Valtion omistajaohjauksen tarkastus ja valvonta

Transkriptio

1 Valtion omistajaohjauksen tarkastus ja valvonta Johtava tuloksellisuustarkastaja Vesa Koivunen Valtiontalouden tarkastusvirasto (VTV) TILINTARKASTUKSEN JA ARVIOINNIN SYMPOSIUM TAMPEREELLA

2 Valtion taloudenhoidon ja valtion talousarvion noudattamisen tarkastamista varten eduskunnan yhteydessä on riippumaton valtiontalouden tarkastusvirasto. Tarkastusviraston asemasta ja tehtävistä säädetään tarkemmin lailla. Tarkastusvaliokunnalla ja valtiontalouden tarkastusvirastolla on oikeus saada viranomaisilta ja muilta valvontansa kohteina olevilta tehtävänsä hoitamiseksi tarvitsemansa tiedot. Suomen perustuslain 90 Tarkastusvirastolla on oikeus tarkastaa valtion määräysvallassa olevia yhtiöitä ja muita 19 :ssä tarkoitettuja yhtiöitä erityisesti sen selvittämiseksi, miten valtion omistajaohjausta ja osakasvaltaa on käytetty. Laki valtiontalouden tarkastusvirastosta 2 2

3

4 VALTION OMISTAJAOHJAUS

5 1990-luku: Omistajalähtöisyys ja osaavampi omistaminen Tim Berners-Lee koodasi maailman ensimmäisen www-sivun SYP ja KOP yhdistyivät Meritaksi Kummelit tv-sarja suosionsa huipulla Matkapuhelimissa GSM- syrjäyttää NMT-järjestelmän Suomelle jääkiekon maailmanmestaruus Ulkomainen omistus suomalaisyrityksissä vapautettiin Vyölaukut ja salihousut olivat muotia Omistajalähtöinen johtamiskulttuuri ja omistajaohjaus alkavat saada jalansijaa -> yrityksiä täytyy omistaa osaavammin ja johtaa omistajalähtöisemmin 5

6 Valtion omistajaohjaus on kehityksessä mukana > 2007 Laki valtion osakasvallan käytöstä osakeomistukseen liittyvien oikeuksien käytöstä ja omistuksen hallinnoinnin periaatteista 6 Omistajaohjauksen tavoite on yhtiöiden kehittäminen ja omistajaarvon pitkäjänteisen kasvun tukeminen > Laki valtion yhtiöomistuksesta ja omistajaohjauksesta yhtiöomistusta koskevilla päätöksillä valtion omistus- tai äänivaltaosuus yhtiössä muuttuu omistajaohjauksella tarkoitetaan valtion äänioikeuden käyttämistä yhtiökokouksissa sekä muita toimenpiteitä, joilla valtio osakkeenomistajana myötävaikuttaa yhtiöiden hallintoon ja toimintaperiaatteisiin

7 7 Lakia valtion yhtiöomistuksesta ja omistajaohjauksesta (1368/2007) sovelletaan valtion yhtiöomistusta koskevaan päätöksentekoon ja valtion omistajaohjaukseen valtioenemmistöisissä yhtiöissä ja valtion osakkuusyhtiöissä, mutta lailla ei säädetä poikkeuksia yhtiöissä tapahtuvasta yhteisölainsäädännön mukaisesta päätöksenteosta tai vastuunjaosta.

8 Tapana on, että maan hallitus vahvistaa harjoittamansa omistajapolitiikan tavoitteet ja menettelytavat valtioneuvoston periaatepäätöksen muodossa Valtion omistajapolitiikkaa koskeva valtioneuvoston periaatepäätös (voimassa oleva) Periaatepäätös on osoitettu omistajapolitiikasta vastaaville viranomaisille eikä yhtiöille. Omistajapoliittinen päätöksenteko kuuluu viranomaisille ja liiketoiminnallinen päätöksenteko yhtiöiden omille toimielimille. 8

9 Valtion yhtiöomaisuudesta (30 mrd) huolehtiminen Valtioneuvosto (ministeriöt) ja yhtiöiden johto (ml. yhtiön hallitus) huolehtivat valtion yhtiöomaisuudesta. Omistajaohjaus on omistajan toimintaa yrityksen menestymisen ja omistajan edun toteutumisen hyväksi. Valtion yhtiöomaisuuden arvo on 30 mrd euroa, josta pörssiyhtiöiden osuus on 18,5 mrd euroa. 9

10 VALTION OMISTAJAOHJAUKSEN TARKASTUS JA VALVONTA

11 Tarkastuksen näkökulmaa siirrettiin yhtiöstä omistajaohjaukseen -> 2000 VTV valvoo ja tarkastaa valtionenemmistöisten osakeyhtiöiden toimintaa tarkastuksessa on erityistä huomiota kiinnitettävä osakeyhtiön varojen käytön ja sijoitusten tarkoituksenmukaisuuteen > VTV tarkastaa valtion määräysvallassa olevia yhtiöitä erityisesti sen selvittämiseksi, miten valtion omistajaohjausta ja osakasvaltaa on käytetty 11

12 12 Omistajaohjaustarkastus on arvioivaa tarkastusta Tarkastuksen tehtävää ja tavoitetta varten eduskunnan kannanotoista, lainsäädännöstä ja hyvän hallinnon periaatteista, eduskunnan ja hallituksen hyväksymistä politiikkatavoitteista johdetut arviointikriteerit, joita vasten tarkastettavia tietoja tai toimintaa arvioidaan. Tarkastuksessa tarkastuskohdetta arvioidaan tarkastuskohtaisesti asetettavien tarkastuskriteerien perusteella. Olettamia eli perusteltuja oletuksia tai odotuksia hyödyntävä tarkastus on myös mahdollinen.tarkastaja harkitsee ja havainnoi erilaisia mahdollisia poikkeamia odotuksiin tai olettamiin nähden..

13 Tarkastus- ja arviointikriteerien lähteitä omistajaohjaustarkastuksissa Omistajaohjausta koskeva lainsäädäntö (ml. osakeyhtiölaki) Valtioneuvoston päätökset Hallituksen talouspoliittisen ministerivaliokunnan kannanotot Eduskunnan ja valiokuntien kannanotot Valtion omistajapolitiikkaa koskeva valtioneuvoston periaatepäätös Talouspoliittisen ministerivaliokunnan käsiteltävänä olleet yhtiökohtaiset toimiohjeet Corporate governance suositukset

14 Omistajapolitiikka ei ole ainoa politiikan laji - Omistajapolitiikka saattaa joutua väistymään esimerkiksi aluepolitiikan tai liikennepolitiikan tieltä. 14

15 Olettama, että noudatetaan valtion omistajapolitiikan periaatteita ja valtion ja valtionyhtiön menojen erilläänpitoa...tarkastuksessa on käyty läpi ja arvioitu kaksi omistajaohjauksen näkökulmasta hankalaksi ja poikkeukselliseksi oletettua tapausta/päätösprosessia... Case 1: valtio-omistajan yhtiökokouspäätöksellä yhtiön hallituksen ja johdon kannan vastaisesti tekemä 20 kaksikerrosmakuuvaunun hankinta; 70 miljoonaa euroa Case 2: VR-Yhtymän hallituksen päätöksellä yhtiön omista varoistaan, omina menoinaan rahoittama radanrakennus; 80 miljoonaa euroa 15

16 VR-konserni: Valtion omistajaohjaus ja henkilöjunaliikenneostot (233/2011) TARKASTUKSEN KANNANOTTOJA..omistajapolitiikan periaatteet ovat olleet koetuksella eikä VR:n varoja tule enää vastaisuudessa käyttää liiketoiminnan varjolla alue- tai muunkaan tukipolitiikan välineenä... (vaunuinvestoinnit)...on tärkeää, ettei vastaisuudessa enää jouduta tilanteisiin, jossa valtion omistama, kaupallisesti toimiva yhtiö hallintoelintensä päätöksellä rahoittaa valtion omistamaa rataverkkoa yhtiön omina menoina... 16

17 TARKASTUKSEN JA VALVONNAN KOHDISTAMINEN

18 Valtion- ja kansantalouden riskianalyysi (joka neljäs vuosi) Tunnistetaan tärkeimmät toimiympäristömuutokset ja riskit Tarkastusteemoittaiset riskianalyysit Tarkastuslajikohtainen riskien arviointi, tuloksellisuustarkastus Toimintokohtaiset riskianalyysit (esim. omistajaohjaus) Tarkastuskohteen riskianalyysi (esim. Solidium Oy) Esiselvitys

19 Tarkastuksen kohde tarkoittaa tarkastuksen kohteena olevaa organisaatiota tai tietoa. VTV ei tarkasta ilmiöitä - maailmassa monta on ihmeellistä asiaa... 19

20 Kohdeorganisaatioita (omistajaohjaajia)

21 Olemassa oleva tarkastusviraston yhtiötasolle kohdistuva tarkastusoikeus ja siihen liittyvä tietojensaantioikeus ovat välttämättömiä omistajaohjauksen tarkastuksen toteuttamiseksi ja tarkoituksenmukaisia ottaen huomioon sen kasvavan valtiontaloudellisen merkityksen, joka liittyy yhtiömuodossa toteutettavaan toimintaan ja yhtiömuodossa olevaan 21 valtion varallisuuteen.

22 Gasonia Oy

23 Tarkastuksen kohdeasia tarkoittaa toimintaa, tietoa tai muuta asiaa, jota tarkastuksessa arvioidaan suhteessa tarkastuskriteereihin. 23

24 Aina ei ole kysymys rahasta tai omaisuudesta - Luottamus ja sen vaarantuminen voivat olla keskeisessä asemassa. 24

25 VALTIONYHTIÖIDEN ANTAMA VAALI- JA PUOLUERAHOITUS?

26 Valvontatyyppinen ad hoc -tarkastus, jossa kohdeasiana oli ajankohtainen, kaikkia yhtiöitä ja niiden omistajaohjausta koskeva toiminta (meneillään oli vaali- ja puoluerahoituskriisi) Valtion määräysvallassa olevien yhtiöiden ja valtion liikelaitosten antama vaali- ja puoluerahoitus ja omistajaohjaus (204/2010)...kansalaisten luottamus julkiseen päätöksentekoon ja politiikan integriteettiin on merkittävästi horjunut......valtiontalouden tarkastusviraston suorittamalla ulkoisella tarkastuksella on tarkoitus osaltaan edistää kansanvallan toiminnan ja sitä kohtaan tunnettavan luottamuksen kannalta tärkeää avoimuutta sekä kansanvallan ja oikeusvaltion toimivuuden kannalta merkittävän taloudellisen tiedon luotettavuutta... 26

27 JOHTOPÄÄTÖKSIÄ JA KANNANOTTOJA...yhtiöiden ja liikelaitosten antama vaali- ja puoluerahoitus oli tarkasteluajanjaksona kokonaisuutena vähäistä ja satunnaista ja lähes kokonaan vastikkeellista eli ostoja......tarkastuksen perusteella voi todeta, että valtion määräysvallassa olevat yhtiöt ja valtion liikelaitokset eivät ole antaneet vaali- ja puoluerahoitusta siinä määrin, että annetun vaali- ja puoluerahoituksen suuruus edellyttäisi ohjeistusta......kuitenkin vaali- ja puoluerahoituksen läpinäkyvyyteen, puolueiden tasapuoliseen ja yhdenmukaiseen kohteluun, yritysten hyvään hallintotapaan, kansainvälisiin korruption vastaisiin suosituksiin ja vaaleissa valittujen, yritysten omistajavallan käyttöön osallistuvien poliitikkojen jäävittömyyteen ja riippumattomuuteen liittyvien vaatimusten takia olisi perusteltua sisällyttää valtio-omistajan antamiin suosituksiin tai ohjeistukseen myös vaali- ja puoluerahoitusta koskeva linjaus... 27

28 Omistajaohjauksesta annettavan tiedon vuosittainen arviointi: Eduskunnalle annettavan ns. vaikuttavuusinformaation tarkastaminen ja arviointi. 28

29 Hallituksen vuosikertomus eduskunnalle 2013, yhtiöomaisuutta koskeva luku TARKASTUSHAVAINTOJA:... on informatiivisesti ja tiivistetysti kerrottu omistajapolitiikasta ja omistajaohjauksesta valtion yhtiöomaisuuden hoidossa......toteutuneiden lukujen suhde tavoitelukuihin jää osin epäselväksi......raportointia leimaa tiedon osittainen hajanaisuus ja kokonaiskuvan puute Vaikuttavuustiedon (yleinen) arviointi raportoidaan eduskunnalle erilliskertomuksena valtion tilinpäätöksen ja hallituksen vuosikertomuksen tarkastuksesta KANNANOTTOJA:...tavoitteiden asettamisen kehittyminen näkyy raportoinnissa......mutta tavoiteasetannan ja raportoinnin erillisyys on edelleen ongelma...

30 Tarkastusoikeutta käytettäessä ja tarkastus- ja valvontatoimintaa kohdistettaessa on huomioitava yhtiöiden välillä olevat erot tehtävissä ja omistusrakenteessa. 30

31 Listatut kaupalliset yhtiöt Kaupalliset yhtiöt joissa valtiolla sijoittajaintressi Kaupalliset yhtiöt joissa valtiolla strateginen intressi Valtion erityistehtävää hoitavat yhtiöt Valtio yksinomistajana, enemmistöomistajana, (vähemmistöomistajana)

32 2000- LUVUN TARKAS- TUKSIA Veikkauksen harjoittama sponsorointi Yksittäisen yhtiön yksittäinen toiminto Yhden tai kahden yhtiön toiminta ja omistajaohjaus Listatut yhtiöt Usean yhtiön toiminta ja omistajaohjaus Kaupalliset yhtiöt joissa valtiolla sijoittajaintressi Kaupalliset yhtiöt joissa valtiolla strateginen intressi Valtion erityistehtävää hoitavat yhtiöt Valtio yksinomistaja tai enemmistöomistaja Valtio vähemmistöomistaja X _ X X _ Finnveran ja Suomen Teollisuusrahoituksen toiminta Yleisradion ja Veikkauksen omistajaohjaus _ X X X X X X _ Hanselin rakennejärjestelyt ja valtion hankintatoimen strategia Valtio vähemmistöomistajana _ X X X _ X X X X X

33 2000- LUVUN TARKAS- TUKSIA Finnfundin toiminta Yhtiöiden antama vaalija puoluerahoitus VR-konserni: valtion omistajaohjaus ja... Finavian johdannaissopimukset Hyvä hallintomalli erityistehtäväyhtiöissä.. Arsenalin selvitystilan käytännöt Solidium Oy (kesä 2015) Strateginen intressi val- Yksittäi sen yhtiön yksittäinen toiminto Yhden tai kahden yhtiön toiminta ja omistajaohjaus Listatut yhtiöt Usean yhtiön toiminta ja omistajaohjaus Kaupalliset yhtiöt joissa valtiolla sijoittajaintressi Kaupalliset yhtiöt joissa valtiolla strateginen intressi Valtion erityistehtävää hoitavat yhtiöt Valtio yksinomistaja tai enemmistöomistaja Valtio vähemmistöomistaja X _ X X _ X X X X X X X _ X _ X _ X _ X X _ X _ X X _ X _ X X X X X _ X X _ X X

34 Valvontamenetelmien hyödyntäminen Tarkastusviraston rajalliset resurssit huomioiden tarkastusviraston tarkastustoiminta kohdistuu paitsi omistajaohjaukseen niin siihen, että osana omistajaohjausta omistajan valtaa käyttävä viranomainen on varmistanut omistajaohjauksen keinoin yhteisölainsäädäntöön ja yritysten hallintokäytäntöön liittyvien valvonta- ja ohjausmenetelmien tehokkaan hyödyntämisen. 34

35 Valvontamenetelmien hyödyntäminen Valtion omistajaohjauksen ja valtion määräysvallassa olevien yhtiöiden tarkastus- ja valvontatehtävän tarkastelussa on otettava huomioon yhtiöiden eri hallintoelinten (yhtiökokous, hallintoneuvosto, hallitus, mahdolliset hallituksen valiokunnat, toimitusjohtaja ja tilintarkastuslain mukainen tilintarkastaja) tehtävät ja velvollisuudet. 35

36 Omistajaohjaus vs. corporate governance Eroa omistajaohjauksen ja corporate governancen välillä voi luonnehtia siten, että yhtiö ja sen toimielimet, erityisesti hallitus, harjoittavat corporate governancea ja omistajat harjoittavat omistajaohjausta. Riippumatta siitä, miten laajasti corporate governance -käsite kulloinkin määritellään, on sen soveltamisessa aina keskeistä hyvä hallitustyöskentely. Tarkastusviraston suorittamissa omistajaohjaustarkastuksissa yhtiön hallituksen toiminta on yleensä tarkastelun kohteena. 36

37 Raportointi Tarkastusraportoinnin julkisuus tarjoaa sidosryhmille ja kansalaisille mahdollisuuden hyödyntää tarkastustuloksia, mutta... 37

38 - Tarkastusviraston laajasta tiedonsaantioikeudesta seuraa velvollisuus pitää salassa ja suojata salassa pidettävät tiedot. - Yksityisen eduksi tai suojaamiseksi säädetty salassapito, esimerkiksi liikesalaisuuden suojaaminen tai tiedon luonne arvopaperimarkkinalaissa tarkoitettuna sisäpiiritietona on otettava huomioon. - Tarkastusvirasto ottaa huomioon esimerkiksi yritysten oikeuden liikesalaisuuksiin siten, että salassa pidettäviä tietoja ei lähtökohtaisesti sisällytetä tarkastuskertomuksiin. 38

39 - Tarkastusviraston tehtävänä ei ole valtion enemmistöomistajan etujen ajaminen vaan tarkastusviraston tehtäviin sisältyy yleisempi toiminnan laillisuuden ja asianmukaisuuden valvonta. - Tässä tehtävässä tarkastusvirasto ottaa huomioon lainsäädäntöön sisältyvänä tavoitteena yhteisölainsäädännön vähemmistösuojanperiaatteen toteutumisen. - Tarkastusvirasto ei siten suosi valtio-omistajaa tiedonsaannissa. 39

40 Vaikka valtiontalouden tarkastusvirasto (VTV) ja eduskunnan tarkastusvaliokunta (TrV) ovat toisistaan riippumattomia instituutioita, on niiden yhteistyö on sujuvaa ja sisällöllistä Demokratiaan kohdistuu uusia haasteita ja niissä korostuu yhä suuremmat vaateet päätöksenteon tietoperustaa, hallituksen ja hallinnon toiminnan aikaansaavuutta ja niitä koskevaa vastuunalaisuutta kohtaan. Aikaansaamisesta ja vaikuttavuudesta yhdessä avoimuuden ja integriteetin kanssa muodostuu yhä vahvemmin yhteiskunnan yhteisöllisyyden ja julkisen toiminnan etiikan perusta. Tarkastusvaliokunnalla ja tarkastusvirastolla on tässä kontekstissa muuttuva mutta yhä tärkeämpi rooli demokratian toimivuuden turvaajana ja luottamuksen demokratiaan vahvistajana. 40 VTV:n pääjohtaja Tuomas Pöysti

41 Omistajaohjaustarkastus ei ole aina tiennyt olevansa omistajaohjaustarkastusta. Identiteetti on asia, joka aikaa myöten selkeytyy, ja josta tullaan tietoiseksi vähitellen. Tuloksellisuustarkastuspäällikkö Arto Seppovaaran Reviisori-lehdessä 1/2015 ollutta kirjoitusta Ei tutkimusta vaan tarkastusta - tuloksellisuustarkastusta mukaillen 41