Valtioneuvoston kirjelmä eduskunnalle ehdotuksesta Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi (raskaan kaluston hiilidioksidipäästöjen ja polttoaineenkulutuksen seuranta ja raportointi) Perustuslain 96 :n 2 momentin perusteella lähetetään eduskunnalle ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi uusien raskaiden hyötyajoneuvojen hiilidioksidipäästöjen ja polttoaineenkulutuksen seurannasta ja raportoinnista ja ehdotuksesta laadittu muistio. Helsingissä 5 päivänä heinäkuuta 2017 Liikenne- ja viestintäministeri Anne Berner Liikenneneuvos Ari-Pekka Manninen
LIIKENNE- JA VIESTINTÄMI- NISTERIÖ MUISTIO 29.6.2017 EU/2017/1025 EHDOTUS EUROOPAN PARLAMENTIN JA NEUVOSTON ASETUKSEKSI UUSIEN RASKAIDEN HYÖTYAJONEUVOJEN HIILIDIOKSIIDIPÄÄSTÖJEN JA POLTTOAI- NEENKULUTUKSEN SEURANNASTA JA RAPORTOINNISTA 1 Tausta Euroopan komissio julkaisi 31 päivänä toukokuuta 2017 ensimmäisen osan laajasta maantieliikennettä koskevasta paketista. Paketin osana julkaistut lainsäädäntöehdotukset koskevat maantieliikenteen markkinoillepääsyä ja sosiaalisia kysymyksiä, liikenteen hinnoittelua sekä raskaiden ajoneuvojen hiilidioksidipäästöjen seurantaa ja raportointia. Lainsäädäntöehdotusten ohella komissio julkaisi tiedonannon Eurooppa liikkeellä Puhdas, kilpailukykyinen ja verkotettu liikenne ja liikkuvuus kaikille sosiaalisesti oikeudenmukaisella tavalla (COM(2017) 283 final). Tiedonannossa on esitelty laajasti paketin taustoja ja tavoitteita, joita ovat muun muassa liikenteen päästöjen vähentäminen, liikenneturvallisuuden parantaminen, yrityksille koituvan hallinnollisen taakan vähentäminen, työntekijöiden sosiaalisten oikeuksien turvaaminen sekä kilpailukyvyn ja työllisyyden edistäminen. Tiedonannossa korostetaan myös digitalisaation, uusien palvelukonseptien, automatisaation ja puhtaiden käyttövoimien merkitystä tulevaisuuden liikenteessä. Paketin toisen osan ehdotukset ovat tiedonannon mukaan odotettavissa seuraavan 12 kuukauden kuluessa, ja ne koskevat muun muassa tieliikenteen päästöjen vähentämistä. Osana maantieliikennepakettia komissio antoi 31 päivänä toukokuuta 2017 ehdotuksen (COM(2017) 279 final) Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi uusien raskaiden hyötyajoneuvojen hiilidioksidipäästöjen ja polttoaineenkulutuksen seurannasta ja raportoinnista. Ehdotus on osa niitä toimia, joilla pannaan täytäntöön vuonna 2014 annettu tiedonanto Strategia raskaiden hyötyajoneuvojen polttoaineen kulutuksen ja hiilidioksidipäästöjen vähentämiseksi. Strategiassa ilmoitettiin täytäntöönpanotoimenpiteestä, jossa esitetään menettely EU:n markkinoille saatetuista uusista hyötyajoneuvoista peräisin olevien ja VECTOsimulointivälineellä laskettujen hiilidioksidipäästöjen sertifioinnille, sekä lainsäädäntöehdotuksesta, joka koskee näiden päästöjen seurantaa ja raportointia. Lisäksi annetulla ehdotuksella pannaan osaltaan täytäntöön vuonna 2016 annettu Vähäpäästöistä liikkuvuutta koskeva eurooppalainen strategia, jonka tavoitteita on vähentää tieliikenteen kasvihuonekaasupäästöjä vähintään 60 prosentilla vuoteen 2050 mennessä vuoden 1990 tasoihin verrattuna sekä merkittävästi vähentää ilman epäpuhtauspäästöjä. EU ja sen jäsenvaltiot ovat sitoutuneet Pariisin ilmastosopimuksen mukaisesti vähentämään kasvihuonekaasupäästöjään EU:n tasolla vähintään 40 prosenttia vuoteen 2030 mennessä vuoden 1990 tasosta. Päästövähennystavoite jaetaan EU:ssa päästökauppasektorin ja sen ulkopuolelle jäävien sektoreiden ns. taakanjakosektorin välillä siten, että taakanjakosektorin päästöjä vähennetään yhteensä 30 prosenttia vuoteen 2030 mennessä verrattuna vuoden 2005 tasoon. Taakanjakosektorin päästöistä liikenne muodostaa merkittävän päästölähteen ja liikenteen päästövähennystoimilla on keskeinen rooli EU:n asettamien tavoitteiden saavuttamiseksi. EU:ssa raskaat hyötyajoneuvot aiheuttivat vuonna 2014 viidenneksen kaikista liikenteen päästöistä ja noin neljänneksen tieliikenteen päästöistä. 2
Komissio antoi 20 päivänä heinäkuuta 2016 ehdotuksen Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi sitovista kasvihuonekaasupäästöjen vähennysvelvoitteista jäsenvaltioissa vuosina 2021 2030 (COM(2016) 482 final; jäljempänä taakanjakoehdotus ). Jäsenvaltioiden kesken taakanjakosektorin päästö-vähennysvelvoitteet jaetaan siten, että kansalliset päästövähennystavoitteet määritellään suhteellisesti perustuen asukasta kohden laskettuun bruttokansantuotekriteeriin. Päästövähennysvelvoitteet vaihtelevat 0-40 prosentin välillä. Suomelle on esitetty 39 prosentin päästövähennysvähennysvelvoite vuodelle 2030. Liikennesektori vastaa n. 40 prosentista taakanjakosektorin päästöistä ja on sen perusteella keskeisessä roolissa vähennystavoitteen saavuttamisen kannalta. Suomessa hallitus hyväksyi marraskuussa 2016 kansallisen energia- ja ilmastostrategian vuoteen 2030. Energia- ja ilmastostrategian mukaan liikenteen päästöjä vähennetään vuoteen 2030 mennessä noin 50 prosenttia verrattuna vuoden 2005 tilanteeseen. Päästövähennystoimenpiteet kohdistetaan erityisesti tieliikenteeseen, jossa päästövähennyspotentiaali on suurin. Suomessa raskaiden hyötyajoneuvojen kasvihuonekaasupäästöt olivat vuonna 2015 noin 3,3 miljoona tonnia (CO2 ekv.). Raskaat hyötyajoneuvot aiheuttivat Suomessa noin 30 prosenttia kaikista liikenteen päästöistä ja noin kolmanneksen tieliikenteen päästöistä. EU:n markkinoille saatettujen raskaiden hyötyajoneuvojen polttoaineenkulutusta ja CO2- päästöjä ei tähän mennessä ole sertifioitu, seurattu eikä ilmoitettu. Raskaille hyötyajoneuvoille ei myöskään ole käytössä vastaavia CO2 tavoitteita kuin mitä mm. henkilöautoille on asetettu. Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 443/2009 ja asetus (EU) N:o 510/2011 asettavat autovalmistajille velvollisuuden valmistaa keskimäärin yhä vähäpäästöisempiä autoja. Vuonna 2020 uusien henkilöautojen keskimääräiset ominaispäästöt saavat olla enää 95 g/km ja uusien pakettiautojen päästöt 147 g/km. Eri maissa ensirekisteröityjen uusien autojen hiilidioksidipäästötiedot tulee toimittaa komissiolle Euroopan parlamentin ja komission päätöksen (1753/2000/EY) mukaisesti. 2 Ehdotuksen tavoite ja pääasiallinen sisältö Ehdotuksen tavoitteena on kerätä raskaiden hyötyajoneuvojen hiilidioksidipäästöihin ja polttoaineenkulutukseen liittyvää suorituskykyä koskevat tekniset tiedot sekä asettaa nämä julkisesti saataville. Tiedon keräämisen tarkoituksena on lisätä ajoneuvovalmistajien kilpailua sekä suunnitella toimia, joilla tulevaisuudessa voidaan vähentää liikenteenharjoittajien polttoainekustannuksia ja vähentää raskaiden ajoneuvojen kasvihuonekaasupäästöjä. Henkilö- ja pakettiautojen osalta seuranta ja raportointi ovat lisänneet markkinoiden avoimuutta EU:ssa. Euroopan ympäristökeskuksen vuosittain julkaisemia tietoja käytetään laajasti hiilidioksidipäästöjen vertailuun EU:ssa. Se muodostaa myös perustan henkilö- ja pakettiautojen hiilidioksidipäästönormien asettamiselle myös tuleville vuosille sekä normien noudattamisen valvonnalle. Asetusehdotuksessa esitetään, että jäsenvaltioiden ja raskaiden hyötyajoneuvojen valmistajien velvollisuudeksi tulisi kerätä tietoa uusien raskaiden hyötyajoneuvojen hiilidioksidipäästöistä sekä polttoaineenkulutuksesta sekä toimittaa tiedot komissiolle. Jäsenvaltioiden viranomaisten velvollisuus toimittaa tietoa tulisi voimaan 2020 ja koskisi vuosittain edeltävänä kalenterivuonna ensimmäisen kerran EU:ssa rekisteröidyistä ajoneuvoista saatavilla olevaa tietoa. Valmistajien velvollisuus kerätä tietoa tulisi voimaan 2020 ja koskisi tietoa ajoneuvoista, joiden valmistuspäivä oli edeltävänä kalenterivuonna. Asetusehdotuksen mukaan siirrettäisiin komissiolle valta antaa delegoituja säädöksiä asetuksen liitteen I ja II muuttamiseksi. Delegoitujen säädösten antamisessa komissio noudattaisi asetusehdotuksen artiklan 12 mukaisia edellytyksiä. 3
Komissio esittää, että komissiolle raportoituja tietoja säilytetään julkisesti saatavilla olevassa rekisterissä. Reksiteriä ylläpitäisi Euroopan ympäristökeskus komission puolesta. Komissiolla olisi ehdotuksen mukaan mahdollisuus varmentaa tietojen laatu ja korjata tiedot, mikäli toimitetut tiedot eivät pidä paikkaansa tai niissä on puutteita. Ehdotuksen mukaan komissio voisi täytäntöönpanosäädöksillä määrittää varmennus- ja korjaustoimenpiteet. Ilmastonmuutoskomitea avustaa komissiota täytäntöönpanosäädösten valmistelussa. Komissio esittää, että kerätyn tiedon perusteella tehtäisiin vuosittain analyysi hiilidioksidipäästöistä sekä raskaiden hyötyajoneuvojen kaluston kehittymisestä EU:ssa sekä samanlainen analyysi yksittäisten valmistajien osalta. Asetusehdotuksen mukaan tietoja, jotka ovat arkaluontoisia henkilötietosuojan perusteella tai kilpailusyistä, ei julkaista. 3 Ehdotuksen oikeusperusta ja suhde toissijaisuusperiaatteeseen Ehdotuksen oikeusperustana on SEUT 192(1), ja se hyväksytään tavanomaisessa lainsäädäntömenettelyssä. Ehdotukseen sovelletaan toissijaisuusperiaatetta, koska asia, jota ehdotus koskee, ei kuulu Euroopan unionin yksinomaiseen toimivaltaan. Komission mukaan ehdotus on toissijaisuusperiaatteen mukainen, koska sen tavoitteita ei voida saavuttaa riittävällä tavalla pelkästään jäsenvaltioiden toimin. Ilmastonmuutos on rajat ylittävä ongelma, jonka johdosta ilmastotoimien koordinointi EU: tasolla on tarpeen ja näin ollen EU:n toimet ovat toissijaisuusperiaatteen mukaisia. Valtioneuvosto katsoo, että asetusehdotus on toissijaisuusperiaatteen mukainen. 4 Ehdotuksen vaikutukset 4.1 Vaikutukset lainsäädäntöön ja kansainvälisiin sopimuksiin Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus on suoraan sovellettava jäsenvaltioissa eikä sitä panna erikseen täytäntöön kotimaisessa lainsäädännössä. Voimassa oleva lainsäädäntö ei ole ristiriidassa asetusehdotuksen kanssa, joten lainsäädännön muutostarpeita ei tämän vuoksi syntyisi. Asetusehdotus ei ole ristiriidassa kansainvälisten sopimusten kanssa. Asetusehdotuksella katsotaan olevan positiivisia vaikutuksia päästövähennystavoitteiden saavuttamisessa. 4.2 Taloudelliset ja hallinnolliset vaikutukset Komission arvion mukaan kansainvälisten vaikutusten sekä kilpailukykyvaikutusten odotetaan olevan positiivisia keskipitkällä ja pitkällä aikavälillä raskaiden hyötyajoneuvojen valmistajien kannalta. Muilla keskeisillä markkinoilla (kuten Yhdysvallat, Kanada, Japani ja Kiina) on voimassa sääntelyä, joka edellyttää raskaiden hyötyajoneuvojen polttoainetehokkuuden parannuksia. Ehdotuksen myötä todennäköisesti edistettäisiin kilpailua energiatehokkaimpien ajoneuvojen tuottamiseksi sekä luotaisiin kannustimia innovointiin. Energiatehokkaamman tavaraliikenteen vaikutusten odotetaan leviävän ainakin osittain useimmille EU:n talouden aloille. Polttoaineenkulutuksen väheneminen johtaa alhaisempiin kuljetuskustannuksiin ja vähentää siten muiden alojen kustannuksia. 4
Komission arvion mukaan Pk-yrityksille ja mikroyrityksille ei aiheudu raportointivelvollisuuksia. Liikenteenharjoittajien odotetaan hyötyvän avoimemmasta tiedosta, jonka avulla ne voivat tehdä parempaan tietoon perustuvia ostopäätöksiä ja suosia energiatehokkaampia ajonevoja ja vähentää polttoainekustannuksia. Asetusehdotuksen mukaisista velvollisuuksista aiheutuvat kustannukset ovat hallintokustannuksia. Niiden odotetaan olevan vähäisiä, komission arvion mukaan kustannus olisi keskimäärin noin yksi euro ajoneuvoa kohti. Ehdotetussa asetuksessa hyödynnetään sähköistä raportointia, jonka odotetaan helpottavan hallinnollista taakkaa. 4.3 Ympäristövaikutukset Komission arvion mukaan ehdotuksella olisi myönteisiä vaikutuksia ympäristölle. Komission vaikutustenarvion mukaan ehdotus edistää avoimempia raskaiden ajoneuvojen markkinoita hiilidioksidipäästöjen ja polttoaineen kulutuksen osalta. Tavoitteena on lisätä kilpailua sekä valmistajien innovointia tuottaa energiatehokkaampia ajoneuvoja EU:n markkinoille. Komission arvion mukaan tämän myötä uusien ajoneuvojen polttoainetehokkuuden lisäparannusten odotetaan johtavan hiilidioksidipäästöjen vähennyksiin. Lisäksi ehdotettu asetus on tarpeen, jotta voidaan arvioida mahdollisuuksia tulevaisuudessa panna täytäntöön raskaiden hyötyajoneuvojen hiilidioksidipäästöjä koskevia uusia vaatimuksia. Seuranta- ja raportointijärjestelmä on tarpeen erityisesti myös siltä kannalta, että raskaan kaluston hiilidioksidipäästöt olisi mahdollista kytkeä Eurovinjetti-maksujärjestelmän sääntelyn jatkokehitykseen tai tulevaisuudessa asettaa sitovat raja-arvot raskaalle kalustolle henkilö- ja pakettiautojen tapaan. 5 Ahvenanmaan toimivalta Ahvenanmaan itsehallintolain (1144/1991) 18 :n 21 kohdan mukaan maakunnalla on lainsäädäntövalta tieliikennettä koskevissa asioissa. 6 Ehdotuksen valmistelu Komissio on järjestänyt verkossa julkisen kuulemisen, jonka tarkoituksena oli selvittää sidosryhmien näkemyksiä raskaiden hyötyajoneuvojen polttoainekulutuksen ja hiilidioksidipäästöjen seurantaa ja raportointia koskevan lainsäädännön valmistelusta. Sidosryhmien kannat sisällytettiin vaikutustenarviointiin ja useimmat vastaajista pitivät asetusehdotuksen mukaista mittaus- ja raportointimenetelmää parhaimpana vaihtoehtona. Lisäksi komissio on järjestänyt sidosryhmille kokouksen, jossa vaikutusarvioinnin alustavia tuloksia on käyty läpi sidosryhmien kanssa. Asetusehdotukseen liittyvä kustannusarvio on tilattu ulkopuoliselta toimeksisaajalta. Komission tilaama vaikutustenarvio on saanut sääntelyvalvontalautakunnalta positiivisen lausunnon. 7 Ehdotuksen käsittely Euroopan unionin toimielimissä ja kansallinen käsittely Neuvostossa ehdotuksen käsittelystä vastaa ympäristötyöryhmä. Euroopan parlamentissa asian käsittelystä vastaa ympäristövaliokunta (ENVI). Raportöörejä ei ole vielä valittu, eikä käsittelyaikataulusta ole vielä tarkempaa tietoa. U-kirjeluonnos on käsitelty EU-asioiden komitean alaisen EU-liikennejaoston (EU 22) ja EUympäristöjaoston (EU 23) kirjallisessa menettelyssä. 5
8 Valtioneuvoston kanta Valtioneuvosto pitää EU:n tasolla tehtäviä toimia päästövähennysten saavuttamiseksi liikennesektorilla tärkeinä. Nykyisen ehdotuksen taustalla on tavoite suunnitella toimia, joiden avulla myös raskaan kaluston päästöjä voidaan tulevaisuudessa vähentää ja näin ollen auttaa EU:n jäsenvaltioita pääsemään omiin kansallisiin päästövähennystavoitteisiinsa. Valtioneuvosto pitää ehdotuksen oikeusperustaa asianmukaisena. Valtioneuvosto katsoo myös, että ehdotus on suhteellisuusperiaatteen ja toissijaisuusperiaatteen mukainen. Valtioneuvosto pitää hyvänä, että toiminnanharjoittajat voivat jatkossa saada vertailukelpoista tietoa ajoneuvojen hiilidioksidipäästöistä ja polttoaineenkulutuksesta. Tämä helpottaa ympäristöystävällisten valintojen tekemistä ja kannustaa ajoneuvovalmistajia kehittämään vähäpäästöisiä ratkaisuja. Valtioneuvoston näkemyksen mukaan on kuitenkin tärkeää huomioida, että raskaiden ajoneuvojen osalta päästövähennyksiä voidaan lisäksi saavuttaa kehittämällä ratkaisuja paluukuljetusten kapasiteetin parempaa hyödyntämistä ajatellen ja käyttämällä massoiltaan ja mitoiltaan suurempia ajoneuvoja, joiden avulla voidaan kuljettaa suurempia määriä kerralla. Näin voidaan vähentää kuljetussuoritetta sekä saavutetaan päästövähennyksiä. Valtioneuvosto pitää asetusehdotuksen mukaista komission mahdollisuutta täytäntöönpanosäädöksillä määrittää tarpeelliset varmennus- ja korjaustoimenpiteet sekä valtaa antaa delegoituja säädöksiä asetuksen liitteen I ja II muuttamiseksi tarkoituksenmukaisina. 6