TALOUSPOLITIIKAN EU-OHJAUSJAKSO TIETOKOOSTE JULKISEN TALOUDEN KESTÄVYYS 1. JOHDANTO Julkisen talouden kestävyydellä eli finanssipolitiikan kestävyydellä tarkoitetaan hallituksen kykyä pitää pitkällä tähtäimellä yllä nykyisiä meno-, vero- ja muita vastaavia politiikkoja vaarantamatta julkisen talouden maksuvalmiutta ja laiminlyömättä velvollisuuksiaan tai menoja, jotka se on lupautunut maksamaan. Äskettäinen kriisi osoitti, kuinka tärkeää finanssipolitiikan kestävyys on. Siinä ei kuitenkaan ole kysymys kulloinkin vallitsevista olosuhteista. Julkisen talouden kestävyys vaikuttaa sukupolvien väliseen oikeudenmukaisuuteen ja ilmentää periaatteita, joita kaikkien hallitusten on noudatettava jatkuvasti niiden velkaantuneisuudesta riippumatta. Talouden moitteettoman toiminnan kannalta on erittäin tärkeää pitää julkinen velkaantuneisuus aisoissa ja säilyttää kyky tarvittaessa ottaa velkaa. Jäsenvaltioiden on kyettävä mukautumaan ennalta arvaamattomiin olosuhteisiin, joihin valtio ei voi vaikuttaa. Tällaisia ovat esimerkiksi talouskriisit tai voimakkaat suhdannevaihtelut. Varautumiseen on syytä myös silloin kun kyky saada verorahaa irti taloudesta on vähäinen tai kun talouspoliittiset seikat mutkistavat julkisen talouden vakauttamista. Varautumisen puolesta puhuu lisäksi näyttö siitä, että rakenneuudistukset onnistuvat paremmin maissa, joiden julkisen talouden rahoitusasema on lähtötilanteessa terve. 1 Tätä taustaa vasten vuodesta 2008 EU:ssa jatkunut rahoitusaseman heikkeneminen ja julkisen velan kasvu sekä väestön ikääntymisen julkiseen talouteen luomat paineet ruokkivat toisiaan ja tekevät siten julkisen talouden kestävyydestä vakavan poliittisen haasteen. Julkinen velkasuhde on EU:n aggregaattien tasolla ollut laskussa vuodesta 2014. Kriisin jälkimainingeissa julkinen velkataakka on kuitenkin säilynyt suurena useissa EU-maissa. Siksi on erittäin tärkeää analysoida julkisen velan tulevia muutoksia ja julkisen talouden kestävyyteen kohdistuvia riskejä euroalueella ja koko EU:n alueella, jotta julkisen talouden maksuvalmiutta kyetään tarvittaessa lujittamaan kehittämällä asianmukaisia politiikkatoimia. Viimeaikainen kehitys etenkin julkisen talouden velkakriisi, joka vaikeutti joidenkin EU-maiden pääsyä markkinoille on vahvistanut, että 1 Obstfeld, M. (2013), On Keeping Your Powder Dry: Fiscal Foundations of Financial and Price Stability, IMES institute for monetary and economic studies, Bank of Japanin tausta-asiakirja nro 2013-E-8; Fournier, J.M. ja Fall, F. (2015), Government Debt and Fiscal Frameworks, OECD:n valmisteluasiakirja, ECO/CPE/WP1(2015)7/ANN2; Eyraud, L. and Wu, T. (2015), Playing by the Rules: Reforming Fiscal Governance in Europe, IMF:n valmisteluasiakirja WP/15/67. Sivu 1
julkisen talouden kestävyyteen liittyvät haasteet vaikuttavat myös lyhyellä aikavälillä. Onkin olennaista luoda ajoissa finanssipoliittisia puskureita, joilla voidaan vaimentaa uusien häiriöiden vaikutusta, etenkin ennakoitavissa olevaa korkotason nousun vaikutusta. Euroalueella ja koko EU:ssa finanssinäkymät kohenevat edelleen: 2 alijäämän suhteessa BKT:hen 3 ennustetaan vuonna 2017 laskevan 1,1 prosenttiin euroalueella ja 1,2 prosenttiin koko EU:ssa. Suuntauksen uskotaan jatkuvan, ja vuonna 2019 alijäämän suhteessa BKT:hen ennustetaan pienenevän edelleen 0,8 prosenttiin euroalueella ja 0,9 prosenttiin koko EU:ssa. 4 Pienempien alijäämien ja suotuisan lumipallovaikutuksen ansiosta julkisen talouden velkasuhde euroalueella ja koko EU:ssa on ollut laskussa vuodesta 2014. Sen odotetaan vuonna 2017 laskevan 89,3 prosenttiin euroalueella ja 83,5 prosenttiin koko EU:ssa ja jatkavan vuonna 2019 laskuaan 85,2 prosenttiin euroalueella ja 79,8 prosenttiin koko EU:ssa. Julkisen velan vähentämisen myönteisiä näkymiä tukee BKT:n nimelliskasvu ja historiallisen alhaiset korot. Julkisen talouden nykytila ja näkymät vaihtelevat kuitenkin merkittävästi EU-maiden välillä. Julkisen talouden kestävyyden varmistamiseksi tarvitaan sopiva yhdistelmä toimintapolitiikkoja, eikä yhdistelmä ole samanlainen kaikissa maissa, vaan sen laadinnassa on otettava huomioon myös maakohtaiset haasteet. 5 2 Euroopan komissio, Euroopan talousennuste syksy 2017. 3 Tämä kuvaa julkisen talouden kokonaisrahoitusasemaa. 4 Lisätietoja julkisen talouden rahoitusasemasta euroalueella ja koko EU:ssa: Euroopan komissio (2016), vuotuinen kasvuselvitys 2017. 5 Tässä tietokoosteessa ei käsitellä Kreikkaa, joka toteuttaa parhaillaan sopeutusohjelmaa. Makrotalouden ja julkisen talouden näkymiä arvioidaan sopeutusohjelmaan kuuluvissa maissa useammin kuin muissa jäsenvaltioissa. Näille maille laadittavat ennusteet kattavat myös Julkisen talouden kestävyys EU:ssa kytkeytyy tiiviisti perussopimuksiin kirjattuihin periaatteisiin, vakaus- ja kasvusopimukseen ja talouspolitiikan EUohjausjakson mukaiseen monenväliseen valvontakehykseen, jonka puitteissa komissio ja jäsenvaltiot toimivat yhdessä. Tämän tietokoosteen seuraavien osioiden rakenne on seuraava: osiossa 2 luodaan katsaus haasteisiin, jotka liittyvät julkisen talouden kestävyyteen; osio 3 käsittelee politiikan välineitä; osiossa 4 tarkastellaan politiikan nykytilaa. 2. HAASTEET Julkisen talouden kestävyyttä arvioitaessa on kiinnitettävä huomiota julkisen velan nykyiseen ja tulevaan tasoon. Hyvin velkaantuneet maat ovat alttiimpia taloudelliselle taantumalle ja korkotason aiheuttamille häiriöille. Riittävän perusylijäämän turvaaminen pitkällä aikavälillä voi olla vaikeaa, mutta ilman sitä julkinen velka voi olla kestämättömällä tasolla, vaikkei väestön ikääntymistä edes otettaisi huomioon. Suuri julkisen velan määrä voi siksi vaarantaa julkisen talouden kestävyyden, vaikka ikääntymisestä aiheutuvia pitkän aikavälin menoja ei otettaisi huomioon. Vuonna 2017 yli puolessa EU-maista julkisen talouden velkasuhde oli SEUTsopimuksessa määritellyn 60 prosentin rajan yläpuolella. Jos maat kuitenkin noudattavat täysimääräisesti vakaus- ja kasvusopimuksen finanssipoliittisia sääntöjä ja sen pohjalta laadittua skenaariota, käytännössä kaikkien maiden velkasuhde olisi vuoteen 2028 mennessä pienempi verrattuna sellaiseen skenaarioon, jossa finanssipolitiikka pysyy muuttumattomana (kuvio 1). Vuoteen 2028 mennessä minkään jäsenvaltion velkasuhde ei olisi kasvussa, olettaen että vakaus- ja eri ajanjakson kuin muiden maiden ennusteet. Ennusteet perustuvat tilanteeseen, jossa ohjelma pannaan täytäntöön täysimääräisesti. Sivu 2
kasvusopimuksen sääntöjä noudatetaan täysimääräisesti. Kuvio1 Julkisen talouden bruttovelkaennuste: vakaus- ja kasvusopimukseen perustuva skenaario vs. skenaario, jossa finanssipolitiikka pysyy muuttumattomana (% suhteessa BKT:hen) Kasvu- ja vakaussopimukseen perustuva skenaario 160 % BKT:stä 140 Muutos 2017-2028 2017 2028 Huippuvuosi 2017 Huippuvuosi 2018 Huippuvuosi 2023 120 100 80 60 40 20 0-20 -40-60 EE LU BG SE CZ LV DK MT SK LT DE NL PL SI IE FI AT HU EU28 EA UK CY HR ES BE PT IT FR RO Skenaario, jossa finanssipolitiikka pysyy muuttumattomana 160 % suhteessa BKT:hen 140 120 Huippuvuosi 2017 Huippuvuosi 2028 100 80 60 40 20 0-20 -40-60 Muutos 2017-2028 2017 2028 BG LU SE DK CZ MT LV SK NL DE IE AT SI CY HU EU28 HR EA UK BE ES PT IT EE LT PL FI RO FR Lähde: komission yksiköt Huomautukset: perustuu komission julkaiseman syksyn 2017 ennusteen tietoihin; eri skenaarioiden bruttovelkaennusteet ovat komission kunkin maan vakausohjelmasta tekemässä arvioinnissa, joka on saatavana osoitteessa http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/convergence/index_en.htm. Sivu 3
Komission moniulotteisessa lähestymistavassa julkisen talouden kestävyyden pitkän aikavälin arviointi yhdistyy käsillä olevien haasteiden ja riskien arviointiin. Sekä lyhyen että pitkän aikavälin analyysit pohjautuvat soveltuviin indikaattoreihin, joiden avulla voidaan tarkastella kestävyyteen liittyvien haasteiden laajuutta ja syvyyttä seuraavasti: 6 Julkisen talouden lyhyen aikavälin haasteita analysoidaan S0-indikaattorilla: Julkisen talouden, rahoituksen ja makrotason kilpailukyvyn indikaattorit painotetusti yhdistävä S0-indikaattori paljastaa 7 julkisen talouden 6 Käytetyt indikaattorit on kuvattu yksityiskohtaisemmin Euroopan komission uusimmassa velkakestävyysselvityksessä sekä julkisen talouden vakautta koskevassa kertomuksessa. Ks. Euroopan komissio (2017), Debt Sustainability Monitor 2016, talouden ja rahoituksen pääosasto, European Economy, Institutional Paper 063/ 2017 https://ec.europa.eu/info/publications/econo my-finance/debt-sustainability-monitor- 2016_en, ja Euroopan komissio (2016), Fiscal Sustainability Report 2015, talouden ja rahoituksen pääosasto, European Economy, Institutional Paper 018/2016 http://ec.europa.eu/economy_finance/publica tions/eeip/pdf/ip018_en.pdf. 7 S0-yhdistelmäindikaattorissa yhdistyvät useat talouteen liittyvät painotetut muuttujat. Käytetyt muuttujat: julkisen talouden osalta: julkisen talouden rahoitusasema, perusjäämä, suhdannekorjattu rahoitusasema, vakauttava perusjäämä, julkisen talouden bruttovelka (määrä ja muutos), julkisen talouden lyhyen aikavälin velka, julkisen talouden nettovelka, bruttorahoitustarve, muutos julkisen talouden menoissa, muutos julkisissa kulutusmenoissa (kaikki prosentteina suhteessa BKT:hen) ja nimelliskoron ja kasvuprosentin erotus; rahoituksen ja makrotason kilpailukyvyn osalta: ulkomainen nettovarallisuusasema, kotitalouksien nettosäästöt, yksityissektorin velka, yksityisen sektorin luottovirrat, muiden kuin rahoitusalan yritysten lyhyen aikavälin velka, kotitalouksien lyhyen aikavälin velka, vaihtotaseen viimeisten kolmen vuoden keskiarvo (kaikki prosentteina suhteessa BKT:hen), rakentaminen (prosenttina lisäarvosta), reaalinen efektiivinen valuuttakurssi suhteessa rahoituspaineen ja varoittaa riskeistä varhaisessa vaiheessa seuraavan vuoden aikana. Julkisen talouden keskipitkän aikavälin haasteita mitataan S1- indikaattorilla 8 : Keskipitkän aikavälin kestävyysvajeen S1- indikaattori kertoo, kuinka paljon julkista taloutta olisi sopeutettava etupainotteisesti, jotta velkasuhde olisi 60 prosenttia vuoteen 2032 mennessä. Laskelmassa huomioidaan mahdolliset lisämenot, joita aiheutuu mm. ikääntymisestä. 9,10 Julkisen talouden pitkän aikavälin haasteita arvioidaan S2- indikaattorilla: Pitkän aikavälin kestävyysvajeen S2-indikaattori kuvaa etupainotteisia ja pysyviä sopeutustoimia, joita tarvitaan velkasuhteen vakiinnuttamiseksi ennalta määrittämättömänä 35 kauppakumppaniin ja perustuen viennin deflaattoriin (muutos prosentteina kolmen vuoden aikana), tuottokäyrä, reaalinen BKT:n kasvu sekä BKT asukasta kohden ostovoimapariteettina ja prosentteina Yhdysvaltojen tasosta. 8 Julkisen talouden keskipitkän aikavälin haasteiden arviointi perustuu myös Euroopan komission velkakestävyysanalyysiin (ks. vuoden 2015 julkisen talouden vakautta koskeva kertomus, johon viitataan alaviitteessä 6). 9 Sopeutustarpeen mittausperusteena on rakenteellisen perusjäämän kumulatiivinen paraneminen viiden vuoden ajan ennusteen jälkeen ja säilyminen samalla tasolla seuraavat kymmenen vuotta. Rakenteellinen perusjäämä kuvaa maan rahoitusasemaa, josta on poistettu korkomenot ja olosuhteisiin liittyvä dynamiikka, kuten suhdanteiden vaikutus sekä kertaluonteiset ja väliaikaiset toimenpiteet. 10 Tuoreimmat arviot ikääntymisestä aiheutuvista julkisen talouden lisämenoista: Euroopan komissio (2015), The 2015 Ageing Report. Economic and budgetary projections for the EU 28 Member States (2013-2060), talouden ja rahoituksen pääosasto, European Economy 3/2015. Sivu 4
ajanjaksona, ikääntymisen aiheuttamat menot huomioiden. 11 Komissio hyödyntää näitä indikaattoreita arvioidessaan EU-maiden talousarviosuunnitelmia vakaus- ja kasvusopimukseen nähden 12. Niiden avulla voidaan arvioida, missä määrin politiikkaan on tehtävä suuria muutoksia nyt tai tulevaisuudessa ja millaista mukautusta tarvitaan (julkisen talouden sopeuttamistoimia, rakenteellisia toimia tai molempia). On välttämätöntä analysoida, miten kestävyyshaasteita tulisi ratkoa keskipitkällä ja pitkällä aikavälillä. Analyysi on kaksivaiheinen: tunnistetaan, missä määrin esiintyy merkittäviä julkisen talouden kestävyyteen liittyviä haasteita; määritetään haasteen luonne, jotta tilanteen korjaamiseksi voidaan valita soveltuvat toimintapolitiikat. Tämä tehdään tarkastelemalla nykyistä ja tulevaa suhteellista alijäämä- ja velkatasoa ja ikääntymisestä aiheutuvia tulevia menopaineita EU:ssa, etenkin eläke-, terveydenhoito- ja pitkäaikaishoitomenoja. 13 Julkisen talouden kestävyyttä arvioidaan erikseen ja yksilöidysti kullakin aikavälillä, ja arvioinnissa otetaan huomioon muitakin tekijöitä ja määreitä, myös maakohtaisia. 11 S2-indikaattorin kuvaama sopeutustarve saattaa johtaa velan vakiintumiseen suhteellisen korkealle tasolle. Siihen on siksi suhtauduttava varauksella sellaisten maiden kohdalla, joiden velkaantuneisuus on suuri vakaus- ja kasvusopimuksen vaatimuksiin nähden. 12 Ks. Euroopan komission vakaus- tai lähentymisohjelmia koskeva arviointi, Euroopan komissio, talouden ja rahoituksen pääosasto, komission yksiköiden valmisteluasiakirjat: http://ec.europa.eu/economy_finance/economic _governance/sgp/convergence/index_en.htm. 13 Ks. Euroopan komissio (2014), Identifying fiscal sustainability challenges in the areas of pension, healthcare and long-term care policies, European Economy, Occasional Papers No 201 2014. 2.1. Julkisen talouden lyhyen aikavälin haasteet (S0-indikaattori) Raja-arvon ylittävät S0-indikaattorin arvot kertovat mahdollisista julkisen talouden lyhyen aikavälin riskeistä. Analysoimalla yksittäisiä muuttujia ja niiden arvoja raja-arvoihin nähden voidaan määrittää tarkemmin maakohtaiset lyhyen aikavälin riskit. Maihin, joissa kokonaisindikaattorin arvo ylitti vuoden 2017 raja-arvon (0,46), kohdistuu julkisen talouden rahoituspainetta tulevana vuonna (kuvio 2). 2.2. Julkisen talouden keskipitkän aikavälin haasteet (S1-indikaattori) Keskipitkän aikavälin haasteiden osalta tasaisen sopeuttamisen tarvetta mitataan viiden vuoden ajan vuoteen 2019 ulottuvan ennusteen kattaman ajanjakson jälkeen, jotta 60 prosentin velkasuhdetavoite saavutettaisiin 15 vuoden kuluttua nykyhetkestä (vuoteen 2032 mennessä) 14. S1-rajaarvot ovat 0 ja 2,5, ja niiden väliin asettuva S1-arvo kuvaa keskisuurta riskiä. Jos S1-arvo on alle 0 tai yli 2,5, se kuvaa vähäistä tai suurta riskiä. Kuviossa 3 esitetään S1- indikaattori skenaariossa, jossa finanssipolitiikka pysyy muuttumattomana. Lähtöasetelmana on vuoden 2019 julkisen talouden rahoitusasema (komission vuoden 2017 ennusteen viimeinen vuosi). 2.3. Julkisen talouden pitkän aikavälin haasteet (S2-indikaattori) S2-kestävyysindikaattori ilmaisee nykyisen ja tulevan talousarvion epätasapainoa ja julkiseen talouteen kohdistuvaa rahoituspainetta. Mitä korkeampi S2-kestävyysindikaattorin arvo on, sitä suurempi on julkisen talouden kestävyysriski ja sopeutustarve. Jos S2-arvo on yli 6, riski 14 S1-indikaattori kuvaa kestävyysvajetta 60% S1 ( 2032 ). Sen velkasuhdetavoite asetetaan 60 prosenttiin 15 vuoden kuluttua nykyhetkestä (vuoteen 2032 mennessä). Sivu 5
Rahoitus- & kilpailukykyindeksi 2017 on korkea. Jos arvo taas on alle 2, riski on vähäinen. On olemassa useita esimerkkejä ajanjaksoista, joina julkisen talouden rahoitusasema (perusjäämä) on parantunut pysyvästi jopa kaksi prosenttiyksikköä suhteessa BKT:hen. Vain harvoin rahoitusasema on parantunut pysyvästi kuudella tai sitä suuremmalla prosenttiyksiköllä. Kun ikääntymisestä aiheutuvat suuret menot kasvattavat kestävyysvajetta, osana sopeuttavia politiikkatoimia tarvitaan rakenneuudistuksia, joilla ikääntymisestä aiheutuvia pitkän aikavälin menoja pienennetään. S2-kestävyysindikaattorin tai kestävyysvajeen tulokset voidaan jakaa kahteen osaan: julkisen talouden rahoitusaseman lähtötaso (velan määrä ja rakenteellisen perusjäämän lähtötaso): osalla EU-maista on tällä hetkellä liian suuri alijäämä, kun otetaan huomioon niiden velkataso ja pitkän aikavälin kasvumahdollisuudet, mikä viittaa siihen, että velka voi kasvaa räjähdysmäisesti, vaikka ikääntymisen vaikutuksia ei otettaisi huomioon; ikääntymisen aiheuttamat kustannukset eli ikääntymisen aiheuttamien pitkän aikavälin menojen diskontattu muutos. Myös tältä osin EU-maiden välillä on suuria eroja: osalla maista menot kasvavat paljon muita enemmän, pääasiassa väestötekijöiden ja eläkejärjestelmän luonteen takia, mutta myös muiden menoluokkien, kuten terveydenhuollon ja pitkäaikaishoidon, vuoksi. Kuvio 2 S0-indikaattori jaettuna kahteen alaindeksiin: julkisen talouden indeksiin sekä rahoituksen ja kilpailukyvyn indeksiin. 0,7 0,6 CY 0,5 0,4 0,3 0,2 0,1 DK BG SK PL LT NL LV CZ HR EE SE LU SI DE FI MT AT RO IE PT BE FR UK IT ES HU 0 0 0,1 0,2 0,3 0,4 0,5 0,6 0,7 0,8 Julkisen talouden indeksi 2017 Lähde: komission yksiköt. Huomautus: perustuu komission julkaiseman syksyn 2017 ennusteen tietoihin. Sivu 6
Kuvio 3 S1-indikaattori ja sen osatekijät (prosenttiyksikköä suhteessa BKT:hen) Lähde: komission yksiköt. Huomautus: perustuu komission julkaiseman syksyn 2017 ennusteen tietoihin. Lyhenteiden selitykset: DR (debt requirement) velkaa koskevat vaatimukset; CoA (costs of ageing) ikääntymisestä aiheutuvat kustannukset, jotka koostuvat mm. pitkäaikaishoidosta (LTC), terveydenhuollosta (HC), eläkkeistä (Pensions) ja muista tekijöistä (Others); IBP (initial budgetary position) julkisen talouden rahoitusaseman lähtötaso. Kuvion 4 vaaka-akselilla esitetään julkisen talouden rahoitusaseman lähtötaso ja pystyakselilla pitkän aikavälin osatekijä (tai ikääntymisen aiheuttamat kustannukset). Vasemmalle sijoittuvan maan rahoitusaseman lähtötaso on suotuisa; jos maa taas sijoittuu nollatason alapuolelle, sen rahoitusasema edistää julkisen talouden kestävyyttä. Akselin alalaitaan sijoittuvassa maassa ikääntymisen aiheuttamat pitkän aikavälin kustannukset ovat vähäiset. Akselin yläosaan sijoittuvat maat voivat parantaa julkisen talouden kestävyysasemaansa torjumalla ikääntymisen aiheuttamien menojen ennakoitua kasvua esimerkiksi uudistamalla eläkejärjestelmiään. Oikealle sijoittuvat maat puolestaan voivat parantaa julkisen talouden kestävyysasemaansa vakauttamalla julkista talouttaan. Mitä lähempänä maa on oikeaa yläkulmaa, sitä suurempi sen kestävyysvaje on. Vinoon kulkevat viivat kuvaavat kestävyysvajeen kokoa. Esimerkiksi koko EU:n kestävyysvaje on 1,5 prosenttiyksikköä suhteessa BKT:hen. Kuviossa 5 esitetään tarkemmin ikääntymisestä aiheutuvat osatekijät. Koko EU:ssa terveydenhuollon ja pitkäaikaishoidon menojen osuus on suuri, kun taas eläkemenojen osuus vaikuttaa merkityksettömältä. Maiden välillä on kuitenkin suurta vaihtelua. Osassa maita julkisen talouden kestävyyshaasteeseen vaikuttavat eniten eläkemenojen kehitys, kun taas toisissa eniten vaikuttaa terveydenhoidon ja pitkäaikaishoidon menojen kehitys. Sivu 7
Kuvio 4 S2-kestävyysvajeen osatekijät CoA (% suhteessa BKT:hen) 8 S 2 =4 S 2 =6 S 2 =8 S 2 =10 S 2 =12 6 4 S 2 =2 S 2 =0 Kestävyysvaje (S 2 >0) MT LU SI 2 0-2 Ei kestävyysvajetta (S 2 <0) IE DE CY Suotuisa julkisen talouden rahoitusaseman lähtötaso AT LT NL CZ UK SK BE BG EU SE EA DK PT IT HR FI LV EE ES HU PL FR RO Epäsuotuisat pitkän aikavälin ennusteet Suotuisat pitkän aikavälin ennusteet Epäsuotuisa julkisen talouden rahoitusaseman lähtötaso -4-4 -2 0 2 4 6 IBP (% suhteessa BKT:hen) Lähde: komission yksiköt. Huomautus: perustuu komission julkaiseman syksyn 2017 ennusteen tietoihin. Kuvio 5 S2-indikaattori ja sen osatekijät: julkisen talouden rahoitusaseman lähtötaso ja ikääntymisestä aiheutuvat kustannukset (prosenttiyksikköä suhteessa BKT:hen) Lähde: komission yksiköt. Huomautus: perustuu komission julkaiseman syksyn 2017 ennusteen tietoihin. Sivu 8
3. POLITIIKAN VÄLINEET Mahdollisia poliittisia ratkaisuja on useita, kuten julkisen talouden vakauttaminen tai rakenneuudistukset, etenkin kun uudistuksilla torjutaan ikääntymisen pitkän aikavälin kustannuksia. 3.1. Lähtökohta: julkisen talouden rahoitusasema Julkisen talouden rahoitusasema on kestävyysindikaattorien ensimmäinen keskeinen osatekijä. Väliaikaisten tekijöiden ei tulisi vaikuttaa rahoitusaseman arviointiin. Siksi on tärkeää, että rahoitusasema on suhdannekorjattu eikä siinä oteta huomioon kertaluonteisia toimenpiteitä. Tätä korjattua rahoitusasemaa kutsutaan rakenteelliseksi rahoitusasemaksi. Kuviossa 6 esitetään EU-maiden rakenteellinen rahoitusasema sekä vuosien 2008 2012 maakohtaisina keskiarvioina että komission ennusteina vuodelle 2019. Yksittäinen maa voi tarttua julkisen talouden kestävyyshaasteeseen ennen kaikkea noudattamalla täysimääräisesti EU:n vakaus- ja kasvusopimuksen finanssipoliittisia sääntöjä. 15 Myös veropohjaa laajentavat toimenpiteet auttavat pitämään julkisen talouden rahoitusaseman vakaana. 16 15 Julkisen talouden kehyksiä ja finanssipolitiikkaa käsitellään erillisessä tietokoosteessa, jossa tarkastellaan talouspolitiikan EU-ohjausjakson alaan kuuluvia haasteita ja niiden mahdollisia poliittisia ratkaisuja. 16 Katso pimeää työtä käsittelevä tietokooste. Sivu 9
Kuvio 6 Rakenteellinen perusjäämä (% suhteessa BKT:hen, 2019 vs. keskiarvo 2008 2012) Lähde: komission yksiköt. Huomautus: perustuu komission julkaiseman syksyn 2017 ennusteen tietoihin. Lyhenteiden selitykset: SPB avg 2008-2012 - rakenteellinen perusjäämä vuosien 2008 2012 maakohtaisina keskiarvioina; SPB 2019 - rakenteellinen perusjäämä komission ennusteina vuodelle 2019. 3.2. Julkisen talouden kestävyyden pitkän aikavälin tekijä: ikääntymisestä aiheutuvat kustannukset ja niiden osatekijät Ikääntymisestä aiheutuvat kustannukset ovat julkisen talouden kestävyyden pitkän aikavälin keskeinen tekijä. Kestävyysarvioinnissa otetaan huomioon ikääntymisestä aiheutuvat pidemmän aikavälin kustannukset vuoteen 2060 asti. 17 Näistä suurin menoerä ovat julkisen talouden eläkemenot, joiden osuus on noin 11 prosenttia suhteessa BKT:hen koko EU:n alueella. Sekä nykyisten että 17 Ikääntymiseen liittyvät menoerät koostuvat julkisen talouden eläkemenoista, terveydenhuolto-, pitkäaikaishoito- ja koulutusmenoista sekä työttömyysetuuksista (vuoden 2015 ikääntymistä koskeva kertomus). ennakoitujen eläkemenojen määrät vaihtelevat huomattavasti maiden välillä, mikä kertoo erilaisista eläkejärjestelmistä ja eläkejärjestelmien uudistusprosessin eri vaiheista (kuvio 7). Toiseksi suurin menoerä on terveydenhuolto, jonka osuus on noin 7 prosenttia suhteessa BKT:hen koko EU:n alueella. Terveydenhuollon menojen lisäksi on huomioitava pitkäaikaishoidon menot. Nämä muodostavat yhdessä noin 9 prosenttia suhteessa BKT:hen koko EU:n alueella. Eläkemenojen tavoin myös terveydenhuolto- ja pitkäaikaishoitomenot vaihtelevat suuresti maiden välillä tähän alaan liittyvien järjestelmien erilaisuuden vuoksi (kuvio 8). Sivu 10
Kuvio 7 Julkisen talouden eläkemenot (% suhteessa BKT:hen, 2019 vs. 2060) Kuvio 8 Julkisen talouden terveydenhuolto- ja pitkäaikaishoitomenot (% suhteessa BKT:hen, 2019 vs. 2060) Lähde: komission yksiköt. Huomautus: perustuu komission julkaiseman syksyn 2017 ennusteen tietoihin. Niiden riskien syihin, jotka liittyvät julkisen talouden kestävyyteen pitkällä aikavälillä, pureudutaan muun muassa uudistuksilla, joilla pyritään hillitsemään ikääntymisestä aiheutuvia kustannuksia ja niiden osatekijöitä. Eläkeuudistuksissa pyritään esimerkiksi mukauttamaan eläke-etuuteen oikeuttavaa ikää ja eläke-etuuden määrää. 18 Ensin mainituissa uudistuksissa pienennetään eläkejärjestelmien kattavuutta. Niissä pyritään yleensä poistamaan tai rajoittamaan varhaiseläkejärjestelmiä ja muita varhaisen työmarkkinoilta poistumisen 18 Eläkepolitiikkaa käsitellään erillisessä tietokoosteessa, jossa tarkastellaan talouspolitiikan EU-ohjausjakson alaan kuuluvia haasteita ja niiden mahdollisia poliittisia ratkaisuja. Sivu 11
mahdollisuuksia, nostamaan lakisääteistä eläkeikää (myös kytkemällä ne automaattisesti keskipitkään ja pitkään eliniänodotteeseen) tai yhtenäistämään miesten ja naisten eläkkeellesiirtymisikää. Jälkimmäisillä uudistuksilla tarjotaan vaihtoehto eläkejärjestelmien kattavuuden rajoittamiselle pienentämällä eläkkeiden etuussuhdetta (eli keskieläkkeen suhdetta kansantalouden keskipalkkaan). Jos etuuksien suhde on hyvin korkea verrattuna viitepalkkaan ja muiden EUmaiden tasoon, eläkejärjestelmä saattaa olla liian avokätinen. Eläkkeeseen oikeuttavia perusteita tiukentamalla voidaan merkittävästi vähentää tai ainakin vakauttaa julkisia eläkemenoja. Terveydenhoidon ja pitkäaikaishoidon haasteet vaihtelevat maiden välillä. Tämän alan kustannustehokkuutta ja hallintoa parannetaankin yleensä tapauskohtaisesti. 19 Tehokkaimpia toimenpiteitä ikääntymisestä aiheutuvien kustannusten hillitsemiseksi ovat mekanismit, joilla eläkeikä ja/tai oikeus eläke-etuuteen kytketään automaattisesti eliniänodotteeseen, kuten useissa Euroopan komission vuotuisissa kasvuselvityksissä suositellaan. 20 Tällä hetkellä lähes puolessa EU-maista on käytössä tällainen mekanismi (kuvio 9). Euroryhmä on antanut tukensa tälle periaatteelle ja luvannut esittää kestävän eläkejärjestelmän vertailuarvot vuonna 2018. 21 Edellä sanottu kertoo näiden mekanismien kaksinkertaisesta hyödystä: automaattinen kytkös eliniänodotteeseen vahvistaa eläkejärjestelmän kestävyyttä ja samalla parantaa sen riittävyyttä. Ihmiset voivat varmistaa itselleen suuremman eläkkeen kerryttämällä tuloja pidemmällä työuralla. 4. TOIMINTAPOLIITTINEN TILANNEKATSAUS Tietokoosteiden kuvioissa on esitetty haasteita ja politiikan välineitä näkökulmasta, joka kattaa useita maita. Väestön ikääntyminen voimistaa julkisten menojen kasvupainetta, vaikka tässä onkin suuria eroja EU-maiden välillä. EU:n jäsenmaissa on pantu entistä voimakkaammin merkille tähän liittyvät riskit, ryhdytty poliittisiin toimiin ja saatu aikaan näkyvää edistystä ikääntymiseen liittyvien menojen (etenkin eläkemenojen) ennakoidun kasvun osalta. Vuosina 2012 ja 2015 julkaistut ikääntymistä koskevat kertomukset osoittavat, että ikääntymiseen liittyvät kokonaismenot ovat supistuneet ennusteiden välillä. Tämä kertoo siitä, että uudistukset, joilla tähän ongelmaan on puututtu, tuottavat tulosta. 19 Terveydenhuoltopolitiikkaa käsitellään omassa tietokoosteessa. 20 Ks. Euroopan komissio (2016), vuotuinen kasvuselvitys 2017. 21 Euroryhmä (2017), Structural reform agenda thematic discussions on growth and jobs: benchmarking pension sustainability, 144/17, 20.3.2017, ja Euroryhmä (2016), Common principles for strengthening pension sustainability, 16.6.2016. http://www.consilium.europa.eu/en/press/pr ess-releases/2016/06/16-eurogroup-pensionsustainability/ Sivu 12
Kuvio 9 Eläkejärjestelmän kestävyyttä tukevat toimenpiteet Maa Automaattinen tasapainotusjärjestelmä Kestävyystekijä (etuus kytketään eliniänodotteeseen) Eläkeikä kytketään eliniänodotteeseen Säädös Italia X X 1995 & 2010 Latvia X 1996 Ruotsi X X 1998 & 2001 Puola X 1999 Ranska* X 2003 Saksa X 2004 Suomi X X 2005 & 2015 Portugali** X X 2007 & 2013 Kreikka*** X 2010 Tanska**** X 2011 Espanja X X 2011 & 2013 Alankomaat X 2012 Kypros X 2012 Slovakia X 2012 Liettua X 2016 Huomautus: Etuus kytketään annuiteettitekijällä eliniänodotteeseen kaikissa kansallisten tietokeskusten järjestelmissä. * Eläke-etuuksia mukautetaan eliniänodotteeseen kestokertoimen avulla; tästä on säädetty vuoteen 2035 asti. ** Vain kaksi kolmannesta eliniänodotteen kasvusta vaikuttaa eläkkeellesiirtymisikään. *** Automaattista tasapainotusmekanismia sovelletaan ylimääräiseen lisäeläkejärjestelmään. **** Edellyttää parlamentin päätöstä. Lähde: komission yksiköt. Päiväys: 22.11.2017. Sivu 13
5. LÄHTEET Eyraud, L., ja Wu, T., (2015), Playing by the rules: Reforming fiscal governance in Europe, IMF:n valmisteluasiakirja No 15/67 Euroryhmä (2017), Structural reform agenda -thematic discussions on growth and jobs: benchmarking pension sustainability, 144/17, 20.3.2017 http://www.consilium.europa.eu/sk/press/press-releases/2017/03/20/eurogroupstatement-structural-reform-agenda/ Euroryhmä (2016), Common principles for strengthening pension sustainability, lausunto 16.6.2016 http://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2016/06/16-eurogrouppension-sustainability/ Euroopan komissio (2017), Euroopan talousennuste syksy 2017, talouden ja rahoituksen pääosasto, European Economy, Institutional Paper 047/2017 Euroopan komissio (2017), Debt Sustainability Monitor 2016, talouden ja rahoituksen pääosasto, European Economy, Institutional Paper 063/2017 https://ec.europa.eu/info/publications/economy-finance/debt-sustainability-monitor- 2016_en Euroopan komissio (2016), Vuotuinen kasvuselvitys 2017, komission tiedonanto Euroopan parlamentille, neuvostolle, Euroopan keskuspankille, Euroopan talous- ja sosiaalikomitealle, alueiden komitealle ja Euroopan investointipankille, Bryssel, 16.11.2016 (COM(2016) 725) http://www.eesc.europa.eu/en/our-work/opinions-informationreports/opinions/annual-growth-survey-2017 Euroopan komissio (2016), Julkisen talouden kestävyyttä koskeva raportti 2015, talouden ja rahoituksen pääosasto, European Economy, Institutional Paper 018/2016 Euroopan komissio (2015), vuoden 2015 ikääntymisraportti (The 2015 Ageing Report. Economic and budgetary projections for the EU 28 Member States, 2013-2060), talouden ja rahoituksen pääosasto, European Economy 3/2015 Euroopan komissio (2014), eläkkeiden, terveydenhuollon ja pitkäaikaishoidon julkisen talouden kestävyydelle asettamien haasteiden tunnistamista koskeva asiakirja (Identifying fiscal sustainability challenges in the areas of pension, health care and long-term care policies), talouden ja rahoituksen pääosasto, European Economy, Occasional Papers No 201/2014 Euroopan komissio (2012), vuoden 2012 ikääntymisraportti (The 2012 Ageing Report. Economic and budgetary projections for the EU 28 Member States, 2013-2060), talouden ja rahoituksen pääosasto, European Economy 2/2012 http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/european_economy/2012/pdf/ee- 2012-2_en.pdf Fournier, J. M. ja Fall, F. (2015), Government debt and fiscal frameworks, Annex 2 The government debt limit, OECD:n valmisteluasiakirja, ECO/CPE/WP1(2015)7/ANN2 Obstfeld, M. (2013), On keeping your powder dry: Fiscal foundations of financial and price stability, IMES institute for monetary and economic studies, Bank of Japanin tausta-asiakirja No 2013-E-8 Sivu 14