LAUSUNTO 1 (6) KPa, JTe ja PVu 15.3.2013 Ympäristöministeriö PL 35 00023 VALTIONEUVOSTO Viite: Lausuntopyyntö YM048:00/2010 Rakennusteollisuus RT ry:n lausunto ehdotuksista valtioneuvoston periaatepäätöksiksi uusien ja kestävien ympäristö- ja energiaratkaisujen (cleantech-ratkaisut) edistämisestä julkisissa hankinnoissa sekä vnp vähemmästä viisaammin Rakennusteollisuus RT ry (jäljempänä RT) kiittää mahdollisuudesta lausua etenkin valtioneuvoston periaatepäätöksestä uusien ja kestävien ympäristö- ja energiaratkaisujen (jäljempänä cleantech-ratkaisu) edistämisestä julkisissa hankinnoissa. RT kannattaa periaatepäätöksen yleisiä tavoitteita vähentää energian ja materiaalien käyttöä sekä haitallisia ympäristövaikutuksia tuotteen, palvelun tai rakennuksen koko elinkaaren aikana eli parantaa resurssitehokkuutta esimerkiksi kiinteistö- ja rakennussektorilla. RT pitää myös erittäin positiivisena tavoitetta, jonka mukaan julkinen sektori esimerkillisesti edistää näitä ratkaisuja kaikissa hankinnoissaan, mutta erityisesti rakentamisessa, energiasektorilla, liikkumisessa sekä jätehuollossa. RT rakentamisen osaan keskittyvässä lausunnossaan haluaa kuitenkin kiinnittää huomiota siihen, että em. tavoitteet saavutetaan vaarantamatta rakentamisen ja rakennustuotteiden kaupan vapaata kilpailua ja että eri tavoitteiden arviointiin luodaan läpinäkyvät ja uskottavat arviointimenetelmät, joiden tulee perustua yhteiseurooppalaisiin ja erittäin toivottavasti standardisoituihin laskentamenetelmiin. Lisäksi pyrittäessä rakentamisen energiatehokkuuden lisäparannuksiin tulee tarkoin huomioida ja arvioida niiden vaikutusta myös rakentamisen terveellisyys ja turvallisuus sekä rakennuksen pitkä käyttöikä huomioiden. RT muistuttaa, että rakentamiseen liittyviä cleantech-ratkaisuja, kuten esimerkiksi ympäristömyötäisiä materiaalivalintoja sekä materiaali- ja energiatehokkuutta edistäviä ratkaisuja, tulee aina arvioida suorituskykyperustaisesti rakennustasolla rakennuksen koko elinkaari huomioiden. Muun muassa tätä näkökohtaa on selvennetty seuraavassa. Cleantech-ratkaisuja koskevasta periaatepäätösehdotuksesta erityisesti vapaan kilpailun säilyttämisen näkökulmasta Valtioneuvoston periaatepäätöksen tavoitteena on vähentää energian ja materiaalien käyttöä sekä haitallisia ympäristövaikutuksia tuotteen, palvelun tai rakennuksen koko elinkaaren aikana ja luoda kannusteita uusien cleantech- ratkaisujen syntyyn ja käyttöönottoon. Periaatepäätös velvoittaa valtion hankintayksiköitä ja on suositus muille julkisille hankintayksiköille. Periaatepäätöstä sovelletaan kaikissa hankinnoissa, ei pelkästään kansallisen lainsäädännön soveltamisalaan kuuluvissa hankinnoissa. Periaate- Yhdessä yhteiskuntaa rakentaen: Talonrakennusteollisuus Rakennustuoteteollisuus Infra Tekninen urakointi Pinta Rakennusteollisuus RT ry Y-tunnus 0215303-5 puh. 09 12991 faksi 09 628 264 etunimi.sukunimi@rakennusteollisuus.fi www.rakennusteollisuus.fi PL 381 (Unioninkatu 14) 00131 Helsinki
2 (6) päätös korvaa Kestävien valintojen edistämisestä julkisissa hankinnoissa aiemmin annetun valtioneuvoston periaatepäätöksen (8.4.2009). Periaatepäätöksen yleinen velvoite on, että kaikissa valtion hankinnoissa on tavoitteena kokonaisratkaisu, joka edistää energia- ja ympäristötavoitteita sekä hyödyntää uusia cleantech-ratkaisuja kokonaistaloudellisesti parhaalla tavalla. Suunnitellessaan hankintoja valtion hankintayksiköiden on hyödynnettävä elinkaarikustannuslaskentaa sekä laskureita, huomioitava uusien cleantech-ratkaisujen hyödyntämisen sekä otettava energia- ja ympäristönäkökulma huomioon viimeistään vuonna 2015. Valtioneuvoston periaatepäätösehdotukseen sisältyvässä rakentamiseen liittyvässä tavoite-osiossa todetaan mm. että, Rakentamisen ja rakennusten hankinnoissa vähintään 10 % hankintayksikön hankintojen kokonaismenojen arvosta on uusia cleantechratkaisuja kuten esimerkiksi ympäristömyötäisiä materiaalivalintoja sekä materiaali- ja energiatehokkuutta edistäviä ratkaisuja. Lisäksi periaatepäätösehdotuksen ns. tausta-aineistossa on rakentamisen osalta todettu mm. seuraavaa: Rakentaminen kuluttaa myös paljon uusiutumattomia luonnonvaroja. Lisäämällä kotimaisen, paikallisen, uusiutuvan ja ympäristöystävällisen raakaaineen, käyttöä rakentamisessa ja rakennusten energialähteenä voidaan pienentää osaltaan rakentamisen hiilijalanjälkeä. Substituutiolla, eli tuotteen korvaamisella toisella tuotteella, voidaan myös saavuttaa hyötyjä kasvihuonekaasujen vähentämisessä. Uusiutuvilla materiaaleilla voidaan korvata energiaintensiivisiä materiaaleja, kuten terästä, alumiinia, betonia ja muovia. RT katsoo, että edellä mainitut kirjaukset näyttäisivät olevan ristiriidassa ensinnäkin Euroopan Unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen ( SEUT ) tavaroiden vapaata liikkuvuutta koskevan 34 artiklan kanssa. SEUT 34 artiklassa todetaan, että jäsenvaltioiden väliset tuonnin määrälliset rajoitukset ja kaikki vaikutukseltaan vastaavat toimenpiteet ovat kiellettyjä. EU-jäsenvaltion on mahdollista poiketa em. pääsäännöstä ainoastaan vetoamalla SEUT 36 artiklassa tarkoitettuihin pakottaviin vaatimuksiin. Kun taas tarkastellaan SEUT 36 artiklaa, niin em. kirjaukset eivät näyttäisi olevan oikeutettavissa myöskään SEUT 36 artiklankaan perusteella. SEUT 36 artiklassa ei viitata ympäristönsuojeluun oikeuttamisperusteena. SEUT 36 artiklassa todetaan seuraavaa: Mitä 34 artiklassa määrätään, ei estä sellaisia tuontia, vientiä tai kauttakuljetusta koskevia kieltoja tai rajoituksia, jotka ovat perusteltuja julkisen moraalin, yleisen järjestyksen tai turvallisuuden kannalta, ihmisten, eläinten tai kasvien terveyden ja elämän suojelemiseksi, taiteellisten, historiallisten tai arkeologisten kansallisaarteiden suojelemiseksi taikka teollisen ja kaupallisen omaisuuden suojelemiseksi. Nämä kiellot tai rajoitukset eivät kuitenkaan saa olla keino mielivaltaiseen syrjintään tai jäsenvaltioiden välisen kaupan peiteltyyn rajoittamiseen. Olennaisessa roolissa SEUT 36 artiklan tulkinnassa on suhteellisuusperiaatteen soveltaminen. Jäsenvaltiolla on todistustaakka sen soveltamien kauppaa rajoittavan toimien hyväksyttävyydestä 36 artiklan nojalla. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan esimerkiksi terveyteen ei voi vedota oikeuttamisperusteena, jos tosiasiallisena tarkoituksena on suojella kotimaisia markkinoita. RT muistuttaa, että EU on pyrkinyt myös sekundäärilainsäädännön avulla edistämään rakennustuotteiden kauppaa sisämarkkinoilla. Tähän on pyritty vuoden 2011 rakennustuoteasetuksella 305/2011 ja pyrittiin myös sitä edeltäneellä neuvoston direktiivillä
3 (6) 89/106 rakennustuotteita koskevan jäsenvaltioiden lainsäädännön lähentämisestä, joka annettiin jo vuonna 1988 (rakennustuotedirektiivi). Em. direktiivin ja rakennustuoteasetuksen tavoitteena on ollut ja on poistaa rakennustuotteiden kaupan tekniset esteet ja parantaa rakennustuotteiden vapaata liikkuvuutta sisämarkkinoilla. RT katsoo, että nyt lausunnolla olevat valtioneuvoston periaatepäätösehdotukset ovat ristiriidassa näiden säädösten tavoitteiden ja hengen kanssa. On vielä huomioitava, että julkisista hankinnoista annettu lainsäädäntö asettaa myös rajoituksia mm. hankintojen paikallisuudelle ja kotimaisuudelle. Oikeuskäytännössä on esimerkiksi katsottu olevan kiellettyä suosia paikallisia toimijoita. Lisäksi julkisista hankinnoista annetun lain 7 luvun 44 :ssä todetaan hankintojen teknisten eritelmien määrittelystä mm. seuraavaa: Hankinnan tekninen määrittely Hankinnan sisältöä kuvaavat tekniset eritelmät on esitettävä hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä. Teknisten eritelmien on mahdollistettava tarjoajille yhtäläiset mahdollisuudet osallistua tarjouskilpailuun. Tekniset eritelmät eivät saa perusteettomasti rajoittaa kilpailua julkisissa hankinnoissa. Teknisissä eritelmissä on mahdollisuuksien mukaan otettava huomioon vammaisten käyttäjien tarpeet. Teknisissä eritelmissä ei saa mainita tiettyä valmistajaa tai tiettyä alkuperää olevia tavaroita. Teknisessä eritelmässä ei myöskään saa viitata tavaramerkkiin, patenttiin, tuotetyyppiin, alkuperään, erityiseen menetelmään tai tuotantoon siten, että viittaus suosii tai syrjii tiettyjä tarjoajia tai tavaroita. Tällainen viittaus on poikkeuksellisesti sallittu vain, jos hankintasopimuksen kohdetta ei ole mahdollista riittävän täsmällisesti ja selvästi kuvata muutoin. Viittaukseen on liitettävä ilmaisu "tai vastaava". Rakentamisen ympäristö- ja energiatavoitteiden sekä yleisemmin resurssitehokkuuden arvioinnista Periaatepäätöksessä käytetään muun muassa termejä elinkaarilaskelmat, energia- ja materiaalitehokkuus, ympäristömyötäiset materiaalivalinnat sekä kestävät ympäristö- ja energiaratkaisut sekä viitataan yleisesti laskureiden käyttöön niiden arvioinnissa. RT painottaa, että oleellista on selkeästi määritellä, mitä näillä ympäristösuorituskyvyn parantamiseen tähtäävillä tekijöillä eri tapauksissa tarkoitetaan sekä erityisesti miten niitä arvioidaan ja lasketaan. Periaatepäätöksessä todetaan, että elinkaarilaskelmia on hyödynnettävä tavoitteena vähentää haitallisia ympäristövaikutuksia sekä minimoitaessa kustannuksia rakennuksen koko elinkaaren aikana. Uudisrakentamisessa materiaalit on otettava huomioon osana rakennuksen elinkaarista hiili- tai ympäristöjalanjälkeä. Samanaikaisesti kuitenkin periaatepäätöksen tausta-aineistossa todetaan, että rakentaminen kuluttaa myös paljon uusiutumattomia luonnonvaroja samalla väittäen, että lisäämällä kotimaisen, paikallisen, uusiutuvan ja ympäristöystävällisen raaka-aineen, käyttöä rakentamisessa ja rakennusten energialähteenä voidaan pienentää osaltaan rakentamisen hiilijalanjälkeä. Lisäksi esitetään, että substituutiolla, eli tuotteen korvaamisella toisella tuotteella, voidaan myös saavuttaa hyötyjä kasvihuonekaasujen vähentämisessä. Lopuksi todetaan, että uusiutuvilla materiaaleilla voidaan korvata energiaintensiivisiä materiaaleja, kuten terästä, alumiinia, betonia ja muovia. RT katsoo edellisten väittämien olevan keskenään ristiriitaisia ja perustelemattomia etenkin kun ne eivät pohjaudu läpinäkyviin rakentamisen todellisiin elinkaariselvityksiin ja eivät anna kuvaa rakennustuotteiden suorituskyvystä osana rakentamisen lopputuotetta, rakennusta. RT tukee Euroopan komission (EC DG Enterprise) mandaatilla kehitettyjen harmonisoitujen rakennusten ympäristövaikutusten ja laajemmin kestävän rakentamisen näkökoh-
4 (6) tien arviointimenetelmien käyttöönottoa. Eurooppalaisen standardisointijärjestö CEN:n teknisen komitean TC350 laatima standardipaketti on jo pääosin valmis ja käytössä; sen keskeiset ympäristösuorituskyvyn arvioinnin EN-standardit ovat : EN15978 "Sustainability of construction works - Assessment of environmental performance of buildings - Calculation method" The standard defines the rules for calculation the environmental performance of buildings (käännöstyö käynnissä) EN15804 "Sustainability of construction works Environmental product declarations Core rules for the product category of construction products" (käännetty suomeksi) Euroopan komission (EC DG Enterprise) mandaatilla M/350 toteutetulla työllä on EU:n jäsenvaltioiden kannalta ollut useita yhteisiä tavoitteita, joista tärkeimpiä on rakennustasolla tehtävän ja rakennuksen koko elinkaaren kattavan ympäristövaikutusarvioinnin periaatteiden ja laskennan harmonisointi ensin. Listattuja myös RT:n tukemia tavoitteina niin komission kuin eri sidosryhmien kannalta ovat olleet: yhteisesti sovittujen, läpinäkyvien ja uskottavien, rakennusten elinkaaripohjaisen ympäristövaikutusarvioinnin pelisääntöjen luominen pohjautuen elinkaariarvioinnin ISO 14040-standardisarjaan (LCA = Life cycle assessment). Tämä harmonisointitavoite on aivan keskeinen mm. kaupan teknisten esteiden poistamisen kannalta yhteisten eurooppalaisten pelisääntöjen luominen rakennustuotteiden ympäristöselosteiden laadintaan; tavoitteena tässä on Suomessa laadittujen ympäristöselosteiden käyttö ilman lisävaatimuksia muissa maissa yhtälailla ja päinvastoin. Tavoite on erittäin tärkeä huomioiden uuden rakennustuoteasetuksen mukanaan mahdollisesti tuoma vaatimus tulevaisuudessa sisällyttää ympäristöseloste (tai ympäristöselosteen erikseen määriteltyjen indikaattorien tietoa) rakennustuotteen CE-merkintään. Tällöin harmonisoiduilla arviointimenetelmillä olisi erittäin suuri merkitys rakennustuotteiden vapaa liikkuvuus huomioiden (yhtenäiset menetelmät - ei maakohtaisia lisäkustannuksia synnyttäviä lisävaatimuksia). Esimerkkinä jo olemassa olevasta lainsäädännöstä ovat rakennustuotteiden ympäristötietoa vaativat Ranskan valtion määräykset (notifikaatiot 2011-585-F ja 2011-586-F). Myös rakennustuoteasetuksen uusi olennainen vaatimus kestävä luonnonvarojen käyttö sekä kyseiseen vaatimukseen liittyvä resitaali viittaa ympäristöselosteiden käyttöön rakennustuotteiden ympäristöselosteita lähtötietona käyttävien laskentasääntöjen kehittäminen rakennustason koko elinkaaren kattavaan ympäristövaikutusarviointiin. Tavoite on merkittävä jo siitäkin syystä, että rakennuksen elinkaari on poikkeuksellisen pitkä ja huomioitavia tekijöitä on useita sekä rakennustuotetasolla että rakennustasolla yhteisesti käytettävien indikaattorien määrittäminen; EN 15978 ja EN 15804 sisältävät tällä hetkellä 22 indikaattoria ja kattavat kaikki oleelliset näkökohdat toiminnallisen vastaavuuden kriteerien määrittäminen; ainoastaan toiminnallisesti vastaavia rakennuksia on mahdollista vertailla keskenään. Keskeisimpiä kriteerejä ovat samat tekniset ja toiminnalliset ominaisuudet sekä käyttöikä yleisesti LCA:han pohjautuvan elinkaariarvioinnin uskottavuuden ja käytettävyyden parantaminen rakennusten ympäristövaikutusarvioinnissa ymmärryksen lisääminen elinkaariarvioinnin soveltamisesta rakennuksiin; ei yksittäisten rakennustuotteiden vertailua rakennustuotetasolla, vaan rakennustuotetason tiedon käyttäminen osana koko elinkaaren kattavaa rakennustason arviointia rakennustuotteiden toimiessa osana rakennusta. Tässä työssä eurooppalaisesti standardisoidut tyypin III ympäristöselosteet (EPD) sopivat rakennustuotteiden ympäristötiedon ilmoittamiseen (rakennustuotteet osana rakennusta ovat 'välituotteita' - intermedia products - joissa tyypillisesti ilmoitetaan
5 (6) tiedot 'kehdosta tehtaan portille'). Esim. tyypin I ympäristöselosteet (ympäristömerkit) eivät rakennustuotteiden koko elinkaaren kattavaan arviointiin sovi yleisesti ymmärryksen lisääminen rakennuksen (siihen käytettyjen rakennustuotteiden) elinkaaren eri vaiheiden ympäristövaikutusten keskinäisistä suhteista ja merkityksistä toisiinsa. CEN/TC350:n työssä loppuäänestyksessä on jo hyväksytty sekä sosiaalisen (mm. terveellisyyteen ja turvallisuuteen liittyviä näkökohtia) että taloudellisen (elinkaarikustannukset) suorituskyvyn puitestandardit; näiden menetelmästandardien viimeistely on käynnissä. Ympäristö- ja energiamerkit sekä ETV-ohjelma Periaatepäätöksessä todetaan, että energiaan liittyvien tuotteiden hankinnan kokonaistaloudellisuuden vertailuperusteina on käytettävä ympäristömerkkien vaatimustasoa tai hankittava energiamerkinnän parhaisiin luokkiin kuuluvia tuotteita. RT muistuttaa, että rakennustuotteiden keskinäiseen vertailuun ja/tai reittaamiseen eivät ympäristö- ja energiamerkit pääsääntöisesti sovi, vaan arvioinnin tulee tapahtua rakennustasolla koko elinkaaren ajalta rakennuksen ollessa rakentamisen lopputuote ja rakennustuotteet vain välituotteita. Periaatepäätöksen mukaan valtioneuvosto suosittelee, että hankkiessaan uusia cleantech-ratkaisuja hankintayksiköt edellyttävät, että tarjoajat todistavat tarjoamansa tuotteen tai palvelun suorituskyvyn esimerkiksi osallistumalla Euroopan komission ympäristöteknologian todentamisohjelman kokeiluun (ETV). RT painottaa, että rakennusten ja rakennustuotteiden (osana rakennusta) suorituskyvyn osalta ei tule luoda mitään sellaista päällekkäistä systeemiä, joka on jo sisällytetty rakennustuoteasetukseen tai määräystason statusta hakeviin mutta tällä hetkellä vielä mahdollisesti vapaaehtoisiin rakentamisen ympäristösuorituskyvyn standardipohjaisiin arviointimenetelmiin ja niiden taustatietoihin (kuten rakennustuotteiden ympäristöselosteet). ERA 17:n linjauksista Periaatepäätöksen tausta-aineistossa todetaan, että ERA 17 (=Energiaviisaan rakennetun ympäristön aika) -linjausten mukaan vuoteen 2017 mennessä Suomen rakentamismääräyksissä pyritään ottamaan huomioon eri rakennusmateriaalien valmistuksen aiheuttamat ja rakentamisen aikaiset ympäristövaikutukset. Viitaten edellä esitettyyn eurooppalaiseen rakennusten ympäristövaikutusten ja laajemmin kestävän rakentamisen näkökohtien standardisoituihin arviointimenetelmiin RT huomauttaa, että kyseisessä jo käytössä olevassa elinkaaripohjaisessa arvioinnissa rakennustuotteet ovat aina mukana arvioinnin lähtötietoina. Oleellista on ymmärtää se, että rakennustuotteita ei arvioida irrallisina ja erillään lopullisesta käyttökohteestaan rakennuksessa. Lisäksi kyseinen elinkaariarviointi tapahtuu aina rakennustasolla ja rakennuksen koko elinkaari huomioiden (kehdosta hautaan). Työkalut em. arvioinneille on jo kehitetty ja julkaistu eurooppalaisten EN-standardien muodossa (mm. EN 15978 ja EN 15804). Lisäksi tausta-aineistossa väitetään, että lisäämällä uusiutuvien materiaalien käyttöä rakentamisessa voidaan päästä suurempiin ympäristöhyötyihin kuin pelkästään parantamalla rakennusten energiatehokkuutta. RT, joka myöskin osallistuu ERA 17 työhön mm. sen ohjausryhmässä, ei tunnista ERA 17 -työssä tällaista linjausta tai väittämää eikä tunnista mitään sitä tukevaa rakennusten elinkaaripohjaista selvitystä. Kuten jo edellä on todettu, RT tukee eurooppalaisten harmonisoitujen rakennusten ympäristövaikutusten ja laajemmin kestävän rakentamisen näkökohtien arviointimenetel-
6 (6) mien (Euroopan komission mandaatilla kehitetyt teknisen komitean CEN/TC350 standardit) käyttöönottoa. Rakentamiseen liittyvien Cleantech-ratkaisujen vaikuttavuudesta Periaatepäätöksessä todetaan, että rakennusmateriaalien valmistus, rakentaminen ja rakennusten käyttö aiheuttavat noin 40 % maailman kaikista kasvihuonepäästöistä, 40 % maailman energiankulutuksesta ja 40 % jätteistä. Kaikki rakennukset laitteineen vastaavat noin kolmanneksen Suomen energiakulutuksesta. Rakennusten osuus ilmastomuutospäästöistä on oletettavasti samaa tasoa. Aivan oikein todetaan, että energiankulutuksella ja energiantuotannon aiheuttamilla päästöillä on suuri merkitys elinkaaren ympäristökuormituksessa. Suurin energiakulutus aiheutuu käytönaikaisesta kulutuksesta. Oikeana johtopäätöksenä todetaan, että suunnittelu- ja rakennusvaiheessa tehtävillä päätöksillä voidaan ratkaisevasti vaikuttaa rakennuksen elinkaaren aikaisiin ympäristövaikutuksiin ja kustannuksiin. RT tukee etenkin sellaisia cleantech-ratkaisuja, joilla edistetään olemassa olevan rakennuskannan energiatehokasta korjausrakentamista; tällä on myös todellisuudessa oleellisin merkitys pyrittäessä kiinteistö- ja rakennussektorin hiilijalanjäljen nopeaan vähentämiseen. Uudisrakentamisen osalta RT tukee materiaalineutraalia, innovaatiot sallivaa energiatehokasta rakentamista, jossa huomioidaan myös pitkään käytössä olevien rakennusten kestävyys ja elinkaarikustannukset sekä terveellisyyden ja turvallisuuden eri näkökohdat. Energiatehokkuuden ohella energiatuotannon vähäpäästöisyydellä vaikutetaan parhaiten myös valtioneuvoston periaatepäätöksessä rakentamiselle asetettujen ympäristö- ja energiatavoitteiden saavuttamista. RAKENNUSTEOLLISUUS RT ry Tarmo Pipatti toimitusjohtaja