Metsäohjelmien tavoitteet ja keinot: taloudellinen analyysi

Transkriptio

1 Metsäohjelmien tavoitteet ja keinot: taloudellinen analyysi Jari Kuuluvainen Tutkijoiden metsäpalaverin III seminaari Taustaa Suomessa metsäohjelmat ovat 1960-luvulta lähtien olleet keskeisiä välineitä metsäpolitiikan suuntaamisessa ja toteutuksessa. Ensimmäinen varsinainen metsäohjelma oli HKLN ohjelma MERA kaudella tehtiin kaikkiaan kolme toisiaan täydentävää ohjelmaa, MERA I 1964, MERA II 1966, MERA III 1969, joista viimeiseen saatiin Maailmanpankin laina. Seuraava ohjelma, Metsä 2000, valmistui vuonna 1985, ja viimeisin, Kansallinen metsäohjelma, (KMO) vuonna MERA kaudella ohjelmien päämääränä oli selväpiirteisesti puuntuotannon lisääminen valtion tukien avulla, mutta myös Metsä 2000 ohjelman ja Kansallisen metsäohjelman tavoitteet olivat puuntuotannossa, joskin Metsä 2000 ohjelmassa lähinnä puun tarjonnan, eivät niinkään fyysisen puuntuotannon lisäämisessä. Onko perusteltua olettaa, että valtiovallan toimenpitein voidaan lisätä metsien yhteiskunnalle tuottamaa hyvinvointia verrattuna siihen, joka saavutettaisiin vapaasti toimivien markkinoiden avulla? Voidaan myös kysyä, ovatko toimenpiteet vaikuttavia ja kustannustehokkaita valittuun tavoitteeseen pääsemiseksi. Julkisen intervention taloudelliset perustelut markkinataloudessa Mikäli talous perustuu yksityisomistukseen, tuotteet ja palvelut vaihdetaan kilpailevilla markkinoilla ja yritykset maksimoivat voittojaan, ja kuluttajat hyötyään, vapaasti toimivat markkinat johtavat myös yhteiskunnan näkökulmasta korkeimpaan mahdolliseen hyötytasoon ilman julkisen vallan puuttumista markkinoiden toimintaa. Jos kuitenkin osa tuotetuista hyödyistä tai haitoista on markkinattomia, valtiovallan puuttuminen markkinoiden toimintaan voi olla perusteltua. Usein valtion ohjausta perustellaan myös tulojakoon liittyvillä argumenteilla, tai markkinatalouden epävakauden vähentämisellä. Tässä tarkastelemme metsäohjelmia lähinnä talouden tehokkuuden näkökulmasta. Markkinatalous tuottaa lisää hyödykettä tai raaka-ainetta siihen saakka, kunnes siitä markkinoilla saatava hinta on yhtä suuri kuin viimeisen yksikön tuottamisesta aiheutunut kustannus. Toisaalta markkinahinta on myös viimeisen tuotetun yksikön ostajalle tuottama hyöty rahayksiköissä. Yksityisomistukseen perustuvassa markkinataloudessa täydellisen kilpailun tuottama hinta kuvaa myös viimeisen tuotetun yksikön yhteiskunnallista hyötyä, joka on edelleen yhtä suuri kuin sen valmistamisesta aiheutunut kustannus. Onko siis peruteltua olettaa, että puuntuotannossa markkinatalouden oletukset eivät ole riittävästi voimassa, esimerkiksi siten että yhteiskunnan näkökulmasta puuta tuotetaan ilman valtion ohjausta liian vähän? Toisin sanoen, ovatko puuntuotannon yhteiskunnalliset rajakustannukset alhaisemmat kuin sen

2 yksityistaloudelliset rajakustannukset, jolloin yhteiskunnan on perusteltua tukea puuntuotantoa? Jos näin on, tehokkuuden parantamisen perustelujen tulisi näkyä metsäohjelmien tavoitteissa. Metsäohjelmien tavoitteet ja keinot MERA ohjelmien tavoitteet, jotka esitettiin työsuoritemäärinä, olivat selkeästi puuntuotannon lisäämisessä. Perusteluna oli teollisuuden kasvun tukeminen ja se, että kokonaispoistuma oli 1960-luvun alussa ylittänyt metsien ns. hakkuusuunnitteen, jolla kuvattiin metsien suurinta kestävää puuntuotantomäärää. Metsä 2000 ohjelmalta puuttuivat selkeät määrälliset tavoitteet. Tällä ohjelmalla tavoiteltiin mm. yleisen talouspolitiikan tavoitteiden tukemista ja metsätalouden edellytysten turvaamista. Ehkä keskeisin tavoite oli kuitenkin yksityismetsänomistajien oletetun alhaisen puuntarjonnan vahvistaminen ja siten hakkuumahdollisuuksien vajaakäytön poistaminen. Kansallisessa metsäohjelmassa palattiin puuntuotannon lisäämiseen ja yksityismetsänomistajien metsäinvestointien aktivoimiseen. Jopa hakkuukertymälle esitettiin kasvutavoite, kuten oli itse asiassa kyllä tehty myös Metsä 2000-ohjelmassa. Myös metsien muut käyttömuodot ja arvot olivat KMO:n ohjelmatekstissä esillä, mutta niille ei asetettu määrällisiä tavoitteita. Yksityismetsänomistajien toimintaan pyrittiin vaikuttamaan valtion investointitukien ja metsätalouden neuvonnan panostuksen lisäämisellä. Kuten kuvasta 1 näkyy, valtion tuki metsätalouteen kasvoi MERA-kaudella merkittävästi ja MERA-ohjelmilla onkin myös tilastollisesti mitattavissa oleva vaikutus metsätalouden suoriin tukiin. Metsä 2000 vaikutti metsätalouden neuvonnan julkiseen rahoitukseen. Kansallisella metsäohjelmalla ei tilastollisesti havaittavaa vaikutusta julkiseen panostukseen ole vielä ollut, mikä johtuu tukien suhteellisen pienistä lisäyksistä. Myös luonnonhoidon tukea nostettiin Kansallisessa metsäohjelmassa, mutta vain vähän. Etelä-Suomen metsien suojelun keinoja pohtimaan perustettiin kuitenkin ns. METSO-toimikunta. Kansallisessa metsäohjelmassa esitettiin kertymätavoitteen lisäksi tavoitteita myös mm. metsäteollisuuden investoinneille ja alan työllisyydelle, mutta nämä olivat lähinnä toiveita tulevasta kehityksestä, koska ohjelman keinovalikoimalla tosiasiallisesti pystyttiin vaikuttamaan ainoastaan metsätalouden investointeihin ja tukien kautta jossakin määrin mm. energiapuun tuotantoon. Kansallisen metsäohjelman kohdalla tavoitteiden ja keinojen välinen epäsuhta onkin ehkä ilmeisin. Myös ohjelman vaikutukset yliarvioitiin, koska laskelmissa oletettiin metsäteollisuuden kasvun luvun ensimmäisellä vuosikymmenellä pysähtyvän kokonaan ellei ohjelmaa toteuteta. Ohjelmat ja taloudellinen tehokkuus Taloudellinen tehokkuuden parantaminen ei yllä esitetyistä tavoitteista päätellen siis ole ollut yhdenkään ohjelman julkilausuttuna tai edes julkilausumattomana tavoitteena, vaan tavoitteena on ollut puuntuotannon määrällinen kasvattaminen. Koska puu on yksityishyödyke, ei valtion ohjaus ole automaattisesti perusteltavissa. Metsien muiden

3 Metsätalouden edistäminen ja valvonta Metsänparannusinvestointien rahoitus, (sm) metsänparannuslainat Yksityismetsätalouden rahoitus yhteensä Kuva 1. Yksityismetsätaloudelle myönnetty julkinen tuki vuosina julkishyödykkeellisten käyttömuotojen ja niiden tuottamien positiivisten markkinattomien hyötyjen tukeminen olisi heijastanut selvää pyrkimystä talouden tehokkuuden parantamiseen. Markkinat eivät ympäristöhyötyjä automaattisesti tuota riittävästi, koska niille ei ole nimettävissä omistajaa eikä niitä siis voida markkinoilla vaihtaa. Vaikka ohjelmien laatijat eivät taloudelliseen tehokkuuteen pyrkineetkään, vaan fyysisen puuntuotannon lisäämiseen, voidaan myös puuntuotannon tukemisen ehkä olettaa olleen jossakin mielessä perusteltua myös taloudellisesti, erityisesti MERAkaudella mutta ehkä myös vielä Metsä 2000-ohjelman aikana. MERA kaudellahan sekä pääoma- että metsämaan markkinat olivat säännösteltyjä. Metsänomistajan ei olisi välttämättä ollut mahdollista saada esimerkiksi lainaa metsäinvestointeihin ilman valtion tukea, eikä metsään tehtyjen investointien realisoiminen lainsäädännön ja metsämaan markkinoiden epätäydellisyyden vuoksi olisi välttämättä ollut mahdollista metsänomistajan niin halutessa. Vielä Metsä kaudella metsämaan markkinat

4 pysyivät säädeltyinä, vaikka pääomamarkkinoiden säätely purettiinkin. Puumarkkinoilla solmittiin vuosittaiset hintasopimukset, eikä informaation välttämättä kulkenut ainoastaan puun hintojen välityksellä. Kansallisen metsäohjelman toteutuksen aikana perusteita valtiovallan puuttumiselle markkinoiden toimintaan on vaikea löytää. Ohjelman tavoitteena on selkeästi fyysisen puuntuotannon lisääminen. Kuitenkin 1990 luvun lopulla myös metsämaan markkinoiden säännöstely purettiin, ja puumarkkinoiden hintasopimusjärjestelmä oli purkautunut jo aiemmin. Kun lisäksi pääomamarkkinat toimivat ilman säätelyä, ei yksityishyödykkeen tuotannon tukeminen valtion varoin näytä mistään näkökulmasta perustellulta. Ohjauskeinojen kustannustehokkuus ja vaikuttavuus Kustannustehokkuus Edellä esitetyn perusteella valtion suora puuntuotannon tuki ei siis näytä taloudellisesti järkevältä. Jos puuntuotanto on kannattavaa toimintaa, ei tuki ole perusteltu. Jos se ei sitä ole, ei tuki myöskään ole perusteltu, ellei puuntuotannosta saada jotakin muita yhteiskunnallisia hyötyjä, joista puun tuottajat eivät saa korvausta markkinoilta. Metsien positiivisten ulkoisvaikutusten tuottamisessa taloudelliset kannustimet ja vapaaehtoisuuteen perustuvat keinot yksityisissä puuntuotantometsissä ovat käyttökelpoisia, mutta tarvitsevat tuekseen myös riittävän määrän tiukasti suojeltuja alueita. Suojelun kustannusten täysimääräinen korvaaminen voi kuitenkin johtaa puuntuotannollisiin yli-investointeihin. Puuntuotannon ohjauksesta luopuminen tuntuu nykytilanteessa järkevältä, koska sillä ei näyttäisi olevan talouden tehokkuutta lisäävää vaikutusta, jolloin sen ainoiksi vaikutukseksi jäävät tulonjakovaikutukset. Kuitenkin uudistamisvelvollisuuden säilyttäminen lainsäädännössä tuntuu perustellulta, mutta eri uudistamisvaihtoehtoja olisi kohdeltava tasapuolisesti. Myös metsätalouden neuvontaa tarvitaan. Voidaan kuitenkin kysyä, pitäisikö myös neuvonnan perustua markkinalähtöisiin ratkaisuihin. Vaikuttavuus Huolimatta siitä, että metsäohjelmien tavoitteita ei yleensä ole saavutettu, on valtion ohjauksella kuitenkin ollut selvä vaikutus yksityismetsänomistajien toimintaan. Esimerkiksi Miettisen (2004) mukaan tuet ovat vaikuttaneet metsätalouden suoritteisiin tilastollisesti merkitsevästi, ja Leppäsen ja Lindenin (2003a ja 2003b) mukaan valtion tuet ovat tarkastelujaksolla vahvistaneet myös puun tarjontaa. Lindenin ja Leppäsen mukaan valtion tuella on kuitenkin yksityisiä investointeja syrjäyttävä vaikutus. Sen sijaan valtion tuki yhteishankkeisiin näyttää lisäävän yksityismetsänomistajien investointeja myös omiin yksityisiin hankkeisiinsa. Vahantaniemen (2003) alustavat tulokset viittaavat myös valtion rahoituksen syrjäytysvaikutukseen. Kun valtion kokonaispanostus metsätalouteen kasvaa 10 %, näyttäisi tämä vähentävän metsänomistajien omaa panostusta noin 3 %. Kuvassa 2 on esitetty yksityismetsien kokonaisinvestoinnit, metsänomistajien omarahoitus ja valtion tuki vuosina

5 Omarahoitus Julkinen tuki + lainat YHT KMOTAV Kuva 2. Yksityismetsien investointien julkinen tuki ja oma rahoitus vuoden 1997 hinnoin (tukkuhintaindeksi, Lähde METINFO, Metsäsektorin Suhdannekatsaus 2004) Päätelmiä Metsäohjelmien määrälliset tavoitteet eivät yleensä ole toteutuneet (Viitala 2003). Toisaalta ohjelmien ansioksi on metsäpoliittisessa keskustelussa usein katsottu kehitys, joka olisi toteutunut myös ilman ohjelmaa. Metsäohjelmien toteutuminen ei olekaan niiden ainoa päämäärä, vaan niillä tavoitellaan myös lisärahoitusta metsätalouden organisaatioille, ja esimerkiksi sektorin imagon ja itsetunnon kohottamista (Vahantaniemi 2003, Viitala 2003). Parhaimmillaan metsäohjelma voisi kuitenkin johtaa konkreettisten tavoitteiden asettamiseen niin, että kaikki metsän käyttömuodot tulevat perustellusti otetuksi huomioon. Tällainen ohjelma voisi esittää tavoitteita siitä, mikä osa metsistä on puuntuotannossa, mikä virkistys- ja suojelukäytössä, sekä kuinka puuntuotantoa on harjoitettava, jotta lain edellyttämät taloudellinen, ekologinen ja sosiaalinen kestävyys voidaan toteuttaa. Valtion panostuksen suuntaaminen tulisi suunnitella siten, että sillä pyrittäisiin aidosti korjaamaan mm. julkishyödykkeiden ja metsien tuottamien positiivisten ulkoisvaikutusten, hiilensidonnan, monimuotoisuuden tuotannon, vesistöjen suojelun yms. tuotannon tasoa koko yhteiskunnan näkökulmasta haluttuun suuntaan.

6 Viitteet Kansallinen Metsäohjelma MMM:n julkaisuja 2/1999. Maa- ja metsätalousministeriö. Helsinki. 38 s. Linden, M. and Leppänen, J. 2003a. Effects of public financed aid on private forest investments: some evidence from Finland, Scand. J. For. Res. 18: , Linden, M. and Leppänen, J. 2003b. The impact of government investments on forest investments and timber supply. In: F. Helles et al. (eds). Recent Accomplishments in Forest Economics Research, Kluwer Academic Publishers MERA I, 1964, Metsätalouden rahoitusohjelma. Metsätiedotustoimisto. Helsinki. 32. MERA II, 1966, Metsätalouden rahoitusohjelma. Metsätiedotustoimisto. Helsinki. 52. MERA III, 1969, Metsätalouden rahoitusohjelma. Metsätiedotustoimisto. Helsinki. 64. Metsä 2000 ohjelman pääraportti Talousneuvosto. Metsä 2000 ohjelmajaosto. Helsinki. 189 s Miettinen, J Investointitukien vaikutus hakkuisiin ja metsänhoitoon. Helsingin yliopisto. Taloustieteen laitos. 110 s. Vahantaniemi, S Metsäohjelmat ja metsätalouden julkinen rahoitus Suomessa. Pro gradu -tutkielma. Helsingin Yliopisto. Metsäekonomian laitos. Helsinki. 70 s. Viitala, J Suomalaisen metsätalouden vihreä muutos. Tietosanoma Oy. Helsinki. 320 s. Kirjallisuutta Hilden, M., Kuuluvainen, J., Ollikainen, M., Pelkonen, P. ja Primmer, E Kansallisen Metsäohjelman ympäristövaikutusten arviointi. Maa- ja metsätalousministeriö. 76 p. + liitteet. Juurola, M., Ollonqvist, P., Pajuoja, H., Toropainen, M Outcomes of forest improvement work in Finland. Silva Fennica 33(3): Uusitalo, M Suomen metsätalous MERA- ohjelmakaudella Tilastoihin perustuva tarkastelu. Folia Forestalia. Metsäntutkimuslaitos. 89 s.