VALKOINEN KIRJA YHTEISÖN KILPAILUOIKEUDEN RIKKOMISESTA JOHTUVISTA VAHINGONKORVAUSKANTEISTA

Transkriptio

1 KUV/5310/48/ Lausunto työ- ja elinkeinoministeriölle VALKOINEN KIRJA YHTEISÖN KILPAILUOIKEUDEN RIKKOMISESTA JOHTUVISTA VAHINGONKORVAUSKANTEISTA Kuluttaja- ja kilpailuoikeuden yhteisenä päämääränä kuluttajien etu Kuluttaja- ja kilpailuoikeudella on yhteinen päämäärä, toimivien markkinoiden luominen. Kilpailuoikeudessa keskitytään kiellettyihin kilpailunrajoituksiin, jotka vähentävät markkinoilla olevaa tarjontaa tai vaikuttavat epäedullisesti tarjonnan ehtoihin. Kuluttajaoikeudessa pääpaino on markkinoiden läpinäkyvyyden ja kuluttajan oikeusaseman kohtuullisuuden turvaamisessa. Kuluttaja- ja kilpailuoikeuden menetelmät ovat vuorovaikutuksessa ja vaikuttavat samaan suuntaan luomalla edellytyksiä terveelle taloudelle. Niin kuluttaja- kuin kilpailuoikeudenkin päämääränä on kuluttajan aseman turvaaminen markkinoilla. Suomen kilpailunrajoituslain 1 :n mukaan lakia sovellettaessa on otettava erityisesti huomioon kuluttajien etu ja elinkeinotoiminnan harjoittamisen turvaaminen. Kilpailuoikeuden ja kuluttajaoikeuden täytäntöönpano on sekä julkisoikeudellista että yksityisoikeudellista. Kilpailuoikeuden yksityisoikeudellisella täytäntöönpanolla tarkoitetaan mm. kilpailurajoituksen perusteella nostettavia vahingonkorvauskanteita. Kuluttajien mahdolliset kanteet em. perusteella ovat sekä kilpailu- että kuluttajaoikeuden täytäntöönpanoa. Kuluttajien vahingonkorvauskanteet kilpailunrajoitusten perusteella vahvistaisivat sekä kuluttajapolitiikan että kilpailupolitiikan täytäntöönpanoa. EY-oikeudessa oikeus nostaa kilpailurikkomuksen perusteella vahingonkorvauskanteita koskee sekä kuluttajia että elinkeinonharjoittajia. Käytännössä kilpailunrajoitukseen perustuvia vahingonkorvauskanteita on ollut hyvin vähän ja kuluttajan tai kuluttajien nostamia kanteita ei Suomessa ole ollut lainkaan. Valkoisessa kirjassa ehdotetaan toimenpiteitä, joiden avulla voitaisiin nykyistä paremmin varmistaa, että kaikilla EY:n kilpailuoikeuden rikkomisesta vahinkoa kärsineillä on käytettävissään tehokas menettely täyden korvauksen hakemiseksi. Kansallisesta lainsäädännöstä Suomessa Vahingonkorvauskanteeseen liittyvät menettelytavat ratkeavat kansallisen lainsäädännön mukaan. Kansallisen lainsäädännön mukaan ratkeaa siis mm. kysymys siitä, minkä lain nojalla vahingonkorvauskanne kilpailunrajoitusasioissa on mahdollista nostaa sekä muut vahingonkorvausoikeudelliset kysymykset kuten syy-yhteys, ennakoitavuus, näyttöön liittyvät kysymykset, vahingon määrän arvioiminen, jne. Vaikka kilpailuoikeuden päämääränä on myös kuluttajien etujen turvaaminen, Suomen kilpailunrajoituslaissa oleva mahdollisuus vaatia vahingonkorvausta kilpailurikkomuksen nojalla koskee vain elinkeinonharjoittajia. Kilpailunrajoituslain 18 a :n mukaan elinkeinonharjoittaja, joka tahallaan tai huolimattomuudesta rikkoo lain 4 tai 6 :ssä tai EY:n perustamissopimuksen 81 tai 82 artiklassa säädettyä kieltoa, on velvollinen korvaamaan toiselle elinkeinonharjoittajalle

2 2 aiheuttamansa vahingon. Kuluttajien etuja turvataan vain välillisesti huolehtimalla siitä, että markkinoilla on toimivaa kilpailua. Kilpailun rajoittamisesta aiheutuu kuluttajille välillistä ja välitöntä vahinkoa esimerkiksi kilpailun rajoituksesta aiheutuneiden korkeiden myyntihintojen tai supistuneen tuotevalikoiman muodossa. Kuluttajalla, joka on ostanut tuotteen kilpailunrajoituksella nostettuun ylihintaan, on samanlainen vahingonkorvauksen peruste kuin elinkeinoharjoittajalla, joka on joutunut vastaavaan tilanteeseen. Tästä näkökulmasta kilpailunrajoituslain 18 a :n soveltamisalan rajoittamisella vain elinkeinonharjoittajiin ei ole perustetta. Kun pyrkimyksenä on helpottaa kuluttajien mahdollisuutta hakea vahingonkorvausta kilpailurikkomuksen perusteella, kilpailunrajoituslain 18 a :n soveltamisalaa tulee laajentaa koskemaan myös kuluttajien vahingonkorvausvaatimuksia. Voimassa olevan lainsäädännön mukaan kuluttaja voi periaatteessa nostaa vahingonkorvauskanteen vahingonkorvauslain nojalla. Taloudellisen vahingon korvattavuus on vahingonkorvauslain nojalla kapea-alaisempi kuin kilpailunrajoituslain nojalla. Vahingonkorvauslain nojalla puhdas taloudellinen vahinko tulee korvattavaksi vain, jos vahinko on aiheutettu rangaistavaksi säädetyllä teolla tai julkista valtaa käytettäessä tai muutoin on erittäin painavia syitä vahingon korvaamiseksi. Sopimussuhteessa kuluttaja voi vaatia hinnan kohtuullistamista kuluttajansuojalain 4 luvun 1 :n nojalla. Epäsuorat ostajat ja ryhmäkanteet Epäsuoralla ostajalla tarkoitetaan kilpailunrajoituksen yhteydessä ostajaa, joka ei ole sopimussuhteessa kilpailua rajoittaneeseen elinkeinonharjoittajaan, vaan kilpailunrajoitus vaikuttaa epäsuoran ostajan asemaa myöhemmin tuotanto- tai kauppaketjussa. Kuluttajat ovat usein epäsuoran ostajan asemassa. Tällainen on tilanne esimerkiksi silloin, kun kilpailua rajoitetaan tukku- tai tuotantoportaassa ja kuluttaja ostaa tuotteen myöhemmin vähittäiskaupasta. Kuluttajien kannalta on tärkeätä, että myös epäsuorat ostajat voivat ajaa vahingonkorvauskanteita. Epäsuorat ostajat maksavat usein kilpailunrajoituksen synnyttämän lisähinnan sillä suora ostaja voi siirtää kärsimänsä ylihinnan omiin myyntihintoihinsa. Kun kysymyksessä on kuluttajan kilpailun rajoittamisesta kärsimä vahinko esimerkiksi ylihinnan muodossa, vahinko koskettaa kaikkia niitä kuluttajia, jotka ovat ostaneet ko. tuotteen sinä ajanjaksona, jolloin ylihintaa on peritty. Toisaalta yksittäisen kuluttajan kärsimä vahinko hinnanerona ei yleensä euromääräisesti ole niin suuri, että kuluttaja yksin ottaisi oikeudenkäyntiin liittyvän kuluriskin tai sitoutuisi monimutkaiseen oikeudenkäyntiprosessiin. Kuluttajien kilpailurajoitusten nojalla nostamiin vahingonkorvauskanteisiin liittyykin kysymys ryhmäkanteesta. Ryhmäkanteen avulla joukko kuluttajia, jotka ovat kärsineet samaan perusteeseen nojautuvan vahingon voisivat nostaa kilpailua rajoittavaa elinkeinoharjoittajaa vastaan yhteisen kanteen. Komissio ehdottaa valkoisessa kirjassa kahden toisiaan täydentävän ryhmäkannemekanismin käyttöön ottamista. Ensinnäkin edustuksellisia ryhmäkanteita voisivat nostaa ns. oikeutetut yksiköt kuten kuluttajajärjestöt, valtion laitokset ja muut nimetyt yksiköt. Toiseksi mahdollisia olisivat suostumukseen perustuvat edustukselliset kanteet, jossa vahinkoa kärsineet päättävät yhdistää kanteensa yhdeksi kanteeksi. Kuluttajavirasto katsoo, että molemmat mallit voidaan toteuttaa, mutta pitää erityisen tärkeänä oikeutettuja yksiköitä koskevan mallin toteuttamista. Kilpailurikkomuksia koskevat vahingonkorvauskanteet ovat luonteeltaan vaikeita ja pitkäkestoisia oikeusprosesseja, joiden ajaminen edellyttää korkeatasoista osaamista ja riittäviä resursseja. Näiden edellytysten toteutuminen voidaan parhaiten taata oikeutettujen yksiköiden mallissa, jossa em. yksiköille annetaan riittävät resurssit kanteiden ajamiseen. Pohjoismaisessa

3 3 kuluttajansuojajärjestelmässä kuluttajaviranomaisilla on perinteisesti keskeinen asema ja ne soveltuvat sen vuoksi hyvin oikeutetuiksi yksiköiksi. EY:n Asetus 2006/2004 kuluttajansuojalainsäädännön täytäntöönpanosta vastaavien kansallisten viranomaisten yhteistyöstä johtanee siihen, että kuluttajaviranomaisten merkitys myös muissa jäsenmaissa tulee kasvamaan. Mahdollisuus tutustua todisteisiin Käytännössä niin kuluttajien kuin elinkeinonharjoittajien vahingonkorvauskanteiden esteenä ovat puutteelliset mahdollisuudet tutustua kilpailun rajoitusta koskeviin todisteisiin. Kuluttajat voisivat nostaa ryhmäkanteen esimerkiksi Kilpailuviraston päätöksen pohjalta, jossa todetaan kielletyn kilpailun rajoituksen tapahtuneen. Kanteen perusteen kirjoittamiseksi kantajalla tulisi olla mahdollisuus tutustua niihin asiakirjoihin, joiden nojalla kilpailurikkomus on todettu. Jos kantaja ei voi tutustua niihin asiakirjoihin, joiden perusteella kilpailurikkomus on todettu, kanteen toteen näyttäminen lienee useimmissa tapauksissa mahdotonta. Jos käyttöön otettava malli olisi kuluttajaviranomaisvetoinen ryhmäkanne, olisi tärkeätä turvata kuluttajaviranomaisten mahdollisuus tutustua kilpailuviranomaisten hallussa oleviin asiakirjoihin, jo ennen kuin asian käsittely alkaa tuomioistuimessa. Voimassa olevan lainsäädännön mukaan kantaja voi tehdä oikeudenkäynnin aikana editiovaatimuksen, jossa kantaja pyytää tuomioistuinta velvoittamaan vastapuolen esittämään tarvittavat asiakirjat. Lisäksi tarvittaisiin mahdollisuus tiettyjen edellytysten täyttyessä tutustua asiakirjoihin jo ennen oikeudenkäyntiä. Komissio ehdottaa valkoisessa kirjassa, että kantaja voisi pyytää kansallista tuomioistuinta määräämään osapuolet ja kolmannet esittämään tiettyihin luokkiin kuuluvat todisteet. Komission ehdottamat antamisedellytykset olisivat kuitenkin niin tiukat, että kantajan voisi olla lähes mahdotonta täyttää edellytyksiä. Erityisesti esitettävien todisteiden luokkien riittävä yksilöinti voi olla mahdotonta, jos kantaja ei edes tiedä, mitä todisteita kilpailurikkomuksesta on olemassa. Kantajalla tulisi olla oikeus tutustua niihin todisteisiin, joihin aiempi lopullinen päätös kilpailurikkomuksen toteutumisesta perustuu, jos kantaja voi saattaa todennäköiseksi, että hän on kärsinyt kilpailunrikkomuksen johdosta vahinkoa. Aineisto voidaan tarvittaessa määrätä salassapidettäviksi liikesalaisuuksien suojelemiseksi. Kansallisten kilpailuviranomaisten päätösten sitovuus Kilpailusääntöjen täytäntöönpanoa koskevan asetuksen 1/ (1) artiklan mukaan kansalliset tuomioistuimet ovat perustamissopimuksen 81 ja 82 artiklan nojalla riita-asioissa antamissaan ratkaisuissa sidottuja komission aiemmin tekemiin päätöksiin. Muutaman jäsenmaan kansallisessa lainsäädännössä sama periaate on ulotettu koskemaan myös kansallisten kilpailuviranomaisten antamia päätöksiä. Em. periaatteen ulottaminen koskemaan kaikkien jäsenmaiden kansallisten kilpailuviranomaisten päätöksiä on tarpeen, jos kynnystä nostaa vahingonkorvauskanteita kilpailun rajoittamisen nojalla halutaan laskea. Kuluttajavirasto kannattaa komission ehdotusta tehdä kansallisten kilpailuviranomaisten tai muutoksenhakutuomioistuinten lopullisista päätöksistä, joissa todetaan 81 ja 82 artiklan rikkominen, vahingonkorvauskannetta käsittelevää tuomioistuinta sitovia. Tämä sitovuus olisi myös omiaan vähentämään kantajan tarvetta tutustua kilpailunrikkomusta koskeviin todisteisiin ja alentaisi siten myös tätä kautta kynnystä nostaa vahingonkorvauskanteita.

4 4 Kuluttajavirasto pitää tärkeänä, että vastaava sitovuusperiaate ulotetaan koskemaan kansallisten kilpailuviranomaisten ja muutoksenhakuelinten myös kansallisen kilpailulainsäädännön rikkomisesta antamia päätöksiä. Tuottamusta koskeva edellytys Kuluttajavirasto kannattaa komission ehdotusta poistaa rikkomiseen liittyvä tuottamus vahingonkorvausvastuun edellytyksenä. Riittävä oikeusturva voidaan taata komission ehdottamalla tavalla, jossa erehdystä pidetään anteeksiannettavana, jos hyvin huolellisesti toimiva järkevä henkilö ei olisi voinut tietää, että toiminnalla rajoitetaan kilpailua. Vahingonkorvaukset Kuluttajavirasto pitää tärkeänä, että vahinkoa kärsineet saavat täysimääräisen korvauksen aiheutuneesta vahingosta ja lisäksi oikeuden korkoon. Käytännössä vahingonmäärän tarkka laskeminen voi olla lähes mahdotonta ja pohjautuisi joka tapauksessa teoreettisiin taloudellisiin malleihin. Kuluttajavirasto kannattaa komission ehdotusta laatia puitteet, joissa esitetään eisitovia ohjeita tappion arvioimiseksi. Tuomioistuimella tulee olla oikeus tarvittaessa arvioida vahingon määrä. Suomessa tuomioistuimella tämä mahdollisuus jo on oikeudenkäymiskaaren nojalla. Ylihinnan edelleen välittäminen Kysymys ylihinnan edelleen välittämisestä koskee erityisesti kuluttajia, jotka usein ovat kilpailunrajoitus tapauksissa epäsuoran ostajan asemassa. Aivan kuten komissio toteaa jakeluketjun loppupään ostajille aiheutuu kilpailuoikeuden rikkomisesta usein eniten vahinkoa, mutta tästä ylihinnan siirtämisestä ja sen laajuudesta on erityisen vaikeaa esittää todisteita. Kuluttajavirasto kannattaa komission ehdotusta epäsuorien ostajien oikeudesta vedota kumottavissa olevaan olettamaan, että sääntöjenvastainen ylihinta on siirretty heille kokonaisuudessaan. Vanhentumisajat Kuluttajavirasto kannattaa komission ehdotuksia vanhentumisajoista. On tärkeää, että vahinkoa kärsineiden mahdollisuudet saada korvausta eivät käytännössä esty liian lyhyiden vanhentumisaikojen johdosta. Erityisesti komission ehdotus siitä, että vanhentumisaika ei ala kulua ennen kuin rikkomisesta vahinkoa kärsineellä voidaan kohtuudella olettaa olevan tieto rikkomisesta ja sen hänelle aiheuttaneesta vahingosta ja ehdotus siitä, että vähintään kahden vuoden mittainen uusi vanhentumisaika alkaa kulua siitä, kun myöhemmän kanteen perustana olevasta rikkomista koskevasta päätöksestä tulee lopullinen, ovat tärkeitä ryhmäkanteen kannalta. Neuvottelut vahingon vapaaehtoiseksi korvaamiseksi voidaan aloittaa vasta, kun vahingonkärsineellä on tieto kilpailurikkomuksesta ja päätös on lopullinen. Neuvotteluvaiheen jälkeen saattaa olla tarpeen nostaa ryhmäkanne, jos neuvottelut eivät johda sovintoon. Näin ollen aikaa on oltava tarpeeksi. Vahingonkorvauskanteiden kulut Komissio kehottaa jäsenvaltioita tarkastelemaan kuluja koskevia sääntöjään. Suuri kuluriski voi estää kanteiden nostamisen. Suomessa tuomioistuin voi jo nykyisin oikeudenkäymiskaaren nojalla päättää, että kumpikin osapuoli vastaa omista kuluistaan oikeudellisesti epäselvissä tapauksissa.

5 5 Sakkojen määräämättä jättämistä tai lieventämistä koskevien ohjelmien ja vahingonkorvauskanteiden suhde Komissio ehdottaa, että hyväksytyn hakemuksen tehneen hakijan siviilioikeudellista vastuuta voitaisiin rajoittaa. Vastuuta rajoitettaisiin niihin vaateisiin, joita kyseisen tahon suorat ja välilliset sopimuskumppanit esittävät. Kuluttajavirasto pitää korvaukseen oikeutettujen tahojen rajoittamista parempana vaihtoehtona vahingonkorvauksen määrän kohtuullistamista sillä perusteella, että vastaaja on auttanut kilpailurikkomuksen paljastumisessa ja selvittämisessä.