön sopimusvaltioissa, joihin vaikutukset kohdistuvat voimakkaimmin, ja erityisesti Bulgariassa, Virossa, Bosnia ja Hertsegovinassa, entisessä Jugoslavian tasavallassa Makedoniassa ja Serbiassa. Samaan aikaan Kreikassa ja Latviassa koettaisiin myös todennäköisesti lievää vajetta 15. Kartoissa harmaalla merkittyihin jäsenvaltioihin ei simulaation mukaan kohdistuisi suoria vaikutuksia niiden olemassa olevan kaasuntoimitusinfrastruktuurin ja kaasulähteiden perusteella. yhdysputken käytön, vaikka se onkin virallisesta avattu ja teknisesti toimintakykyinen. Siksi jos ongelmaa ei ratkaista ja toimitushäiriö ilmenee, Moldovan kaasuvaje on 100 prosenttia. 13 Jopa 100 prosenttia. 14 Puolaan kohdistuu vaikutuksia ainoastaan skenaariossa, jossa Venäjän toimitukset katkeavat kokonaan. 15 ˮYhteistyöskenaarioˮ vaikuttaa näiden kahden jäsenvaltion tilanteeseen sen vuoksi, että niitä molempia ympäröivät jäsenvaltiot, joihin toimitushäiriö vaikuttaa voimakkaasti, mutta niillä itsellään on infrastruktuuria Latviassa varastointilaitos ja Kreikassa LNG:n kaasutusterminaali joka tarjoaa niille puskurin. Kun ne sallivat tällaisen infrastruktuurin jakamisen, niiden kysynnän ja tarjonnan tasapaino muuttuu. 6
Kuva 2 Kartat todennäköisistä toimituskatkoksista ennen kansallisia lisätoimenpiteitä helmikuussa Venäjän kuuden kuukauden kaasun toimitushäiriötä koskevan skenaarion lopussa yhteistyöhaluisessa ja yhteistyöhaluttomassa skenaariossa keskimääräisissä talviolosuhteissa 16 Yhteistyöskenaario Yhteistyöhaluton skenaario Lähde: Kaasu-ENTSO Pitkäaikaisen toimitushäiriön vaikutukset Ukrainaan Ukraina on energiayhteisön sopimusvaltioista varsin ainutlaatuisessa asemassa. Ukrainan kehittyneet siirto- ja varastointikapasiteetit, vaikka ne kaipaavatkin uudenaikaistamista, tarjoavat Ukrainalle välineet vastata toimitushäiriön aiheuttamaan haasteeseen monipuolisemmalla tavalla kuin muissa sopimusvaltioissa. Ukraina kuluttaa tavallisesti noin 50 miljardia kuutiometriä kaasua vuodessa, joista noin 20 miljardia kuutiometriä tuotetaan kotimaassa ja loput tuodaan suurimmaksi osaksi Venäjältä. Kaasuntuonti Venäjältä Ukrainan kulutusta varten on kuitenkin ollut pysähdyksissä 16. kesäkuuta 2014 lähtien. Ukrainan stressitestiarviointi osoittaa, että kotimainen tuotanto ja varastot voivat kattaa 50 70 prosenttia kysynnästä, jos sovelletaan kysynnänohjaustoimenpiteitä. Tuonti EU:sta auttaisi kattamaan kaasuvajeen osittain Ukrainan esittämässä optimistisessa skenaariossa 17. Tärkeä askel tähän suuntaan on Slovakin ja Ukrainan välinen vastakkaisvirtausyhteys, joka tuli 16 Molemmat kartat kuvaavat vaikutuksia helmikuussa, kun Venäjän toimitukset ovat katkenneet kuudeksi kuukaudeksi. Tämä todennäköinen vaje otetaan lähtökohdaksi kaikissa kansallisissa toimenpiteissä, jotka liittyvät esim. kysynnänohjaukseen tai pakolliseen polttoaineen vaihtamiseen. Näin ollen jäsenvaltioilla, joilla ei näytä olevan vaihtoehtoja pelkän kaasuverkkoinfrastruktuurin kannalta kuten Suomi voivat toteuttaa muita kansallisia erityistoimenpiteitä, kuten kaasukäyttöisten sähköntuotanto- ja lämmitysyksiköiden polttoaineen pakollista vaihtamista koskeva yksityiskohtainen järjestelmä. 17 Tällaisessa skenaariossa oletetaan erityisesti, että vastakkaisvirtaus Slovakiasta, Unkarista ja Puolasta toimii täydellä kapasiteetilla ja että kaukolämmityksen ja teollisuuden kulutusta vähennetään. 7
käyttöön syyskuun alussa ja jonka kautta voidaan siirtää enimmillään 27 miljoonaa kuutiometriä kaasua päivässä, josta kaksi kolmasosaa on kiinteää kapasiteettia. Hypoteettinen kahden viikon kylmä jakso kuusi kuukautta kestäneen toimitushäiriön lopussa heikentäisi toimitusvarmuustilannetta merkittävästi. Kuten kuvasta 3 näkyy, Kaasu-ENTSOn mallin mukaan myös tässä tapauksessa yhteistyöskenaario mahdollistaisi vajeiden vähentämisen niissä maissa, joihin häiriö vaikuttaa voimakkaimmin, siitä dramaattisesta tasosta, joka seuraisi yhteistyöhaluttomasta skenaariosta. Yhteistyöskenaariossa häiriö vaikuttaisi myös muihin Keski- ja Itä-Euroopan ja Länsi-Euroopan jäsenvaltioihin kuten Itävaltaan, Tšekkiin, (pohjoiseen) Saksaan 18, Italiaan ja Slovakiaan, kun kaasu virtaisi maihin, joissa vajeet ovat suuremmat. Mallin perusteella tällaiset vajeet jäisivät alle 10 prosentin tason. Tämä on tavallisesti taso, jolla tapahtuisi hinnasta johtuvaa (luonnollista) kysynnän vähenemistä ilman tarvetta toteuttaa lisätoimenpiteitä. 18 Ns. NetConnect Germany -markkina-alue. 8
Kuva 3 Kartat todennäköisistä toimituskatkoksista ennen kansallisia lisätoimenpiteitä helmikuussa Venäjän kuuden kuukauden kaasun toimitushäiriötä koskevan skenaarion lopussa yhteistyöhaluisessa ja yhteistyöhaluttomassa skenaariossa kylmän jakson aikana Yhteistyöskenaario Yhteistyöhaluton skenaario Lähde: Kaasu-ENTSO Kaasun toimitushäiriön vaikutus lämmityssektoriin Noin puolet EU:n primaarienergian kulutuksesta käytetään sisätilojen ja veden lämmitykseen kotitalouksissa ja palvelusektorilla sekä prosessilämpönä teollisuudessa. Rakennusten sisätilojen ja veden lämmitys on erityisen kaasuintensiivistä Unkarissa, Italiassa, Alankomaissa ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa, kuten kuvasta 4 käy ilmi. Kuva 4 Kotitalouksien ja palvelusektorin tilalämmityksen ja kuuman veden lämmityksen lämmön loppukysynnän jakautuminen jäsenvaltioissa polttoainetyypeittäin ja energiakantajittain. 9
Lähde: Stratego EU28 Heat Market Assessment for year 2010 Suurin osa (88 %) sisätilojen ja veden lämmityksestä EU:ssa tapahtuu oman kulutuksen kattavilla erillisillä kattiloilla. Kaukolämmön osuus on 12 prosenttia. Tämä on kuitenkin keskiarvo, ja maiden väliset erot ovat suuria: Pohjois-Euroopan, Baltian ja Keski- ja Itä- Euroopan jäsenvaltioissa kaukolämmön osuus lämmöntuotannosta vaihtelee 14:sta 56:een prosenttiin 19 ja sen piiriin kuuluvien kotimaisten kuluttajien osuus vaihtelee 10:stä lähes 50:een prosenttiin 20. Keskimäärin 44 prosenttia kaukolämmöstä tuotetaan kaasulla, mutta osuus on enimmillään 80 prosenttia maissa, joissa kaukolämmitys on vakiintunutta, kuten Latviassa, Liettuassa, Slovakiassa, Bulgariassa ja Unkarissa. Baltian maissa ja Suomessa kaukolämmityksen ja sähkön ja lämmön yhteistuotantolaitosten kaasunkulutuksen osuus kaasun kokonaiskulutuksesta on tyypillisesti noin 50 prosenttia. Kaasukäyttöisiä kaukolämpölaitoksia (ellei niissä voida käyttää muita polttoaineita) ja kaukolämmityksen asiakkaita pidetään yleensä suojattuina asiakkaina 21, ja mahdolliset toimituskatkot vaikuttavat niihin viimeisinä. Lisäksi monet jäsenvaltiot ovat asettaneet lämmöntuotantolaitoksille polttoaineen vaihtamista koskevia velvollisuuksia, vaikka osuus vaihteleekin suuresti Suomen käytännössä 100 prosentista alle 20 prosenttiin Romaniassa ja Bulgariassa. 2.3 Kansallisissa raporteissa ehdotettujen toimenpiteiden arviointi Kuten Kaasu-ENTSOn skenaarioista käy ilmi, Venäjän kaasun mahdolliset toimituskatkokset vaikuttaisivat hyvin eri tavoin eri jäsenvaltioihin riippuen sekä niiden maantieteellisestä sijainnista että niiden kaasunsaantivaihtoehdoista. Nämä vaihtelevat vaikutukset näkyvät myös toimenpiteissä, joita jäsenvaltiot ja energiayhteisön sopimusvaltiot ovat luetelleet komissiolle toimittamissaan stressitestiraporteissa. Eräiden kaikkein haavoittuvimpien maiden on turvauduttava radikaaleihin toimenpiteisiin (kuten toimitusrajoitukset tai strategisten varastojen vapauttaminen) melko nopeasti mallinnetun ajanjakson aikana, kun taas toiset jäsenvaltiot antavat kaasusektorinsa toimia markkinoiden perusperiaatteiden pohjalta. On tärkeää huomata, että toimituskriisin rauhallisella, markkinapohjaisella hallinnalla niissä jäsenvaltioissa, joissa vaikutus on vähäisempi, on yleinen myönteinen vaikutus vajeiden korvaamiseen koko EU:ssa ja energiayhteisössä. 19 Tämä osuus on esimerkiksi Ruotsissa 56 prosenttia, Tanskassa 53 prosenttia, Slovakiassa 54 prosenttia ja Suomessa 47 prosenttia. Romaniassa, Bulgariassa, Sloveniassa ja Itävallassa tämä osuus on 14 19 prosenttia. 20 Ruotsissa, Tanskassa, Suomessa, Latviassa, Liettuassa, Puolassa ja Slovakiassa yli 40 prosenttia kotimaisista kuluttajista lämmittää kotinsa kaukolämmöllä. Kaukolämmitys tuottaa lämpöä 10 40 prosentille kuluttajista Saksassa, Itävallassa, Unkarissa, Sloveniassa, Bulgariassa, Kroatiassa, Romaniassa ja Tšekissä. 21 Kaasun toimitusvarmuutta koskevassa asetuksessa määritellään ns. suojattujen asiakkaiden ryhmä, johon sisältyvät kotitaloudet ja, jos jäsenvaltiot niin päättävät, sosiaaliset peruspalvelut ja pk-yritykset, tietyin rajoituksin, sekä kaukolämpölaitokset, jotka eivät voi vaihtaa polttoainetta ja jotka toimittavat lämpöä muille suojatuille asiakkaille. 10
Kuva 5 Yleiskatsaus eri toimenpiteistä, joita jäsenvaltiot ovat esittäneet raporteissaan sen pohjalta, että Ukrainan kauttakulun ja Venäjän kaikkien toimitusten oletetaan katkenneen kuudeksi kuukaudeksi Lähde: Kansalliset stressitestiraportit 2.3.1 Varastointi Varastointi, siellä missä se käytettävissä, on keskeinen väline, jolla kysyntää ja tarjontaa voidaan tasapainottaa kaikissa jäsenvaltioissa ja energiayhteisön sopimusvaltioissa 22. Varastojen täyttöaste on lokakuun alusta lähtien ollut EU:ssa hyvin korkea eli noin 90 prosenttia. Vain kahdessa jäsenvaltiossa (Unkarissa ja Portugalissa) varastojen täyttöaste oli alle 80 prosenttia, mutta Unkarin suuren varastointikapasiteetin ansiosta sen varastojen täyttöasteen ja kysynnän suhde on jo nyt keskimääräistä parempi. 22 Varastojen käyttöä on yleensä tarkasteltu kansallisesti. 11
Kuva 6 Varastojen täyttöaste (%) jäsenvaltioittain, varastoitu määrä suhteessa kotimaiseen kysyntään (%) ja varastointikapasiteetti suhteessa kotimaiseen kysyntään (%), lokakuu 2014 23 Lähde: GSE:n AGSI-sivusto ja Eurogas; komission selvitys Kansallisissa raporteissa ja Kaasu-ENTSOn analyysissa annettujen lukujen mukaan pitkäkestoinen kriisi tai pelkkä kylmä talvi voisi kuitenkin tyhjentää varastot nopeasti, jolloin olisi turvauduttava muihin toimitusvarmuutta koskeviin toimenpiteisiin, jotta toimitukset asiakkaille voidaan turvata. Varastojen käyttöä koskevien kansallisten suunnitelmien arvioinnissa on syytä ottaa huomioon muutama tärkeä näkökohta. Ensinnäkin varastointikapasiteetin fyysiseen kasvattamiseen on lyhyellä aikavälillä hyvin vähän mahdollisuuksia. Toiseksi, kun maat ovat riippuvaisia varastojen poistonopeuden kasvattamisesta lyhyellä aikavälillä ellei toteuteta toimenpiteitä, joilla estetään varastojen tyhjeneminen liian nopeasti näiden maiden on häiriön jatkuessa kohdattava vaikutukset myöhemmin, muun muassa se, että varastojen täyttöasteen ollessa alhaisempi poistonopeus pienenee huomattavasti. Varastojen täyttäminen tavallista täyttöastetta täydemmiksi ja sen varmistaminen, että poistonopeudessa otetaan huomioon pitkään jatkuvan talvikauden mahdollisuus, voivat osoittautua tärkeiksi valmistelutoimenpiteiksi niissä jäsenvaltioissa, jotka ovat kaikkein haavoittuvimpia kriisin sattuessa. Varastoja voidaan käyttää toimitusten turvaamiseen enemmän tai vähemmän markkinapohjaisella tavalla. Useat jäsenvaltiot ovat toteuttaneet toimitusvarmuuden turvaamiseksi ennaltaehkäiseviä toimenpiteitä toimitussidonnaisten varastointivelvollisuuksien (esim. Bulgaria, Espanja, Italia, Portugali, Puola, Ranska, Slovakia ja Tanska) ja strategisten varastojen (esim. Unkari) muodossa. Lisäksi eräisiin kansallisiin suunnitelmiin, muun muassa Unkarin suunnitelmaan, sisältyy toimenpiteitä, joilla varastojen täyttämisestä tehdään houkuttelevampaa alentamalla siirtotariffeja, jotka voivat muodostaa huomattavan osan varastointikustannuksista. Erityistä huomiota olisi kiinnitettävä siihen, että varastojen täyttämisen usein tuontikaasua käyttäen helpottaminen, joka on sinänsä täysin 23 Tällä hetkellä käytännössä vain Gazprom Export ja Romanian varastointilaitoksen haltija eivät ilmoita varastointitasoja Gas Storage Europen AGSI-sivustolle. 12
oikeutettua toimintaa, ei tapahdu sellaisten rajatylittävien liiketoimien kustannuksella, joiden tarkoituksena on kaasun toimittaminen maan ulkopuolelle. 2.3.2 Puuttuvien määrien korvaaminen lisäämällä omaa tuotantoa tai ostamalla enemmän kaasua muista lähteistä Ilmeinen tapa korvata yhdestä lähteestä puuttuvat kaasumäärät on tuoda sitä toisesta lähteestä tai lisätä omaa tuotantoa. Yleisesti ottaen on hyvin vähän mahdollisuuksia lisätä EU:n omaa kaasuntuotantoa siten, että sillä olisi merkittävää vaikutusta lyhyellä aikavälillä. Tämä johtuu ennen kaikkea järjestelmän teknisistä rajoituksista. Tuonnin osalta mahdollisuudet toimitusten lisäämiseen Pohjois-Afrikan kaasuputkien kautta ovat tällä hetkellä rajalliset, ja Norjan tuotanto toimii lähes täydellä kapasiteetilla. Nesteytetty maakaasu on selvästi tuontilähde, joka tarjoaa suurimmat mahdollisuudet, sillä EU:n LNGterminaalien kapasiteetti sallii suurempien LNG-määrien toimitukset. 24 Hyödykenäkökulmasta nesteytetyn maakaasuun maailmanlaajuiset spot-markkinat ovat riittävän suuret, jotta niiltä voidaan hankkia suurempia kaasumääriä, ja samoin on myös varustamoala. Lisäksi Aasian LNG-hintojen hiljattainen putoaminen on tehnyt nesteytetystä maakaasusta taloudellisemman vaihtoehdon EU:lle. Häiriöiden ja niukkuuden aikoina nesteytetyn maakaasun hinta kuitenkin nousee, jolloin spot-toimitusten hankkiminen voi olla kallista 25. Lisäksi toimituksen saapuminen kriisialueelle voi kestää vähintään viikon. 2.3.3 Kysyntäpuolen toimenpiteet Kaasuntarpeen vähentäminen lieventää häiriön vaikutuksia. Yleisenä huomiona voidaan todeta, että suurimmassa osassa kansallisia raportteja etenkin suurimman vaikutuksen kohteena olevilla alueilla ei ole arvioitu vaikutuksia, joita on hintojen kohoamisesta toimitushäiriön sattuessa aiheutuvalla mahdollisella kysynnän vähenemisellä (teollisuusasiakkaiden piirissä tai mahdollisesti kaasukäyttöisessä sähköntuotannossa). Kysyntä, jonka hintajousto on suuri arvion mukaan 10 prosentin luokkaa poistuu todennäköisesti markkinoilta sulkemalla ensin yksiköitä taloudellisin perustein tai siirtymällä vaihtoehtoisiin polttoaineisiin (biomassa tai öljy), jos se on taloudellisesti kannattavaa. Kysyntäpuoleen liittyviä markkinapohjaisia, kannustinvetoisia toimenpiteitä sisältyy vain hyvin harvoihin kansallisiin stressitestiraportteihin, eikä niiden toteuttamisesta ole kokemuksia maissa, joihin häiriö kohdistuu voimakkaimmin. 24 EU:n kaasutuskapasiteetti on kaiken kaikkiaan noin 200 miljardia kuutiometriä vuodessa, mutta suurin osa siitä on keskittynyt Välimeren ja Atlantin rannikolle. Puutteelliset yhteenliitännät voivat rajoittaa yksittäisten LNG-terminaalien kykyä toimittaa kaasua kaikille alueille, joihin häiriö vaikuttaa. 25 IEA:n arvion mukaan hinnat voivat nousta jopa 100 prosenttia. 13
Viimeinen viranomaisten käytettävissä oleva kysyntäpuolen toimenpide jota ne kaikki ovat valmiita käyttämään myös kaasun toimitusvarmuutta koskevan asetuksen säännösten mukaisesti on kysynnän rajoittaminen ennalta määrätyssä käyttäjäryhmien järjestyksessä. Tällaiset suunnitelmat alkavat yleensä kaikkein joustavimmista teollisuuskäyttäjistä ja päättyvät suojattuihin asiakkaisiin, pääasiassa kotitalouksiin. Tällaisen kysynnän rajoittamisen osalta komissio toteaa, että monissa suunnitelmissa ei kvantifioida tai määritellä suunniteltujen rajoitustoimenpiteiden tarkkoja vaikutuksia yksittäisiin asiakasryhmiin, mistä syystä on osittain epäselvää, mikä on häiriön mahdollisten vaikutusten tarkka laajuus eri asiakasryhmissä. 26 2.3.4 Polttoaineen vaihtaminen Monissa jäsenvaltioissa, joihin häiriön vaikutukset kohdistuvat, kaukolämmitysjärjestelmät toimivat pääasiassa kaasulla. Lisäksi vuonna 2012 kaasukäyttöisen sähköntuotannon osuus oli 25 prosenttia tai enemmän Kroatiassa, Kreikassa, Unkarissa, Latviassa ja Liettuassa. 27 Kaasun hintojen kohoaminen voi kriisitilanteessa johtaa polttoaineen tilapäiseen vaihtamiseen taloudellisten näkökohtien pohjalta. Kaikkien niiden maiden kansallisiin suunnitelmiin, joiden toimitukset voivat katketa, sisältyy mahdollisuus polttoaineen pakolliseen vaihtamiseen. Tällaisissa toimenpiteissä yleensä niiden käyttäjien, joilla on valmius käyttää kahta polttoainetta, on vaihdettava polttoainetta. Jäsenvaltiot ovat raportoineet velvollisuuksista varastoida laitosalueella vaihtoehtoisia polttoaineita (kuten biomassaa tai öljyä) määrättyä yleensä lyhyttä ajanjaksoa varten 28. Yleisesti ottaen jäsenvaltiot eivät odota, että polttoaineen vaihtamisen järjestämiseen pakollisten kansallisten toimitusjaksojen aikana liittyisi mitään vakavia logistisia tai toimituksiin liittyviä ongelmia. Pitkäkestoisista häiriöistä ja niitä vastaavista vaihtoehtoisen polttoaineen käyttöjaksoista ei kuitenkaan ole olemassa kokemuksia. Tarvittaessa voidaan käyttää strategisia öljyvarastoja polttoaineen toimittamiseksi sähkövoimalaitoksille ja kaukolämmitysyksiköille lainsäädännön mukaisesti 29. Komissio toteaa, että joissain energiayhteisön sopimusvaltioissa voi syntyä ongelmia, koska lämmitykseen ei ole varattu öljy- ja hiilivarastoja. Esimerkiksi Serbiassa tai Bosnia ja Hertsegovinassa kolmasosa kaukolämmityslaitoksista pystyisi vaihtamaan kaasusta öljyyn, 26 On syytä mainita Ukrainan suunnitelma, jossa esitetään kotimaisen kysynnän vähentämiseksi uutta lakia, jossa edellytetään kulutuksen alentamista 20 30 prosentilla, pääasiassa vähentämällä kaukolämmityksen, kotitalouksien ja kemianteollisuuden kysyntää ja ottamalla käyttöön julkista sektoria koskevia toimenpiteitä. Vaikka tällaiset kulutuksen vähennykset voidaan panna täytäntöön, niiden vaikutuksia kuluttajiin on vaikea ennakoida. 27 Kaasun käyttö sähköntuotantoon on vähentynyt viime vuosina. Tämä johtuu alhaisesta tai negatiivisesta voittomarginaalista erityisesti hiilipohjaiseen sähköntuotantoon verrattuna. 28 Varastointivelvoite on tyypillisesti 5 15 päivää. Huomattava poikkeus on Suomi, jossa polttoainetta on varastoitava jopa viideksi kuukaudeksi. 29 Neuvoston direktiivi 2009/119/EY, annettu 14 päivänä syyskuuta 2009, jäsenvaltioiden velvollisuudesta ylläpitää raakaöljy- ja/tai öljytuotevarastojen vähimmäistasoa. 14
mutta öljy loppuisi nopeasti. Myös Moldovassa siirtyminen kaasusta hiileen sähköntuotannossa saattaa olla mahdotonta, koska hiilivarastoja ei ole varmistettu ajoissa. Useissa kansallisissa raporteissa mainitaan mahdollisuus siirtyä kaasunkulutuksesta, erityisesti lämmitystarkoituksissa, sähkönkulutukseen, mukaan lukien uusiutuvien energialähteiden käyttö (paikallisesti kasvatettu kestävä biomassa, lämpöpumput jne.) ja lämmönvarastointimahdollisuuksien käyttö kaukolämmitysjärjestelmissä. Vaikka sähkö voi olla toimiva ratkaisu kaasuvajeen lieventämiseksi huomattavassa määrin, on arvioitava tarkkaan muun muassa kaasukäyttöisten sähköntuotantolaitosten asemaa järjestelmäreservien tarjonnassa ja tasapainotuksessa sekä verkon rajallista kykyä sietää poikkeuksellisen korkeaa kysyntää pidemmän aikaa. 30 Keskusteluissa, joita on käyty Baltian maiden ja Suomen välillä sekä myös muiden maiden kuten Kreikan ja Bulgarian välillä, on otettu askeleita kohti yhteistyötä ja näiden kahden sektorin välisen vuorovaikutuksen yhteistä tarkastelua. Kaiken kaikkiaan kansalliset raportit ja Kaasu-ENTSOn parhaiden saatavilla olevien tietojen pohjalta tekemä arviointi eivät kuitenkaan tarjoa tarvittavaa kattavaa kuvaa kaasun toimitushäiriön heijastusvaikutuksista sähköntuotantosektoriin. 2.3.4 Muiden kuin markkinapohjaisten toimenpiteiden ajoitus Jäljempänä kuvassa 7 esitetään komission analyysi muiden kuin markkinapohjaisten toimenpiteiden käyttöönoton mahdollisesta ajoituksesta niiden kuuden kuukauden aikana, joina Venäjän kaikkien toimitusten oletetaan katkenneen. Jotkin eroavaisuudet häiriön vaikutusten erilaisen voimakkuuden lisäksi johtuvat todennäköisesti myös jäsenvaltioiden poliittisen tason päätöksistä siitä, kuinka toimituskriisin vastataan. Eräät maat, kuten Tšekki ja Saksa, joihin kohdistuvat vaikutukset ovat Kaasu-ENTSOn ˮyhteistyöskenaarionˮ perusteella vähäisemmät vain kylmän kauden aikana, aikovat ottaa käyttöön muita kuin markkinapohjaisia toimenpiteitä jo hyvin varhaisessa vaiheessa ennaltaehkäisevällä tavalla varmistaakseen toimitukset suojatuille asiakkaille. Muina eroavaisuuksina esiin nousee turvautuminen muihin kuin markkinapohjaisiin toimenpiteisiin aikaisessa vaiheessa esim. Kreikassa ja Kroatiassa, kun taas markkinapohjaisia toimenpiteitä näytetään sovellettavan mahdollisimman kauan esim. Bulgariassa, Unkarissa ja Romaniassa. Lisäksi kun kansallisia analyyseja verrataan Kaasu-ENTSOn karttoihin toimituskriisin vaikutusalueista ja -tasoista, voidaan huomata, että yhteistyöskenaariossa muut kuin markkinapohjaiset toimenpiteet voidaan ottaa käyttöön huomattavasti myöhemmin. Tämän perusteella vaikuttaa siltä, että kokonaistilannetta voitaisiin parantaa tiiviimmän koordinoinnin avulla. 30 On esimerkiksi epäselvää, missä määrin joissain Balkanin alueen maissa laajamittainen siirtyminen sähkön käyttöön yhdistettynä kevään 2014 tulvien seurauksiin ja lämpövoimalaitoksiin suuntautuvien kaasuntoimitusten vähenemiseen aiheuttaa vakavia sähkön toimitusvajeita. Näitä kysymyksiä ei ole tarkasteltu yksityiskohtaisesti kansallisissa raporteissa. 15
Kuva 7 Kaavio kansallisten toimenpiteiden käyttöönoton ajoituksesta Lähde: Kansalliset raportit, komission analyysi 3. PÄÄTELMÄT 3.1 Jäsenvaltioiden toimenpiteiden arviointi Ukrainan kauttakulkureitin ja varsinkin Venäjän kaikkien EU:hun suuntautuvien kaasuntoimitusten pitkäaikaisella katkeamisella on huomattavia vaikutuksia EU:ssa. Vaikutukset ovat voimakkaimmat EU:n itäisissä jäsenvaltioissa ja energiayhteisön sopimusvaltioissa. Kansalliset raportit paljastavat kaksi keskeistä heikkoutta EU:n lyhyen aikavälin toimitusvarmuustilanteessa. Ensinnäkin useita infrastruktuurihankkeita, joiden käynnistämisen nimenomaisena syynä oli toimitusvarmuuden parantaminen vuoden 2009 toimituskriisin jälkeen, ei ole saatu (täysin) käyttöön. 31 Syyt tähän vaihtelevat poliittisen tuen 31 Näihin lukeutuvat erityisesti Kreikan ja Bulgarian, Romanian ja Bulgarian, Bulgarian ja Serbian, Moldavian ja Romanian sekä Unkarin ja Slovakian väliset yhdysputket sekä Romanian vastakkaisvirtaushanke. Lisäksi 16
puuttumisesta puutteelliseen hankehallintoon ja rajatylittävän yhteistyön puuttumiseen. Toiseksi monet kansalliset toimitusvarmuusstrategiat ovat luonteeltaan yksipuolisia, huonosti koordinoituja ja/tai riittämättömään yhteistyöhön perustuvia. Kaiken kaikkiaan tämä johtaa siihen, ettei kaasun toimitusvarmuutta käsitellä unionissa parhaalla mahdollisella tavalla, kuten jäljempänä kuvataan. Kaasu-ENTSOn analyysi osoittaa, että infrastruktuurin optimoituun käyttöön ja suhteelliseen taakanjakoon perustuva yhteistyö takaa toimitukset suojatuille asiakkaille jäsenvaltioissa ja energiayhteisön sopimusvaltioissa sekä huomattavan viennin Ukrainaan. 32 Baltian maat ja Suomi sekä Keski- ja Kaakkois-Euroopan jäsenvaltiot ja energiayhteisön sopimusvaltiot joutuvat kuitenkin kotimaisten ja rajatylittävien kaasuvirtojen optimoinnin lisäksi toteuttamaan lukuisia erilaisia lisätoimenpiteitä varmistaakseen, että suojaamattomille asiakkaille toimittamatta jäänyt tai niiltä puuttuva kaasumäärä jää mahdollisimman pieneksi. Koska lisäkaasun hankkiminen mahdollisesta omasta tuotannosta, ulkopuolisista lähteistä tai varastoista on jo otettu huomioon Kaasu-ENTSOn mallissa, todennäköisin seuraava toimenpide muuntyyppisten kysyntäpuolen toimenpiteiden lisäksi on hinnasta johtuva tai pakollinen polttoaineen vaihtaminen. Hyvä esimerkki on Suomi, joka ensi silmäyksellä näyttäisi olevan kaikkein haavoittuvin jäsenvaltio, sillä mallinnetussa häiriöskenaariossa, jossa Venäjän toimitukset katkeavat kuudeksi kuukaudeksi, jopa 100 prosenttia kaasusta jää toimittamatta tai puuttuu. Kaasutoimituksia saavien suojattujen asiakkaiden osuus on kuitenkin hyvin pieni. Lisäksi koska Suomessa on käytössä pakollinen polttoaineen vaihtomekanismi ja vaihtoehtoisten polttoaineiden varastointivelvollisuus on korkea, Suomi pystyisi hyvin toimivan logistiikan avulla suurella todennäköisyydellä korvaamaan kaikki kaasumäärät ilman tarvetta rajoittaa kysyntää. Baltian maat, Keski- ja Kaakkois-Euroopan jäsenvaltiot ja energiayhteisön sopimusvaltiot, joissa häiriön vaikutus on suurin 33, joutuvat kuitenkin hyvin todennäköisesti turvautumaan suojaamattomien asiakkaiden kysynnän rajoituksiin, erityisesti mallinnetun ajanjakson lopussa. Kaikissa kansallisissa raporteissa esitetään toimenpiteitä, joilla mahdolliseen toimituskatkokseen voidaan vastata. Näiden toimenpiteiden toteuttamisjärjestys on tärkeä, ja on olennaisen tärkeää, että markkinat toimivat mahdollisimman pitkään. Kun markkinat toimivat, hintasignaalit houkuttelevat uusia kaasuntoimituksia pääasiassa nesteytettyä maakaasua EU:hun ja EU:n sisällä niihin maihin, joissa vaje on suurin, kunhan tarvittava infrastruktuuri on olemassa. Hintasignaalit edistävät varastojen kaupallista käyttöä välineenä, jolla varmistetaan kysynnän ja tarjonnan tasapaino, ja kannustavat vähentämään kysyntää ja vaihtamaan polttoainetta taloudellisten näkökohtien pohjalta. Jäsenvaltiot eivät saisi estää joissain yhdysputkissa ei vielä pystytä fyysisesti pumppaamaan kaasua kaksisuuntaisesti, mikä rajoittaa järjestelmän yleistä joustavuutta. 32 Toimitusvajeet eivät kaikella todennäköisyydellä ole niin suuria, että ne ulottuisivat suojattuihin asiakkaisiin. ˮYhteistyöhaluttomassaˮ skenaariossa suojatut asiakkaat ovat erityisesti vaarassa Bosnia ja Hertsegovinassa ja entisessä Jugoslavian tasavallassa Makedoniassa, ja suojaamattomien asiakkaiden kulutuksen rajoitukset ovat todennäköisesti huomattavasti suurempia myös muissa maissa, joihin häiriön vaikutukset kohdistuvat. 33 Viro, Liettua, Latvia, Puola, Unkari, Romania, Bulgaria, Kreikka, Bosnia ja Hertsegovina, entinen Jugoslavian tasavalta Makedonia ja Serbia. 17
kaasun virtausta rajojen yli. Hintojen kohoaminen ei ole toimituskriisi eikä peruste markkinoiden toimintaan puuttumiseen toimitusvarmuuden varjolla. Tämä ei kuitenkaan vapauta haavoittuvassa asemassa olevia jäsenvaltioita velvollisuudesta suunnitella ja asettaa järjestykseen toimenpiteet, joihin ne turvautuisivat valmistautuessaan ja vastatessaan hätätilanteeseen. Myös haavoittuvassa asemassa olevien maiden pitäisi hyödyntää ensisijaisesti ja täysimääräisesti markkinapohjaisia toimenpiteitä, mutta kun nämä eivät enää riitä, voi olla tarpeellista turvautua muihin kuin markkinapohjaisiin toimenpiteisiin, kun hätätila julistetaan. Jos muita kuin markkinapohjaisia toimenpiteitä on sovellettava, on erittäin tärkeää, että vähiten vääristäviä ja oikeasuhtaisimpia toimenpiteitä sovelletaan ensin ennen jyrkempiä toimenpiteitä ja että tässä otetaan huomioon toimenpiteiden rajatylittävät vaikutukset. 3.2 Tarve parantaa yhteistyötä ja koordinointia Kuten edellä jo mainittiin, kansallisissa raporteissa suuntaudutaan yleisesti ottaen enemmän kansallisiin lähestymistapoihin sen sijaan, että niissä tarkasteltaisiin alueellista ulottuvuutta toimitusvarmuusstrategioita laadittaessa. Monet jäsenvaltiot ovat siten tehneet kansallisissa raporteissaan olettamuksia tietyiltä rajoilta tulevien toimitusten epävarmuudesta ja olettaneet tämän perusteella vastaavasti, ettei vientiä ole, mikä heikentää toimitusvarmuutta laajemmassa alueellisessa ja EU:n laajuisessa mittakaavassa. Yhteistyö on siten olennaisen tärkeää: esimerkiksi Baltian alueella Inčukalnsin varaston merkitys on niin suuri, että jos Viro ei voisi turvautua siihen, se ajautuisi viidessä päivässä tilanteeseen, jossa sillä ei ole riittävästi kaasua edes suojatuille asiakkailleen. Puutteellinen koordinointi näkyy siinä, että eri jäsenvaltioiden, usein naapurimaiden, ilmoittamat toimenpiteet poikkeavat toisistaan. Tällaisiin poikkeavuuksiin lukeutuvat samojen ulkopuolisten toimittajien lisääntyneiden kapasiteettien huomioon ottaminen useissa suunnitelmissa ja erilaiset oletukset yhteisten yhdysputkien kautta kulkevista virroista. Tämä on selvästikin merkki tehottomasta lopputuloksesta, erityisesti kriisitilanteessa, jossa markkinatilanne on tiukka, ja voi johtaa väärään turvallisuuden tunteeseen. Vaikka onkin ilmeistä, että jonkinasteista koordinointia on tapahtunut ennen stressitestin toteuttamista ja että koordinointia on tiivistetty edelleen uusissa keskusteluissa, raporttien vertaileva analyysi osoittaa, että tiiviimmälle rajatylittävälle koordinoinnille on edelleen tilaa ja tarvetta, jotta voidaan varmistaa perustavoitteena realistiset oletukset odotetuista kaasuvirroista yhteenliitäntäpisteissä. Edellä mainitun valossa on selvää, että rajatylittävässä yhteistyössä on mentävä pidemmälle kuin pelkkä kansallisten toimenpiteiden rajatylittävän johdonmukaisuuden tarkastus ja että se on ulotettava kattamaan rajatylittävien synergioiden määrittely ja sopiminen siitä, kuinka yhteisvastuutoimenpiteet toteutetaan. Tällainen lähestymistapa johtaisi tehokkuuden paranemiseen ei ainoastaan taloudelliselta kannalta vaan myös siltä kannalta, että varmistetaan kaasun toimitusvarmuus erittäin lyhyellä aikavälillä. 18
Tällaisesta jäsenvaltioiden välisestä yhteistyöstä on olemassa esimerkkejä, ja komissio pitää niitä tervetulleena ensimmäisenä askeleena kohti toimitusvarmuuden parantamista alueellisella tasolla. Yksi esimerkki on Viron ja Liettuan välillä suunniteltu sopimus, jonka perusteella molempien maiden suojatut asiakkaat saavat toimituksia ennen kumman tahansa maan suojaamattomia asiakkaita. Toinen esimerkki on Unkarin ja Kroatian hallitustenvälinen sopimus toimitusvarmuudesta. Sopimus on vielä pantava täytäntöön, mutta se on merkki rakentavasta lähestymistavasta yhteistyöhön. Yhteistyön muotoja ovat myös infrastruktuurien, kuten varastojen, yhteinen käyttö tai sähköntuotannon kasvattaminen tietyissä jäsenvaltioissa, jotta toiset jäsenvaltiot voivat käyttää näin vapautunutta kaasua toimituksissa suojatuille asiakkaille. Tässä suhteessa mielenkiintoinen esimerkki on Kreikan ja Bulgarian kehittyvä yhteistyö, johon sisältyy sähkön ja kaasun vaihto molempien maiden järjestelmien tasapainottamiseksi vakavan vajeen sattuessa. Tiiviimpään yhteistyöhön perustuva lähestymistapa edellyttää asianomaisten osapuolten välisiä sopimuksia yhteistyön organisatorisista, kaupallisista ja sääntelyyn liittyvistä ehdoista kriisitilanteessa. Luottamuksen rakentamiseksi on sovittava etukäteen selkeistä säännöistä Euroopan tai aluetasolla. On mahdollista, että tiiviimmän rajatylittävän yhteistyön kaikkia osatekijöitä ei voida täysin toteuttaa tulevaan talveen mennessä. Nykyinen kohonnut riskitaso huomioon ottaen naapurijäsenvaltioiden ja -maiden pitäisi kuitenkin käynnistää tämä prosessi tai lujittaa käynnissä olevia aloitteita välittömästi, jotta voidaan päästä yhteisymmärrykseen kaikkein perustavanlaatuisimmista tiedoista sekä yksin toteutettavista ja yhteisistä toimista mahdollisessa kriisitilanteessa. Euroopan komissio voisi helpottaa tällaisia järjestelyjä, myös toimenpiteitä, jotka voidaan tarvittaessa toteuttaa ensi talvena, jotta sopimus voitaisiin tehdä suhteellisen nopeasti. Yhteistyön muotoja on käytettävä, jotta jonkin jäsenvaltion kaasuvajetta voidaan lieventää varmistamalla ja mahdollistamalla toimitukset rajojen yli myös siinä tapauksessa, että nämä toimitukset vaatisivat jonkinasteisia uhrauksia myös ˮluovuttajamaassaˮ. Tällaista periaatetta sovellettaessa on hyödynnettävä täysimääräisesti siirtoverkonhaltijoiden koordinoivaa roolia ja toimitusvarmuuteen liittyvää velvoitetta kansallisten energia-alan sääntelyviranomaisten tuella, jotta siirtoverkonhaltijat voivat toimittaa virtoja naapurimaihin myös siinä tapauksessa, että ne eivät ole saattaneet varmistaa verkon täyttä toimivuutta omalla vastuualueellaan. Tämä voisi myös olla mahdollisuus parantaa toimitusvarmuutta pitkällä aikavälillä alueellisten kumppanuuksien avulla. Komissio korostaa tässä yhteydessä niiden jäsenvaltioiden erityistä roolia, joiden alueen kautta kaasu virtaa toimitusketjun loppupään markkinoille. Keski- ja Kaakkois-Eurooppaan suuntautuvien toimitusten osalta Saksalla, Tšekillä, Itävallalla, Slovakialla, Unkarilla ja Slovenialla on kaikilla erityisen tärkeää infrastruktuuria, jota on käytettävä optimaalisella tavalla jo pelkästään siksi, että ne ovat perusta toimiville sisämarkkinoille. Erityisessä toimitusvarmuustilanteessa on lisäksi varmistetta, että nämä maat sallivat edelleen kaasun liikkumisen markkinoille, joilla vajaukset ovat merkittäviä. 19
On kuitenkin selvää, ettei tämäntyyppinen yhteistyö voi olla ainoastaan yksisuuntaista. Sen pitäisi mahdollistaa kriisistä selviämiseksi tarvittavien toimenpiteiden kustannusten asianmukainen jakaminen niin lyhyellä kuin keskipitkällä ja pitkällä aikavälillä. Ajattelumalli, jonka mukaan yhden maan asiakkaat kantavat toimitusvarmuuteen liittyvien toimenpiteiden kustannukset ja niiden pitäisi tämän johdosta nauttia korkeatasoisemmasta suojasta, on usein muodostanut esteen yhteistyöjärjestelmien kehittämiselle. Yhteisvastuutoimenpiteet eivät ole avustuksia tai lahjoja vaan operatiivisia hätätoimenpiteitä, joiden kustannuksiin avunsaajan on viime kädessä osallistuttava. Yhteisvastuu, joka kannustaa vapaamatkustamiseen, ei ole yhteisvastuuta. Joka tapauksessa olisi epätarkoituksenmukaista tarkastella yhteisvastuuta ainoastaan suhteessa lyhyen aikavälin liiketoimintaan. Tiiviimpi yhteistyö ei tuo ainoastaan lyhyen aikavälin kouriintuntuvia hyötyjä niille jäsenvaltioille, joissa hätätilanteen riski on suurin tulevana talvena. On kaikkien yhteisen edun mukaista, että kaikkein kauaskantoisimpien ja radikaaleimpien toimenpiteiden kuten kysynnän rajoittamisen, kaupan rajoittamisen tai strategisten varastojen vapauttamisen toteuttamista viivytetään ja se rajoitetaan vähimpään tarvittavaan, sillä nämä toimenpiteet voivat horjuttaa energian sisämarkkinoita pitkän aikaa. Se voi puolestaan heikentää investoijien (esim. kaupalliseen varastointiin investoivien) luottamusta ja vähentää EU:n markkinoiden houkuttelevuutta nykyisistä ja uusista lähteistä tulevien ulkopuolisten toimitusten kannalta. Eristäytymiseen ja epäluuloon perustuvat lähestymistavat ovat vastoin yhteisvastuuta, jota todellisen energiaunionin luominen edellyttää. Tämä edellyttää kuitenkin myös sitä, että haavoittuvat jäsenvaltiot tekevät kaikkensa välttääkseen hätätilanteen toteuttamalla jäljempänä 4 luvussa kuvatut toimet. 4. SUOSITUKSET EU:n energiapolitiikan yleisenä tavoitteena on energian sisämarkkinoiden loppuun saattaminen, energiatehokkuuden parantaminen, kasvihuonekaasupäästöjen vähentäminen, ulkoisten toimituslähteiden monipuolistaminen ja omien lähteiden hyödyntäminen; kaikki nämä parantavat EU:n huoltovarmuutta. Tässä kertomuksessa keskitytään kuitenkin erityisiin suosituksiin, joilla varmistetaan, että EU on paremmin valmistautunut ja pystyy vastaamaan idästä tulevien toimitusten katkeamisen konkreettiseen riskiin tulevana talvena. 4.1 Tulevaa talvea koskevat kiireelliset suositukset Komissio on ryhmitellyt lyhyen aikavälin suositukset kolmen teeman ympärille: i) varmistetaan markkinoiden toiminta; ii) määritellään selkeästi, milloin markkinat lakkaavat toimimasta ja milloin tarvitaan hätätoimenpiteitä; ja iii) koordinointi ja yhteistyö sekä valmiussuunnittelussa että mahdollisissa hätätoimenpiteissä. 20
i) Varmistetaan markkinoiden toiminta lyhyellä aikavälillä 1. Maksimoidaan yhdysputkien kapasiteetti ja poistetaan rajat ylittävän kaupan rajoitukset tai pidättäydytään niistä Yhdysputkien kapasiteetti olisi maksimoitava ja varmistettava, että tämä maksimaalinen kapasiteetti on markkinoiden käytettävissä, esim. soveltamalla viipymättä tehokkaita ylikuormituksen hallintamenettelyjä 34 ja kapasiteetin jakamismekanismeja 35. Etenkin vientirajoituksilla voi olla haitallinen vaikutus kaasukriisin aikana. Kuten Kaasu-ENTSOn tekemästä analyysista käy ilmi, vientirajoitukset voivat voimakkaasti pahentaa kaasukriisin aiheuttamia vahinkoja niissä jäsenvaltioissa, joihin kriisin vaikutukset kohdistuvat voimakkaimmin, ja ne lisäisivät niiden maiden määrää, joissa kohdattaisiin vakavia toimitushäiriöitä. Komissio muistuttaa tässä yhteydessä kaasun toimitusvarmuutta koskevan asetuksen 11 artiklan 5 kohdasta, jonka mukaan ˮsellaisia toimenpiteitä ei [pitäisi toteuttaa], jotka [...] tarpeettomasti rajoittavat kaasun kulkua sisämarkkinoillaˮ tai ˮjotka ovat omiaan vakavasti vaarantamaan kaasun toimitustilanteen toisessa jäsenvaltiossaˮ. Komissio kannustaa soveltamaan kolmansien osapuolten verkkoon pääsyä koskevia sääntöjä pikaisesti infrastruktuureihin (varastot mukaan luettuina) myös niissä tapauksissa, joissa on myönnetty poikkeuksia kolmanteen energiapakettiin, kuten esimerkiksi Latviassa ja Virossa. 2. Optimoidaan varastojen käyttö Varastointitasoja koskeva avoimuus on lisääntynyt suuresti viime vuosina. Gas Storage Europen (GSE) verkkosivusto on kiitettävä aloite, joka tarjoaa ajantasaista tietoa lähes kaikista EU:n varastoista. Romanian (Romgaz) olisi kiireellisesti julkaistava varastointitasoja koskevat tiedot 36, myös GSE-sivustolla. Kansallisilla sääntelyviranomaisilla on käytössään välineet, joilla ne voivat tarjota markkinatoimijoille taloudellisia kannustimia varastoinnin lisäämiseksi. Ne voivat esim. alentaa siirtotariffeja, kun kaasua syötetään varastoihin. Tämä on toiminut hyvin Unkarissa, jossa varastointitasot ovat kasvaneet tasaisesti viime viikkoina, vaikka Unkarin varastointitasot ovat edelleen hieman EU:n keskitasoa alhaisemmat. 37 Kaasun poistoa varastoista ohjaavat taloudelliset näkökohdat eikä välttämättä toimitusvarmuutta koskeva strategia, etenkin jos toimitusvelvollisuuksien toteuttamista ei valvota asianmukaisesti. Markkinatoimijoille voidaan tarjota taloudellisia kannustimia, jotta 34 Asetuksen (EY) N:o 715/2009 liitteen I muuttamisesta annetun komission päätöksen 2012/490/EU mukaisesti. 35 Komission asetuksen (EU) N:o 984/2013 mukaisesti. Tämä asetus on pantava täytäntöön 1. marraskuuta 2015 mennessä, mutta sen aikaisempi täytäntöönpano olisi erittäin hyödyllistä. 36 Maakaasunsiirtoverkkoihin pääsyä koskevista edellytyksistä annetun asetuksen (EY) N:o 715/2009 19 artiklan 4 kohdan mukaisesti. 37 Varastojen kasvattaminen lisäämällä kaasun tuontia Venäjältä Ukrainan kautta on kuitenkin samaan aikaan johtanut siihen, että vienti Ukrainaan on keskeytetty, mikä on valitettava seuraus. 21