Hallintomenettelyn haasteet. Mika Seppälä oikeusneuvos Korkein hallinto-oikeus

Transkriptio

1 Hallintomenettelyn haasteet Mika Seppälä oikeusneuvos Korkein hallinto-oikeus

2 Kuuleminen Lausunnot Vireilletulo Selvittäminen Tarkastus Päätös Tiedoksianto Täydentäminen Lainsäädäntö Suunnitelmat Tulostavoitteet Resurssit Politiikka Yleisö Tiedotusvälineet Arvot

3 Taustaa: Hallinnon merkitys muuttuu Täytäntöönpanosta palvelutuotantoon Hallintomenettely perusoikeusulottuvuus PL 21 : jokaisella on oikeus saada asiansa asianmukaisesti ja aiheetonta viivytystä viranomaisessa Lailla säädetään käsittelyn julkisuudesta, oikeus tulla kuulluksi, saada perusteltu päätös Lailla turvataan hyvän hallinnon takeet Kasvava normimäärä, yksityiskohtaistuminen ja vaatimukset nopeasta ja entistä paremmasta päätöksenteosta Hallintolainsäädännön yleiset säädökset täydentävät muuta aineellista lainsäädäntöä: HL, JulkisuusL, KieliL, JulkKuulL, SasiontiL,HenkilötL, MääräaikaL, UhkasakkoL, HLL

4 Perusvaatimus virheetön menettely: Hallintolainkäytössä annetut menettelyä koskevat ratkaisut sitovia Tietysti myös aineelliset ratkaisut, mutta voivat muuttua uuden selvityksen valossa Hallintomenettelyä ohjaavat myös Yleiset laillisuusvalvontaviranomaiset Ylikansallinen lainkäyttö (EIT ja EUTI) Menettelyvirheen merkitys: Johtaa yleensä moitteenvaraiseen pätemättömyyteen Mitätön päätös lienee silloin kun päätös olisi oikeusjärjestyksen perusperiaatteiden ja arvoperusteiden vastainen Kumoamisen edellytys on, että menettelyvirhe on voinut vaikuttaa päätöksen sisältöön Virhettä arvioidaan konkreettisesti, olennainen virhe vaikuttaa yleensä sisältöön, kuulemisvirhe on usein olennainen virhe (vaikuttaa mm. ylimääräiseen muutoksenhakuun) samoin esim. lakisääteiset vireillepanoajat ja viranomaisen väärä kokoonpano

5 Hallinnon oikeusperiaatteet HL 6 (1): Yhdenvertaisuusperiaate Myös PL 6.1 :stä johdettu Samanlainen kohtelu samanlaisessa tilanteissa Ongelmana on se, että asiat eivät ole samanlaisia, tärkeää ilmoittaa hyväksyttävä syy Kerran tehtyä virhettä ei voida toistaa Ei estä positiivista syrjimistä Tarkoitussidonnaisuusperiaate Sallittujen sisällöllisten ratkaisujen piiri on lain ilmoittaman tarkoituksen rajaama Arvioitava myös suhteessa muiden perusoikeuksien käyttämiseen Voidaan käyttää myös mittapuuna arvioitaessa vireillepanon tarkoitusta

6 Objektiviteettiperiaate: Asenteellisuuden poissulkeminen (puolueettomuus) ja tosiasioita vastaavaa päätöksentekoa Yleinen julkishallinnon legitimiteetti Konkretisoitu esim. jääviyssäännöksillä Suhteellisuusperiaate: Viranomaisten toimien on oltava oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden Suhteutettava myös muihin perusoikeuksiin Tarpeellisuus vai välttämättömyys vaiko kohtuullisuus Luottamuksensuojan periaate: Viranomaisen on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia Sidoksissa oikeusvarmuuden, viranomaistoiminnan jatkuvuuteen ja johdonmukaisuuden vaatimukseen Voitava luottaa viranomaispäätöksen sisältöön Perusmalli: 1) luottamusvaatimus, 2) ryhdytty toimiin tai jätetty tekemättä 3)luottamus on suojaamisen arvoinen ja lopuksi 4) intressipunninta

7 Vireilletulo: Vireilletulo tarkoittaa, että asia saa viranomaisen asianhallinnassa merkinnän, joka edellyttää myös asian päättymismerkintää Vireillepanolla tarkoitetaan oikeutta saada viranomaiselta ratkaisu, joka voi olla muutoksenhakukelpoinen Toisaalta asia voi tulla vireille niin, että viranomainen ottaa sen itse vireille ex officio esim. ilmiannon tai omien havaintojen perusteella Tarkoittaa yleensä hallintopäätöksen tekemistä eli vaatimuksen/hakemuksen tutkimatta jättämistä, hylkäämistä tai hyväksymistä Toisaalta asian käsittely voi jäädä sillensä, jos hakemus peruutetaan Toisaalta virelletullut asia voidaan sammuttaa ei aihetta enempään ratkaisulla, jos kenelläkään ei ole vaatimuksia Terveydensuojeluviranomaisen keinovalikoimaan kuuluu edistää terveydensuojelua neuvoin, ohjein ja kehotuksin Vastaa HL 8 :ää Valviran ohjeistuksessa lähdetty siitä, että asuintarkastuksessa vireilletuloa voi edeltää neuvonta. Asunnontarkastuksen tekeminen tarkoittaa asian tulleen vireille

8 Hallintomenettelyn edellytykset: Ne ehdot, joiden on tulee täyttyä, jotta asia voidaan ottaa käsiteltäväksi Absoluuttiset prosessin edellytykset Ex officio otettava huomioon Jos puuttuu, asia on jätettävä tutkimatta Oman toimivallan selvittäminen Suomessa ns. jäykkä toimivaltajako pääsääntö Käsiteltävän asian luonne Lainvoimaisuus estää asian ratkaisun uudelleen, mutta ei estä tekemästä uutta hakemusta HL 8 L virheen korjaamisesta Oikeusvoimaisuus koskee asiallista kattavuutta, eikä sitä yleensä hallintoasioissa tunnusteta Ns. Lis pendens eli vireillä olovaikutus otettava huomioon, estää yleensä valituksenalisen asian käsittelyn hallintoviranomaisessa Asianosaisten rajaaminen HL 11 :ssä asianosaisen käsite Toisinaan myös eräillä muilla voi olla vastaavanlainen asema esim. viranomaiset/ympäristö- ja asukasjärjestöt Sivuväliintulijat mahdollisia hallintolainkäytössä Puhevallan käytön selvittäminen Asialegitimaation selvittäminen

9 Asian käsitteleminen: Joutuisa käsittely Viranomaisen passiivisuuteen ole oikeussuojakeinoja? Esteellisyyden selvittäminen: Esteellinen ei voi olla läsnä/paikalla asian käsittelyssä Esteellisyyden kannalta ongelmallista voi olla esim. HL 28 :n 7 yleislausekejäävi Esteellisyysväite on ratkaistava viipymättä Ei saa hakea erikseen muutosta

10 Asian selvittäminen: Asiakirjojen täydentäminen HL 22 Varattava riittävä aika ja ilmoitettava uhka, jos täydentämistä ei tehdä ajoissa Täydentämistä olisi hyvä perustella Lausunnot Liittyvät yleensä tiedon pyytämiseen toiselta viranomaiselta Selityspyyntö HL 32 Varattava riittävä määräaika Suullinen todistelu HL 40 Valan nojalla tapahtuvaa vrt. muut suulliset lausumat ja selvitykset/vaatimukset, jotka on pöytäkirjattava ja asianosaiselle selvitettävä menettelyn luonne

11 Katselmus HL 38 Aloite ex officio, mutta voidaan myös vaatia Asianosaiset kutsuttava katselmukseen ja varattava tilaisuus esittää mielipiteensä Katselmuksen kulku suunniteltava etukäteen Katselmus suoritettava aiheuttamatta kohtuutonta haittaa tai häiriötä Ei voi ryhtyä pakkotoimiin katselmuksen suorittamiseksi vaan pyydettävä virke-apua, ei kuitenkaan kotirauhan piiriin kuuluviin tiloihin (ellei erikseen säädetty vrt. TSL) Katselmus on julkinen, mutta voidaan myös rajoittaa läsnäoloa

12 Tarkastus HL 39 : Usein osa valvontatoimintaa Ilmoitettava toimivaltaansa kuuluvan tarkastuksen aloittamisajankohdasta sille, jota asia välittömästi koskee Voidaan jättää myös ilmoittamatta, jos se vaarantaa tarkastuksen tarkoituksen yllätystarkastus Tarkastus tehtävä ilman häiriötä tai haittaa, ei kotirauhan piirin kuuluvissa tiloissa Kirjallinen tarkastuskertomus

13 Kuuleminen HL 34 Varattava asianosaiselle tilaisuus lausua mielipiteensä asiasta ja antaa selityksensä vaatimuksista ja selvityksistä, jotka saattavat vaikuttaa asian ratkaisuun HL :n poikkeukset Vaatimus jätetään tutkimatta tai hylätään heti Asia koskee palvelussuhteen/vapaaehtoiseen koulutukseen ottamista Asia koskee hakijan ominaisuuksien arviointiin perustuvan edun myöntämistä Kuuleminen saattaa vaarantaa päätöksen tarkoituksen tai aiheutuu käsittelyn viivästymisen vuoksi huomattavaa haittaa ihmisten terveydelle, yleiselle turvallisuudelle tai ympäristölle Kuulemismenettely: Yleensä tavallinen tiedoksianto tai asian luonteen vuoksi todisteellinen tiedoksianto Sijaistiedoksianto, jos asianosaista ei saada kiinni, mutta muu edustaja tavataan Yleistiedoksianto Ilmoitustaulu ja Virallinen lehti

14 Päätös HL : Yleensä päätös on annettava kirjallisesti Voi olla myös ns. lomakepäätös Päätöksen yleiset osat: Otsikko Asian luonnehdinta Kertoelma/resiitti Vireilletulo, lyhyt kuvaus hankkeesta/vaatimuksista/menettely Ratkaisu Tutkimatta/hylätty/hyväksytty Määräykset Tosiasiaperustelut Kiinnitetään ratkaisuosaan Muut perustelut Esim. miten suhtauduttu vaatimuksiin Oikeusperustelut Pykälät Liitännäiset Voimassaolo/Maksu/Täytäntöönpanomääräys jne. Valitusosoitus

15 Päätöksen sisällöstä: Tulee olla ymmärrettävä hyvä kieli Tulee olla looginen päätöksen muuttuminen ltk:n käsittelyssä edellyttää kokonaisuuden osien muuttamista Määräysten tulee olla riittävän yksityiskohtaisia, ymmärrettäviä ja valvottavia Perusteluiden tulee olla todellisia asiaan liittyviä perusteluita Päätöksen ei tule olla asenteellinen viranomaisen ei pidä ryhtyä kohteen vastapuoleksi

16 Tiedoksiannosta: Pöytäkirjoja/muistioita ei ole välttämätöntä hyväksyttää Kuulemisvaiheessa todisteellinen tiedoksianto ei ole ehdoton vaatimus Voidaan siis toimittaa myös tavallisena kirjeenä Jos käytetään sähköpostia, tulisi kuitenkin olla suostumus tai jos vastaus tulee niin asia ongelmaton Päätöksen tiedoksiantotavoista Todisteellinen tiedoksianto käytännössä saantitodistus tai haastetiedoksianto Haastetiedoksiannon voi toimittaa myös viranhaltija, jolle on eri määräyksellä tällainen oikeus annettu viranomaisen toimialaan kuuluvassa asiassa Sijaistiedoksiannossa asiakirja annetaan kotiväelle tai edustajalle, toimitettava todistus tiedoksiannosta Yleistiedoksianto, jos asianosaisia yli 30 tai ei tiedetä taikka muutoin, jos päätöstä ei voida toimittaa todisteellisesti (myös, jos tiedoksiantoa ei saada toimitettua ulkomailla Julkipano on erityinen tiedoksiantotapa, johon liittyy ilmoitus päätöksen antopäivästä. Yleensä tehostettu kuuluttamisella ja lehti-ilmoituksella kuulutuksen julkaisemisesta

17 L viranomaisten toiminnan julkisuudesta (julkisuusl): Koskee erilaisten dokumenttien julkisuutta Viranomaisen ei-asiakirjoja ovat mm. muistiinpanot/luonnokset ja yhteydenpitoon liittyvät asiakirjat Erityislainsäädäntöä julkisuuden osalta paljon esim. potilastiedot Laaja julkisuus kuitenkin aina lähtökohtana Yleisöjulkisuutta rajattu ja salassapidon on perustuttava lakiin (julkisuusl 24 ) Yleensä esim. 7) kohta turvajärjestelyt, 15) valvontasalaisuus, 20) liike- ja ammattisalaisuus, 23) henkilön varallisuusasema, 25) terveydentila, 32) henkilökohtaiset olot Huom. Säännöksiin liittyy yleensä ns. vahinkoedellytyslauseke Asiakirja tulee julkiseksi kun se on valmistunut Esim. selvitykset/analyysit ovat julkisia, kun ne ovat valmiit (allekirjoitettu/luovutettu viranomaiselle) ei siis vasta sitten kun asia on päätetty Asiakirjan pyytäjän tulee yksilöidä tieto Tarvittaessa neuvottava, miten yksilöidään Asiakirjapyyntö tulee käsitellä viivytyksettä ja asiakirja antaa saman tein Jos tilanne tulkinnanvarainen, asiakirjapyynnön tekijälle annetaan ohjaus siitä, miten asia saatetaan päättävän viranomaisen ratkaistavaksi asia ratkaistava viimeistään kahden viikon kuluessa

18 Kielilainsäädäntö: Viranomaisen käyttämä kieli kunnallisen jaotuksen mukaan Kunta on kaksikielinen, jos vähintään 8 % /3000 asukkaista edustaa kielivähemmistöä Valtion viranomaisessa ja kaksikielisessä viranomaisessa oikeus käyttää suomea/ruotsia Yksikielisessä kunnan viranomaisessa käytetään kunnan kieltä, paitsi viranomaisaloitteisessa asiassa saa käyttää omaa kieltään Kaksikielisen viranomaisen on valittava asian käsittelykieli Käsittelykieli on se, millä myös päätös annetaan Viranomaisen on harkittava käsittelykieli, jos asiassa on useita asianosaisia ja nämä ovat eri kielisiä yleensä valitaan tosin hakijan kieli/kunnan enemmistön kieli, mutta muodollisesti näin ei voi tehdä Kuulutukset annetaan kaksikielisen viranomaisen toimialueella kaksikielisinä