Seminaari. Rakennerahastojen tuleva hallinnointi: miten vastuu jaetaan? Brysselissä 3. ja 4. maaliskuuta 2003

Transkriptio

1 EUROOPAN KOMISSIO ALUEPOLITIIKAN PÄÄOSASTO Suunnittelu, vaikutukset, koordinointi ja arviointi Seminaari Rakennerahastojen tuleva hallinnointi: miten vastuu jaetaan? Brysselissä 3. ja 4. maaliskuuta 2003 Se, että kehitystä on edistetty julkisin investoinnein rakennerahastojen kautta vuodesta 1989 lähtien, on johtanut siihen, että jäsenvaltiot, alueet, paikallisviranomaiset, taloudelliset toimijat ja työmarkkinaosapuolet sekä komissio ovat voineet oppia toisiltaan. Rakennerahastojen hallinnointi on jaettuun toimivaltaan perustuvaa politiikkaa, joka kuuluu ensisijaisesti jäsenvaltioiden vastuulle kansallisella ja alueellisella tasolla. EY:n perustamissopimuksen 274 artiklan perusteella komissio on kuitenkin yksin viime kädessä vastuussa talousarvion toteutumisesta ja rakennerahastojen moitteettomasta hallinnoinnista. Vuonna 1999 tehty uudistus lisäsi selkeästi hallinnoinnin hajauttamista, mutta vastaavasti se lujitti komission viime kädessä harjoittamaa valvontaa. Nykyinen järjestelmä perustuu yhtenäisiin sääntöihin, jotka koskevat kaikkia jäsenvaltioita. Todellisuus kuitenkin osoittaa, että erilaisiin poliittisiin ja hallinnollisiin tilanteisiin liittyvät menettelytavat vaihtelevat. Todellisuudessa menettelytapoja on eriytetty yhtenäisten sääntöjen turvin. Laajentumisen myötä unioniin tulee mukaan jäsenvaltioita, joiden hallinto- ja elinkeinorakenteet ja niihin liittyvät menettelyt ovat hyvin erilaiset kuin nykyisissä jäsenvaltioissa. On siis syytä pohtia ennakkoluulottomasti, minkälainen rakennerahastojen tulevan hallinnoinnin ja vastuunjaon pitäisi olla vuodesta 2007 lähtien. 1

2 PANEELIKESKUSTELU Mitä vuosien järjestelmästä voidaan oppia? 1. Vuoden 1999 uudistuksen tavoitteena oli lisätä hajauttamista Onko jäsenvaltioilla todellisuudessa aikaisempaa enemmän ohjelmien laadintaan, seurantaan, hallinnointiin, arviointiin ja valvontaan liittyvää vastuuta? Ovatko jäsenvaltiot hyväksyneet sen, että kyseiset vastuualueet siirrettiin keskushallinnolta aluehallinnolle? Onko komissio noudattanut Berliinin sopimusta, jonka mukaan toissijaisuuden ja valvonnan lisäämisen välillä on saavutettava tasapaino? 2. Onko yksinkertaistamistavoite rakennerahastojen hallinnoinnissa saavutettu? Jos ei, mikä on syy? johtuuko tämä neuvoston antamista yhteisön säännöksistä, komission säännöksistä, komission menettelytavoista, välineiden moninaisuudesta (neljä rahastoa jne.), tukikelpoisuussäännöistä jne.? johtuuko tämä siitä, että kansallisilla ja alueellisilla säännöksillä ja niihin liittyvillä käytänteillä täydennetään yhteisön säännöksiä tai tulkitaan niitä? Ovatko ne välttämättömiä? Minkälainen arvio pitäisi tehdä? Mikä nykyiseen järjestelmään liittyvästä lisäarvosta pitäisi säilyttää? Mitä on syytä poistaa? Minkälainen vastavuoroisuus menettelyn ja sisällön välille pitäisi luoda? Vaikka toissijaisuutta sovellettaisiin aikaisempaa enemmän, onko syytä säilyttää komissiolle 274 artiklan nojalla kuuluva lopullinen vastuu yhteisön edun valvojana, vai pitääkö tämä vastuu tulkita toisin? Pitääkö järjestelmää kehittää niin, että säännönmukaisuuden hallinnoinnista ja valvonnasta (nykytilanne) siirrytään tulosten hallinnointiin ja valvontaan tai kohti ratkaisua, jossa yhdistyvät molemmat? Tarvitaanko yhdenmukaista vai eriytettyä järjestelmää? 2

3 3

4 Aihe 1 Miten jakaa vastuu komission, jäsenvaltioiden ja alueiden kesken? 1. Perustamissopimuksen 274 artikla osoittaa komissiolle vastuun talousarvion toteuttamisesta ja moitteettoman varainhoidon varmistamisesta (varainhoitoasetus). Todellinen vastuu kuuluu valtioille, alueille ja paikallisille yhteisöille, ja taloudellinen vastuu kuuluu oikeudellisesti viime kädessä komissiolle. Tarvitaanko tätä viimeksi mainittua vastuuta todellisuudessa varmistamaan säännösten mukaiset menettelyt vai varmistetaanko sillä myös odotetut ja mahdollisesti ennakoidut tulokset? Miten arvioisitte komission tuoman lisäarvon tässä 274 artiklaan liittyvässä vastuukysymyksessä? Mikä on ehdotuksenne siitä, miten komission vastuuta pitäisi keskittää yhteisön edun säilyttämiseksi tai vahvistamiseksi? pelkästään rahoituksen toteuttamiseen ja moitteettomaan hallintaan? määrärahojen myöntämiseen ja rahoituksen toteuttamiseen liittyviin tuloksiin? 2. Pitäisikö jäsenvaltioilla olla enemmän vastuuta kuin nykyjärjestelmässä? Miten vastuun lisääminen pitäisi perustella, kun otetaan huomioon hyvin erilaiset kokemukset? Esimerkkejä tästä: viivästymiset rahoituksen toteutumisessa kumppanuusyhteistyö komission kanssa on liian vaikeaa tai byrokraattista yhteisön sääntöjen soveltaminen ja niitä koskeva komission harjoittama valvonta hallinnon laatu, joka vaihtelee hyvin paljon jäsenvaltiosta toiseen, mikä voisi kannustaa niitä olemaan noudattamatta yhteisön tai komission asettamia sitoumuksia minkälaiset rajat pitää asettaa sille, että vastuu siirretään valtioille sen varmistamiseksi, että yhteisön edut otetaan huomioon ja että komissio hoitaa sille kuuluvan vastuun? varainhoito ja sen valvonta 4

5 rahoitustulokset ja rahoitukseen kohdistuvat seuraukset kumppanuus ehdot taloudellisen vastuun jakamiseksi kansallisella ja yhteisön tasolla 3. Pitääkö alueiden vastuuta lisätä sekä valtioihin että komissioon nähden? Ovatko jäsenvaltiot valmiita antamaan aikaisempaa enemmän vastuuta alueellisille ja paikallisille vastuutahoille varmistaakseen sellaisen hallinnoinnin, jossa otetaan entistä enemmän huomioon alueellinen tilanne ja tarpeet? Kun vastuuta jaetaan yhä enemmän kansalliselle ja alueelliselle tasolle, onko yhteisön säännöksiä todellakin välttämätöntä täydentää kansallisilla ja alueellisilla tai jopa paikallisilla säännöksillä? Kun vastuuta siirretään alueelliselle tasolle, täytyykö tässä yhteydessä saada varmuus vastaavista hallinnollisista valmiuksista hallinnoida varoja? 4. Pitäisikö vastuu jakaa komission, jäsenvaltioiden ja alueiden välillä entistä joustavammin niin, että tehdään tapauskohtaisesti kolmen tai kahden osapuolen välisiä sopimuksia kansallisten ja alueellisten erityispiirteiden huomioon ottamiseksi? osapuolten velvoitteet rahoitettavien toimien sisältö kulujen valvominen 5

6 Aihe 2 Yhdenmukainen vai eriytetty järjestelmä? 1. Mitkä ovat yhdenmukaisen ja eriytetyn järjestelmän edut ja haitat sekä nyt että laajentuneessa EU:ssa? (1) Seuraavassa esitellään muutamia nykyisen järjestelmän etuja ja haittoja. Ovatko luettelot moitteettomia ja täydellisiä? Edut Tasapuolinen kohtelu jäsenvaltioiden ja alueiden välillä Komissiolla on mahdollisuus ottaa vastuu rakennerahastojen budjetista Jäsenvaltioilla on vastuu panna rakennerahastot täytäntöön Komission ja jäsenvaltioiden välisten vastuualueiden selkeys Kehittää jäsenvaltioiden valmiuksia suunnittelussa, varainhoidossa ja sen valvonnassa, seurannassa ja arvioinnissa Haitat Menettelyistä tulee "raskaita", kun niitä sovelletaan pienimuotoisiin toimiin Tiukka varainhoito ja sen valvonta ilman, että kansallisten käytänteiden välisiä eroja otetaan huomioon Mahdolliset rinnakkaiset kansalliset ja yhteisön järjestelmät, jotka aiheuttavat sekavuutta Komission osallistuminen kaikkiin ohjelmiin ja yhteys jäsenvaltioihin on henkilöstön kannalta vaativaa. (2) Kun EU pian laajenee niin, että siihen kuuluu jäsenvaltiota, onko yhdenmukainen rakennerahastojen hallinnointijärjestelmä mahdollinen? Onko se toivottavaa? Jos on, niin miksi? 2. Miten eriytetty järjestelmä voidaan perustella tulevaisuudessa? (1) Minkälaisten tekijöiden pitäisi olla eriyttämisen taustalla? Onko toiminnan laajuus vaikuttava tekijä? Minkälaista taloudellista arvoastetta täytyisi pitää "laajana" avustusmuotona? (2) Pitäisikö eriyttämisen taustalla olla rakennerahastojen erilaiset tavoitteet? Onko tässä kyse samasta asiasta kuin suhteellisuusperiaatteessa, vai onko olemassa muita syitä kuin toimien laajuus, joka edellyttää, että eri tavoitteiden kohdalla sovelletaan erilaisia järjestelmiä? (3) Eräät rakennerahastojen hallintaan liittyvät vaikeudet johtuvat erilaisista kansallisista järjestelmistä seuraavilta osin: vastuualueet ja valtuudet suunnittelussa, hankkeiden valinnassa, sopivan rahoituksen löytämisessä jne. paikallisella, alueellisella ja kansallisella tasolla, 6

7 kansalliset tilintarkastus- ja valvontamenettelyt sekä maksuvirrat. Onko olemassa muita aloja, joilla erilaiset kansalliset järjestelmät mutkistavat asioita? Miten eriytetty järjestelmä voitaisiin ottaa käyttöön niin, että komissio kantaa samalla vastuunsa mahdollisimman laajan toissijaisuuden varmistamiseksi? Jos kansalliset järjestelmät toimivat tehokkaasti (toisin sanoen jäsenvaltiolla on todistettavasti hallinnolliset valmiudet), pitäisikö tällaisen tilanteen johtaa hallinnoinnin eriyttämiseen? 3. Mitkä ovat rakennerahastojen täytäntöönpanojärjestelmän keskeisimmät tekijät, jotka ovat välttämättömiä koheesiopolitiikan yhteisölle tyypillisten ominaisuuksien säilyttämiseksi, ja milloin eriyttäminen olisi mahdollista tai toivottavaa? Ohjelmien laadinta: ohjelma-asiakirjojen määrä, niiden sisältö ja niiden mukauttamisen ehdot. Neuvottelut: neuvottelukumppanit ja neuvottelujen kesto. Seuranta: riittävän kvantitatiivinen ja säännöllinen raportointi, seurantakomitean rooli, suoritusvarauksen käyttö, täydentävyysperiaate. Maksut: välttämättömät ja ei välttämättömät tekijät rahoitusvirtojen ja n+2-säännön merkityksen varmistamiseksi. Valvonta: keskeiset tekijät, joiden on oltava yhtenäiset, ja miten ne voidaan tarkistaa. Arviointi: vastuu arvioinnin eri vaiheissa. 7

8 Aihe 3 Minkälainen täytäntöönpanomenetelmä? 1. Pitääkö monivuotista ohjelmasuunnittelua kehittää? Kannattaako säilyttää yhtenäinen ohjelmakohtainen lähestymistapa vai panna alkuun kolmenvälisiin tai kahdenvälisiin (valtio, alue, komissio) sopimuksiin perustuva joustava menetelmä, jotta voidaan määritellä kansallisiin ja alueellisiin oloihin soveltuvat täytäntöönpanoehdot yhteisössä vahvistettujen perusehtojen perusteella? Tarvitaanko vain yksi rahoituslähde tavoitetta kohden (yksi rahasto) ja näin ollen myös ohjelmaa tai sopimusta kohden? Onko tukikelpoisuussäännöt säilytettävä vai sovelletaanko kansallisia sääntöjä? Onko yhdenmukaistamistavoite saavutettu ja onko se hyödyllinen? Pitääkö komission osallistua hallinnoinnin seurantaan vai ei? Jos pitää, mikä on sen lisäarvo valtioille ja alueille? minkälainen kumppanuus? hallinnointimenettely? arviointi? yhteisön painopisteet? varainhoito ja sen valvonta? 2. Minkälaista johdonmukaisuutta, täydentävyyttä tai yhdenmukaisuutta pitäisi noudattaa hankekohtaisessa lähestymistavassa rakennerahastojen ja koheesiorahaston välillä? 3. Onko tavoitekohtainen hallinnointi suotava ja toteuttamiskelpoinen ajatus? Onko vaadittava tuloksia, jotka koskevat ohjelmien suunnittelun tai sopimuksen teon aikana vahvistettuja tavoitteita ja joiden rahoitukselliset seuraukset heijastuvat valtioihin tai alueisiin? Pitäisikö varoja siirtää tulosten mukaan? Olisivatko toisenlaiset ehdot suotavat? Miten sellaiset voitaisiin luoda ja miten niitä voitaisiin mitata? Pitäisikö palkita tai rangaista tulosten mukaan? Pitäisikö suhteellisuusperiaatetta soveltaa myös käytettävien varojen perusteella? Täytyykö ohjelmakauden tulokset ottaa huomioon seuraavan ohjelmakauden määrärahojen myöntämisessä? 4. Kenelle osoittaa vastuu varainhoidosta ja sen valvonnasta? 8 Versio 24/02/03-16:09

9 Jos pyritään täysin valtion ja alueen tasolle hajautettuun järjestelmään, voidaanko luottamussopimuksen konkretisoitumana olevasta hallinto- ja valvontajärjestelmästä vaatia tarkastuslausuma komission luovuttua sitoumuksistaan? Voidaanko hyväksyä ja toteuttaa sellainen varainhoito ja sen valvonta, joissa tarkastellaan yksinomaan tuloksia suhteessa tavoitteisiin? Onko tilien nykytilanteen mukainen säännönmukaisuuteen liittyvä varainhoito ja sen valvonta hyvä vaihtoehto? 9 Versio 24/02/03-16:09