Autoalan ilmastostrategia

Transkriptio

1 Autoalan ilmastostrategia - toimenpiteiden vaikutusten arviointi Vaikutukset hiilidioksidipäästöihin ja arvio toimenpiteiden toteutuskustannuksista Työraportti Hanna Kalenoja, Tieliikenteen Tietokeskus Sisältö 1 Johdanto Autoveron portaittainen alentaminen Taustaa Autoveron portaittaisen alentamisen malli Autoveron portaittaisen alentamisen vaikutusten arviointi Vähäpäästöisten työsuhdeautojen verotusarvon alentaminen Taustaa Työsuhdeautojen verotusarvon alentamisen malli Vaikutukset hiilidioksidipäästöihin ja valtion verotuloihin Romutuspalkkion satunnainen toistaminen Kaasu- ja sähkökäyttöisten paketti- ja kuorma-autojen hankintatuki Lähteet... 18

2 1 Johdanto Autoalan päivitetyssä ilmastostrategiassa (2018) liikenteen päästöjä vähentävinä toimenpiteinä on esitetty henkilö- ja pakettiautojen hankinnan verotuksen vaiheittaista poistamista ja korvaamista vuosittain kerättävän ajoneuvoveron perusveron korotuksella, vähäpäästöisten työsuhdeautojen verotusarvon alentamista, romutuspalkkion satunnaista toistamista sekä kaasu- ja sähkökäyttöisten kuorma- ja pakettiautojen hankintatukea. Tähän työraporttiin on koottu autoalan ilmastostrategiassa esitettyjen toimenpiteiden yksityiskohtaisempi kuvaus. Kunkin toimenpiteen vaikutuksia on arvioitu autokannan hiilidioksidipäästöjen kannalta sekä toimenpiteiden aiheuttamien toteutuskustannusten kannalta. Hiilidioksidipäästöt rajautuvat käytönaikaisiin päästöihin ja niiden arvioinnissa ei ole otettu huomioon sähköautojen sähkötuotannon aiheuttamia päästöjä. Toimenpiteiden toteutuskustannuksia on arvioitu ensisijaisesti valtiontalouden kannalta arvioimalla eri toimenpiteiden edellyttämien tukien määrän ja verokertymän muutosta. Työraporttia täydennetään tarpeen tullen ilmastostrategian toimenpiteiden tarkentuessa ja ilmastostrategian päivitysten yhteydessä. 2

3 2 Autoveron portaittainen alentaminen 2.1 Taustaa Suurimmassa osassa EU-maita ei ole auton hankintaverotusta, vaan verotuksen painopiste on vuosittaisissa käyttömaksuissa, eli ajoneuvoveron tapaisessa verossa. Korkean autoveron maita ovat Suomen lisäksi Tanska, Irlanti, Portugali, Alankomaat ja Kreikka. EFTA-maista myös Norjassa on suhteellisen korkea autovero. Käytännössä Norjan autovero kuitenkin alentaa siellä käytössä olevat mittavat hankintatuet pistokehybridi- ja täyssähköautoille. Suomessa keskimääräinen autovero on EU:n toiseksi suurin, vuonna 2017 keskimääräinen autovero oli noin euroa. Korkean autoveron takia henkilöautojen hankintahinnat ovat Suomessa noin neljänneksen EU-maiden keskitasoa korkeammat. Hankinnan yhteydessä perittävä autovero hidastaa autokannan kiertoa, sillä se nostaa keinotekoisesti autojen jälleenmyyntiarvoa ja toimii kannusteena pitää auto käytössä mahdollisimman pitkään. Lisäksi autoveron päästöprogressioon tehdyt kiristykset ovat johtaneet tilanteeseen, jossa Suomeen tuodaan paljon suuripäästöisiä autoja, sillä niiden verotuksessa sovelletaan niiden käyttöönottovuoden mukaista autoveron tasoa. Näin ollen autoveron ympäristöohjaus ei Suomessa toteudu toivotulla tavalla ja autoveron päästöprogression kiristäminen johtaa tilanteeseen, jossa käytettynä maahantuotavia suuripäästöisiä autoja verotetaan lievemmin kuin uutena myytäviä autoja. Uusien henkilöautojen tyyppihyväksynnässä mitattavat hiilidioksidipäästöt ovat koko EU:ssa vähentyneet nopeasti vuoden 2008 jälkeen. Taustalla on EU:n autonvalmistajille asettama hiilidioksidipäästöjen tavoitearvo vuosille 2015 ja , joka on vähentänyt merkittävästi tarjolle tulevien automallien polttoaineenkulutusta ja sitä kautta myös hiilidioksidipäästöjä. Valmistajille asetettu päästöraja on g CO 2/km vuoteen 2015 mennessä ja 95 g/km vuoteen 2021 mennessä (NEDC-mittaustaso). Vuodelle 2025 ehdotettu raja-arvo on henkilöautoille 15 % ja vuodelle ,5 % alempi kuin vuoden 2025 päästöarvo. Myös kuluttajakysyntä on viime vuosina suuntautunut selvästi enemmän vähäpäästöistä ajoneuvokantaa suosivaksi. Vaikka autovero poistettaisiin vaiheittain, autoilun verotuksen ympäristöohjaus ei katoaisi, sillä ajoneuvovero on hiilidioksidiperusteinen ja polttoainevero on jo lähtökohtaisesti kulutuksesta riippuva. Suomessa ensirekisteröityjen henkilöautojen tyyppihyväksyntätestin mukaisesti mitatut hiilidioksidipäästöt ovat vuodesta 1996 vähentyneet noin kolmanneksen. Vuonna 2018 noin 19 % autoista oli hiilidioksidipäästöiltään yli 140 g/km, kun vastaava osuus oli vielä vuonna 2008 noin 76 %. Suomessa autoverotuksen hiilidioksidiperusteisuuden on todettu vaikuttaneen uusien ensirekisteröitävien autojen hiilidioksidipäästöihin vain vähän, vaikka päästöt ovatkin alentuneet noin 24 % (Stitzing 2016). Päästöjen alenemisen on arvioitu johtuneen ensisijaisesti uusien autojen valikoiman energiatehokkuuden paranemisesta sekä kuluttajapreferenssien muuttumisesta vähän polttoainetta kuluttavia malleja suosivaksi. Tätä havaintoa tukee muissa maissa havaittu ensirekisteröityjen autojen päästökehitys. Esimerkiksi Ruotsissa uusien ensirekisteröitävien autojen keskimääräiset päästöt ovat vuosina vähentyneet noin 27 %, vaikka Ruotsissa ei ole autoveroa. (Bil Sweden 2016) Polttoaineen hinnan on todettu vaikuttavan merkittävästi ajoneuvotyypin valintaan. Vaikutuksen ajoneuvon ja käyttövoiman valintaan on havaittu olevan suurempi kuin polttoaineen hinnan vaikutus ajet- 3

4 tavien kilometrien määrään (Jäggi et al. 2013). Polttoaineen hiilidioksidiverotuksen on tunnistettu ohjaavan autokannan kehitystä verokertymän, hiilidioksidipäästöjen vähenemän ja sosioekonomisten vaikutusten kannalta tehokkaammin kuin auto- ja ajoneuvoveron (Fu & Kelly 2012). Uuden auton ostajien tutkimuksen mukaan säännellyt päästöt (NOx, HC, hiukkaset, hiilimonoksidi) eivät ole yhtä tärkeä auton valintaan vaikuttava tekijä. Sen sijaan polttoaineenkulutus on noussut jo toiseksi tärkeimmäksi valintatekijäksi käyttömukavuuden jälkeen. (ValueClinic 2016) EU-komissio on jo viime vuosikymmenellä painottanut mahdollisuutta hinnoitella liikennettä siten, että ajoneuvojen valintaan ja käyttöön kytkettäisiin selvä ympäristöohjaus. Korkean autoveron EUmaissa hankinnan verot muodostavat suuren osan uusien autojen hankintakustannuksesta. Korkean autoveron on havaittu vähentävän markkinoiden läpinäkyvyyttä lisäävän verojen kertautuvuutta, sillä autoveroa maksetaan tyypillisesti myös arvonlisäverosta. (Kunert & Kuhfeld 2007). Autoveron poistamisella olisi merkittäviä taloudellisia hyötyvaikutuksia kotitalouksille, yrityksille ja yhteiskunnalle, sillä se vähentäisi autoihin sitoutunutta pääomaa ja kotitalouksien lainanottotarvetta. Käytön aikaisesta verotuksesta voidaan muodostaa ympäristöohjaukseltaan tehokkaampi ja sosiaalisesti oikeudenmukaisempi veropohja kuin nykyinen hankintaan sidottu vero. Autoilun verotuksen painopisteen siirtämisellä käytön verotukseen olisi myös valtion talouden kannalta perusteltua. Omistamiseen ja käyttöön kytketty verotus ei ole yhtä herkkä suhdannevaihteluille kuin hankinnan verotus, sillä autokanta ja ajokilometrit luovat laajemman veropohjan kuin autojen hankinnan verotus. Nykyinen hankintaa ja käyttöä verottava verorakenne on kuluttajalle, autokaupalle ja julkiselle hallinnolle raskas ja EU-oikeudellisesti ongelmallinen. 2.2 Autoveron portaittaisen alentamisen malli Auton ensirekisteröinnin yhteydessä perittävän autoveron muuttamista vuosittain maksettavaksi veroksi on tutkittu vaihtoehtona, jossa autoveroa alennetaan 4 5 portaana siten, että autovero poistuisi kokonaan viiden vuoden aikana. Tavoitteena on nopeuttaa autokannan kiertoa, jolloin uusi vähäpäästöisempi teknologia saataisiin Suomessa aiempaa nopeammin käyttöön. Autoveron poistaminen kerralla saattaa aiheuttaa pitkäaikaisia markkinahäiriöitä. Kerralla tehty poisto olisi omaisuudensuojan kannalta ongelmallista, sillä kotitalouksien ja yritysten hankkimien autojen vaihto- ja käyttöomaisuuden arvonalenemat eivät saa muodostua hallitsemattoman suuriksi. Autoveron muutokset on tämän takia tarve toteuttaa portaittain. Portaittainen alentaminen ei aiheuttaisi valtiontaloudelle yhtä suurta veromenetystä kuin kerralla tehty poisto ja sen markkinahäiriöriski on selvästi pienempi. Portaittain tehtävällä veron alennuksella verotuloja ei jouduta kompensoimaan liikenteen muiden verojen suurilla kertaluonteisilla korotuksilla. Verokertymän turvaamiseksi ajoneuvoveroa on ehdotettu samaan aikaan korotettavaksi. Ajoneuvoveron perusveron korotusten tulisi olla maltillisia, koska ne kohdistuisivat kaikkiin autoa käyttäviin - myös korkean autoveron jo maksaneisiin auton omistajiin. Portaittaiset autoveron alennukset eivät aiheuta laajaa markkinahäiriötä ja kotitalouksien, autokaupan sekä leasing- ja rahoitusyhtiöiden vaihto- ja käyttöomaisuuden arvon alenema on hallittu. Veron portaittaiset alenemat ovat verrattain pieniä, jolloin ei synny merkittävää kannustetta jäädä odottamaan tulevaa veronalennusta. Kuvassa 2.1 on esitetty keskimääräinen autoveron suuruus portaittaisen autoveron alentamisen vaihtoehdossa. 4

5 25% 20% 19,2 % 15% 13,0 % 10% 9,5 % 6,5 % 5% 3,7 % 0% 0,0 % nykytaso 1. vuosi 2. vuosi 3. vuosi 4. vuosi 5. vuosi Kuva 2.1 Keskimääräinen autoveron vuotena autoveron portaittaisen alentamisen vaihtoehdossa. Veromallin vaikutusta on verrattu ns. nykytilanteen mukaiseen ennakoituun kehitykseen vuosina Autoveromuutoksen on laskennassa oletettu astuvan voimaan ilman siirtymäaikaa vuoden 2019 alussa. Nykytilanteen mukainen ennakoitu kehitys perustuu maltilliseen talouskasvuun (0,5 2,0 % vuodessa), ja siinä autoilun verotuksen rakenne ei muutu. Lähtökohtana mallin suunnittelussa on ollut, että valtion liikenteestä keräämät verotulot säilyisivät mahdollisuuksien mukaan vähintään samana kuin nykytilanteen mukaisessa ennakoidussa kehityksessä. 2.3 Autoveron portaittaisen alentamisen vaikutusten arviointi Autokannan muutoksia on arvioitu autokantamallilla, joka kuvaa autokannan muutoksia ensirekisteröintien, poistuman ja käytettynä maahantuotujen autojen muutosten perusteella. Autokantamalli sisältää autojen ikäluokkakohtaiset ja käyttövoimakohtaiset tiedot, ikävuosittaiset polttoaineenkulutus- ja päästökertoimet sekä ajosuoritemallin. Auto- ja ajoneuvoverokertymää on arvioitu kannassa tapahtuvien muutosten avulla. Autokantamalli kuvaa autokannan kehitystä vuositasolla vuosina Autokantamallin lähtötietona on liikennekäytössä olevien henkilö- ja pakettiautojen määrä ja ajosuorite ikävuosittain ja käyttövoimittain, ensirekisteröintien ja käytettynä maahantuotujen autojen määrä vuosina sekä ikäluokkakohtaiset päästökertoimet ja ajosuoritteet. Laskenta etenee autokantamallissa vaiheittain siten, että aluksi lasketaan ensirekisteröintien määrä, joka perustuu talouskehitykseen ja uusien autojen hintakehitykseen ja väestön määrän kehitykseen. Ensirekisteröintien määrän jälkeen määritellään autokannan kiertonopeus ja poistuma sekä vuosittaiset ikäluokkakohtaiset auto- ja liikennesuoritemäärät. Tämän jälkeen malli laskee polttoaineenkulutuksen ja päästöt sekä auto- ja ajoneuvoverotulot koko autokannalle. Laskennan eri vaiheet on kuvattu seuraavassa: 5

6 1. Ensirekisteröintien määrä Ensirekisteröintikehitystä on arvioitu hintajoustoilla, jotka kuvaavat autojen hintamuutosten vaikutusta autojen kysyntään. Kirjallisuusviitteet uusien autojen hankinnan hintajoustosta vaihtelevat olosuhteiden, autokannan ja muiden liikenteen hinnoitteluun vaikuttavien tekijöiden vaikutuksesta. Yleisesti hintajouston arvot ovat luokkaa 1,2 3,0 jolloin 1 prosentin hinnankorotus vähentäisi kysyntää 1,2 3,0 prosenttia. Esimerkiksi norjalaisessa Yanin ja Eskelandin (2016) tutkimuksessa Norjan kruunun veron korotuksen havaittiin vähentävän kyseisen ajoneuvoryhmän kysyntää keskimäärin 1,13 1,58 %. Hintajoustona on käytetty lyhyen aikavälin joustokertoimena arvoa 1,8 ja pitkän aikavälin joustokertoimena arvoa 1,4. Joustokertoimet perustuvat Suomessa vuonna 2008 tapahtuneen autoveron alennuksen aikaansaamiin kysynnän muutoksiin 1. Kysynnän muutoksiin vaikuttavat autojen hintakehityksen lisäksi talouskehitys ja käytettävissä olevien tulojen kehitys, jotka on mallin lähtötiedoissa vakioitu maltillista talouskasvua kuvaaviksi. Autoveron vaiheittainen alentaminen vuosina lisäisi ensirekisteröintien määrää merkittävästi. Autoveron tason alentamisen jälkeen ensirekisteröintien määrän on ennakoitu kasvavan vaiheittain noin henkilöautoon ja noin pakettiauton vuosittaiseen määrään, kun ne perusennusteessa jäävät henkilöautoon ja pakettiautoon. Ensirekisteröintien taso lähestyy näin muita Pohjoismaita, mutta jäisi asukasta kohti laskettuna jonkin verran alemmalle tasolle kuin Ruotsissa ja Tanskassa. 1 Vuoden 2008 autoveron alenema laski uusien autojen hintoja keskimäärin 7 %. Hintajoustoksi saadaan lyhyellä aikavälillä ensirekisteröinneistä laskettuna 2,3. Asiakastilausten määrästä laskettuna hintajoustot ovat alle puolen vuoden tarkastelujaksoilla noin -1,7. Hintajousto on laskettu vertaamalla kysynnän muutosta ja hintaa edellisen vuoden vastaavaan ajanjaksoon. 6

7 pakettiautojen ensirekisteröinnit henkiöautojen ensirekisteröinnit nykyinen verotus portaittainen veron alentaminen nykyinen verotus portaittainen veron alentaminen Kuva 2.2 Ensirekisteröintien määrän kehitys autoveron poistamisen vaihtoehdossa ja nykyisen verotuksen mukaisessa kehityksessä. 2. Autokannan poistuma Autokannan poistuma ja kiertoaika riippuvat ensirekisteröintien määrästä ja uusien autojen hinnasta. Autokannan koko perustuu liikkumistarpeisiin ja autojen käyttökustannuksiin, joissa ei mallin lähtöoletuksissa oleteta tapahtuvan merkittäviä muutoksia. Autokannan poistumamallissa kunkin vuoden autokannasta poistuu ikäluokittain 0 24 % kannasta riippuen iästä riippuvasta kokonaisajosuoritteesta (kuva 2.3). Kannasta poistuvien autojen määrä riippuu kokonaisajosuoritteen lisäksi kannan kierrosta, sillä keskimääräinen poistumaprosentti lasketaan kokonaisajosuoritteen ja keskimääräisen romutusiän funktiona. 7

8 Poistumaprosentti Poistuma % 25% 20% 15% 10% 5% 0% Kokonaisajosuorite 1000 km Kuva 2.3 Poistumaprosentin riippuvuus kokonaisajosuoritteesta. Autokannan poistuma kasvaa ensirekisteröintien määrän kasvun takia merkittävästi. Poistuma vaihtelee vuosittain autokannan iän nuorentuessa. Kuvassa 2.4 on esitetty esimerkkinä vuoden 2030 poistumaprosentit käyttöönottovuosittain. Esimerkiksi vuonna 2010 ensirekisteröidyistä vielä kannassa olevista autoista poistuu kannasta vuonna 2030 perusennusteessa noin 7 prosenttia ja autoveron vaiheittaisen poiston skenaariossa noin 15 prosenttia Käyttöönttovuosi perusennuste (autokannan kierto 20,7 vuotta) autoveron poisto (autokannan kierto 17,0 vuotta) Kuva 2.4 Ikävuosittainen poistumaprosentti vuonna 2030 perusennusteessa ja skenaariossa, jossa autovero on poistettu portaittain vuosina

9 Kannan kehitys Autokannan ikäryhmittäinen kehitys lasketaan ensirekisteröintien, poistuman ja käytettynä maahantuotujen autojen määrän perusteella. Malli kuvaa autokannan koostumusta laskentavuoden lopussa. Autokannan koko kasvaa autokantamallin tulosten perusteella noin 0,7 % perusennusteeseen nähden. Vaikka ensirekisteröintien määrä kasvaa, autokannan poistuma kasvaa lähes yhtä suurella osuudella, ja autokannan kierto nopeutuu noin 3,7 vuodella. Autokannan ikäjakauma vuonna 2030 on autoveron poistamisen mallissa hyvin erilainen kuin nykyisen verotuksen mallissa, sillä autokantaan saadaan autoveron poistamisen myötä lähes uutta autoa enemmän kuin nykyisen verotuksen mukaisessa mallissa (kuva 2.5). Autokannan nopeutunut kierto poistaa autokannasta selvästi nopeammin yli 15-vuotiaita autoja kuin nykyisen verotuksen mukaisessa mallissa. 7,0 % 6,0 % 5,0 % 4,0 % 3,0 % 2,0 % 1,0 % 0,0 % perusennuste (autokannan kierto 20,7 vuotta) autoveron poisto (autokannan kierto 17,0 vuotta) Kuva 2.5 Autokannan ikäjakauma (osuus autokannasta) vuonna 2030 perusennusteessa ja vaihtoehdossa, jossa autovero poistuu. 4. Liikennesuorite Autojen ajosuorite riippuu auton iästä ja autokannan koon kehityksestä. Liikennesuoritteen kokonaisarvot perustuvat LIPASTO-tietojärjestelmän mukaisiin liikennesuorite-ennusteisiin. Myös Liikenneviraston vuonna 2017 päivittämät liikennesuoritetilastot tuottavat samansuuruisen kokonaisliikennesuoritteen vuosille kuin LIPASTO-tietojärjestelmän mukainen ennuste. Koska autokanta ei merkittävästi kasva, autoilla ajettu keskimääräinen ajosuorite (km/v autoa kohti) ei juurikaan muutu, mutta koska autokannan ikäjakauma nuorenee merkittävästi (kuva 2.5), alle 10- vuotiailla autoilla ajettujen kilometrien osuus kokonaissuoritteesta kasvaa huomattavasti. Ajosuorit- 9

10 indeksi teiden jakaumassa tapahtuu muiltakin osin muutoksia, sillä ikäjakauman muutosten takia vanhempien autojen ajosuorite kääntyy laskuun, sillä autokannan kierron nopeutumisen takia vaihtoautot korvautuvat keskimäärin 3 4 vuotta nuoremmilla autoilla. Kuvassa 2.6 on esitetty auton ajosuoritteen muutosta kuvaava indeksi vuoden 2030 poikkileikkaustilanteessa perusennusteessa (autokannan kierto 20,7 vuotta) ja vaihtoehdossa, jossa autovero on poistettu. Indeksi kuvaa sitä, kuinka ajosuorite muuttuu auton ikääntyessä. Ajosuorite on lähes riippumaton autokannan kiertonopeudesta noin 8 ikävuoteen asti, mutta alenee tätä vanhemmilla autoilla selvästi nopeammin autokannassa, jonka kierto on perusennustetta nopeampi, sillä autokannassa on tällöin selvästi enemmän uusia autoja yli 20 Auton ikä vuosina autokannan kierto 20,7 vuotta autokannan kierto 17,0 vuotta Kuva 2.6 Ajosuoritteen (km vuodessa/auto) alenema indeksillä kuvattuna vuonna 2030 perusennusteessa ja skenaariossa, jossa autovero poistuu. Kokonaisliikennesuorite kasvaa autoveron portaittaisen poistamisen seurauksena noin 0,4 % perusennusteeseen nähden. 5. Hiilidioksidipäästöjen laskenta Hiilidioksidipäästöjen määrää on arvioitu autokannan koostumuksen, keskimääräisen ikävuosittaisen hiilidioksidipäästöjen muutoksen ja vuosittaisen ajosuoritteen perusteella. Uusien henkilöautojen hiilidioksidipäästöjen laskenta-arvoina vuosille on käytetty LI- PASTO-tietokannan mukaisten yksikköpäästöjen ja ICCT:n (2017) tutkimuksen perusteella arvioituja yksikköpäästöarvoja (Tietge et al. 2017), joiden mukaan uusien autojen hiilidioksidipäästöt ovat Suomessa vuosina vähentyneet prosenttia. LIPASTO-tietokannan yksikköpäästöarvot kuvaavat koko kannan päästöjä ikäluokittain. LIPASTOn hiilidioksidipäästöarvojen laskenta perustuu muun muassa polttoaineenmyynti- ja liikennesuoritetilastoihin. Vuosina uusien henkilöautojen keskipäästön on arvioitu alenevan EU:ssa vireillä olevien vuosien 2025 ja 2030 hiilidioksidipäästöille asetettujen päästörajojen mukaisesti 4 % ja pakettiautojen 3 % vuodessa vuosina

11 Autokannan kierron nopeutumisen seurauksena henkilöautojen hiilidioksidipäästöt vähenisivät vuoden 2030 poikkileikkausvuonna noin tonnia ja pakettiautojen noin tonnia vuodessa. Hiilidioksidipäästöjen lisäksi ilman laatuun vaikuttavien päästöjen määrä vähenisi merkittävästi. Kansallisen ilmasto- ja energiastrategian mukaisesti liikenteen hiilidioksidipäästöjen vähentämistavoitteen saavuttaminen edellyttää päästöjen vähentämistä perusskenaarioon nähden 3,1 miljoonalla tonnilla vuodessa vuoteen 2030 mennessä autoveron poistaminen kattaisi tästä noin viidenneksen. 6. Vaikutukset verotasoon ja verokertymään Verokertymää (kuva 2.7) on arvioitu keskimääräisen auto- ja ajoneuvoveron tason perusteella. Ajoneuvoveron perusveron taso (kuva 2.8) on määritelty siten, että ajoneuvoveron kertymä kompensoisi vaiheittain autoveron poistamisen aiheuttaman verotulon alenemisen. Perusveroon tehtyä korotusta voidaan vaiheittain alkaa purkaa kuudennen vuoden jälkeen, sillä verotulot jatkavat tämänkin jälkeen kasvuaan, kun vuosiveroperusteisia ajoneuvoja on kannassa enemmän. Perusvero tulisi viiden vuoden kuluessa noin kaksinkertaistaa, jotta autoveron vaiheittaisen poistamisen aiheuttama verotulomenetys voitaisiin kompensoida *) 1. vuosi 2. vuosi 3. vuosi 4. vuosi 5. vuosi 6. vuosi ajoneuvovero autovero Kuva 2.7 Auto- ja ajoneuvoveron kertymä (miljoonaa euroa vuodessa) autoveron vaiheittaisen poistamisen vaihtoehdossa. 11

12 keskimääräinen ajoneuvoveron poerusvero ( /v) *) 1. vuosi 2. vuosi 3. vuosi 4. vuosi 5. vuosi 6. vuosi Kuva 2.8 Keskimääräinen ajoneuvoveron perusveron (euroa vuodessa) taso vuosina vaihtoehdossa, jossa autovero poistettaisiin portaittain. 3 Vähäpäästöisten työsuhdeautojen verotusarvon alentaminen 3.1 Taustaa Vaikka verotus suosii vähäpäästöisiä autoja, alle 95 g/km päästötason (uusi mittaustapa WLTP) autojen keskihinta on euroa keskimääräistä korkeampi. Esimerkiksi vuonna 2018 ensirekisteröityjen sähköautojen keskihinta on ollut noin euroa, eli lähes kaksinkertainen keskivertoautoon verrattuna. Hiilidioksidipäästöjen määrään porrastetun verotusarvon avulla voitaisiin ohjata työsuhdeautojen valikoitumista erittäin vähäpäästöisiä autoja suosien. Suomessa erittäin vähäpäästöisten autojen kannustemalli olisi mielekästä rakentaa siten, että se suosisi erittäin vähäpäästöisten ajoneuvojen yleistymistä työsuhdekäytössä. Työsuhdeautojen markkina olisi luonteva portti autokannan päästöjen vähentämiseen, sillä työsuhdeautojen osuus kaikista ensirekisteröidyistä autoista on noin kolmannes. Hiilidioksidipäästöjen määrään porrastetun verotusarvon avulla voitaisiin ohjata työsuhdeautojen valikoitumista erittäin vähäpäästöisten autojen suuntaan, mikä nopeuttaisi selvästi erittäin vähäpäästöisten autojen yleistymistä. Verotusarvon laskennallinen kytkeytyminen hiilidioksidipäästöihin tukisi osaltaan luontevasti jo nyt hiilidioksidipäästöjen määrään sidottua ajoneuvoverotusta. Työsuhdeautojen verotusarvoon kohdennettuja hankintakannusteita on ollut käytössä muun muassa Alankomaissa ja Ruotsissa. Ruotsissa työsuhdeautojen verotusarvon määrittäminen perustuu auton arvoon ja yksityisajona ajettujen kilometrien määrän. Sähkökäyttöiset autot, ladattavat hybridit ja kaasukäyttöiset autot ovat vuodesta 2012 asti verotusarvon määrittämiseen liittyvän vähennyksen. Täyssähköautoille, ladattaville hybrideille ja kaasuautoille verotusarvon laskennassa käytetään vastaavan diesel- tai bensiinikäyttöisen auton uushankinta-arvoa. Lisäksi toistaiseksi on ollut voimassa ylimääräinen 40 %:n alennus (maksimissaan kruunua) verotusarvosta suhteessa vastaavan diesel- tai bensiinikäyttöisen auton verotusarvoon. Väliaikaiseksi suunniteltu 40 %:n lisähuojennus on voimassa ainakin vuoden 2021 alkuun asti. 12

13 3.2 Työsuhdeautojen verotusarvon alentamisen malli Ehdotetussa mallissa verotusarvoa alennettaisiin niillä autoilla, joiden hiilidioksidipäästöt ovat alle 95 g/km (WLTP-tasolla mitattuna). Täyssähköautoilla ja hybrideillä, joiden päästöt jäävät alle 20 grammaan/km, verotusarvoa alennettaisiin 75 %. Verotusarvon alennus pienenisi tästä ylöspäin 1 % jokaista hiilidioksidigrammaa kohti, jolloin yli 95 g/km päästötasolla verotusarvo laskettaisiin kuten nykyisinkin. Verotusarvon laskennallinen alentaminen koskisi nykyisessä mallitarjonnassa pääosin täyssähköautoja ja ladattavia hybridiautoja. Koska sähköautojen käyttökustannukset ovat hyvin edulliset ja niitä on käytännössä kotona ladattaessa mahdotonta kohdentaa työnantajan maksettavaksi, on todennäköistä, että sähköautojen työsuhdekäyttäjät valitsevat vapaan autoedun sijasta käyttöedun. Käyttöedun verotusarvohuojennuksen on täyssähköautoilla arvioitu olevan keskimäärin euroa/kk ja ladattavilla hybrideillä keskimäärin euroa/kk. verotusarvo 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% hiilidioksidipäästöt (g/km), uusi mittaustapa Kuva 3.1 Työsuhdeauton verotusarvo eri päästötasoilla. Hiilidioksidipäästöllä 0 20 g/km verotusarvo olisi 25 % laskennallisesta verotusarvosta ja siitä ylöspäin alennus pienenisi 1 %:lla jokaista päästögrammaa kohti 95 g/km asti. 3.3 Vaikutukset hiilidioksidipäästöihin ja valtion verotuloihin Verotulojen muutosta on arvioitu esimerkinomaisten autojen verotusarvojen perusteella olettamalla, että huojennuksen piiriin tulevat työsuhdeautot saisivat keskimäärin 300 /kk verotettavan tulon vähennyksen autoa kohti. Alankomaiden esimerkin mukaisesti vähäpäästöisten työsuhdeautojen osuuden voidaan Suomessa arvioida kasvavan noin ajoneuvoon vuosittain ensirekisteröitävistä työsuhdeautoista. Osa näistä autoista olisi kokonaan uusia työsuhdeautoja, sillä verotusarvon alenta- 13

14 minen lisäisi merkittävästi työsuhdeauton houkuttelevuutta. Koska todelliset kulut työnantajalle olisivat kuitenkin suurin piirtein verotusarvon mukaiset, kaikki työnantajat eivät luonnollisesti voisi tarjota vähäpäästöistä autoa työsuhdeautovaihtoehtona, vaikka sen laskennallinen verotusarvo työntekijälle jäisikin pieneksi. Vertailun lähtökohtana on, että jos työantaja tarjoaisi työntekijälle esimerkiksi verotusarvoltaan 700 euroa/kk maksavan autoedun, jatkossa uusi veromalli suosisi hankkimaan saman hintaluokan auton vähäpäästöisenä, koska työntekijä säästäisi tällöin tuloverossa alemmaksi tulkitun verotusarvon takia. Veromenetyksiä on arvioitu olettamalla, että veromuutos siirtäisi aluksi vähäpäästöistä työsuhdeautoa vuodessa aiempaa edullisempaan veroluokkaan siten, että neljäsosa näistä autoista olisi täyssähköautoja ja kolme neljäosaa ladattavia hybridiautoja. Muutaman vuoden kuluttua sähköautojen mallivalikoiman laajentuessa autolla vuodessa. Jos verotusarvon alentaminen olisi käytössä viisivuotisena vuosina , henkilöautoliikenteen hiilidioksidipäästöt alenisivat vuoden 2030 tasolla laskettuna noin tonnia vuodessa ja kantaan saataisiin noin erittäin vähäpäästöistä autoa, joita ei ilman verokannustetta hankittaisi. Päästöjen määrä on laskettu olettamalla alennetulla veroedulla hankitun auton keskimääräiseksi päästöksi 56 g/km (WLTP). Työsuhdeauton vuosisuoritteeksi on laskennassa arvioitu km vuodessa. Tällöin verotusarvojen alennusten määräksi ensimmäisen vuoden aikana saataisiin 8 10 miljoonaa euroa ja 3 4 vuoden kuluttua miljoonaa eurolla vuodessa. Kuntien verotulot alenisivat suurin piirtein saman verran. Vähäpäästöisten autojen verotusarvon alentaminen on kustannustehokkaampi tapa tukea vähäpäästöisten autojen edistämistä kuin suora tuki autojen hankintaan. Suorana valtion tukena valtion tuloverokertymän pienenemistä vastaavalla summalla voitaisiin tukea vähäpäästöisten autojen hankintaa noin eurolla, jolloin vähäpäästöisten autojen hinnat alenisivat keskimäärin 4 %. Hankintakannusteena verotusarvon aleneminen on selvästi houkuttelevampi kuin 4 %:n hinnanalennus. Lisäksi valtion antamana ostoon liittyvänä avustuksena etu olisi hankala toteuttaa ja sisältäisi budjettirajoituksen tuomia toteutusriskejä. Suomeen ehdotettu kannustemalli noudattaa EU:n yleisohjeita vähäpäästöisten ajoneuvojen taloudellisten kannusteiden suunnittelusta, sillä se on kokonaisuudessaan tekniikkaneutraali ja suhteutettu lineaarisesti hiilidioksidipäästöihin, jolloin ei synny soveltamista hankaloittavia portaittaisia rajoja. Se suosii EU-suositusten mukaisesti erityisesti erittäin vähäpäästöisiä ajoneuvoja alentamalla niiden verotusarvoa. (EU Commission 2013) Vähäpäästöisten autojen yleistymistä voitaisiin lisäksi tukea samalla tavoin kuin Ruotsissa ja Saksassa vapauttamalla erittäin vähäpäästöiset ajoneuvot vuosittaisesta ajoneuvoverosta väliaikaisesti, esimerkiksi 3 5 vuodeksi. Koska ajoneuvoveron perusvero on erittäin vähäpäästöisillä ajoneuvoilla pieni, se ei merkittävästi vähentäisi valtion verotuloja. 14

15 4 Romutuspalkkion satunnainen toistaminen Romutuspalkkion satunnaisen toistamisen tavoitteena on autokannan nopeampi uudistuminen ja vähäpäästöisten autojen suosiminen uusien autojen hankinnassa. Lähtökohtaisesti romutuspalkkio ei kasvata autokannan kokoa, sillä romutuspalkkiossa vanhat autot korvautuvat uusilla. Romutuspalkkiokokeilusta vuonna 2016 tehdyn seurantatutkimuksen mukaan romutuspalkkiolla on myönteisiä liikenneturvallisuus- ja ympäristövaikutuksia vanhojen autojen korvautuessa uusilla. Romutuspalkkio lisää kierrätykseen päätyvien autojen määrän kasvua. Päästörajaan sidottuna romutuspalkkio voidaan toteuttaa tekniikkaneutraalina tukena, joka osaltaan ohjaa kuluttajaa vähäpäästöisten autojen hankintaan. Vuonna 2015 toteutetun romutuspalkkion perusteella noin 60 prosenttia romutuspalkkion hyödyntäneistä ei olisi romuttanut vanhaa autoaan ja hankkinut tilalle uutta autoa ilman romutuspalkkiota. Vuoden 2015 romutuspalkkiokokeilussa romutetut autot olivat keski-iältään noin 18,6-vuotiaita, joka on noin 2,5 vuotta alempi kuin samaan aikaan romutettujen muiden henkilöautojen keski-ikä. Noin 70 prosenttia kokeilussa romutetuista autoista oli romutushetkellä liikennekäytössä ja romutettujen autojen keskimääräinen ajosuorite oli edellisenä vuonna noin km. (Ampuja et al. 2016) Romutuspalkkio edellyttäisi valtion rahoitusta, mutta se kompensoituu autoveron ylimääräisellä kertymällä, sillä romutuspalkkiolla hankituista autoista suurta osaa ei olisi hankittu aiempien toteutuskertojen perusteella uutena ilman palkkiojärjestelmää (Ampuja et al. 2016). Laskelmassa on arvioitu, että romutuspalkkiokampanja toistettaisiin kuutena vuotena koko vuoden mittaisena kampanjana siten, että autokantaan saataisiin kunakin vuonna uutta autoa siten, että niille myönnetyn romutuspalkkion ehtona on vanhan vielä liikennekäytössä olevan auton romuttaminen. Vuoteen 2030 mennessä autokantaan saataisiin tällöin yhteensä autoa, joiden keskipäästöt ovat arviolta 75 g/km pienemmät kuin samaan aikaan romutettavan noin 20-vuotiaan keskimääräisen auton. Satunnaisesti kuusi kertaa vuosina toistettava romutuspalkkiokampanjan vähentäisi koko autokannan päästöjä arviolta tonnia/v vuoden 2030 tasolla. Romutuspalkkio edellyttäisi tällöin vuosittain noin 12 miljoonan euron tuen, eli koko tarkasteluajanjaksolla yhteensä noin 72 miljoonan euron tuen vanhojen autojen romuttamiselle. 15

16 5 Kaasu- ja sähkökäyttöisten paketti- ja kuorma-autojen hankintatuki Tieliikenteen tavarankuljetusten osuus kotimaan kasvihuonekaasupäästöistä on noin 7 prosenttia. Päästöjen vähentämisen kannalta tärkeimpiä toimenpiteitä ovat kestävien biopolttoaineiden osuuden lisääminen dieselkäyttöisen kaluston polttoaineena sekä kaasua ja sähköä hyödyntävien ajoneuvojen osuuden lisääminen ajoneuvokannassa. Kaasu- ja sähkökäyttöisten hyötyajoneuvojen hankintahinnat ovat vielä toistaiseksi korkeampia kuin dieselkäyttöisten ajoneuvojen. Osittain sähköä hyödyntävän hybridikaluston hankintahinnan on arvioitu olevan noin 15 prosenttia, kaasukäyttöisen kaluston prosenttia ja sähkökäyttöisen pakettiauton prosenttia perinteistä dieseltekniikkaa korkeampi (Moultak et al. 2017). Kotimaisen kuljetusalan mahdollisuudet investoida uuteen vähäpäästöiseen teknologiaan ovat rajalliset, sillä kuljetusyritykset ovat keskimäärin pieniä. Suomessa oli vuoden 2017 lopussa liikennekäytössä maakaasukäyttöisenä 355 pakettiautoa, 92 kuorma-autoa ja 32 linja-autoa. Sähkökäyttöisten pakettiautojen määrä oli 184, kuorma-autojen 1 ja linja-autojen 13. Taulukko 5.1. Liikennekäytössä olevien paketti-, kuorma- ja linja-autojen määrä vuoden 2017 lopussa. (Trafi) yhteensä maakaasu sähkö Pakettiautot Kuorma-autot Linja-autot Suomessa on kansallisena tavoitteena, että autokannassa olisi kaasukäyttöistä ja sähkökäyttöistä ajoneuvoa vuoteen 2030 mennessä. Päästöjen vähentäminen edellyttää myös raskaan liikenteen osalta vähähiilisten käyttövoimien yleistymistä. Vaihtoehtoisia polttoaineita hyödyntävien ajoneuvojen määrää on monissa maissa pyritty lisäämään erilaisilla hankintakannusteilla, jotka edesauttavat niiden yleistymistä tilanteessa, jossa niiden hankintakustannukset ovat vielä perinteistä teknologiaa korkeammat. Saksassa otettiin toukokuussa 2018 käyttöön hankintatuki uusien kaasu- ja sähkökäyttöisten kokonaispainoltaan yli 7,5 tonnin kuorma-autojen ja työkoneiden hankintaan. Hankintatukea voi saada CNGkäyttöisen kuorma-auton hankintaan euroa ja LNG-käyttöisen kuorma-auton hankintaan euroa. Kokonaispainoltaan 7,5 12 tonnin painoluokan sähkökäyttöisen kuorma-auton hankintaan tukea voi saada euroa ja yli 12 tonnin painoluokan sähkökuorma-auton hankintaan euroa. Tuki on rajoitettu euroon yritystä kohden. Sähkökäyttöiset kuorma-autot on lisäksi vapautettu kokonaan tiemaksuista. (Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur 2018) Joissakin maissa on käytössä kuorma-autoille suunnattuja hankintatukia, joiden määrä on suhteutettu uuden teknologian ja perinteisen dieselteknologian väliseen hinnan eroon. Esimerkiksi Kanadassa jotkin energiayhtiöt tarjoavat yrityksille hankintatukia, joilla korvataan enimmillään 25 prosenttia kaasukäyttöisen ja dieselkäyttöisen kaluston hinnanerosta (FortisBC). Samaa laskentatapa käytetään muun muassa Ruotsissa sähkö- ja kaasukäyttöisten työsuhdeautojen arvonmäärityksessä. 16

17 Suomessa olisi perusteltua ottaa käyttöön väliaikainen esimerkiksi nelivuotisena toteutettava tuki sähkö- ja kaasukäyttöisten hyötyajoneuvojen hankintaan. Tällä hetkellä Suomessa on käytössä ainoastaan täyssähköhenkilöautoille suunnattu euron hankintatuki, joka on rajattu kotitalouksille. Laskennassa on arvioitu tukien vaikutusta taulukossa 5.2 on esitetyillä hankintatuilla. Taulukko 5.2. Ehdotus paketti- ja kuorma-autojen väliaikaiseksi hankintatueksi (euroa). kaasukäyttöiset sähkökäyttöiset (ml. hybridiajoneuvot) pakettiautot kuorma-autot 3,5-6 tonnia 6-16 tonnia yli 16 tonnia Tuki voitaisiin toteuttaa kiinteänä määräaikaisena tukena, jonka budjetti olisi 8 miljoonaa euroa vuodessa, jolloin budjetti vuosille yhteensä 32 miljoonaa euroa. Taulukon 5.2 mukaisella hankintatuella hankittaisiin vuosittain arviolta kaasu- tai hybridikuorma-autoa, kaasu- tai hybridipakettiautoa, sähköpakettiautoa ja sähkökuorma-autoa (kuva 5.1). Kaasu- ja sähkökäyttöisten kuorma- ja pakettiautojen hankintatuki alentaisi nelivuotisena hiilidioksidipäästöjä noin tonnia/v vuoden 2030 tasolla. Päästölaskennassa biokaasun osuuden käytetystä kaasusta on arvioitu olevan noin puolet käytetystä CNG- ja LNG-kaasusta. tuella ensirekisteröityä ajoneuvoa/v yhteensä autoa yhteensä autoa 500 Kuva 5.1 Arvio hankintakannusteella hankittavien autojen määrästä yhteensä 478 autoa 220 kuorma-autot pakettiautot pakettiautot kuorma-autot kaasu tai hybridi yhteensä autoa 1. vuosi 2. vuosi 3. vuosi 4. vuosi sähkö 19 Hankintatuen lisäksi kaasu- ja sähkökäyttöiset kuorma-autot tulisi vapauttaa kuorma-autoille suunnatusta käyttövoimaverosta. 17

18 6 Lähteet Ampuja, O., & Granfelt, A. & Halmetoja, A. & Kalenoja, H Romutuspalkkiokokeilun seurantatutkimus. Trafin julkaisuja 8/2016. Autoalan ilmastostrategia Autotuojat ja -teollisuus ry ja Autoalan Keskusliitto ry. 9http:// ACEA Tax Guide European Automobile Manufacturers Association (ACEA). Bil Sweden, Fortsatt minskning av koldioxidutsläpp från nya bilar. Bosshardt, M Fleet dynamics: Identifying the main micro processes of technological change within the European passenger car fleet. A dissertation submitted to the ETH Zurich. Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur, Richtlinie über die Förderung von energie-effizienten und/oder CO2-armen schweren Nutzfahrzeugen in Unternehmen des Güterkraftverkehrs FortisBC, Medium and heavy-duty fleet incentives. Fu, M. & Kelly, J.A Carbon related taxation policies for road transport: Efficacy of ownership and usage taxes, and the role of public transport and motorist cost perception on policy out-comes. Transport Policy, Volume 22, July 2012, s ICCT European vehicle market statistics. Pocketbook 2015/16. Jäggi, B., Erath, A., Dopler, C. & Axhausen, K. Modeling Household Fleet Choice as Function of Fuel Price by Using a Multiple Discrete-Continuous Choice Model. Transportation Research Record: Journal of the Transportation Research Board. Volume Kunert, U. & Kuhfeld, H The diverse structures of passenger car taxation in Europe and the EU Commissions proposal for reform. Transport Policy, Volume 14, Issue 4, July 2007, s Mock, Peter & Yang, Zifei Driving electrification. A global comparison of fiscal incentive policy for electric vehicles. ICCT, The International Council on Clean Transportation. White paper. May Moultak, M., Lutsey, N. & Hall, D Transitioning to zero-emission heavy-duty freight vehicles. International Council on Clean Transportation. White Paper, September

19 Stitzing, R CO2 Differentiation of Automobile Sales Tax Rates and CO2 Emissions Rates of New Cars. Department of Economics, Aalto University and Helsinki Center of Economic Research. Skyttä, K Suomen autokannan nuorentaminen. Oikeudelliset ongelmat ja reunaehdot. Pro gradu -tutkielma. Helsingin yliopisto, Oikeustieteellinen tiedekunta. Tietge, U, Mock, P., German, J., Bandivadekar, A. & Ligterink, N From Laboratory to Road - A 2017 Update Of Official And Real-World Fuel Consumption And Co2 Values for Passenger Cars in Europe. ICCT. White paper. November Trafikanalys. 2016, Personbilsparkens fossiloberoende utveckling och styrmedel. Rapport 2016:11. ValueClinic, Uuden auton ostajien tutkimus, Kirjallinen tiedonanto. Yan, S. & Eskeland, G. S Greening the Vehicle Fleet: Evidence from Norway s CO2 Differentiated Registration Tax. NHH For