EUROOPAN KOMISSIO Bryssel, 18.6.2012 C(2012) 4264 final Viestintävirasto Kommunikationsverket (FICORA) Itämerenkatu 3 A FI-00180 Helsinki, Finland Asta Sihvonen-Punkka Pääjohtaja Faksi: +358 969 666 37 Arvoisa pääjohtaja Sihvonen-Punkka Asia: Komission päätös tapauksissa FI/2012/1328-1329: Kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkina ja tukkutason laajakaistapalvelujen markkina I. MENETTELY Toisen selvitysvaiheen aloittaminen direktiivin 2002/21/EY, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 2009/140/EY, 7 a artiklan mukaisesti Komissio sai 18. toukokuuta 2012 Suomen kansalliselta sääntelyviranomaiselta (Viestintävirasto) ilmoituksen 1, joka koski kiinteään verkkoon pääsyn ja tukkutason laajakaistapalvelujen markkinoita 2 Suomessa. Kansallinen kuuleminen 3 kesti 15. päivästä helmikuuta 2012 16. päivään maaliskuuta 2012 (lausunnot suomeksi) ja 20. päivään huhtikuuta 2012 (lausunnot ruotsiksi). Komissio pyysi Viestintävirastolta lisätietoja 31. toukokuuta 2012 4 ja sai vastauksen 5. kesäkuuta 2012. 1 2 3 4 Sähköisten viestintäverkkojen ja -palvelujen yhteisestä sääntelyjärjestelmästä (puitedirektiivi) 7 päivänä maaliskuuta 2002 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2002/21/EY (EYVL L 108, 24.4.2002, s. 33), sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 2009/140/EY (EUVL L 337, 18.12.2009, s. 37) ja asetuksella (EY) N:o 544/2009 (EUVL L 167, 29.6.2009, s. 12), 7 artiklan mukaisesti. Vastaavat markkinoita 4 ja 5 komission suosituksessa 2007/879/EY, annettu 17 päivänä joulukuuta 2007, sähköisten viestintäverkkojen ja -palvelujen yhteisestä sääntelyjärjestelmästä annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2002/21/EY mukaisesti ennakkosääntelyn alaisiksi tulevista merkityksellisistä tuote- ja palvelumarkkinoista sähköisen viestinnän alalla ( merkityksellisiä markkinoita koskeva suositus ), EUVL L 344, 28.12.2007, s. 65. Puitedirektiivin 6 artiklan mukaisesti. Puitedirektiivin 5 artiklan 2 kohdan mukaisesti. Euroopan komissio, B-1049 Bryssel - Puh. (+32-2) 299 11 11
Puitedirektiivin 7 a artiklan 1 kohdan mukaan komissio voi ilmoittaa kansalliselle sääntelyviranomaiselle ja Euroopan sähköisen viestinnän sääntelyviranomaisten yhteistyöelimelle (BEREC) syyt, joiden vuoksi se katsoo, että toimenpide-ehdotus muodostaisi esteen sisämarkkinoille, tai epäilee vakavasti ehdotuksen yhteensopivuutta EU:n oikeuden kanssa. II. TOIMENPIDE-EHDOTUKSEN KUVAUS II.1. Tausta Kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinan ja tukkutason laajakaistapalvelujen kolmas katsaus Suomessa annettiin komissiolle tiedoksi ja komissio tarkasteli sitä tapausnumeroilla 5 FI/2008/0839 ja FI/2009/0900. Viestintävirasto ehdotti, että markkinalla 4 nimetään 32 kiinteän verkon vakiintunutta teleyritystä, joilla on huomattava markkinavoima (HMV) kiinteään verkkoon pääsyn alueellisilla markkinoillaan Suomessa. Viestintävirasto ehdotti, että valokuituverkot eriytetään kustannuslähtöisyysvelvoitteen osalta metallijohdintilaajayhteyksistä. Kuparitilaajayhteyksien osalta se ehdotti käyttöoikeuden myöntämiseen, avoimuuteen, kustannuslähtöisyyteen, hinnoittelun syrjimättömyyteen ja kustannuslaskentaan liittyviä velvoitteita. Lisäksi Viestintävirasto ehdotti kirjanpidon eriyttämisvelvoitetta 9 toimijalle. Valokuituverkkojen osalta Viestintävirasto ehdotti ainoastaan käyttöoikeuden myöntämiseen, avoimuuteen ja syrjimättömyyteen liittyviä velvoitteita (jälkimmäinen kattaisi sekä hinnoittelun että muut yleiset ehdot). Vastineessaan komissio ei pitänyt valokuitu- ja kuparitilaajayhteyksien eriytettyä sääntelyä perusteltuna, vaikka tunnustikin valokuituverkkojen olleen vielä varhaisessa kehitysvaiheessa. Komissio totesi, että Viestintävirasto oli selvästi sitoutunut markkinoiden valvomiseen ja tarvittaessa valokuitutilaajayhteyksien osalta vaadittujen korjaavien toimien muuttamiseen, mutta se kehotti Viestintävirastoa asettamaan valokuitutilaajayhteyksille samanlaiset vaatimukset kuin mitä se on asettanut kuparille ja tarkastelemaan uudelleen analyysiään seuraavan sukupolven liityntäverkkojen käyttöoikeuksien sääntelystä annettavan suosituksen (NGA-suositus) mukaisesti, kun se on hyväksytty. Lisäksi komissio kehotti Viestintävirastoa vahvistamaan sopivat siirtymäjärjestelyt. Markkinalla 5 Viestintävirasto ehdotti kaikki Suomessa tarjolla olevat laajakaista-alustat (DSL-tekniikka, kuitutekniikka, kaapelitelevisioverkko ja kiinteä langaton verkko) kattavaa markkinamääritelmää. Viestintävirasto totesi, että kilpailuedellytykset 32 vakiintuneen operaattorin toimialueilla, erityisesti paikallisen vakiintuneen teleyrityksen suuret markkinaosuudet, puoltavat huomattavan markkinavoiman toteamista 32 vakiintuneen teleyrityksen kohdalla, ja ehdotti tällä perusteella käyttöoikeuden myöntämiseen, avoimuuteen ja hinnoittelun syrjimättömyyteen liittyviä velvoitteita, mutta ei muita hintavalvontavelvoitteita. Komissio laati vastineena kirjeen niiden maantieteellisten alimarkkinoiden määrittämisestä, joita ehdotetaan sääntelyn purkamista varten. Lisäksi komissio toisti tapauksessa FI/2008/0848 esittämänsä huomautukset kaapelitelevisioverkkopohjaisten liittymien sisällyttämisestä markkinamääritelmään ja hintavalvontavelvoitteen puuttumisesta. 5 SG-Greffe(2008)D/208655 ja SG-Greffe(2009)D/2294. 2
II.2. Markkinoiden määrittely Markkina 4 Kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinalla merkityksellisiin tuotteisiin ja palveluihin kuuluvat 1) metallijohdin- ja valokuitutilaajayhteydet, 2) metallijohdin- tai valokuitutilaajayhteyksien osat, 3) metallijohdintilaajayhteyksien tiedonsiirtokyky rinnakkaiskäyttöä varten (jaettu käyttöoikeus), 4) valokuitutilaajayhteyksissä varatulla aallonpituudella toteutetut yhteydet ja 5) laitetilat, jotka ovat tarpeen tilaajayhteyden käytössä välttämättömien laitteiden sijoittamista varten. Markkina 5 Viestintävirasto ehdottaa, että tukkutason DSL- ja Ethernet-tuotteet sekä omat tukkutason kaapelitelevisioverkkotuotteet sisällytetään markkinaan, koska kaapelipalvelut katsotaan vähittäiskaupan tasolla ensiksi mainittuja korvaaviksi. Merkitykselliset maantieteelliset markkinat, siten kuin Viestintävirasto ne määrittelee, ovat alueellisia molemmilla markkinoilla (4 ja 5). Suomen sääntelyviranomaisen mukaan alueellisia markkinoita on 111 6. II.3. Huomattavan markkinavoiman toteaminen Huomattavaa markkinavoimaa arvioidessaan Viestintävirasto jakaa aluemarkkinat kahteen tarkasteluryhmään markkinalla 4. Ryhmässä 1 suurimpien teleyritysten markkinaosuus on yli 50 prosenttia markkinalla 4 ja vähittäiskaupan tasolla. Ryhmässä 2 suurimpien teleyritysten markkinaosuus on yli 50 prosenttia markkinalla 4, mutta alle 50 prosenttia vähittäiskaupan tasolla. Markkinalla 5 eritellään kolme tarkasteluryhmää. Ryhmässä 1 suurimpien teleyritysten markkinaosuus on yli 50 prosenttia sekä markkinalla 4 ja 5 että vähittäiskaupan tasolla. Ryhmässä 2 suurimpien teleyritysten markkinaosuudet ovat yli 50 prosenttia molemmilla tukkumarkkinoilla, mutta vähittäiskaupan tasolla niiden osuudet jäävät alle 50 prosenttiin. Tarkasteluryhmässä 3 viestintävirasto toteaa yli 50 prosentin markkinaosuuksia ainoastaan markkinalla 4 ja tämän raja-arvon alle jääviä markkinaosuuksia markkinalla 5 ja vähittäiskaupan tasolla. Tätä taustaa vasten Viestintävirasto aikoo nimetä kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinalla 27 toimijaa (jotka kuuluvat edellä kuvattuihin tarkasteluryhmiin 1 ja 2) huomattavan markkinavoiman yrityksiksi kaikilla 111 alueellisella markkinalla. Markkinaosuusanalyysin lisäksi Viestintävirasto on ottanut huomioon muita perusteita, kuten i) hintakehityksen 7 ; ii) potentiaalisen kilpailun 8 ; iii) ostajien tasapainottavan neuvotteluvoiman; iv) yritysten koon; v) vaikeasti toisinnettavan infrastruktuurin hallinnan; vi) teknisen etulyöntiaseman tai paremmuuden; vii) helpon tai etuoikeutetun mahdollisuuden hyödyntää pääomamarkkinoita ja rahoituslähteitä; ja (viii) tuotteiden/palvelujen monipuolisuuden. 6 Viestintävirasto on määritellyt merkitykselliset maantieteelliset markkinat pääasiassa kuntatason tietojen mukaan. Viestintävirasto on käyttänyt seuraavia kumulatiivisia perusteita määritellessään merkitykselliset maantieteelliset markkinat kaikista nykyisistä 336 kunnasta: i) kunnat muodostavat fyysisesti yhtenäisen maantieteellisen markkina-alueen; ii) tilaajayhteyksien määrällä mitattuna alueen markkinajohtajan markkinaosuus samaan alueeseen kuuluvissa kunnissa on lähes yhtä suuri (± 10 %); ja iii) alueeseen kuuluvissa kunnissa omia tilaajayhteyksiä omistavien kilpailevien teleyritysten lukumäärä on lähes yhtä suuri (± 1 teleyritystä). 7 8 Viestintävirasto toteaa kuparisten tilaajayhteyksien hintojen laskeneen, kun taas eriytettyjen valokuitutilaajayhteyksien hinnat ovat nousseet. Viestintävirasto toteaa, että jo vakiintuneet operaattorit pystyvät säilyttämään oman markkinavoimansa, koska ne voivat hyödyntää samanaikaisesti sekä metallijohtimilla sekä valokuidulla toteutettuja rajapintoja. 3
Tukkutason laajakaistapalvelujen markkinan osalta Viestintävirasto ehdottaa, että huomattavan markkinavoiman yrityksiksi nimetään 27 teleyritystä 104 alueellisella markkinalla, jotka kuuluvat tarkasteluryhmiin 1 ja 2, kun taas loppuja 7 markkinaa (tarkasteluryhmä 3) pidetään kilpailtuina. Markkinaosuuksien lisäksi Suomen sääntelyviranomainen on ottanut huomioon seuraavat perusteet: i) hintakehitys 9 ; ii) potentiaalinen kilpailu 10 ; iii) ostajien tasapainottava neuvotteluvoima; iv) yritysten koko; v) vaikeasti toisinnettavan infrastruktuurin hallinta; vi) tekninen etulyöntiasema tai paremmuus; vii) helppo tai etuoikeutettu mahdollisuus hyödyntää pääomamarkkinoita ja rahoituslähteitä; ja (viii) tuotteiden/palvelujen monipuolisuus. II.4. Sääntelylliset korjaavat toimet Markkina 4 Viestintävirasto aikoo vaatia seuraavia korjaavia toimia kahdeksalta teleyritykseltä 11, jotka on nimetty HMV-yrityksiksi omilla toimialueillaan: velvoite vuokrata tilaajayhteyden osa ja laitetiloja (kupari- ja valokuitutilaajayhteydet); avoimuusvaatimukset eli toimitusehtojen ja hinnaston julkaisemisvelvoite (kupari- ja valokuitutilaajayhteydet); syrjimättömyys (kupari- ja valokuitutilaajayhteydet); hinnoittelua koskeva velvoite, joka sisältää valokuituyhteyksiä koskevan kustannuslähtöisyyden 12 ilman hintakattoja; ja kuparitilaajayhteyksien kuukausivuokran hintakatot 13 ; kustannuslaskentavelvoite (kupari- ja valokuitutilaajayhteydet). Jäljelle jääviltä 19 HMV-yritykseltä Viestintävirasto aikoo vaatia seuraavat korjaavat toimet: 9 10 11 12 Tukkutason laajakaistatuotteiden hinnat vaihtelevat suuresti alueittain. Viestintäviraston mukaan laajakaistan vähittäishintoihin vaikuttavat kilpailu vähittäiskaupan tasolla ja maantieteelliset erityisolosuhteet. Tarkasteluryhmissä 2 ja 3 tukkutason laajakaistatuotteiden hinnat ovat useimmiten alhaisempia kuin muualla Suomessa. Viestintävirasto korostaa matkaviestintäpalvelujen asemaa. Matkaviestintäoperaattorit ovat enenevässä määrin investoineet kehittyneempiin HSPA- ja LTE-tekniikoihin, ja kolme suurinta verkkooperaattoria on jo aloittanut palvelujen tarjoamisen tilaajille vähittäismyynnissä näissä verkoissa. Näiden verkkojen kattavuus ei kuitenkaan tällä hetkellä vielä ole laaja, ja niiden laajakaistapalvelut on kohdennettu suurimpiin kaupunkeihin. Viestintävirasto katsoo, että matkaviestinverkossa tarjottavat tiedonsiirtopalvelut muodostavat suoran hintarajoitteen perinteisten kiinteän verkon teleyritysten vähittäishinnoittelulle ja epäsuoran hinnoittelun rajoitteen tukkutason laajakaistapalvelujen hinnoittelulle niiden laajakaistavähittäistuotteiden osalta, joiden nopeus on enintään 8 Mbit/s. Näiden teleyritysten markkinaosuudet kaikista tilaajayhteyksistä Suomessa ovat 93 prosenttia väestöpeittona mitattuna ja 96 liikevaihtona mitattuna. Viestintävirasto ei aseta mitään menettelytapaa kustannuslähtöisiin hintoihin. HMV-yrityksien pitää osoittaa, että niiden hinnoittelu on kustannuslähtöistä ja sääntelyviranomainen voi joko hyväksyä hinnat tai ryhtyä lisätoimiin jälkivalvonnan näkökulmasta. 13 Suomen viestintämarkkinalain mukaan hintakatto on määriteltävä siten, että se on kustannussuuntautunut. Tämä määritellään siten, että hinnoittelun kustannussuuntautuneisuudella tarkoitetaan hintaa, joka on aiheutuneet kustannukset ja toiminnan tehokkuus huomioon ottaen kohtuullinen. Kohtuullisuutta arvioitaessa on myös otettava huomioon kohtuullinen pääoman tuotto, johon vaikuttavat teleyrityksen investointi ja siihen liittyvät riskit. 4
velvoite vuokrata tilaajayhteyden osa ja laitetiloja (kupari- ja valokuitutilaajayhteydet); avoimuusvaatimukset eli toimitusehtojen ja hinnaston julkaisemisvelvoite (kupari- ja valokuitutilaajayhteydet); syrjimättömyys (kupari- ja valokuitutilaajayhteydet). Viestintävirasto ei aio asettaa hintakattoja valokuitutilaajayhteyksien osalta, koska näitä hintakattoja voidaan Suomen viestintämarkkinalain mukaan, siten kuin Viestintävirasto asian tulkitsee, ottaa käyttöön ainoastaan poikkeustapauksissa, jos käyttöoikeudesta veloitettava hinta on selvästi yleistä hintatasoa korkeampi tai jos se on käyttöoikeuksien toteutumisen kannalta muuten tarpeen. Viestintävirasto voi näin ollen asettaa hintakaton ainoastaan silloin, kun se on ehdottoman välttämätöntä, eikä kustannuslähtöisyysvelvoitteen täytäntöönpanon jälkivalvonta ole johtanut todella kustannuslähtöisiin hintoihin. Viestintävirasto ei perustele yksityiskohtaisemmin, miksi se katsoo, että ehdotettu velvoite on riittävä korjaamaan kiinteään verkkoon pääsyn markkinoilla todetun kilpailuongelman. Passiivisen infrastruktuurin käyttöoikeuksien osalta Viestintävirasto toteaa vastineessaan komission tietopyyntöön, että kaapelikanavien käyttöoikeudet eivät kuulu velvoitteiden piiriin, koska kaapelikanavia ei käytetä kovin laajalti. Kaapelikanavia käytetään pääasiassa kaupunkien keskustoissa, kun taas maaseudulla kaapelit on kaivettu maahan. Viestintävirasto ei toimenpideluonnoksissaan määrittele valokuitutilaajayhteyksistä kuparitilaajayhteyksiin siirryttäessä sovellettavia sääntöjä. Markkina 5 Viestintävirasto ehdottaa seuraavien korjaavien toimien käyttöönottoa: velvollisuus antaa vuokralle osa tilaajayhteyden siirtokapasiteetista ja laitetiloja; avoimuusvelvollisuus eli velvollisuus julkaista toimitusehdot ja hinnasto; sekä syrjimättömyysvelvollisuus hinnoittelun ja muiden ehtojen osalta. Edellä mainittuja korjaavia toimia sovelletaan vain niihin laajakaistatukkupalveluihin, joiden nopeus on yli 8 Mbit/s 14. Viestintävirasto ei ole selittänyt, miksi se pitää oikeasuhtaisena ja perusteltuna sitä, että markkina 5 jätetään hintavalvontavelvoitteiden ulkopuolelle. Viestintävirasto ei mainitse NGA-suosituksen suosituksia, erityisesti suositusta 36, jonka mukaan kustannuslähtöisyysvelvoitteen soveltaminen ei ole välttämätöntä tietyissä olosuhteissa. Syrjimättömyysvelvoitteen osalta ei esitetä yksityiskohtaisia viittauksia 15, joiden avulla voitaisiin tehdä johtopäätöksiä pääsyn tasavertaisuudesta ja sen vaikutuksesta kilpailuun. III. ARVIOINTI Komissio on tutkinut ilmoituksen ja Viestintäviraston toimittamat lisätiedot ja esittää 14 15 Viestintäviraston mukaan matkaviestinverkon tiedonsiirtopalveluja ja langattomia laajakaistaverkkoja, jotka tarjoavat vähittäismarkkinoilla enintään 8 Mbit/s:n internet-palveluja, voidaan pitää osittain korvaavina palveluina suhteessa laajakaista- ja valokuituyhteyksiin. Viestintävirasto ei, lukuun ottamatta yleistä vaatimusta yritysten yhtäläisestä kohtelusta, ehdota sellaisten tiukkojen sääntöjen vahvistamista, joilla varmistettaisiin syrjimättömyysvelvoitteen asianmukainen soveltaminen ja täytäntöönpano (esim. keskeisten tulosindikaattorien avulla valvottavat tasavertaisen verkkoon pääsyn varmistavat mekanismit). 5
niiden perusteella seuraavat kommentit: 16 Omien kaapelitelevisioverkkojen sisällyttäminen markkinoiden määritelmään Komissio haluaa jälleen tehdä saman huomautuksen kuin asiassa FI/2009/0900 ja kehottaa Viestintävirastoa, kuten aiemmissakin tarkasteluissa, tarkistamaan näkemystään kaapelitelevisioverkkojen sisällyttämisestä markkinoiden määritelmään. Komissio toteaa, että kaapelitelevisioverkkopohjaisten laajakaistaliittymien määrä on kasvussa ja tilauksia oli 256 000, kun DSLliittymiä taas oli 1 115 000. Viestintävirasto korostaa myös sitä, että joissakin tapauksissa oma kaapelitelevisioverkko vahvistaa HMV-asemaa, jos HMVyrityksellä on sekä kupari-/valokuituverkko että kaapelitelevisioverkko. Epäsuorien rajoitteiden osalta komissio haluaisi korostaa, että kaapelitelevisioverkosta johtuvien kilpailullisten rajoitteiden olisi oltava riittävän vahvoja, jotta ne voidaan automaattisesti ottaa huomioon markkinoiden määrittelyvaiheessa. On myös olemassa vaara, että todellinen markkinavoima tukkutasolla aliarvioidaan, kun omaan tarjontaan perustuvat markkinaosuudet otetaan kaikkien vertikaalisesti integroituneiden kilpailijoiden osalta huomioon, vaikka ne eivät todellisuudessa rajoittaisikaan vakiintuneen teleyrityksen markkinakäyttäytymistä. On erittäin tärkeää, että erityisesti vertikaalisesti integroituneiden yritysten muodostaman rajoitteen laajuus ja suuruus arvioidaan analyysissa oikein. Kun epäsuoraa korvattavuutta arvioidaan SSNIP-hintatestillä (pieni mutta tuntuva hintojen pysyvä korotus), on näin ollen osoitettava seuraavat seikat: i) Internet-palveluntarjoajien olisi tukku- ja vähittäishinnan suhteen vuoksi pakko siirtää hypoteettinen tukkuhinnan nousu kuluttajahintoihin voimatta kantaa korotusta itse; ii) vähittäistasolla olisi epäsuorista rajoitteista johtuen vähittäispalvelujen osalta riittävästi kysynnän korvattavuutta, jotta tukkutason hinnan nosto ei kannattaisi; sekä iii) Internet-palveluntarjoajien asiakkaat eivät merkittävässä määrin siirtyisi käyttämään hypoteettisen, vertikaalisesti integroituneen monopoliyrityksen vähittäistarjontaa, erityisesti ellei viimeksi mainittu korota omia vähittäishintojaan. Joka tapauksessa Viestintävirasto on tietopyyntöön antamassaan vastauksessa vahvistanut, ettei omien kaapelitelevisioverkkopohjaisten laajakaistaliittymien sulkeminen määritelmän ulkopuolelle olisi johtanut erilaiseen sääntelyyn. Näin ollen komissio katsoo, että koska johtopäätös markkinan tarkasta sisällöstä ei tässä tapauksessa ole olennainen tekijä HMV-arvion ja sääntelyllisten velvoitteiden asettamisen kannalta, kysymys kaapelitelevisioverkkopohjaisten laajakaistaliittymien sisällyttämisestä markkinamääritelmään voidaan jättää avoimeksi. Siirtymäsääntöjen puute Komissio haluaa palauttaa mieleen, että siirtyminen kuparitilaajayhteyksistä valokuitutilaajayhteyksiin ja keskusten purkaminen vaikuttaa merkittävästi vaihtoehtoisten teleyritysten liiketoimintamahdollisuuksiin. 16 Puitedirektiivin 7 artiklan 3 kohdan mukaisesti. 6
Tästä syystä komissio haluaa korostaa, että Viestintäviraston olisi avoimuusvelvoitteen ohella kehitettävä edelleen korjaavia toimia, joissa eritellään yksityiskohtaisesti siirtymäprosessi (esimerkiksi tiedot, jotka HMV-yritysten on etukäteen annettava verkkojensa käyttöönottosuunnitelmista, keskusten sulkemiseen liittyvät ehdot sekä niiden eriytetyillä tilaajayhteyksillä toimivien teleyritysten laitteiden rinnakkainsijoittamista koskevat ehdot uusissa liityntäpisteissä ja/tai mahdollisuudet tarvittaviin liityntäpisteen ja runkoverkon välisiin palveluihin). Tutkittuaan Viestintäviraston toimittaman ilmoituksen ja lisätiedot komissio katsoo lisäksi, että Viestintäviraston kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoita ja tukkutason laajakaistapalveluja Suomessa koskevat toimenpide-ehdotukset kuuluvat puitedirektiivin 7 a artiklan 1 kohdan soveltamisalaan, koska ne kuuluvat komission toimivaltaan varmistaa korjaavien toimien yhdenmukainen soveltaminen. Viestintäviraston toimenpide-ehdotukset ovat lisäksi puitedirektiivin 16 artiklan mukaisia, ja niillä pyritään asettamaan käyttöoikeusdirektiivin 9 13 artiklassa säädettyjä velvoitteita. Toimenpide-ehdotuksilla, joilla asetetaan HMV-yrityksille Suomessa sääntelyllisiä velvoitteita, voi olla suora tai epäsuora, todellinen tai mahdollinen vaikutus muihin jäsenvaltioihin sijoittautuneiden yritysten mahdollisuuksiin tarjota sähköisen viestinnän palveluja. Viestintäviraston ilmoitukseen sisältyy toimenpiteitä, joilla on merkittävä vaikutus toimijoihin tai käyttäjiin muissa jäsenvaltioissa, muun muassa toimenpiteitä, jotka vaikuttavat käyttäjiltä perittäviin hintoihin. Tällaiset toimenpide-ehdotukset voivat siten vaikuttaa jäsenvaltioiden välisen kaupan rakenteisiin 17. Komissiolla on vakavia epäilyksiä siitä, ovatko Viestintäviraston toimenpide-ehdotukset yhteensopivia EU:n lainsäädännön kanssa nykyisessä muodossaan, erityisesti puitedirektiivin 16 artiklan 4 kohdassa tarkoitettujen vaatimusten kanssa sekä käyttöoikeusdirektiivin 18 8 artiklan 4 kohdan ja 13 artiklan 2 kohdan yhdessä puitedirektiivin 8 artiklan kanssa. Viestintäviraston toimittaman ilmoituksen ja lisätietojen perusteella komissio haluaa tuoda esiin seuraavat seikat, joihin liittyy epäilyjä: Asianmukaisen hintavalvonnan asettamatta jättäminen valokuituinfrastruktuurin osalta markkinalla 4 ja hintavalvontavelvoitteen soveltamatta jättäminen kupari- ja valokuituinfrastruktuurin osalta markkinalla 5 Käyttöoikeusdirektiivin 8 artiklan 4 kohdan noudattaminen yhdessä puitedirektiivin 8 artiklan ja 16 artiklan 4 kohdan kanssa Komissio huomauttaa, että puitedirektiivin 16 artiklan mukaisesti, yhdessä käyttöoikeusdirektiivin 8 artiklan 4 kohdan kanssa, vahvistettavien korjaavien toimien on perustuttava havaitun ongelman luonteeseen ja niiden on oltava oikeasuhtaisia ja perusteltuja puitedirektiivin 8 artiklassa säädettyihin tavoitteisiin nähden. Komissio viittaa lisäksi puitedirektiivin 16 artiklan 4 kohtaan, jonka mukaan kansallisten sääntelyviranomaisten on asetettava HMV-yrityksille asianmukaisia sääntelyllisiä velvoitteita. 17 18 Ks. puitedirektiivin johdanto-osan 38 kappale. Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2002/19/EY, annettu 7 päivänä maaliskuuta 2002 sähköisten viestintäverkkojen ja niiden liitännäistoimintojen käyttöoikeuksista ja yhteenliittämisestä (EYVL L 108, 24.4.2002, s. 7.), sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 2009/140/EY (EUVL L 337, 18.12.2009, s. 37). 7
Tältä osin komissio huomauttaa, että komissio voi antaa suosituksia 19 sääntelykehyksen yhdenmukaisesta soveltamisesta puitedirektiivin 8 artiklassa asetettujen tavoitteiden saavuttamisen edistämiseksi. Komissiolla on tämä oikeus etenkin silloin, kun se havaitsee, että erot siinä, miten kansalliset sääntelyviranomaiset hoitavat sääntelykehyksen mukaisia sääntelytehtäviään, voivat aiheuttaa sisämarkkinoiden esteen. Tässä yhteydessä komissio on sen varmistamiseksi, että sääntelykehyksen asiaa koskevia säännöksiä tulkitaan ja sovelletaan oikein ja johdonmukaisesti EU:n sisällä, antanut seuraavan sukupolven liityntäverkkojen käyttöoikeuksien sääntelystä suosituksen (ns. NGA-suositus) 20, jossa vahvistetaan johdonmukainen lähestymistapa, jota kansallisten sääntelyviranomaisten olisi noudatettava säännellessään kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinaa (markkina 4) ja tukkutason laajakaistapalveluja (markkina 5). Tätä varten komissio suositti, että kansallisten sääntelyviranomaisten olisi varmistettava käyttöoikeuksia koskevien korjaavien toimien ylläpito tai muuttaminen siinä tapauksessa, että markkinoilla 4 ja 5 todetaan HMVyrityksiä 21, ja käyttöoikeus tulisi tällöin yleensä myöntää kustannuslähtöisin hinnoin. Vaikka komissio myöntää, että kansallisilla sääntelyviranomaisilla olisi oltava jonkin verran harkintavaltaa kansallisten olosuhteiden huomioon ottamiseksi, komissio korostaa, että kaikki vaihtoehtoiset lähestymistavat on perusteltava asianmukaisesti sen osoittamiseksi, että lähestymistapa on täysin toimintapoliittisten tavoitteiden ja sääntelykehyksen sääntelyperiaatteiden mukainen. Erityisesti vaihtoehtoisissa lähestymistavoissa olisi otettava huomioon säänneltävien markkinoiden ominaisuudet ja niiden olisi oltava asianmukaisia, kun otetaan huomioon puitedirektiivin 8 artiklassa vahvistetut toimintapoliittiset tavoitteet ja sääntelyperiaatteet. Puitedirektiivin 8 artiklan 1 kohdassa kansalliset sääntelyviranomaiset velvoitetaan myös varmistamaan, että sääntely on teknologiasta riippumatonta. Hintakaton asettamatta jättäminen valokuidulle markkinalla 4 Komissio panee merkille Viestintäviraston näkemyksen, jonka mukaan se voi asettaa hintakaton ainoastaan silloin, kun se on ehdottoman välttämätöntä, eikä kustannuslähtöisyysvelvoitteen täytäntöönpanon jälkivalvonta ole johtanut todella kustannuslähtöisiin hintoihin. Suomen sääntelyviranomaiset toteavat kuitenkin jo tässä vaiheessa, että valokuitutilaajayhteyksien nykyhinnat ovat korkeat ja estävät kilpailua 22. Tämä viittaa siihen, että ilman asianmukaista sääntelyä HMVyritykset pystyvät veloittamaan käyttöoikeuksista liian suuria summia. Ehdotetun sääntelylähestymistavan seurauksena ne toimijat, jotka tavallisesti saisivat välittömästi pääsyn säänneltyihin valokuitupohjaisiin tuotteisiin, voivat päättää aloittaa riitojenratkaisumenettelyn (mikä viivästyttää hintamuutosten toteutumista) tai odottaa Viestintäviraston toimia. Molemmissa tapauksissa markkinoille tulo saattaa viivästyä huomattavasti. 19 20 21 22 Puitedirektiivin 19 artiklan mukaisesti. Komission suositus, annettu 20 päivänä syyskuuta 2010, seuraavan sukupolven liityntäverkkojen käyttöoikeuksien sääntelystä (EUVL L 251, 25.9.2010, s. 35 46). NGA-suositukset 25 ja 31. Viestintävirasto selittää, että valokuitutilaajayhteyksien kytkentä- ja kuukausimaksut ovat kallistuneet vuodesta 2010 lähtien. Valokuitutilaajayhteyksien vuokraamisen kokonaiskustannukset kuukaudelle vaihtelivat reilusta 34 eurosta 430 euroon siten, että mediaani oli 307,50 euroa kuukaudessa. 8
Vaikka Viestintävirasto selittääkin, ettei se voi asettaa valokuitutilaajayhteyksille konkreettisia hintoja hintakattojen muodossa ennen kuin kustannuslähtöisyysvelvoite on testattu (ks. alaviite 12 edellä), komissio kuitenkin huomauttaa, että hintojen asettamista kustannuslähtöiselle tasolle voidaan ylihinnoittelutapauksissa yleensä pitää ainoana soveltuvana ja tehokkaimpana korjaavana toimena. Ensinnäkään komissio ei näe, miten kustannuslähtöisyysperiaate yksinään (ilman kustannuslähtöisyyteen tai hintakattoihin tähtääviä konkreettisia toimia) osoittautuisi riittäväksi kilpailukysymyksen hoitamisen kannalta, kun Viestintävirasto itse totesi, ettei se ole pystynyt hoitamaan asiaa kupari-infrastruktuurin osalta. Lisäksi Viestintävirasto toteaa, että valokuitutilaajayhteyksien kokonaiskäyttökustannukset ovat lähes 16 kertaa suuremmat kuin kuparitilaajayhteyksien kokonaiskäyttökustannukset. Komissio on huolissaan siitä, että näin selvät erot kupari- ja valokuituverkkojen hinnoissa vaikuttavat kielteisesti seuraavan sukupolven liityntäverkkojen eli NGA-verkkojen käyttöönottoon. Viestintäviraston lähestymistapa ei näyttäisi olevan puitedirektiivin 8 artiklan 5 kohdan a alakohdan mukainen, sillä se ei edistä sääntelyn ennustettavuutta. Tällaisenaan käyttöoikeuden hakijoille voi viestintäviraston ehdotuksen perusteella syntyä varmuusvajetta, kun hinnat ovat epävakaita eivätkä selvästi säänneltyjä vaan HMV-yritysten päätösten varaisia. Tässä hengessä NGA-suosituksen johdanto-osan 3 kappaleessa vahvistetaan, että on olennaisen tärkeää, että sääntelyviranomaisten omaksumat sääntelymallit ovat johdonmukaisia, jotta voidaan välttää vääristymät yhtenäismarkkinoilla ja luoda oikeusvarmuutta kaikille investoijayrityksille. Tälläkin perusteella komissio suositti (suositus 25 ja NGA-suosituksen liite 1), että eriytetyistä kuitutilaajayhteyksistä perittävän hinnan olisi oltava kustannuslähtöinen (oikeassa suhteessa investointiriskeihin), ellei NGA-suosituksen suosituksessa 22 mainittua poikkeusta sovelleta. Viestintävirasto ei kuitenkaan ole vedonnut suositukseen 22 sisältyvään poikkeukseen, joka liittyy suurelta osin rinnakkaisten vaihtoehtoisten infrastruktuurien olemassaoloon. Hintavalvonnan soveltamatta jättäminen kupari- ja valokuituverkkoihin markkinalla 5 Kuten edellä todetaan, sen mukaan, mitä puitedirektiivin 16 artiklassa, yhdessä käyttöoikeusdirektiivin 8 artiklan 4 kohdan kanssa, säädetään, velvoitteiden on perustuttava havaitun ongelman luonteeseen ja niiden on oltava oikeasuhtaisia ja perusteltuja puitedirektiivin 8 artiklassa säädettyihin tavoitteisiin nähden. Komissio viittaa tässä yhteydessä lisäksi puitedirektiivin 16 artiklan 4 kohtaan, jonka mukaan kansallisten sääntelyviranomaisten on asetettava HMV-yrityksille asianmukaisia sääntelyvelvoitteita. Varmistaakseen puitedirektiivin asiaa koskevien säännösten oikean ja johdonmukaisen tulkinnan ja soveltamisen EU:ssa komissio antoikin seuraavan sukupolven liityntäverkkojen käyttöoikeuksien sääntelystä suosituksen 23, jossa vahvistetaan johdonmukainen lähestymistapa, jota kansallisten sääntelyviranomaisten olisi noudatettava säännellessään kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinaa (markkina 4) ja tukkutason laajakaistapalveluja (markkina 5). Myös tätä taustaa vasten Viestintäviraston päätös olla soveltamatta hintavalvontaa aiheuttaa vastaavia kilpailuongelmia, koska joka tapauksessa sekä 23 Komission suositus, annettu 20 päivänä syyskuuta 2010, seuraavan sukupolven liityntäverkkojen käyttöoikeuksien sääntelystä (NGA-suositus)(EUVL L 251, 25.9.2010, s. 35 46) 9
kupari- että kuitutekniikka kuuluvat samoille markkinoille, ja niitä olisi säänneltävä teknologiasta riippumattomalla tavalla. Kun otetaan huomioon, että markkinoita korjaavista toimista neljä ei edelleen toimi asianmukaisesti (mistä on osoituksena edellä mainitut tilaajayhteyksien liian korkeat hinnat) tukkumarkkinoiden loppupäässä ilman hintoihin liittyviä velvoitteita, HMVyrityksille voi hyvinkin syntyä kannustin markkina-asemansa väärinkäyttöön perimällä liian suuria tukkuhintoja bittivirrasta tai käyttämällä hintaruuvia. Jos asianmukaista hintavalvontaa ei ole (kuten tässä tapauksessa), kansalliset sääntelyviranomaiset eivät yleensä pysty estämään merkityksellisillä tukkumarkkinoilla todettuja kilpailun ongelmia. Erityisesti sen varmistamiseksi, että sääntely-ympäristö on käyttöoikeuksia hakeville vakaa ja edistää näin kaikkien toimijoiden tehokkaita investointeja, käyttöoikeuksien hintojen olisi yleensä oltava kustannuslähtöisiä, läpinäkyviä ja riittävän ajoissa vahvistettuja molemmilla markkinoilla 4 ja 5. Tästä syystä se, ettei ennalta selvästi määritettyjä säänneltyjä hintoja ole, ei komission mielestä edistä sääntelyn ennustettavuutta puitedirektiivin 8 artiklan 5 kohdan a alakohdan mukaisesti, ja voi merkittävästi viivästyttää markkinoille tuloa. Päätelmä Edellä esitetyn perusteella valokuidun hintakaton puuttuminen markkinalla 4 ja sekä valokuitu- että kuparipohjaisten käyttöoikeustuotteiden hintavalvonnan puuttuminen markkinalla 5 ei näytä olevan linjassa EU:n lainsäädännön kanssa ja erityisesti käyttöoikeusdirektiivin 8 artiklan 4 kohdassa, yhdessä puitedirektiivin 8 artiklan ja 16 artiklan 4 kohdan kanssa, vahvistettujen toimintapoliittisten tavoitteiden ja sääntelyperiaatteiden kanssa. Kuparipohjaisten tilaajayhteyksien eriytettyjen palvelujen hintavalvonnan puuttuminen 19 HMV-yrityksen osalta Käyttöoikeusdirektiivin 8 artiklan 4 kohdan noudattaminen yhdessä puitedirektiivin 8 artiklan ja 16 artiklan 4 kohdan kanssa Komissio myöntää, että niiden 19 HMV-yrityksen, joihin ei sovelleta minkäänlaista hintavalvontaa, osuus tukkupalveluista on pieni verrattuna niihin 8 yritykseen, jotka kattavat 93 prosenttia koko Suomen asukasmäärästä. Markkinoiden kokoa ja asiakaskunnan rajallisuutta ei kuitenkaan saisi pitää korjaavien toimien lieventämisperusteena. Pienillä markkinoilla, joilla on (paikallisella tasolla) vahvoja vakiintuneita toimijoita, joille ei aiheudu vaihtoehtoisista toimijoista johtuvia rajoitteita, esiintyy yleensä kannustimia hyödyntää markkinavoimaa todellisten tai mahdollisten kilpailijoidensa haitaksi. Tätä taustaa vasten Viestintäviraston päätös olla säätelemättä eriytettyjen kuparitilaajayhteyspalvelujen hintoja näyttää olevan käyttöoikeusdirektiivin 8 artiklan 4 kohdan vastainen, sillä kyseisessä kohdassa vaaditaan, että korjaavien toimien on perustuttava havaitun ongelman luonteeseen ja niiden on oltava oikeasuhtaisia ja perusteltuja 8 artiklassa säädettyihin tavoitteisiin nähden. Viestintäviraston lähestymistapa olisi myös puitedirektiivin 16 artiklan 4 kohdan vastainen, sillä tuon kohdan mukaan kansallisten sääntelyviranomaisten on asetettava HMV-yrityksille sääntelyvelvoitteita, jotka soveltuvat todetun kilpailuongelman poistamiseen. Hintasääntelyn olisi merkityksellisillä markkinoilla oltava kustannuslähtöisyyden periaatteiden mukaista ja edistettävä siten sääntelyn ennustettavuutta ja kestävää kilpailua. 10
Kun lisäksi otetaan huomioon, ettei näiden 19 teleyrityksen osalta aiota asettaa hintavalvontavelvoitteita markkinalla 5, komissio on huolissaan siitä, ettei näillä 19 teleyrityksellä, vaikka ne on nimetty HMV-yrityksiksi, olisi mitään rajoitteita niiden hinnoitellessa sekä tukkuinfrastruktuuria että laajakaistayhteyspalveluja. Tukkutason alle 8 Mbit/s:n bittivirtapalveluja koskevien korjaavien toimien puuttuminen Käyttöoikeusdirektiivin 8 artiklan 4 kohdan noudattaminen yhdessä puitedirektiivin 8 artiklan ja 16 artiklan 4 kohdan kanssa Viestintävirasto katsoo, ettei laajakaistapalvelujen tukkumarkkinoilla ole tarpeen toteuttaa korjaavia toimia, jotka koskevat HMV-yritysten tarjoamia alle 8 Mbit/s:n bittivirtatason laajakaistapalveluja, vaikka kaikkien palvelujen katsotaan niiden nopeudesta riippumatta kuuluvan samoille markkinoille. Viestintävirasto perustelee tätä sillä, että vähittäiskaupan tasolla langattomat ja matkaviestintäverkot toimivat kilpailurajoitteena hitaampien internet-yhteyksien (alle 8 Mbit/s) tarjonnalle DSL- tai Ethernet-tekniikalla 24. Komissio toteaa, että alhaisempien nopeuksien laajakaistakäyttöoikeuspalvelujen erilainen kohtelu saman tuotemarkkinan sisällä voisi johtaa erilaiseen kohteluun niiden teleyritysten välillä, jotka hakevat toisaalta hitaampien ja toisaalta nopeampien yhteyksien käyttöoikeuksia, mikä voisi vääristää kilpailua puitedirektiivin 8 artiklan 2 kohdan tavoitteiden vastaisesti. Vaikka Viestintäviraston arvio olisikin oikea ja on perusteltua, ettei alhaisemman nopeuden käyttöoikeuksiin sovelleta samoja korjaavia toimia, HMV-yritysten olemassaolo edellyttää ainakin jonkinlaisia puitedirektiivin 16 artiklan 4 kohdassa kuvattuja asianmukaisia sääntelyllisiä velvoitteita. Komission vahvat epäilyt johtuvat siitä, että jos merkitykselliset tuotemarkkinat määritellään oikein, Viestintäviraston olisi määrättävä tarkoituksenmukaisia korjaavia toimia kilpailuttomilla markkinoilla käyttöoikeusdirektiivin 8 artiklan 4 kohdan ja puitedirektiivin 16 artiklan 4 kohdan mukaisesti, jotta käyttöoikeutta hakevat voisivat vastata (samaan) kysyntärakenteeseen, jonka voidaan olettaa vallitsevan hitaammilla internet-yhteyksillä. Koska samanlaiset kilpailuedellytykset johtavat yleensä samankaltaisten kilpailuongelmien toteamiseen, mahdolliset poikkeamat määritellyillä merkityksellisillä markkinoilla on perusteltava hyvin, kun poikkeama tarkoittaa sitä, että kilpailuongelmaan puututaan erilaisilla korjaavilla toimilla, ja varsinkin silloin kun poikkeamassa on kyse toimista pidättäytymisestä, kuten Viestintäviraston ilmoittamassa tapauksessa. Jos kilpailuedellytyksissä on kuitenkin eroa kahden yksilöidyn markkinasegmentin välillä (eli alle ja yli 8 Mbit/s), Viestintäviraston voisi kilpailulainsäädännön periaatteiden mukaisesti vaihtoehtoisesti käsitellä näitä eroja markkina-analyysin ja HMV-arvioinnin vaiheessa. Edellä esitetty arviointi edustaa komission alustavaa kantaa tähän nimenomaiseen ilmoitukseen eikä rajoita sen mahdollisia kantoja suhteessa muihin ilmoitettuihin toimenpideluonnoksiin. 24 Vastauksessaan tietopyyntöön Viestintävirasto selittää, että osittaista korvattavuutta langattomilla laajakaistaliittymillä esiintyy alle 8 Mbit/s:n laajakaistaliittymissä DSL- tai Ethernet-tekniikalla. Matkaviestintäpalvelujen osalta on Viestintäviraston mukaan olemassa selvää näyttöä siitä, että hitaammat kiinteät laajakaistayhteydet ja matkaviestinverkossa tarjottavat tiedonsiirtopalvelut korvaavat toisiaan. 11
Komissio huomauttaa, että puitedirektiivin 7 a artiklan mukaisesti toimenpide-ehdotusta, joka koskee kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoita ja tukkutason laajakaistapalveluja Suomessa, ei saa hyväksyä vielä kolmeen kuukauteen. Suosituksen 2008/850/EY 25 17 kohdan mukaisesti komissio julkaisee tämän asiakirjan sekä ilmoituksen, jolla se pyytää kolmansia osapuolia esittämään kymmenen työpäivän kuluessa huomionsa asiakirjasta, verkkosivuillaan. Komissio ei pidä asiakirjaan sisältyvää aineistoa luottamuksellisena. Pyydämme teitä ilmoittamaan komissiolle 26 kolmen työpäivän kuluessa tämän asiakirjan vastaanottamisesta, mikäli katsotte, että tämä asiakirja sisältää liikesalaisuuksia koskevien Euroopan unionin ja kansallisten sääntöjen mukaisesti luottamuksellista tietoa, jota toivotte poistettavaksi ennen julkaisemista. Pyydämme teitä perustelemaan pyyntönne. Kunnioittavasti Komission puolesta Joaquín ALMUNIA Varapuheenjohtaja 25 26 Komission suositus 2008/850/EY, annettu 15 päivänä lokakuuta 2008, ilmoituksista, määräajoista ja kuulemisista, joista säädetään direktiivin 2002/21/EY 7 artiklassa (EUVL L 301, 12.11.2008, s. 23). Pyynnöt on lähetettävä joko sähköpostitse osoitteeseen INFSO-COMP-ARTICLE7@ec.europa.eu tai faksilla numeroon (+32-2) 298 87 82. 12