Roope Siirtola Anne Palm (toim.) Yhdessä enemmän Kriisien hallintaa kokonaisvaltaisesti

Transkriptio

1 Roope Siirtola Anne Palm (toim.) Yhdessä enemmän Kriisien hallintaa kokonaisvaltaisesti

2

3 2018 Laajan turvallisuuden verkosto WISE ry 1. painos TOIMITTAJAT Roope Siirtola ja Anne Palm ULKOASU JA TAITTO Susa Laine VALMISTAJA Aksidenssi Oy, Helsinki ISBN (nid.) ISBN (pdf)

4 Roope Siirtola Anne Palm (toim.) Yhdessä enemmän Kriisien hallintaa kokonaisvaltaisesti

5 SISÄLLYSLUETTELO OSA 1: Johdatus kokonaisvaltaiseen kriisinhallintaan LAURA YLI-VAKKURI JA VESA KOTILAINEN Tavoitteena turvallinen yhteiskunta globaalisti ANNE PALM Haastavat, monimutkaiset kriisit tarvitsevat uudenlaisia ratkaisuja yhdessä saamme aikaan enemmän ROOPE SIIRTOLA Suomi kokonaisvaltaisen kriisinhallinnan toimijana KALLE LIESINEN Kokonaisvaltaisen kriisinhallinnan ihanne ja välineet OSA 2: Yhdessä hallitsemassa kriisejä ja rakentamassa rauhaa SIVIILIKRIISINHALLINTA JYRKI RUOHOMÄKI Kriisinhallintakeskus: Teoriasta käytäntöön MARKKO KALLONEN ETYJ tarkkailemassa turvallisuustilannetta Ukrainassa MINNA PESU Siviilikriisinhallintaa Afrikan sarvessa AARO SUONIO Kriisinhallinnan kehittämisen haasteet SOTILAALLINEN KRIISINHALLINTA PUOLUSTUSVOIMAT Sotilaallinen kriisinhallinta osana kokonaisvaltaista kriisinhallintaa HEIKKI HOLMA Kokonaisvaltaisen kriisinhallinnan kehitys sotilaallisen kriisinhallinnan kannalta tarkasteltuna MINNA RUOLANTO Moniammatillisen ajattelun mahdollisuuksista HUMANITAARINEN APU JA KANSAINVÄLINEN PELASTUS CLAUS LINDROOS JA VEERA PARKO Humanitaarinen apu ja kansainvälinen pelastustoiminta keskeinen instrumentti kun kriisi iskee PEKKA REINIKAINEN Tehokkain kokonaisvaltainen kriisinhallinta tehdään ennalta JOHANNES VARA Katastrofityön koordinointi ja kansallisten voimavarojen nopea hyödyntäminen: ERCC kokemuksia 4

6 115 RAUHANVÄLITYS 116 LAURA LINDGREN Rauhanvälitys Suomen ulkopolitiikan painopistealueena 123 OSKARI ERONEN Rauhanvälitys murroksessa: miten tulemme toimeen jatkuvan muutoksen kanssa? 132 KEHITYSYHTEISTYÖ 133 DAVID KORPELA JA LOTTA VALTONEN Kehitysyhteistyö osana kriisinhallintaa 138 OUTI HAKKARAINEN Kansalaisjärjestöjen kehitysyhteistyöllä kestävää rauhaa 144 ANISA DOTY Voiko kehitysyhteistyöllä rakentaa rauhaa? OSA 3: Kokonaisvaltaisen kriisinhallinnan tulevaisuus 152 ANTTI HÄIKIÖ Kuinka kokonaisvaltaista on kokonaisvaltaisuus kriisinhallinnassa? Kompleksit kriisit edellyttävät strategisia ratkaisuja 157 PERTTI GRÖNHOLM JA HEINO NYYSSÖNEN Historioitsijat voivat auttaa ahtaiden kertomusten ja käsitysten avaamisessa 164 ARTO MUTANEN Eettisyys ja dialogitaito 170 MARIA MEKRI Globaali muutos ja innovaatio kriisinhallinnassa 176 WANDA WALLGREN JA ANTTI HARTIKAINEN Teknologian merkitys toiminnassa 183 ROOPE SIIRTOLA Koulutuksen, logistiikan ja muiden tukitoimien merkitys ammattimaisessa toiminnassa 189 JOHANNES JAUHIAINEN, ELISE YLITALO, ILMARI ULJAS, JUTTA STENHOLM, ROOPE SIIRTOLA Hyvin valmisteltu on puoliksi tehty - nuorten ajatuksia tulevaisuuden kokonaisvaltaisesta kriisinhallinnasta 196 OLLI RUOHOMÄKI Kriisinhallinnan haasteet Dystopioiden maailmassa tarvitaan resilienssiä 212 ROOPE SIIRTOLA JA ANNE PALM Loppusanat 214 Kirjoittajat 222 Lyhenteet 224 Linkkejä 5

7 1 JOHDATUS KOKONAISVALTAISEEN KRIISINHALLINTAAN

8 Kokonaisvaltainen kriisinhallinta on haastava, mutta tärkeä työväline vakaan ja rauhanomaisen yhteiskunnan kehityksessä. Kirjan ensimmäinen osa esittelee mitä kokonaisvaltainen kriisinhallinta on, miksi Suomi osallistuu tähän toimintaan osana kansainvälistä yhteisöä sekä miksi tämä aihe on tärkeä pitää mukana yhteiskunnallisessa keskustelussa.

9 Laura Yli-Vakkuri ja Vesa Kotilainen Tavoitteena turvallinen yhteiskunta globaalisti Europe has never been so prosperous, so secure nor so free. The violence of the first half of the 20th Century has given way to a period of peace and stability unprecedented in European history. A Secure Europe in a Better World. European Security Strategy, 2003 The purpose, even existence, of our Union is being questioned. Yet, our citizens and the world need a strong European Union like never before. Our wider region has become more unstable and more insecure. The crises within and beyond our borders are affecting directly our citizens lives. Shared Vision, Common Action: A Stronger Europe. A Global Strategy for the European Union s Foreign and Security Policy, 2016 Euroopan turvallisuuskäsitys on muuttunut vuosituhannen alkuvuosien jälkeen dramaattisesti. Kun vielä vuonna 2003 julkaistu Euroopan turvallisuusstrategia maalasi kuvan rauhasta ja ennennäkemättömästä hyvinvoinnista, EU:n globaalistrategia vuodelta 2016 puhuu unionista, jonka koko olemassaolo on kyseenalaistettu ja johon kohdistuu uhkia ulkoa ja sisältä. Reilussa kymmenessä vuodessa ehti tapahtua paljon: lukuisissa EU-mais- 8

10 Laura Yli-Vakkuri ja Vesa Kotilainen Tavoitteena turvallinen yhteiskunta globaalisti sa tapahtuneet terroristi-iskut, muuttoliikekriisi, Krimin valtaus, eurokriisi ja Brexit. Entistä selvemmäksi on tullut, että sillä, mitä tapahtuu Euroopan ulkopuolella, on suora yhteys turvallisuuteen myös rajojemme sisällä. Sisäministeriö, joka on tukenut tämän kirjan julkaisua, on sisäisen turvallisuuden ministeriö, mutta edellä kuvatun sisäisen ja ulkoisen turvallisuuden yhteyden ja nykyisten turvallisuushaasteiden takia katseemme on hyvin vahvasti myös EU:n ulkopuolella tapahtuvassa toiminnassa. Kriisinhallinnan osalta sisäministeriö vastaa siviilikriisinhallinnan kotimaan valmiuden tuottamisesta, eli käytännössä siitä, että Suomella on koneisto, joka kouluttaa ja lähettää asiantuntijoita siviilikriisinhallintaoperaatioihin sekä tekee alan tutkimusta ja kehittämistä. Sisäministeriön hallinnonalalta tulee lähes puolet siviilikriisinhallinnan asiantuntijoista. Tärkein kumppanimme tässä työssä on ulkoministeriö, joka vastaa siviilikriisinhallinnan poliittisesta ohjauksesta ja osallistumista koskevasta päätöksenteosta. Yhdessä ulkoministeriön sekä sotilaalliseen kriisinhallintaan osallistumista ohjaavan puolustusministeriön kanssa olemme keskeisessä asemassa viemään eteenpäin kokonaisvaltaista lähestymistapaa konfliktien hallintaan Suomen kokonaisvaltaisen kriisinhallintastrategian (2009) linjaamalla tavalla. On kuitenkin oleellista painottaa, että emme voi onnistua, jos toimimme vain ministeriöiden kesken. Kokonaisvaltaiseen lähestymistapaan kuuluu tuki-instrumenttien kirjo, jossa yhdistyvät siviili- ja sotilaallinen kriisinhallinta, rauhanvälitys, humanitaarinen apu, kansainvälinen pelastustoiminta ja kehitysyhteistyö. Toimijoiden joukossa kansalaisjärjestöt ovat aivan yhtä merkittävässä asemassa kuin valtiota edustavat tahot. Kokonaisvaltaisen lähestymistavan kehittäminen on siis hyvin laajan toimijajoukon yhteinen haaste. Käsissäsi oleva Laajan turvallisuuden verkosto WISEn kirja Yhdessä enemmän - Kriisien hallitsemista kokonaisvaltaisesti tuo merkittävän lisäpanoksen kokonaisvaltaisuutta käsittelevään keskusteluun. WISE marssittaa esiin kirjan sivuilla hyvin vakuuttavan ryhmän asiantuntijoita pohtimaan, miten eri toimijat voisivat pelata yhteen entistä tehokkaammin konfliktimaiden auttamiseksi. Hyvä uutinen on, että kriisinhallintaa ja kokonaisvaltaista lähestymistapaa kehitetään juuri nyt voimakkaasti. EU:n globaalistrategian viitoittamalla tiellä tänä vuonna EU:n piirissä tehdään uusia suunnitelmia siitä, miten esimer- OSA 1 9

11 kiksi siviilikriisinhallinta saataisiin paremmin toimimaan yhdessä EU:n kehitysyhteistyön kanssa ja miten kehitetään yhteistyötä sisäisen turvallisuuden viranomaistemme sekä unionin rajojen ulkopuolella tapahtuvan toiminnan välillä. Tarkoituksena on miettiä, miten voimme paremmin puuttua kriisien juurisyihin ja toimia tuloksellisemmin maiden vakauttamiseksi. Samoin pohditaan, miten voisimme paremmin toimia esimerkiksi terrorismia, radikalisaatiota ja kansainvälistä rikollisuutta vastaan ja vastata hallitsemattoman muuttoliikkeen asettamiin haasteisiin. Myös Suomen kriisinhallinnan toimijoiden kesken pyrimme jatkuvasti kehittämään yhteistyötä. Parhaillaan suunnitellaan mm. sisäministeriön alaisen Kriisinhallintakeskuksen ja Puolustusvoimien kansainvälisen keskuksen FIN- CENTin osaamiskeskusyhteistyön syventämistä ja mukaan on pyydetty Poliisiammattikorkeakoulu. Erinomainen esimerkki uudenlaisesta verkostojen luomisesta on myös ulkoministeriön johdolla toukokuussa 2018 järjestettävä Kriisinhallinta NYT -tapahtuma, joka kerää yhteen hyvin laajasti kokonaisvaltaisen lähestymistavan eri toimijat ja pyrkii edistämään yhteistyötä sekä lisäämään suuren yleisön tietoisuutta konfliktimaissa tapahtuvasta työstä. Uusia avauksia kaivataan kuitenkin lisää ja nopeasti, sillä meidän täytyy saada aikaan parempia tuloksia kestävän rauhan ja oikeusvaltiokehityksen puolesta. Jotta pystyisimme rakentamaan turvallista yhteiskuntaa globaalisti, tarvitsemme parempia toimintamalleja, poliittista tahtoa, tarmoa ja osaamista. Suomella on paljon annettavaa tähän keskusteluun ja työhön. Tämän kirjan artikkelit todistavat jälleen, että Suomessa on todella huippuasiantuntemusta konfliktien hallinnasta ja rauhan rakentamisesta. 10

12 Anne Palm OSA 1 Haastavat, monimutkaiset kriisit tarvitsevat uudenlaisia ratkaisuja yhdessä saamme aikaan enemmän Yhdistyneet kansakunnat on vastikään julkaissut yhdessä Maailmanpankin kanssa uuden mielenkiintoisen raportin Pathways for Peace Inclusive Approaches to Preventing Violent Conflict, jossa pyritään hakemaan uudenlaista ajattelua ja ratkaisuja maailmaa ravisteleviin konflikteihin. Pääpaino on väkivaltaisten konfliktien ennaltaehkäisyssä. Raportissa nähdään selkeästi kehityksen, rauhan ja turvallisuuden yhteys, ja vaaditaan aiempaa vahvempia alueellisia ja globaaleja kumppanuuksia ongelmien ratkaisemiseksi. Raportin mukaan vuonna 2016 useammat valtiot kokivat väkivaltaisia konflikteja kuin viimeisten 30 vuoden aikana. Väkivaltaisten konfliktien lisääntyminen on johtanut suureen inhimilliseen kärsimykseen ja pakolaisuuteen sekä luonut pitkäaikaisen humanitaarisen avun tarpeen. Valtioiden sisäiset konfliktit ovat edelleen lisääntyneet ja raaistuneet. Siviilit ovat entistä useammin konfliktien tarkoituksellisia uhreja. Aseistetut ryhmät ovat usein epämääräisiä sotilasjoukkoja ja ääriryhmiä, jotka eivät ole osa minkään valtion asevoimia. Ne pohjaavat toimintansa kokemiinsa epäkohtiin, identiteettiin, ideologiaan tai vaatimuksiin taloudellisista tai poliittisista resursseista. Elinolojen muuttuminen mahdottomiksi on johtanut ennätyksellisen suurten 11

13 ihmisjoukkojen liikkeelle lähtöön. YK:n pakolaisjärjestö UNHCR:n arvion mukaan 65,6 miljoonaa ihmistä on pakotettu lähtemään kodeistaan pääsääntöisesti väkivallan takia. YK:n raportti osoittaa, että suuressa osassa maailmaa tilanne pahenee entisestään, ellemme kehitä ja ota käyttöön tehokkaita keinoja tämän negatiivisen kehityksen pysäyttämiseksi ja kääntämiseksi rauhanomaiseen suuntaan. Vanhat keinot eivät enää auta. Yksittäisillä politiikkatoimilla ei väkivaltaa näytetä pysäytettävän. Kansainväliset järjestöt, valtiot ja kansalaisjärjestöt ovat miettineet pitkään keinoja pysäyttää väkivalta sekä rakentaa ja tukea vakaita, rauhanomaisia yhteiskuntia, joissa kaikki ihmiset voivat elää turvallista ja hyvää elämää. On ymmärretty, että eri toimijat ja instrumentit eivät yksinään saa välttämättä muutosta aikaan, mutta voimia yhdistämällä, koordinoimalla ja yhteistyöllä pääsemme pysyvämpiin ja kestävämpiin ratkaisuihin. Kokonaisvaltaisuus on kuulunut kansainvälisten järjestöjen konfliktinratkaisu- ja kriisinhallinta-agendoille jo pidempään. EU on pyrkinyt toimimaan kokonaisvaltaisesti. Vuonna 2016 julkaistussa Globaalistrategiassa puhutaan yhdennetystä lähestymistavasta (Integrated Approach), johon sisältyvät 12 moniulotteisuus: tukeudutaan kaikkiin käytettävissä oleviin politiikkoihin ja välineisiin, joiden tarkoituksena on ehkäistä, saada hallintaan ja ratkaista konflikteja; monivaiheisuus: toimitaan konfliktin kaikissa eri vaiheissa; monitasoisuus: toimitaan paikallisella, kansallisella, alueellisella ja globaalilla tasolla, sekä monenvälisyys: toimitaan yhdessä kaikkien niiden toimijoiden kanssa, jotka ovat konfliktissa mukana ja joita tarvitaan sen ratkaisemiseen. Tällainen moniulotteinen, monivaiheinen, monitasoinen ja monenvälinen lähestymistapa konflikteihin ja kriiseihin on juuri sitä, mitä tämän päivän monimutkaisten ja monimuotoisten kriisien hallitsemiseen ja ratkaisemiseen tarvitaan. Kestävän rauhanratkaisun saavuttamiseksi on eri politiikkatasojen, toimijoiden ja instrumenttien pystyttävä keskenään entistä parempaan tiedonjakoon ja konfliktianalyysien ja tilannekuvan vertailuun, sekä suunniteltava ja koordinoitava toimenpiteitä aiempaa paremmin yhdessä. On ym-

14 Anne Palm Haastavat, monimutkaiset kriisit tarvitsevat uudenlaisia ratkaisuja yhdessä saamme aikaan enemmän märrettävä ja hyväksyttävä, että voimme toimia eri lähtökohdista käsin ja siitä huolimatta pyrkiä samaan päämäärään. Kotimaassamme keskustellaan kriisinhallinnan tulevaisuudesta ja Suomen roolista siinä. Kriisinhallintakeskus CMC Finland siirretään pois Pelastusopiston yhteydestä ja sen asemaa vahvistetaan. CMC:n yhteistyö puolustusvoimien kansainvälisen keskuksen FINCENTin kanssa tiivistynee. Nyt olisi oiva aika perustaa Suomeen kokonaisvaltaisen kriisinhallinnan keskus, joka vastaa kriisinhallintatehtäviin lähtevien suomalaisten koulutuksesta, varustamisesta ja palkkauksesta sekä alan tutkimus- ja kehitystyöstä. Tämä keskus olisi luonnollinen ja läheinen yhteistyökumppani kriisinhallinnan ja rauhanrakentamisen kansalaisjärjestöille ja tutkimuslaitoksille. Tällaisen keskuksen ja tiivistyvän yhteistyön avulla pystymme nykyistä paremmin kehittämään kriisinhallintaosaamistamme suomalaiseksi vientituotteeksi. Suomen tuleva EU-puheenjohtajuuskausi syksyllä 2019 antaa meille hyvät mahdollisuudet edistää kokonaisvaltaista lähestymistä kriisinhallintaan ja rauhanrakentamiseen Euroopan unionissa. Suomen tulee erityisesti huolehtia siviilikriisinhallinnan asemasta ja kehityksestä työkaluksi, jonka avulla autetaan kriisialueita rakentamaan hyvää hallintoa, ihmisoikeuksia kunnioittavaa oikeusvaltiota ja kaikille turvallista elämää. Laajan turvallisuuden verkosto WISE toimii kansalaisjärjestöjen ja poliittisten päättäjien yhteisenä foorumina, joka haluaa edistää keskustelua turvallisuudesta. Näemme, että turvallisuus tarkoittaa tilannetta, jossa ihmiset tuntevat olonsa turvalliseksi; jossa heillä on mahdollisuus etsiä oikeutta, ratkaista ongelmansa sekä sovitella riidat; jossa heillä on oikeudenmukainen pääsy luonnonresursseihin ja toimeentuloon; ja jossa heidän oikeuksiaan suojellaan. Tähän pyrkiminen onnistuu parhaiten voimia yhdistämällä yhteistyössä eri toimijoiden kesken, toisia kunnioittaen ja kokonaisvaltaisesti asiaa tarkastellen. Halusimme tehdä tämän kirjan lisätäksemme keskustelua kokonaisvaltaisesta, monimuotoisesta ja monenvälisestä konfliktien ratkaisusta, kriisinhallinnasta ja rauhanrakentamisesta. Esittelemme eri toimijoiden toimintaa eri tasoilla, jotta voisimme ymmärtää toinen toistamme paremmin. Osoitamme yhteistyön ja kumppanuuksien, sekä koherentin toiminnan edut. Tarjoamme eri toimijoille ja päätöksentekijöille aiempaa parempia työkaluja väkivaltaisten kriisien hallintaan ja rauhanrakentamiseen. OSA 1 13

15 WISE kiittää lämpimästi sisäministeriötä ja erityisesti sen kansainvälisten asioiden yksikköä hyvästä yhteistyöstä ja tämän kirjan tekemisen mahdollistamisesta. Suuret kiitokset myös Roope Siirtolalle loistavasta yhteistyöstä tämän kirjan toimittamisessa, Susa Laineelle hienosta taitosta sekä WISEn toimiston Kati Lepojärvelle, Johanna Suomalaiselle ja Satu Turpeiselle tietojen keräämisestä ja editoinnissa avustamisessa! Kirjan otsikon mukaisesti yhdessä olemme enemmän ja saamme aikaan enemmän. 14

16 Roope Siirtola OSA 1 Suomi kokonaisvaltaisen kriisinhallinnan toimijana Suomen tahtotila kokonaisvaltaiseen toimintaan Suomi kokee kokonaisvaltaisen kriisinhallinnan tärkeäksi keinoksi vaikuttaa positiivisesti ympäröivään maailmaan. Virallisesti tämä on linjattu monessa turvallisuuteen ja kansainväliseen toimintaan liittyvässä selonteossa.1 Monet kansalaiset ovat ilmaisseet tukevansa kokonaisvaltaista kriisinhallintaa. Tämä kokonaisvaltainen toiminta voi kuitenkin monesti olla hankalasti hahmotettavaa. Siksi koimme tärkeäksi tehdä tämän teoksen, joka esittelee eri toimijoita, heidän keskenäistä suhdettaan kokonaisvaltaisen kriisinhallinnan osalta sekä suuntaa katseen tulevaisuuteen. Mitä enemmän tiedämme asiasta ja ymmärrämme eri toimijoiden roolin ja merkityksen, sitä helpompi on toteuttaa Suomenkin turvallisuuteen merkittävästi vaikuttavaa kansainvälistä toimintaa. Emme toimi yksin kansainvälisellä areenalla Suomi ei ole yksin toteuttamassa kokonaisvaltaista kriisinhallintaa. Olemme hyvin kytköksissä virallisten instituutioiden sekä kansainvälisten järjestöjen kautta tähän toimintaan. EU, YK, NATO, ETYJ sekä muut kansainväliset valtioiden väliset organisaatiot luovat pohjan kansainväliselle toiminnalle virallisilla dokumenteilla sekä konkreettisella työllä. Kansalaisjärjestöt ovat myös hyvin aktiivisia toimijoita tällä kentällä. Isot toimijat kuten Punainen Risti muovaavat toimintaa maailmanlaajuisesti, mutta kokonaisvaltaisessa 15

17 toiminnassa myös pienet ja paikalliset toimijat ovat tärkeässä roolissa. Ideaalitilanteessa toimijoiden kirjo muodostaa verkoston, joka mahdollistaa vaikuttavan toiminnan. Tämä teos pyrkii katsomaan eteenpäin ja korostamaan mahdollista yhteistyömahdollisuuksia eri toimijoiden välillä vaikuttavuuden lisäämiseksi. Kirjan sekä artikkelien lopusta löytyy linkkejä, joiden kautta voi halutessaan tutustua tarkemmin eri toimijoiden toimintaan. Kokonaisvaltaisen kriisinhallinnan termi, käytännön työ ja tekijät Tässä kirjassa näemme, että kokonaisvaltainen kriisinhallinta käsittää laajan joukon toimijoita, jotka ovat mukana hallitsemassa kriisejä, ennakoivasti, reaktiivisesti sekä pitkäkestoisesti. Kokonaisvaltaisen kriisinhallinnan termi on kuitenkin haastava. Erityisesti kriisinhallinta voi helposti assosioitua sotilalliseen toimintaan ja rauhanturvaamiseen. Toimintakenttä kattaa kuitenkin paljon toimijoita siviilipuolelta. Kokonaisvaltaisen kriisinhallinnan käsite on niin laaja, että on haastavaa hahmottaa mitä sillä haetaan. Myös jokainen toimija tuo mukanaan oman sanastonsa ja lyhenteensä. Erityisesti henkilölle, joka ei ole mukana toiminnassa, termiviidakko voi tuntua erityisen haastavalta. Kirjan loppuun on kerätty kattava lista termeistä, jotka auttavat hahmottamaan kokonaisuutta. Tärkein on kuitenkin muistaa, että riippumatta hienoista tai huonoista termeistä työn perimmäinen tarkoitus on edistää turvallisuutta ja tehdä yhteiskunnista aiempaa vakaampia sekä toimivampia. Aiheen rajaus sekä tulevaisuudessa käsiteltävät teemat Kirjan nostaa esiin viisi aihealuetta: siviilikriisinhallinnan; sotilaallisen kriisinhallinnan; humanitaarisen avun ja kansainvälisen pelastuksen; rauhantyön; sekä kehitysyhteistyön, jotka kaikki ovat osa kokonaisvaltaista kriisinhallintaa. Kaikilla näillä osa-alueilla sotilaallista toimintaa lukuun ottamatta, on valtiollisen osallistumisen lisäksi merkittävä kansalaisjärjestöjen rooli. Kokonaisvaltainen kriisinhallinta ei kuitenkaan rajoitu näihin viiteen toiminta-alueeseen tai instrumenttiin, vaan toiminta ulottuu portaattomasti myös moneen muuhun toimialueeseen. Kansainväliseen turvallisuuteen, varautumiseen, ihmisten hyvinvointiin ja yhteiskunnan rakenteisiin liittyvä 16

18 Roope Siirtola Suomi kokonaisvaltaisen kriisinhallinnan toimijana työ on myös osa kokonaisvaltaista toimintaa. Kaikkea ei kuitenkaan valitettavasti voitu ottaa mukaan tähän kirjaan. Aihealueet, jotka eivät nouse laajasti esiin tässä teoksessa, ovat esimerkiksi terrorismi ja poliisiyhteistyökysymykset, demokratia ja oikeusvaltioasiat, maahanmuutto ja kansainväliset ihmisvirrat, terveys- ja opetusalat, kulttuuri, kriittinen infrastruktuuri, kansainvälinen kauppa ja talous, sekä ympäristökysymykset. Kaikki nämä ovat osa kokonaisuutta, joka takaa vakaamman kansainvälisen toimintaympäristön. Myös voittoa tavoittelevien yritysten osallistuminen ei ole osa tämän kirjan rakennetta. Erityisesti tulevaisuudessa yksityisellä sektorilla on entistä suurempi intressi olla mukana kriisialueita vakauttavassa työssä, koska näiltä alueilta löytyy potentiaalisia asiakkaita. Kirja ei myöskään käsittele kohdealueilta tulevien kokemuksia eikä siellä suomalaisten kanssa yhteistyössä olevia paikallisien toimijoiden ajatuksia kokonaisvaltaisesta kriisinhallinnasta. Kaikkien edellämainitut asiat on syytä ottaa mukaan, kun suunnitellaan ja toteutetaan toimivaa kriisinhallintaa. Siksi olisi tärkeää, että myös näistä aiheista julkaistaan teoksia tulevaisuudessa. OSA 1 Kirjan osioiden esittely Tähän kirjaan on valikoitunut laaja joukko kirjoittajia, joilla on hyvinkin erilainen kokemuspohja. Osalla on vuosikymmenten kokemus alasta, toiset tuovat mukanaan uudempaa näkemystä suomalaisen kokonaisvaltaisen kriisinhallinnan toimista ja kehityksestä. Tässä kirjassa olevat artikkelit pohjautuvat kirjoittajien henkilökohtaisiin näkemyksiin eivätkä välttämättä edusta heidän taustatahojensa virallisia kantoja. Kirja alkaa aiheen yleisellä esittelyllä. Kalle Liesinen käy vankalla kokemuksellaan läpi kokonaisvaltaisen kriisinhallinnan toimintakenttää ja esittelee toimijoita yleisellä tasolla. Kirjan toinen osa rakentuu viidestä edelläkin mainitusta aihealueesta: siviilikriisinhallinta, sotilaallinen kriisinhallinta, humanitaarinen apu ja kansainvälinen pelastus, rauhantyö, sekä kehitysyhteistyö. Ensin esitellään valtion toimintaa ko. alalla, jonka jälkeen asiantuntija-artikkelit nostavat esiin ideoita myös yksityiseltä sekä järjestöpuolelta. Kirjan kolmas, viimeinen osa keskittyy tulevaisuuteen sekä läpileikkaaviin teemoihin, kuten strategisen tason suunnitteluun, etiikkaan ja yhteiskunnal- 17

19 liseen ymmärtämiseen, teknologiaan, sekä tukitoimiin. Myös nuoret asiantuntijat esittävät omia ajatuksiaan alan tulevaisuudesta. Kirjan viimeinen, Olli Ruohomäen kirjoittama artikkeli valottaa alan tulevaisuutta ja haasteita vuodelle Tavoitteena kokonaisvaltainen näkemys Vaikka tämäkin kirja kategorisoi eri toimijat omiksi osa-alueikseen ja varsinainen toiminta voi monesti olla hyvinkin rajattua, on hyvä pitää mielessä, että rajat toimintojen välillä ovat vain veteen piirrettyjä viivoja. Toiminnasta on monenlaisia näkemyksiä, joita nousee esiin myös tämän kirjan artikkeleissa. Lukiessasi tätä kirjaa ja ajatellessasi kokonaisvaltaista kriisinhallintaa kannattaa pitää mielessä muutama kysymys: Kenet suljen pois kokonaisvaltaisesta toiminnasta? Kenet otan mukaan? Mitä menetän tai voitan tekemällä tätä rajausta? Perustuuko ajatukseni tutkittuun tietoon, vanhaan ajatusmaailmaan, nykyisten rakenteiden asettamaan tilanteeseen tai johonkin muuhun seikkaan? Miten tätä kokonaisuutta voisi parantaa? Kirjan tarkoitus ei ole niinkään vastata kaikkiin kysymyksiin, vaan herättää ajatuksia, jotka johtavat vakaampaan maailmaan ja turvallisempaan Suomeen. 18

20 Kalle Liesinen OSA 1 Kokonaisvaltaisen kriisinhallinnan ihanne ja välineet Mitä tehdä vallatulle maalle? Sitä on pohtinut moni sotilaallinen valloittaja, mutta onnistujina heistä ovat historian lehdille jääneet vain ne, jotka ovat osanneet kysymykseensä vastata. Pysyviä tuloksia ei ole koskaan saavutettu lopullisilla ratkaisuilla, ryöstämällä tai alistamalla, vaan toimivalla hallinnolla ja valoisilla tulevaisuuden näkymillä. Mitä tehdä sortuneelle valtiolle? Niin kysyvät myös nykyajan johtajat ja heidänkin vastauksensa on hyvä hallinto ja luottamus tulevaisuuteen. Uutta on sotien evoluutio, joka ajaa globaalin yhteisön yhä useammin samaan tilanteeseen, kuin muinaiset valloittajat aikoinaan: hoivaamaan sortuneita valtiorakenteita, rakentamaan tuhoutunutta infrastruktuuria ja suojaamaan turvatonta väestöä. Kriisinhallintaan asetetut toiveet ovat hiljalleen hiipuneet kohti epäuskoa positiivisten tulosten unohtuessa nopeasti, mutta epäonnistumisten kiusatessa meitä vuodesta toiseen. Sen vuoksi on hyvä välillä muistaa mitä saadaan aikaan, kun todella yritetään. Nousu toisen maailmansodan raunioista on esimerkki mahdottoman muuttamisesta mahdolliseksi yhden sukupolven työllä. Samalla se on erinomainen perusta ammentaa uskoa kriisinhallinnan kehittämiseen. Toisen maailmansodan jälkiselvittelyt ja nykyaikainen kriisinhallinta ovat monilta piirteiltään yllättävän lähellä toisiaan. Jos eroja haluaa löytää, oli toi- 19

21 nen maailmansota kypsä loppumaan, hävinneet olivat valmiita antautumaan ja maailman silmät olivat ummessa ihmisoikeuksien suhteen. Nykyisessä kriisinhallinnassa on puolestaan aina varauduttava sodan jatkumiseen terrorismin keinoin. Kenraali Douglas MacArthurin Japanissa johtama sotilashallinto vuosina oli maksimaalinen rauhanponnistus aikana, jolloin ei vielä puhuttu kokonaisvaltaisesta kriisinhallinnasta tai sen soveltamisesta käytäntöön. Japanin miehitys alkoi nälänhädän torjumisesta, johon valtioiden rahallisten avustusten lisäksi osallistuivat kansalaisjärjestöt. Se jatkui aseriisunnalla, poliittisten ja sotavankien vapauttamisella sekä sotarikosoikeudenkäynneillä. Japaniin laadittiin uusi perustuslaki, joka pyrki takaamaan ihmisoikeudet, antoi naisille äänioikeuden ja vahvisti demokraattisten valtioelinten vallan. Build me a son, O Lord, who will be strong enough to know when he is weak, and brave enough to face himself when he is afraid, one who will be proud and unbending in honest defeat, and humble and gentle in victory. Kenraali Douglas MacArthur Työntekijöiden asemaa parannettiin uudella työlainsäädännöllä ja maanomistus sekä koulutusjärjestelmä uusittiin. Naisten oikeudet yhteiskunnassa kokivat kulttuurisen hyppäyksen kohti nykyaikaa. MacArthurin johtama liittoutuneiden toiminta oli dynaamista kehitystyötä, jossa ei tyydytty sotilaalliseen läsnäoloon ja päälle kaatuvien ongelmien hoitamiseen, vaan pyrittiin parempaan tulevaisuuteen. Siinä myös onnistuttiin sekä tulosten että paikallisen osallisuuden suhteen. Kenraali MacArthur aloitti jo missionsa puolessa välissä vastuunsiirrot japanilaisille viranomaisille ja keisari Hirohiton kanssa hän oli yhteistoiminnassa heti saatuaan nälänhädän hallintaan. Kuten kaikissa suurissa hankkeissa, myös kriittisiä ääniä on kuulunut. Esimerkiksi keisari Hirohiton olisivat monet mieluummin nähneet tuomittu- 20

22 Kalle Liesinen Kokonaisvaltaisen kriisinhallinnan ihanne ja välineet na sotarikollisena, kuin kansansa reformin takuumiehenä. Siirtymävaiheen kivuista ja tehdyistä virheistä huolimatta Japanin miehitysajan lopputulosta ei ole suuremmin arvosteltu. Vaikea arvostelu olisikin, koska vastaavaa kulttuurista hyppyä sodasta rauhaan, menneestä nykyisyyteen ja nälkäkuoleman partaalta vaurauteen harvoin tehdään. Sellainen on kuitenkin mahdollista, kun kokonaisvaltaisen kriisinhallinnan reunaehdot täyttyvät ja toimeen tartutaan vakavasti ja päämäärä ymmärtäen. OSA 1 Kriisinhallinnan katto-organisaatiot Toisen maailmansodan jälkiselvittelyjä seurasi pitkä rauhanturvaamisen valta-aika. Kylmän sodan jähmettämässä tilanteessa oli ajoittain tarve Yhdistyneiden kansakuntien operaatioille, joiden ehtona oli osapuolten hyväksyntä ja ainakin periaatteessa stabiili rauhantila. Sellaisena rauhanturvaaminen oli tarpeellista ja hyödyllistä, mutta kovin yksinkertaista toimintaa verrattuna MacArthurin kokonaisvaltaiseen Japanin missioon. Kun kaksinapaisen maailman aika päättyi, tilaa valtasivat valtioiden sisäiset kriisit ja valtioiden väliset sodat jäivät niiden varjoon. YK:n epäonnistuminen Ruandan joukkotuhonnan (1994) ja Srebrenican kansanmurhan (1995) estämisessä osoittivat riittävän sotilaallisen voiman välttämättömyyden. Vastauksena uusiin haasteisiin rakennettiin konsepti perinteistä rauhanturvaamista kyvykkäämmästä kriisinhallinnasta, johon opittiin nopeasti yhdistämään välttämätön rauhanrakentaminen. Konfliktista kärsinyt yhteiskunta oli vakautettava ja sen yhteiskunnalliset rakenteet palautettava. Muuten konflikti joko puhkesi uudelleen tai sitoi sotilaat säilyttämään paikalleen jäätynyttä kriisiä. Vastoinkäymisistään huolimatta YK osoitti merkittävää sitkeyttä kehittäessään omaa toimintaansa eikä rauhanturvaamisen volyymin kasvu pysähtynyt ennen kuin vasta viime vuosina. YK arvioi tuloksellisuuttaan rehellisesti ja rohkeasti Brahimin raportiksi kutsutussa dokumentissa 2, jonka yhtenä seurauksena maailmanjärjestön omassa toiminnassa siirryttiin kokonaisvaltaiseen kriisinhallintaan. UN Integrated Missions -konsepti 3 ohjasi eri organisaatioista muodostunutta YK-perhettä yhdistämään loogiseksi kokonaisuudeksi sotilaalliset, poliittiset sekä humanitaarisiin ja sosiaalisiin ongelmiin, ihmisoikeuksiin, oikeusvaltioon ja kehitystyöhön liittyvät toimensa. 21

23 YK:n vahvin ominaisuus on sen kansainvälisoikeudellinen kyky oikeuttaa ylivaltiolliset toimet maailmanrauhan säilymisen vaarantavaa valtiota kohtaan. Yhdistyneillä kansakunnilla ei välttämättä ole itsellään tarpeellisia välineitä, kykyä tai edes halua omaan operaatioon, mutta se voi aina teettää työn sopivaksi katsotulla muulla organisaatiolla. Tällaisia ovat sotilaallisesti pystyvä NATO sekä alueelliset organisaatiot EU, AU, ETYJ, OIC (Organisation of Islamic Cooperation), OAS (Organization of American States), ACD (Asia Cooperation Dialogue) ja Pacific Islands Forum. Tyypillisesti YK:n siviiliorganisaatiot toimivat tarvittaessa niiden rinnalla. Alueelliset organisaatiot ovat kehitysasteeltaan ja toimintakyvyltään erilaisissa vaiheissa. Niiden suuri määrä ja erilainen tausta tarjoavat kuitenkin kansainväliselle yhteisölle positiivisen mahdollisuuden löytää tilanteeseen sopiva vastuuorganisaatio vaikeissakin poliittisissa tilanteissa. Tästä huolimatta on ajoittain jouduttu kokoamaan myös halullisten koalitioita, Coalition of the Willing 4. Koalitio joutuu välttämättä nojautumaan johtovaltionsa arvovaltaan ja on sen vuoksi altis operaation ulkopuoliselle kritiikille 5. Joissain tilanteissa muutakaan ratkaisua ei välttämättä ole ja koalitio tuo poliittista uskottavuutta kriisinhallinnan hyville palveluksille. Toimijasta riippumatta pelkkä sotilaallinen kriisinhallinta ei riitä, vaan kriisialueen kaikkiin tarpeisiin on vastattava. Edellä mainitut valtioiden väliset organisaatiot (Intergovernmental organization, IGO) 6, kansainväliset valtioiden ulkopuoliset organisaatiot (International non-governmental organizations, INGO) 7 sekä kansalaisjärjestöt (Non-governmental organization, NGO) 8 muodostavat yhdessä suuren, joskin pirstaloituneen ja pahimmillaan myös tavoitteiltaan ja arvoiltaan eri suuntiin vetävän voiman. Kokonaisvaltainen kriisinhallinta tuottaa tuloksia, mutta vaatii paljon resursseja, sitoutumista sekä monikansallista yksituumaisuutta. Riittävän voimakas valtavirta kuljettaa rauhanprosessia oikeaan suuntaan ja prosessi kestää ristiriitaisetkin painotukset. Yksittäisten valtioiden näkyvä tai piilotettu sekaantuminen muiden yhteiskuntien ongelmiin on kuitenkin osoittautunut kriisinhallinnan heikoimmaksi ratkaisuksi. Osallisten esiintyminen ulkopuolisena tai piiloutuminen rauhanturvaajan sateenvarjon alle heikentää koko muun kansainvälisen yhteisön toimintakykyä. Ajautuminen kriisin osapuoleksi vie pohjan uskottavalta kriisinhallin- 22

24 Kalle Liesinen Kokonaisvaltaisen kriisinhallinnan ihanne ja välineet nalta. Pahamaineiset sijaissodat, joissa kylmän sodan johtovaltiot mittelivät voimiaan taisteluttamalla pieniä maita keskenään, tuntuvat olevan monen kriisin moottori yhä edelleen. Toivottavasti vain kokeiluksi jää Arabikevään keksintö, jossa potentiaaliseen kriisiin ruiskutetaan katalyytiksi rajoitettua aseellista voimaa ja paljon lupauksia kantamatta seurauksista todellista vastuuta. 9 Sisällissota kun on paljon helpompi aloittaa kuin saada loppumaan, ja huonosti harkitut toimet tapaavat johtaa kansainvälisen yhteisön laajaa väliintuloa vaativiin tilanteisiin. OSA 1 Peace operations cannot succeed if they are deployed instead of political solution, rather than in support of one. YK:n pääsihteeri António Guterres Esimerkki kokonaisvaltaisen kriisinhallinnan jaksotuksesta KRIISIÄ EDELTÄVÄ AIKA VÄLIINTULO VAKAUTTAMINEN VAKIINTUMINEN Ennakkovaroitus Sotilaallinen Rauhanturvaaminen Rauhan lujittaminen ja jälleenrakennus puuttuminen Pre-warning Peace enforcement Peacekeeping and Stabilization Peacebuilding and reconstruction Poliittiset neuvottelut Kriisinhallintajoukot Rauhanturvajoukot Siviilikriisinhallinta Humanitaarinen apu Kehitysyhteistyö Väkivallan intensiteetti Aikajana = useita vuosia Kriisinhallinnan vaiheet Kriisinhallinnassa on vaikutettava sotien syihin, jotka hyvin usein liittyvät toimimattomiin yhteiskuntarakenteisiin, eriarvoisuuteen, korruptioon, ri- 23

25 kollisuuteen ja näiden perusjännitteiden päälle rakennettuun, poliittisesti ja uskonnollisesti ohjailtuun kiihkomieleen. Väkivalta on saatava hallintaan, inhimillinen kärsimys ja hätä loppumaan, hallinto ja oikeusvaltio toimintakykyisiksi sekä tavallisten ihmisten tulevaisuudennäkymät valoisiksi. Parasta kriisinhallintaa on ennaltaehkäisy ja sitä myös tehdään normaalin kansainvälisen yhteistyön puitteissa. Kriisien muuttuessa näkyviksi alkavat rauhanvälitys ja rauhanneuvottelut, mutta niitä edeltävä virallinen ja yksityinen diplomatia jäävät usein näkymättömiksi. Virallinen diplomatia on monessa kriisitilanteessa korkean kynnyksen takana, koska se voisi merkitä kriisille ja sen osapuolille kansainvälistä tunnustusta, jota ei haluta myöntää. Niinpä tarvitaan moniraiteista diplomatiaa, jossa yksityiset järjestöt voivat toimia keskusteluyhteyksien avaajina ja epävirallisten neuvottelujen kävijöinä. Jos yksityisen toimijan uskottavuus on korkea, se voi viedä prosessia pitkälle. Suomella on esittää tästä käytännön esimerkkejä 10. Kriisinhallinnan kenttätyön edetessä joudutaan usein kulkemaan kolmen portaan kautta. Ensimmäiseksi on saatava aikaiseksi sellainen perusturvallisuus, joka antaa mahdollisuuden järkevään työskentelyyn. Tämä on yleensä sotilaallisen kriisinhallinnan tehtävä, koska siihen voi liittyä tarve ottaa tilanne hallintaan voimakeinoin. Rauhanturvaamisen lähtökohtana on pidetty sotivien osapuolten välistä sopimusta, jonka toimeenpanoa turvataan. Sotilaallisen kriisinhallinnan lähtökohtana voi sen sijaan olla osapuolten välillä meneillään oleva sota. Kummassakin vaihtoehdossa tarvitaan poliittinen ratkaisu 11, joko osapuolten tekemänä tai ulkopuolelta saneltuna. Sotilaallisen kriisinhallinnan ja rauhanturvaamisen välirajana on pidetty mandaatin perustumista joko YK:n peruskirjan VI-lukuun (rauhanturvaaminen) tai VII-lukuun (sotilaallinen kriisinhallinta). Turvallisuusneuvosto ei kuitenkaan välttämättä viittaa peruskirjan määrättyyn lukuun ja on viime aikoina antanut myös vaativiin rauhanturvatehtäviin VII-luvun valtuuksia. 12 Käytännön tasolla aseellisen voiman käyttö rauhanturvatehtävissä on passiivista ja puolustuksellista, mutta sotilaallisessa kriisinhallinnassa se voi olla myös aktiivista ja pakottavaa 13. Sotilaat ovat kansainvälisen humanitaarisen oikeuden mukaan velvollisia huolehtimaan alueellaan olevan väestön hyvinvoinnista, jos muita toimijoita ei ole. Humanitaariseen tilaan 14 tarvitaan kuitenkin siihen erikoistuneet riip- 24

26 Kalle Liesinen Kokonaisvaltaisen kriisinhallinnan ihanne ja välineet pumattomat organisaationsa ja sotilaiden kuuluu luovuttaa vastuu humanitaarisesta avustamisesta heti, kun vastuulle on ottajia ja työlle on tekijöitä. Yllättävän usein joudutaan vastakkain kansainvälisen rikollisuuden kanssa, joka edellyttää asiantuntevan rikostorjunnan läsnäoloa jo kriisinhallinnan aikaisessa vaiheessa. Muutoinkin kriisinhallinnan on muodostettava prosessi, josta sotilaat voidaan vapauttaa muiden toimijoiden ottaessa toimintavastuun. Perusturvallisuuden jälkeen on saatava syntymään hallinnollinen vakaus niin, että rauhan rakentamista voidaan suunnitella, johtaa ja toteuttaa. Tämä sopii luontevasti siviilikriisinhallinnan tärkeimmäksi tehtäväksi ja sitä on järkevää tukea perinteisen rauhanturvaamisen menetelmin. Rauhanturvaamisesta on enimmäkseen hyviä kokemuksia, jos joukkojen laatuun on voitu panostaa ja rauhanturvaajia ei käytetä sotatoimiin 15. Kaikkialla siviilikriisinhallinta ei kuitenkaan kuulu toimintakonseptiin yhtä selkeästi kuin Euroopan unionissa, vaan samoja tehtäviä hoidetaan joko tukena sotilaalliselle kriisinhallinnalle tai osana humanitaarista ja kehitysapua. Eteläisessä Euroopassa tunnettu sisäiseen turvallisuuteen erikoistunut santarmilaitos voisi periaatteessa olla rauhanturvaajat korvaava de-eskalaation porras sotilaallisen kriisinhallinnan ja perinteisen poliisitoiminnan välissä. Se on kuitenkin osoittautunut vaikeasti sijoitettavaksi organisaation osaksi siviilikriisinhallinnan sisäisessä keskustelussa 16. Ongelmia on havaittu myös kansainvälisiä organisaatioita suojelemaan palkattujen aseellisten turvallisuusyritysten toiminnassa 17. Kolmannessa vaiheessa on rakennettava kestävä rauhantila. Siihen liittyvät oikeudellisen ja turvallisuussektorin tarvitsemat reformit ja kehitysyhteistyön tukema hyvinvoinnin nousu. Kokemus on opettanut, että vallitsevan tilanteen jäädyttäminen ei ole riittävä lopputulos, koska maailma jäädytetyn kriisialueen ympärillä muuttuu ja voi lietsoa väkivallan uusiin liekkeihin. Sen vuoksi kriisinhallinnassa on tähdättävä joustavaan ja sopeutumiskykyiseen lopputulokseen, tavoitteena resilientti yhteiskunta 18. Kriisinhallinnan ajatellaan usein päättyvän kehitysyhteistyön avulla saavutettavaan taloudelliseen nousuun. Tosiasiassa kehitysyhteistyön antama taloudellinen ruiske on kokonaistalouteen suhteutettuna pieni, vaikkakin ajoitukseltaan tärkeä osa kriisialueen liittymisessä osaksi maailmantaloutta. Kansainvälisen valuuttarahaston, Maailmanpankin ja muiden kehityspank- OSA 1 25

27 kien tulisikin osaltaan suunnata normaaliajan taloutta tukemaan rauhan rakentumista. Kokonaisvaltaisessa kriisinhallinnassa toimijat vaihtuvat työn kulloisenkin vaiheen mukaan ja niiden suhteellista osuutta kokonaisponnistuksessa säädellään etenevän prosessin viemiseksi lopulliseen maaliinsa. Kestävää ratkaisua sodan syiden poistamiseksi ei voi sanella ulkopuolelta vaan viimeistään hallinnollista vakautta tavoiteltaessa vastuun ja omistajuuden on siirryttävä paikallisille. Paikallisen omistajuuden on katsottu lisäävän osapuolten sitoutumista rauhanprosessiin ja parantavan resurssien kohdentumista todellisen tarpeen mukaisesti. Vallan ja vastuun luovuttaminen paikallisiin käsiin voi johtaa myös taantumiseen ja vääristyneiden valtarakenteiden sekä korruption ja rikollisuuden paluuseen. Ennen vastuun luovuttamista onkin syytä varmistaa, että oikeusvaltio toimii ja kansalliset valvontaelimet 19 ovat olemassa. Rauhan tilan on näyttävä tavallisten kansalaisten kannalta positiivisena sekä tulevaisuudenuskoa tuovana asiana. Kriisinhallinnan toteuttajat Kokonaisvaltaisen kriisinhallintaoperaation koordinointi on toistaiseksi onnistunut vain joko hyvin korkealla strategisella tasolla tai YK:n omissa operaatioissa. YK:n järjestelmässä maatiimit, UN Country Team (UNCT), verkottavat koko muun YK-perheen paitsi alueella toimivan rauhanturvaoperaation. Rauhanturvaoperaatiot puolestaan räätälöidään kulloisenkin tilanteen mukaisesti ja niihin lisätään riittävästi siviilikomponentteja tekemään yhteistyötä paikalla olevan maatiimin kanssa tai sen puuttuvien osien puolesta. Sekä maatiimi, että rauhanturvaoperaatio ovat tällöin pääsihteerin erityisedustajan, Special Representative of Secretary General (SRSG), alaisia ja hän on YK:n korkein viranomainen toimialueellaan. Tällä menettelyllä kriisialueella toimii YK:n johtama kokonaisuus, jossa on turvallisuuspainotteinen ja ajallisesti rajatulla mandaatilla toimiva rauhanturvaosa sekä pitkäaikaiseen toimintaan varautuva kehitysyhteistyön osa 20. Kokonaisvaltaisen kriisinhallinnan konsepti on Suomessa yleisesti hyväksytty, mutta käytännössä päätoiminnot - sotilaallinen ja siviilikriisinhallinta, pelastustyö, humanitaarinen työ sekä kehityspoliittinen työ - kulkevat kaikki 26

28 Kalle Liesinen Kokonaisvaltaisen kriisinhallinnan ihanne ja välineet omissa hallinnollisissa pilareissaan eikä yhtenäistä kansallista esiintymistä tavoitella. Tämän vastapainona Suomi esiintyy usein kokoluokkaansa suurempana rahoittajana ylikansallisten organisaatioiden taustalla. Kansallisilla voimavaroilla toteutettava kokonaisvaltaisen kriisinhallinnan operaatio voitaisiin periaatteessa tehdä synergiahyötyjä saaden ja ilman monikansallisen yhteistoiminnan vaatimia kompromisseja. Käytännössä kriisinhallintaoperaatiot ovat liian suuria Suomen kokoisen kansakunnan voimavaroilla toteutettaviksi. Sen sijaan toimimalla osana isoa operaatiota, mutta paikallisesti rajatun kokonaisuuden puitteissa, olisi mahdollista organisoida kansallinen operaatio, johon osallistuisivat kokonaisvaltaisen kriisinhallinnan kulloinkin tarpeelliset elementit. 21 Tällainen mahdollisuus olisi ollut Afganistanissa, mutta siihen Suomi ei tarttunut. Viimeksi paikallista lähestymistapaa on kokeiltu Syyriassa, jossa se on onnistunut parantamaan turvallisuustilannetta ja vähentämään humanitaarista hätää, mutta ei ole toistaiseksi ole johtanut alueelliseen tai valtakunnalliseen läpimurtoon 22. Kokonaisvaltaisen kriisinhallintaoperaation vastuut voidaan jakaa osallistujien kesken alueellisen ja paikallisen lähestymistavan lisäksi myös toiminnallisesti. Esimerkiksi kansainvälisen yhteisön sisäistä työnjakoa Afganistanissa on koordinoitu ensimmäisen kerran Bonnin kansainvälisessä konferenssissa vuonna 2001 ja sen jälkeen kymmenennen kerran Lontoossa Prosessin edetessä alkujaan tehtävään nimettyjen johtovaltioiden koordinoimista osatoimista on vähitellen siirrytty Afganistanin hallinnon johtamaan kumppanuuteen 23. Toiminnallinen kansallinen erikoistuminen, esimerkiksi Suomen Jugoslavian kriisissä harrastama pitäytyminen sotilaallisiin rakentajayksiköihin, antaa mahdollisuuden auttajan sisäpolitiikan kannalta mieleisiin hankkeisiin, mutta vaarana on kohdemaan tarpeiden jääminen toissijaiseen asemaan. Kokonaisvaltaisen kriisinhallinnan muuttaminen käytännön toiminnaksi on osoittautunut vaikeammaksi kuin sinänsä järkeen käyvä ihanne antaisi odottaa. Parhaimmassakin tapauksessa kriisialueella vaikuttaa lukuinen määrä yhteistyön ulkopuolella olevia toimijoita. Niistä osa pyrkii tukemaan meneillään olevaa rauhanprosessia 24, osa ajaa omia tavoitteitaan 25 ja osa toimii rauhanprosessia vastaan 26. Voimaantunut yhteisö kykenee yleensä itse käsittelemään rauhanprosessiaan vastustavat sisäiset voimat, mutta ulkoisten voimien hallitsemiseen kriisistä toipuva yhteiskunta tarvitsee apua. OSA 1 27

29 Pyrkimys kohti kokonaisvaltaista kriisinhallintaa on ollut hyödyllistä paitsi johtaessaan aikaisempaa tehokkaampaan organisoitumiseen, myös levittäessään ymmärrystä kokonaisvaltaisen ajattelutavan merkityksestä. Ymmärryksen seurauksena kokonaisvaltainen kriisinhallinta toteutuu itseohjautuvasti ja yhteistyöhakuisesti, vaikka varsinainen johtamisjärjestelmä puuttuisikin. Toiminnan päällekkäisyyksien, puhumattakaan rauhanprosessia häiritsevien toimien välttäminen on jo arkipäivää kriisinhallinnan kenttätyössä. Kokonaisvaltaisen ajattelutavan ulottuminen kriisinhallinnan ja kehitysyhteistyön rahoituspäätöksiin on lopullinen sinetti onnistuneelle rauhantyölle sortuneissa valtioissa. Kokonaisvaltaisen kriisinhallinnan läpileikkaavia toimintoja ja teemoja RULE OF LAW TRANSITIONAL JUSTICE DISARMAMENT DEMOBILISATION REINTEGRATION SECURITY SECTOR REFORM PROTECTION OF CIVILIANS GENDER HUMAN SECURITY HUMAN RIGHTS SOTILAALLINEN KRIISINHALLINTA HUMANITAARINEN APU SIVIILIKRIISIN- HALLINTA KEHITYS- YHTEISTYÖ Kehittyvät työtavat Kriisinhallinnan oman kehitystyön lisäksi kokonaisvaltaista kriisinhallintaa tukevat lukuisat akateemiset ja kolmannen sektorin organisaatiot, jotka luovat erilaisia toimintamalleja. Niiden tarkoituksena on tavalla tai toisella parantaa kriisinhallintakentän yhteistoimintaa ja painottaa kulloinkin ajankohtaista osakokonaisuutta. Kokonaisvaltaisen kriisinhallinnan sisällä ne muodostavat erikoistuneet toimialansa ja ovat käyttökelpoisia työkaluja monissa tilanteissa. Tunnetuimpia konsepteja ovat DDR (Disarmament Demobilization and Reintegration), aseriisunta, kotiuttaminen ja sopeuttaminen sekä SSR (Se- 28

30 Kalle Liesinen Kokonaisvaltaisen kriisinhallinnan ihanne ja välineet curity Sector Reform), turvallisuusreformi. Molemmat prosessit edellyttävät erilaisten toimijoiden tiivistä yhteistyötä rauhanprosessin eri vaiheissa. Niille tyypillistä on toimeenpanevan organisaation vaihtuminen prosessin edetessä, vaikka hankekokonaisuudella olisikin pysyvä johto. Tämä on ymmärrettävää, koska vaikkapa asemateriaalin hävittäminen (Disarmament) ja sodassa traumatisoituneen mielen hoitaminen (Reintegration) vaativat erilaista asiantuntemusta. On myös konsepteja, jotka poliittisista syistä muuttuvat nopeasti kriisinhallinnan kehittyessä. Tällainen ketju oli humanitaarisen intervention muuntautuminen ensin suojeluvelvoitteeksi, (R2P) ja sittemmin siviilien suojelemiseksi (PoC). Samantapaisia poliittisia paineita kohdistuu kulttuurisesti sensitiivisiin tavoitteisiin, jotka usein esitetään kriisinhallinnan läpileikkaavina teemoina. Tällaisia kriisinhallinnan kaikissa vaiheissa tärkeitä kokonaisuuksia ovat oikeusvaltiokehitys, siirtymäkauden oikeus (sotasyyllisyyskysymykset), inhimillinen turvallisuus, ihmisoikeudet ja gender-kysymykset. Kriisinhallinnan yhteydessä pidetään oikeutettuna ajaa hyvinä pidettyjä tavoitteita. Tällaisia asioita ovat esimerkiksi demokratian edistäminen ja naisten aseman parantaminen rauhanprosesseissa. Kaikki toimijat eivät kuitenkaan suhtaudu niihin samalla tavalla. Myös rauhan rakentamisen taloudelliset reunaehdot voivat vaihdella toimijasta riippuen 27, vaikka kansainvälisen talouden pelisäännöissä periaatteessa pyritäänkin globaaliin yhdenmukaisuuteen. Halusimme tai emme, kokonaisvaltainen kriisinhallinta joutuu asettautumaan erilaisiin kulttuurisiin ympäristöihin. Ne pyrkivät säilyttämään uskonnollisen perinteensä, demokratiakäsityksensä sekä yhteiskuntansa vallitsevien ansainta- ja valtamekanismien mukaiset käytännöt. Niihin puuttuminen edellyttää paremman vaihtoehdon tarjoamista tilalle myös yksilön näkökulmasta. Se ei onnistu ilman kulttuurin syvällistä ymmärtämistä. Erityisesti suomalaisille kulttuurisen ymmärryksen kehittäminen on tärkeää, koska oma yhteiskuntamme poikkeaa merkittävästi globaalista keskiarvosta lähes kaikilla mittareilla mitattuna. Meille itsestään selvä asia voi olla toisille käsittämätön ja päinvastoin 28. Kulttuurisen ajattelutavan sitkeää vaikutusta voi havainnollistaa anekdootilla artikkelin alussa mainitulta Japanin miehitysajalta. Japanin hallitus ajatteli kansainvälisen miehitysjoukon noudattavan japanilaisille itselleen totunnai- OSA 1 29

31 sia tapoja ja säilyttääkseen naisrauhan hallitus perusti valtiollisten bordellien ketjun palvelemaan miehittäjää. MacArthur sulki Japanin valtion bordellit ja kielsi ne jyrkästi heti, kun ymmärsi mistä oli kysymys, mutta ei lopulta voinut mitään alan yksityiselle toiminnalle. Eräänä seurauksena tuosta olemme keväällä 2018 voineet Suomen kansallisoopperassa seurata Giacomo Puccinin 1900-luvun alkuun sijoittuvaa oopperaa Madame Butterfly. Suomessa nähdyn esityksen ohjaaja Yoshi Oïda sai innostuksensa tarinaan 12-vuotiaana nähdessään amerikkalaissotilaiden tulon Japaniin toisen maailmansodan päätyttyä 1945: Yhtäkkiä omat oppimme olivat väärin. Oli seurattava amerikkalaista kulttuuria. Japanilaisille perinteille sanottiin ei, kun Amerikasta tulleita pidettiin parempina. Koulussa kaikesta kiitettiin Amerikkaa 29. Puccinin oopperassa geisha Cio-Cio-San (suomeksi perhonen) rakastuu amerikkalaissotilaaseen ja odottaa yhteistä tulevaisuutta. Hänen omilla haaveillaan ja omalla kunniantunnollaan on kuitenkin traaginen loppu, vaikka elämä jatkuukin seuraavassa sukupolvessa. Turvallisuus maailmassa on jakamatonta. Laajan turvallisuuskäsityksen mukaan turvattomuus jossain osassa maailmaa merkitsee turvattomuutta myös muualla. Myös inhimillisen turvallisuuden perusteiden tulee olla kunnossa ennen kuin turvallisuustilannetta voi pitää vakaana. Kokonaisvaltaisessa kriisinhallinnassa joudutaan yhtäällä käyttämään pakottavaa voimaa, mutta skaalan toisessa päässä parantavan toimen pitää olla kevyt kuin perhosen kosketus. 30

32 Kalle Liesinen Kokonaisvaltaisen kriisinhallinnan ihanne ja välineet OSA 1 Yhteistoimintaa siviilien ja sotilaiden välillä CMC:n ja FINCENT:in peruskurssilla. Kuva: CMC Finland Kirjallisuus: Adleh, Fadi; Favier, Agnès: Local reconciliation agreements in Syria - a non-starter for peacebuilding, European University Institute, San Domenico di Fiesole, Araabi Samer; Hilal Leila: Reconciliation, Reward and Revenge: Analyzing Syrian De-escalation Dynamics through Local Ceasefire Negotiations. Berghof Foundation, Berlin Bix, Herbert B: Hirohito and the Making of Modern Japan. HarperCollins Publishers, New York, Brinkerhoff, Jennifer M: Diasporas and conflict societies: conflict entrepreneurs, competing interests or contributors to stability and development?, Conflict, Security & Development, 11: 2, Routledge, Lontoo, Facsimile Reprint Reports of General MacArthur: MacArthur in Japan: The Occupation: Military Phase, Vol. 1 Supplement, 1994 CMH Pub 13-4, USA Library of Congress Catalog Card Number: Eronen, Oskari: PRT models in Afghanistan - Approaches to civil-military integration, CMC-Finland, Kuopio, Gauster, Markus: Provincial Reconstruction Teams in Afghanistan, European Center for Security Studies, Garmisch-Partenkirchen, Gross, Eva; Hamilton, Daniel; Major, Claudia; Riecke, Henning: Preventing Conflict, Managing Crisis; European and American Perspectives. Center for Transatlantic Relations, Washington, DC, Metcalfe, Victoria; Giffen, Alison; Elhawary, Samir: UN Integration and Humanitarian Space, Overseas Development Institute, Lontoo Miller, Mark; Welham, Bryn; Akoi, Abraham: Fiscal governance and state-building. Overseas Development Institute, Lontoo, Pellinen, Tapio: Rules make the world better justifications of civilian crisis management in the EU Concept Core Course. University of Tampere, Mediation and Conflict Research, Tampere Schroeder, Ursula C: The Organization of European Security Governance, Internal and external security in Transition. Routledge, Abingdon, YK:n Yleiskokous: Comprehensive review of the whole question of peacekeeping operations in all their aspects (Brahimi report), UN A/55/305 S/2000/

33 Viitteet 1 Yhteiskunnan turvallisuusstrategia, Suomen turvallisuus- ja puolustuspolitiikka 2012, Valtioneuvoston ulko- ja turvallisuuspoliittinen selonteko, 2 Raportti sai nimensä algerialaisen YK-diplomaatin ja Elders-organisaation jäsenen, Lakhdar Brahimin mukaan: "Brahimi Report" Report of the Panel on United Nations Peace Operations (2000), 3 Konseptin käytännön toimeenpanosta katso esim. UN Integrated Assessment and Planning Handbook 2013, en/peacekeeping/publications/2014-iap-handbook.pdf 4 Australian johtama The International Force East Timor (INTERFET) , on aikainen esimerkki halullisten koalitiosta. Se pohjusti myöhemmän YK-operation Itä-Timorilla. Suomalaiset ovat osallistuneet koalitiotoimintaan Irakissa vuodesta 2016 alkaen. 5 Jos YK:n turvallisuusneuvoston pysyvät jäsenet eivät saavuta mandaatin edellyttämää yksimielisyyttä, voi YK:n yleiskokous käsitellä maailmanrauhaa koskevan asian Uniting for Peace -menettelyssä. Halullisten koalitio voi toimia myös ilman YK:n mandaattia, jolloin maailmanjärjestön rooliksi voi tulla puuttumattomuus tai koalition toiminnan rajoittaminen. 6 YK:n käyttämä termi, YK:n itsensä lisäksi valtioiden välisiä järjestöjä kuten Euroopan turvallisuus- ja yhteistyöjärjestö (ETYJ), Euroopan neuvosto (EN) tai Maailman kauppajärjestö, World Trade Organization (WTO). 7 Valtioista riippumattomia kansainvälisiä organisaatioita kuten Partioliike, Punainen Risti tai Lääkärit ilman rajoja. 8 Valtioista riippumattomia luonnollisten henkilöiden tai oikeushenkilöiden organisaatioita, jotka eivät ole avoimesti taloudellisia yrityksiä tai poliittisia puolueita. Laaja kirjo toimijoita urheiluseuroista rauhanliikkeen kautta terroristijärjestöihin. 9 Esimerkkinä tästä on käytetty Ranskan muita länsimaita aikaisempaa osallistumista Libyan sisällissotaan vuonna Ranskan salainen sota Libyassa on jatkunut ainakin vuoteen French special forces waging 'secret war' in Libya: report, Reuters, February 24, Erityisesti Martti Ahtisaaren perustama CMI ja Kirkon ulkomaanapu ovat olleet toiminnassaan tuloksellisia. 11 YK:n pääsihteeri António Guterres puhuessaan Turvallisuusneuvostolle 28. maaliskuuta UN Mandates and the legal basis for peacekeeping Vuonna 2017 YK menetti kaikkiaan 59 rauhanturvaajaa aseellisissa välikohtauksissa. 14 Metcalfe, V; Giffen, A; Elhawary, S: UN Integration and Humanitarian Space, Overseas Development Institute, Lontoo 2011, s YK:n rauhanturvajoukkojen eettinen toimintakyky vaihtelee riippuen joukkoja asettaneen maan sotilaallisesta koulutustasosta ja traditiosta. YK:n rauhanturvaamistoiminnan kehittämiseksi on meneillään Action for Peacekeeping prosessi. sg/en/content/sg/statement/ /secretary-generals-remarks-security-council-high-level-debate 16 Santarmilaitosta on käsitelty pidättyväisesti Euroopan Unionin kriisinhallinta-ajattelussa. Ks. mm. Schroeder, Ursula C; The Organization of European Security Governance, Internal and external security in Transition. Routledge, Abingdon, 2011, s Asian korjaamiseksi Kansainvälinen punainen risti ja Sveitsin hallitus kehittivät aseellisia turvallisuusyrityksiä ohjeistavan säännöstön ja vuonna 2013 siihen liittyvän seurantajärjestelmän. Kyse on omavalvonnasta, jota esimerkiksi YK ja USA:n ulkoministeriö pitävät tarjouskilpailujen ehtona. Ks. The International Code of Conduct for Private Security Service Providers. Geneva Academy of International Humanitarian Law and Human Rights, Resilientti -termi hakee yhä tarkkaa määritelmäänsä. Ks. Benedikter, R: Karim Fathi,K: What is a Resilient Society?, International Policy Digest, 17. Syyskuuta Kansallisten valvontaelinten perustamista ja tukemista kriisinhallinnan yhteydessä on tutkittu varsin vähän, vaikka niiden merkitys tunnustetaankin. Ks. mm. Miller,M; Welham,B; Akoi,A: Fiscal governance and state-building. Overseas Development Institute, Lontoo, Kokonaisvaltaisen kriisinhallinnan muuntautumisesta YK:n koordinoiduksi kehitysyhteistyöksi ks. Lift off: Agenda 2030 Shared results of the UNDG in 2016, UNDG_ResultsReport2016_web_final-1-1.pdf 21 Afganistanissa ja Irakissa käytettiin Provincial Reconstruction Team PRT-konseptia, joka antaa mahdollisuuden alueelliseen toimintaan. Ks. mm. Eronen, Oskari: PRT models in Afghanistan - Approaches to civil-military integration, CMC-Finland 2008 ja Gauster, Markus: Provincial Reconstruction Teams in Afghanistan, European Center for Security Studies Adleh, Fadi; Favier, Agnès: Local reconciliation agreements in Syria - a non-starter for peacebuilding, European University Institute, San Domenico di Fiesole, Araabi, Samer; Hilal, Leila: Reconciliation, Reward and Revenge - Analyzing Syrian De-escalation Dynamics through Local Ceasefire Negotiations, Berghof Foundation, Berliini, Afganistania koskevat useat kansainväliset kokoontumiset. Esimerkiksi Presidentti Ashraf Ghanin Comprehensive plan to the Taleban and Pakistan, esitettiin Kabulin rauhan ja turvallisuuden prosessin kokouksessa (Kabul Process for Peace and Security Cooperation) tammikuussa 2018 osana rauhansuunnitelmaa. Bonn I konferenssista vuonna 2001 lähtenyt prosessi puolestaan koskee koko kansainvälisen yhteisön sitoutumista Afganistanin rauhanprosessiin. Erityisesti alkuvaiheessa konferenssien yhteydessä sovittiin myös valtioiden välisestä työnjaosta Afganistanin jälleenrakennuksessa. 24 Esimerkkinä Naton toimeenpanemat lentokieltoalueet YK:n rauhanturvatoiminnan tukemiseksi Jugoslaviassa, Operation Deny Flight vuosina

34 Kalle Liesinen Kokonaisvaltaisen kriisinhallinnan ihanne ja välineet 25 Esimerkkinä Turkin toteuttama Oliivinoksa-operaatio pohjoisessa Syyriassa Esimerkkinä diasporan keräämän rahoituksen suuntautuminen. Ks mm. Brinkerhoff, Jennifer M: Diasporas and conflict societies: conflict entrepreneurs, competing interests or contributors to stability and development? Conflict, Security & Development, 11: 2, , Routledge, Lontoo, Esimerkiksi Kiina noudattaa kehitysyhteistyössä Pekingin konsensusta vastapainona Maailmanpankin ja Kansainvälisen valuuttarahaston noudattamalle Washingtonin konsensukselle. 28 On syytä ymmärtää omat motiivit. Niiden käsittelyyn on jossain määrin jo herätty. Ks. mm: Pellinen T.: Rules make the world better justifications of civilian crisis management in the EU Concept Core Course. University of Tampere, Mediation and Conflict Research, Tampere 2018, s Mattias Mattila: Yoshi Oïda näki amerikkalaissotilaan japanilaisprostituoidun seurassa vuonna 1945 Nyt hän ohjaa oopperan, joka tuo muistot pintaan. Yle uutiset OSA 1 33

35 2 YHDESSÄ HALLITSEMASSA KRIISEJÄ JA RAKENTAMASSA RAUHAA

36 Kokonaisvaltaisen kriisinhallinnan parissa toimii Suomessa monia ministeriöitä, järjestöjä, organisaatioita ja muita toimijoita, jotka jokainen tekevät omaa merkittävää työtään kokonaisvaltaisen kriisinhallinnan eri toiminta-alueilla. Kirjan toinen osa nostaa esiin muutamien toimijoiden ja asiantuntijoiden ajatuksia siviilikriisinhallinnan, sotilallisen kriisinhallinnan, humanitaarisen avun ja kansainvälisen pelastuksen, rauhanvälityksen sekä kehitysyhteistyön parista. Pohdinnan kohteina ovat erityisesti toimijoiden välinen yhteistyö ja tulevaisuuden haasteet.

37 SIVIILIKRIISINHALLINTA Siviilikriisinhallinta on kansainvälisten järjestöjen puitteissa tehtävää toimintaa, jonka avulla pyritään vähentämään erilaisista kriiseistä kärsivien maiden epävakautta ja estämään sekasortoisten olojen leviämistä laajemmalle. Siviilikriisinhallinta on osa sekä EU:n yhteistä turvallisuus- ja puolustuspolitiikkaa että Suomen ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa. CMC Finland BUDJETTI 2018 Ulkoministeriö: Nykyisellä määrärahatasolla Suomi pystyy vuosittain lähettämään operaatioihin noin 120 asiantuntijaa. Sisäministeriö: Budjetti kattaa siviilikriisinhallinnan kotimaan valmiudet, kuten koulutus, rekrytointi, tutkimus- ja kehittämistoiminta, materiaali- ja logistiikkavalmius sekä tilannekuva. PAINOPISTEALUEET Ukraina (SMMU ja EUAM), Georgia (EUMM Georgia), Palestiinalaisalueet (EUPOL COPPS), Mali (MINUSMA), Etelä-Sudan (UNIMISS), Kosovo (EULEX), Somalia (EUCAP ja UNSOM) SUOMALAISIA TOIMIJOITA Kriisinhallintakeskus (CMC Finland), Laajan turvallisuuden verkosto (WISE), SaferGlobe, Laurea Lähteet kaikkiin lukuihin: 36

38 Jyrki Ruohomäki Kriisinhallintakeskus: Teoriasta käytäntöön OSA 2 Suomalaisen kriisinhallinnan tavoite on olla kokonaisvaltaista, asiantuntevaa ja ajankohtaista. Tavoitetta toteutetaan ulkoministeriön, sisäministeriön ja Kriisinhallintakeskuksen yhteistyöllä, jossa ulkoministeriön tehtävänä on toteuttaa poliittinen harkinta siitä, mitkä siviilikriisinhallintaoperaatiot ovat sellaisia, joihin Suomi osallistuu. Ulkoministeriö myös viimekädessä päättää mitkä tehtävät operaatioissa avataan suomalaisten haettaviksi, vaikka sekä tehtävien haettavaksi avaamisen että ehdokkaiden asettamisen yhteydessä Kriisinhallintakeskus, sisäministeriö ja ulkoministeriö toimivatkin tiiviissä yhteistyössä. Lopullisen päätöksen siitä kuka tehtävään valitaan tekee aina operaatio. Sisäministeriö vastaa strategisella tasolla niin sanotuista kotimaan valmiuksista, eli siitä, että kriisinhallintatehtäviin on jatkuvasti rekrytoitavissa asiantuntevia ja koulutettuja ihmisiä, jotka on varustettu asianmukaisesti. Kotimaan valmiuksien operatiivisesta ylläpitämisestä vastaa Kriisinhallintakeskus. Rekrytoinnin, koulutuksen ja logististen valmiuksien lisäksi Kriisinhallintakeskus vastaa siviilikriisinhallinnan tutkimus- ja kehittämistoiminnasta. Siviilikriisinhallinta on Suomessa siis strategisella tasolla hajautettu kahteen eri ministeriöön, mutta operatiivisella tasolla keskitetty yhdelle toimijalle, Kriisinhallintakeskukselle. Malli on kansainvälisestikin ainutlaatuinen. Tässä kirjoituksessa tarkastelen Kriisinhallintakeskuksen asemaa ja merkitystä suomalaisessa kriisinhallinnassa ja luon lopussa lyhyen katsauksen mahdollisiin tulevaisuuden kehityskulkuihin. 37

39 Suomen osallistuminen siviilikriisinhallintehtäviin tarkoittaa siis käytännössä sitä, että Suomi lähettää kansalaisiaan asiantuntijoiksi esimerkiksi Euroopan unionin, YK:n, ETYJin tai jonkin muun järjestön palvelukseen. Suomi ei siis itse toteuta operaatioita, vaan tarjoaa henkilöstöä kansainvälisten järjestöjen käyttöön. Tällöin puhutaan ns. sekondeeraamisesta, jossa Suomi maksaa asiantuntijoiden palkan ja toimii heidän työnantajanaan. Käytännössä työnantajana on Kriisinhallintakeskus, jolla oli huhtikuussa 2018 palkkalistoillaan noin 120 asiantuntijaa yli kolmessakymmenessä eri operaatiossa tai kansainvälisten järjestöjen sihteeristöissä. Siviilikriisinhallinnan asiantuntijat toimivat laaja-alaisissa tehtävissä, joissa pyritään vahvistamaan horjuvaa valtiota sekä tukemaan kansalaisyhteiskuntaa. Asiantuntijat edustavat eri ammattiryhmiä, esimerkiksi poliiseja, raja-asiantuntijoita, oikeusviranomaisia, gender-asiantuntijoita tai tutkijoita. Tällä hetkellä suurin yksittäinen ryhmä siviilikriisinhallinnan asiantuntijoista on poliisitaustaisia. Kriisinhallinta on lähtökohtaisesti poliittista toimintaa. Tällä tarkoitan sitä, että kriisinhallintaoperaatioita ei perusteta pelkästään puhtaasta auttamisen halusta, vaan sekä Suomelle että esimerkiksi EU:lle kriisinhallinta on julkilausutusti ulko- ja turvallisuuspoliittinen instrumentti (kts. esim. VNK: 2014, 7). Poliittinen harkinta on tärkeä tekijä siinä, miten Suomi valitsee operaatiot, joihin se lähtee mukaan. Tähän päätökseen vaikuttavat paitsi kansainvälispoliittinen tilanne ja Suomen sitoumukset esimerkiksi eri operaatioita toteuttavissa järjestöissä, niin myös Suomen sisäpoliittiset muutokset. Koska maan ulkopolitiikasta päätetään eduskunnassa, saattavat ulko- ja turvallisuuspoliittiset linjaukset muuttua vähintäänkin eduskuntavaalien yhteydessä. Toki Suomessa vallitsee pienelle maalle tyypillinen ulko- ja turvallisuuspoliittinen konsensushakuisuus, jossa jyrkkiä liikkeitä vältetään ja ulko- ja turvallisuuspolitiikan pitkät linjat elävät yli hallituskausien (kts. esim. Raunio: 2018, 160) 1. Joka tapauksessa se, että esimerkiksi tehtäviin rekrytoitavien henkilöiden professioissa ja vaadittavassa asiantuntemuksessa voi tapahtua nopeitakin muutoksia, edellyttää sitä, että Kriisinhallintakeskuksella toteutettavat sekä lyhyen tähtäimen tilannekuva ja pitkän tähtäimen suunnittelu pitää olla kunnossa ja sen tulee kyetä ennakoimaan monenlaisia toimintaympäristön muutoksia. 1 Toisaalta Suomen eduskunnassa käytyjä keskusteluja analysoidessaan Raunio tuo esiin kriisinhallintakeskustelun politisoitumisen esimerkiksi siten, että kriisinhallinta kokonaisuutena, mukaan lukien NATO-operaatiot, ovat olleet etenkin Kokoomuksen mieleen, kun taas siviilikriisinhallinta ja perinteinen YK:n alla tehtävä rauhanturvaaminen on ollut suositumpaa Vasemmistoliiton ja Vihreän liiton edustajien keskuudessa (Raunio 2018: ). 38

40 Jyrki Ruohomäki Kriisinhallintakeskus: Teoriasta käytäntöön Siviilikriisinhallintaan rekrytointi Kriisinhallintatehtäviin lähetettävän asiantuntijan rekrytoinnin ensimmäinen askel on siviilikriisinhallinnan peruskurssille valitseminen. Peruskurssin jälkeen tehtäviin valituille henkilöille annetaan vielä toimialuekohtainen perehdytyskoulutus. Lisäksi siviilikriisinhallintaoperaation toteuttava organisaatio antaa kohteeseen saapumisen jälkeen oman perehdytyskoulutuksensa. Peruskurssin merkitys rekrytoinnissa on keskeinen, koska kurssin aikana kurssitettavaan henkilöön päästään tutustumaan pelkkää haastattelutilannetta paremmin. Samalla kartoitetaan asiantuntijaksi haluavan osaamista ja persoonaa. Näin voidaan paremmin varmistua siitä, että Suomen edustajaksi vaativiin tehtäviin lähetetään kaikin tavoin esimerkillisiä henkilöitä. Kriisinhallintatehtävissä toimivat henkilöt edustavat itsensä lisäksi myös Suomea, joten myös kansainvälisen maineen takia on tärkeää, että tehtäviin lähetettävät henkilöt valitaan huolella. Suomalaisilta asiantuntijoilta saatu palaute on ollut erittäin positiivista, joten nykyisenkaltainen järjestelmä vaikuttaa toimivalta. Itsensä ja Suomen lisäksi asiantuntijat edustavat myös operaation toteuttavaa organisaatiota eli esimerkiksi EU:ta. Jokaisen asiantuntijan tulisikin sisäistää myös tämä arvopohja. On näyttöä siitä, että tässä suhteessa on parantamisen varaa ja tulevaisuudessa ainakin EU tullee kiinnittämään enemmän huomiota siihen, että sen operaatioissa toimiva henkilöstö olisi arvopohjaltaan yhteneväinen (IECEU project D3.5, 52). Tehtävään valikoitumisen ja asiantuntijan varustamisen jälkeen Kriisinhallintakeskus toimii työnantajana tehtävissä toimiville asiantuntijalle. Kriisinhallintakeskus toteuttaa tähän liittyen niin sanottua huolehtimisvelvoitetta eli jatkuvan yhteydenpidon lisäksi keskus toteuttaa erityisiä operaatiovierailuja asiantuntijoiden mm. asiantuntijoiden työskentelyolosuhteiden valvomiseksi. Edellä kuvatut asiantuntijoiden lähettämiseen liittyvät rekrytointivalmiudet ovat paitsi määrällisiä, niin myös laadullisia. Laadullinen valmius tarkoittaa sitä, että Kriisinhallintakeskuksessa on oltava kyky löytää nopeasti erityyppisiin tehtäviin tarvittavia henkilöitä. Laadullisuus ei tarkoita pelkästään oikeaa määrää eri professioita, vaan myös yksilön laadullisia valmiuksia, eli sitä, että asiantuntija kykenee toimimaan professionsa mahdollistamassa asiantuntijaroolissa monikulttuurisessa ympäristössä, joka mahdollisesti sisältää myös omaan turvallisuuteen kohdistuvia vaaroja. Näiden ominaisuuksien tai nii- OSA 2 39

41 den puutteiden tunnistamiseksi siviilikriisinhallinnan peruskurssi on keskeinen osa rekrytointiprosessia. Pienoinen laaduntarkkailuun liittyvä ongelma kuitenkin on, että tällä hetkellä suomalaisen kriisinhallinnan tuloksellisuutta mitataan etupäässä määrällisesti. Kriisinhallintapolitiikan tavoitteet katsotaan täytetyiksi, kun on saavutettu tietty asiantuntijamäärä tietyntyyppisissä tehtävissä, vaikka tämä ei välttämättä kertoisi paljoakaan vaikuttavuudesta yksilötasolla. Tulevaisuuden niukkenevien resurssien tilanteessa myös kriisinhallintaan pitääkin voida kohdistaa yhä enemmän myös laadullisia mittareita, joita Kriisinhallintakeskuksen on kehittämässä osana kansainvälistä yhteistyötä. Kotimaan valmiuksien ylläpitäminen Kriisinhallintakeskus on vuorovaikutteisessa suhteessa asiantuntijoihinsa kotimaan valmiuksien operatiivisessa toteutuksessaan. Tämä tarkoittaa sitä, että lähtökohtaisesti esimerkiksi koulutustoiminnan tulee perustua siihen tietoon, mitä saadaan esimerkiksi tehtävissä palvelevilta, tai sieltä palanneilta asiantuntijoilta, jotka usein toimivatkin kouluttajina Kriisinhallintakeskuksen kursseilla. Kriisinhallintakeskus kerää esimerkiksi tutkimustoimintansa avulla tietoa siitä, millaisia tarpeita asiantuntijoilla tai operaatioilla on nousemassa. Tässä tiedonkeruussa keskeinen on kahdesti vuodessa järjestettävä palautetilaisuus, jossa siviilikriisinhallintatehtävistä vastikään palanneet asiantuntijat kertovat kokemuksistaan. Toistuvasti näissä kertomuksissa korostuvat esimerkiksi huomiot siitä, miten varsinaisen asiantuntemuksen lisäksi tehtävissä vaaditaan kykyä kunnioittaa muita kulttuureja. Kaikkien kotimaan valmiuksien kohdalla Kriisinhallintakeskus tekee yhteistyötä yli hallinnonalojen rajojen. Yhdessä Puolustusvoimien kansainvälisen keskuksen (PVKVK) ja Poliisiammattikorkeakoulun kanssa Kriisinhallintakeskus muodostaa kansallisen kokonaisvaltaisen kriisinhallinnan osaamiskeskuksen, joka mahdollistaa toiminnan suunnittelun ja toteutuksen noudattaen kokonaisvaltaisen kriisinhallinnan periaatteita, esimerkiksi siten, että siviilit ja sotilaat ja koulutetaan yhdessä, jolloin myös yhteistoiminta kohdemaassa on luontevampaa. Osaamiskeskusyhteistyön lisäksi Kriisinhallintakeskus on verkottunut useiden kansainvälisten organisaatioiden kanssa. Tätä kirjoittaessa keskustellaan jälleen kerran siitä, tulisiko Suomessa pyrkiä laajempaa 40

42 Jyrki Ruohomäki Kriisinhallintakeskus: Teoriasta käytäntöön OSA 2 monitoimijayhteistyöhön niin, että eri ministeriöiden ja hallinnonalojen organisaatiot perustaisivat uuden verkostomaisen osaamiskeskuksen. Liike tähän suuntaan on ollut varovaista, vaikka kehityssuunta vaikuttaakin luonnolliselta jatkeelta suomelle ominaiselle pienten resurssien yhdistämiselle. Kriisinhallinnan tutkimus ja kehitys Kriisinhallintakeskuksen toteuttama kotimaan valmiuksien ylläpitäminen on monitahoinen tehtävä, joka vaatii laadukkaan rekrytointi- ja koulutustoiminnan lisäksi myös tiedonkeruu, tiedonhallinta ja -analyysikykyä. Näistä syistä Kriisinhallintakeskuksella on myös tutkimus- ja kehittämistyöhön keskittyvä yksikkönsä, jonka tarkoituksena on toisaalta kehittää keskuksen prosesseja ja toisaalta pyrkiä tuottamaan sellaista pidemmälle tulevaisuuteen katsovaa tietoa, jonka avulla esimerkiksi rekrytointi- ja koulutustoimia voidaan suunnitella pidemmällä aikavälillä. 41

43 42 Kriisinhallintakeskuksen tutkimustoiminta on tulevaisuuteen katsovaa ja käytännönläheistä. Sen tarkoituksena on tuottaa tutkittua tietoa käytännön kriisinhallinnasta, esimerkiksi siitä miten kriisinhallinnan tehokkuutta voidaan mitata. Samaan aikaan tutkimustoiminnan täytyy myös tarkastella kriisinhallinnan pitkän aikavälin globaaleja trendejä, eli sellaisia kehityskulkuja, jotka ovat esimerkiksi Suomen poliittisen päätöksenteon ulottumattomissa. Kolmanneksi Kriisinhallintakeskuksen tutkimustoiminta tuottaa tietoa päätöksenteon tueksi. Kriisinhallintaa koskevat strategisten päätösten sekä ulkoministeriössä että sisäministeriössä tulee perustua tutkittuun tietoon, jonka tuottamiseen Kriisinhallintakeskuksella tulee olla valmius. Tästä syystä Kriisinhallintakeskuksen tutkimus- ja kehittämistoimintaa voidaan pitää rekrytointi- ja koulutusvalmiuksien kaltaisena kotimaan valmiutena. Lopuksi luonkin katsauksen joihinkin kehitystrendeihin, jotka ovat olennaisia Kriisinhallintakeskuksen ja kotimaan valmiuksien ylläpitämisen kannalta. Tulevaisuuden kehityskuluja Kriisinhallintakeskuksen näkökulmasta Ulkoisen toimintaympäristön muutokset kriisinhallinnassa näyttävät tällä hetkellä kohdistuvan siihen, millaisia operaatioita ja asiantuntemusta tullaan tulevaisuudessa tarvitsemaan, mutta myös siihen, miten kriisinhallinta itsessään ymmärretään. Kriisinhallinta perustuu edelleen käsitteellisesti ja toiminnallisesti, esimerkiksi operaatioiden suunnittelun tasolla, niin kutsuttuun konfliktisyklimalliin, jossa konfliktin katsotaan noudattavan lineaarista jatkumoa, jossa on alku, keskikohta ja loppu. Tähän sykliin pyritään vaikuttamaan esimerkiksi kriisinhallinnan keinoin eri vaiheissa ja tarkoituksena on syklin katkaiseminen ja konfliktin lopettaminen. Tämä malli on saanut osakseen paljon kritiikkiä ja akateemisessa keskustelussa konfliktisyklimallista on paljolti luovuttu. Tällä hetkellä syklimallin on korvannut keskustelu kriisien ja konfliktien kompleksisuudesta, eli ns. kompleksisuusteoria (ks. esim. Brusset, Coning & Hughes, 2016). Sen sijaan, että kriisit nähtäisiin lineaarisina ja sellaisina, että tietyillä toimijoilla on tietty paikkansa niiden ratkaisuyrityksissä, kriisit mallinnetaan pallomaisiksi ja moniulotteisiksi rakennelmiksi, jotka eivät etene lineaarisesti, vaan joissa voi olla yhtä aikaa käynnissä erilaisia ja erivaiheisia

44 Jyrki Ruohomäki Kriisinhallintakeskus: Teoriasta käytäntöön kriisejä ja konflikteja. Esimerkiksi Kriisinhallintakeskuksen entinen johtaja Ari Kerkkänen on kuvannut Syyrian kriisiä konfliktiksi, jossa on samanaikaisesti käynnissä vähintään kuusi eri vaiheista ja laajuista konfliktia (Kerkkänen 2017). Tämän tyyppisiin konflikteihin vastattaessa myös kriisinhallintaoperaatioiden tulee muuttua. Syklimalliin perustuvan, lineaarisen rauhanrakentamisen korvaajaksi on esitetty esimerkiksi adaptiivista lähestymistapaa (Coning, 2018), jossa kriisinhallintaoperaatioita suunniteltaessa luovuttaisiin ajatuksesta liian tiukasti rajattuun tavoitteeseen pääsemisestä ja hyväksyttäisiin se, että interventio on aina jollain tavalla sattumanvaraisen vaikutuksen aikaan saava toimi. Adaptiivista kriisinhallintaa harjoitettaessa liian tiukkaan laaditun suunnitelman sijasta kriisinhallinnan keinoja kokeillaan ja säädetään jatkuvasti. Jos tietty toimi ei tuota tulosta, siitä luovutaan ja ainoastaan selvästi mitattavaa positiivista vaikutusta aiheuttavia toimia jatketaan. Syklimallin lisäksi kritiikin kohteena on ollut ns. liberaali rauha. Tämä tarkoittaa sitä, että länsimaista rauhanrakentamista ja kriisinhallintaa on kritisoitu siitä, että se pyrkii rauhanrakennusta instrumenttinaan käyttäen viemään tiettyä länsimaista ajattelutapaa kohdemaihinsa kuuntelematta aidosti paikallisia tarpeita (kts. esim. Chandler 2010). Liberaalin rauhan ajatusrakennelmaan kuuluu usko siihen, että taloudellinen kehitys tuo rauhaa ja vakautta, ja että esimerkiksi eurooppalaisista valtioista kopioidut hallintorakenteet ovat itsessään tavoiteltava ja vakauttava elementti. Esimerkiksi Euroopan Unionin kriisinhallintaoperaatioissa voi helposti nähdä piirteitä liberaalista rauhasta (kts. esim. IECEU project, D4.4.). Kompleksisuudesta ja adaptiivisuudesta puhuttaessa tarkoitetaan lopulta sitä, että kriisinhallinta tulisi nykytavasta poiketen nähdä avoimempana ja poliittisempana toimintana, jonka syyt ja seuraukset ovat pitkälti ennakoimattomia. Kriisinhallinta ei ole insinööritiedettä, jossa prosessikaavio kertoisi millaisia tuotoksia panoksille saadaan. Sen sijaan se on mahdottoman taidetta, eli toimintaa, jolla ylitsepääsemättömiltä näyttävät vaikeudet voidaan ylittää. Keskeistä sekä kompleksisuusteoriassa että adaptiivisessä rauhanrakentamisessa on ratkaisun ja rauhan hakeminen monitoimijayhteistyöllä. Lineaarisesta konfliktimallista luovuttaessa luovutaan myös ajatuksesta eriaikaisista ja erityyppisistä interventioista. Eriyttämisen sijasta sotilaallinen- ja siviilikriisinhallinta, kehitysyhteistyö sekä rauhanvälitys ovat toimintoja, joi- OSA 2 43

45 den tulisi useassa tapauksessa olla samanaikaisia ja saumattomalla monitoimijaperiaatteella toteutettuja. Juuri tätä periaatetta tulisi myös suomalaisen kokonaisvaltaisen kriisinhallinnan toteuttaa myös suunniteltaessa yhä syvempää ja laajempaa yhteistyötä kotimaassa. Kansalliselle tasolle tuotaessa sekä keskustelu kompleksisuudesta, että liberaalin rauhan kritiikki tarkoittavat sitä, että kriisinhallinnan asiantuntijapooli tulee todennäköisesti moninaistumaan. Tulevaisuudessa tarvitaan yhä monitaitoisempia asiantuntijoita, jotka kykenevät entistä paremmin ottaman huomioon paikalliset tarpeet. On varsin selvää, että tulevaisuuden kriisejä ei ratkaista pelkällä sotilaallisella kriisinhallinnalla, vaikka se on globaalissa katsannossa ollut dominantti tapa toimia ja myös Suomessa se omaa pitkät perinteet. Siviilikriisinhallinnan voittokulkukaan ei kuitenkaan ole itsestään selvää. On myönnettävä, että siviilikriisinhallinta ei Euroopan Unionissa ole saavuttanut alkuinnostuksen jälkeen toivottua nostetta. Edellä mainitut keskustelut kuitenkin antavat viitteitä siitä, että siviilikriisinhallinnan kaltainen korkeaa asiantuntemusta tarjoava tapa tukea rauhanomaista kehitystä tulee olemaan tarpeen myös tulevaisuudessa. Tärkeää on samalla huomioida myös kriisinhallinnan rajoitukset. Kriisinhallinta ei voi koskaan olla kirurginen instrumentti, jolla pystyttäisiin vaikuttamaan tarkasti mitattavasti esimerkiksi johonkin kotimaassa näkyvään kriisialueilta kumpuavaan lieveilmiöön. Kompleksisessa maailmassa kriisinhallinnan keinotkin ovat vaikutuksiltaan ennakoimattomia. Sitä suuremmalla syyllä näiden keinojen tehokkuutta ja vaikuttavuutta tulee analysoida entistä tarkemmin. Lähteet Brusset, Emery; Coning, Cedric de; Hughes, Bryn (toim.): Complexity Thinking for Peacebuilding Practice and Evaluation. Palgrave McMillan Chandler, David: International Statebuilding: The Rise of Post-Liberal Governance. Routledge Coning, Cedric de: "Adaptive peacebuilding". International Affairs Vol. 94(2) Improving the Effectiveness of Capabilities in EU Conflict Prevention (IECEU): D4.4 The Discussion Report on the Occupied Palestinian Territories and Afganistan. ieceu-project.com Improving the Effectiveness of Capabilities in EU Conflict Prevention (IECEU): D3.5 The Study Report of South Sudan, CAR and Libya. ieceu-project.com Kerkkänen, Ari: Syyrian synnystä sisällissotaan. Like Raunio, Tapio: "Parliament as an arena for politicisation: The Finnish Eduskunta and crisis management operations". The British Journal of Politics and International Relations. 2018: Vol. 20(1) Valtioneuvoston kanslia (VNK): Siviilikriisinhallinnan kansallinen strategia: Valtioneuvoston kanslian julkaisusarja 8/

46 Markko Kallonen ETYJ tarkkailemassa turvallisuustilannetta Ukrainassa OSA 2 Johdanto Tämä artikkeli on teemoiltaan kolmijakoinen. Se kuvaa lyhyesti ETYJin monitorointimissiota (OSCE Special Monitoring Mission to Ukraine, SMMU) Ukrainassa. Sen lisäksi se käsittelee ajankohtaisia siviilikriisinhallinnan teemoja kirjoittajan omaa kokemustaustasta käsin suomalaisen kriisinhallinnan kontekstissa. Lopuksi artikkeli nostaa esiin joitakin keinoja, joilla (siviili)kriisinhallinnan vaikuttavuutta kyetään parantamaan. Artikkeli käsittelee aihepiiriä yksittäisen tarkkailijan näkökulmasta taktiselta tasolta. On selvää, että käytännön toteutuksen tasolla toimivan kokonaisvaltaisen kriisinhallinnan toteuttaminen asettaa kompleksisuudellaan haasteita niin noudatettavan politiikan (kilpailevat tarpeet yhteiskunnassa), lainsäädännön kuin taloushallinnon (rahoitus ja sen allokointi) kannalta. Toiminnan esittely ETYJin monitorointioperaation perustamiseen johtaneen kehityksen kuvataan useimmiten alkaneen vuoden 2013 tapahtumista, jolloin Ukrainan silloinen presidentti, Viktor Janukovytš, päätti keskeyttää Ukrainan lähentymisen Euroopan unioniin perumalla EU:n assosiaatiosopimuksen allekirjoittamisen. Tämä johti levottomuuksiin ja väkivaltaisuuksiin Maidanin aukiolla Kiovassa. Tapahtumien seurauksena valta vaihtui Ukrainassa ja Janukovytš pakeni maasta Venäjälle. Kattavamman kuvan luominen edellyttää pidem- 45

47 män aikavälin kehityksen tuntemista. Ukrainan valtio koostuu moninaisista alueista, joiden väestöllä on erilaisia identiteettejä. Nykyinen Ukrainan valtio on verraten nuori konstruktio, jota ei tässä muodossa ollut olemassa ennen Neuvostoliiton hajoamista. Länsi-Ukrainan alueet kuuluivat historian saatossa osin Puolaan, Itävalta-Unkariin ja Tšekkoslovakiaan. Itä-Ukrainan kehitys oli toisenlainen. Lisäksi taustalla vaikutti venäjänkielisen kansanosan huoli eurooppalaismielisten voimien pyrkimyksistä heikentää venäjän kielen asemaa. Tyytymättömyyttä lisäsi Ukrainan poliittinen epävakaus ja korruptio, jonka katsottiin olevan ainakin osin Kiovan hyväksymää. Joidenkin tutkijoiden mukaan se, että poliittinen eliitti Ukrainassa valitsi historiallisen eksklusiivisen narratiivin kansallisvaltionsa rakentamisen pohjaksi, on tehnyt historiasta osin hajottavan pikemmin kuin yhdistävän voiman. Jälkiviisaasti voidaan ajatella, että monimuotoisuuteen avarammin suhtautuva valtiokonsepti olisi saattanut olla toimivampi malli konfliktin välttämisen kannalta. Venäjän toteuttama Krimin miehitys ja sen sekaantuminen Donbassin tapahtumiin sytyttivät avoimen konfliktin. YK:n arvion mukaan konflikti Itä-Ukrainassa on puhkeamisensa jälkeen vuonna 2014 vaatinut jo yli kuolonuhria mukaanluettuna sekä siviilit että eri osapuolten taistelijat. Lisäksi YK:n arvion mukaan maan sisäisiä pakolaisia Ukrainassa on noin ETYJin monitorointimissio (Special Monitoring Mission to Ukraine, SMM) ETYJin erityistarkkailuoperaatio Ukrainaan perustettiin maaliskuussa Suomi osallistui viipymättä operaatioon lähettämällä jo seuraavana päivänä ensimmäiset suomalaiset asiantuntijat Ukrainaan. Operaation mandaatti kesti aluksi kuusi kuukautta. Sitä on toistuvasti uusittu, viimeksi maaliskuussa SMM:n mandaatin mukaisesti tarkkailijat raportoivat todennetuista faktoista, keräävät tietoa turvallisuustilanteesta, humanitaarisesta tilanteesta, edistävät muiden tahojen humanitaarisen avun jakelua, pyrkivät edistämään dialogia eri osapuolten välillä ja auttamaan paikallisten aselepojen toteuttamisessa. Operaation perustaminen pohjautui Ukrainan hallituksen pyyntöön ja edellytti konsensuspohjaisessa ETYJissä kaikkien jäsenvaltioiden hyväksyntää. Operaation toiminnan ja haasteiden kannalta on hyvä huomata, että 46

48 Markko Kallonen ETYJ tarkkailemassa turvallisuustilannetta Ukrainassa se suunniteltiin toisenlaiseen tilanteeseen, kuin missä se on joutunut toimimaan taistelujen leimahtaessa Donbassissa. Maaliskuussa 2018 operaatiossa oli 736 kansainvälistä tarkkailijaa. Operaatiolla on toimisto kymmenessä Ukrainan kaupungissa: Khersonissa, Kiovassa, Odessassa, Lvivissä, Ivano-Frankivskissa, Donetskissa, Dniprossa, Tšernivtsissä, Harkovassa ja Luhanskissa, joilla kaikilla on oma vastuualueensa. Tällä hetkellä 57 ETYJin jäsenmaasta 44 on osallistunut operaatioon lähettämällä henkilöstöä. Tämän kulttuurisen monimuotoisuuden lisäksi tarkkailijat edustavat hyvin mittavaa ammattien kirjoa siviileistä sotilaisiin, mikä osaltaan lisää haastetta toimivan työkulttuurin ylläpitämiseksi. Lopuksi, vaikka Ukraina on sitoutunut toimimaan velvoitteidensa pohjalta ETYJin suhteen, katsoo sen poliittinen johto olevansa vähintäänkin ulkoapäin tuetun hyökkäyksen kohteena ja pyrkii suvereenina valtiona puolustamaan alueitaan. Operaation painopiste on Itä-Ukrainassa, mistä kertoo se, että noin 600 tarkkailijaa on tällä hetkellä sijoitettuna Itä-Ukrainan kenttätoimistoihin. Suomalaiset työskentelevät Itä-Ukrainassa eri asiantuntijatehtävissä tiimin johdossa, raportoinnissa, operatiivisessa suunnittelussa, lennokkitiimeissä (Unmanned Aerial Vehicle- UAV) ja tarkkailijoina. Operaatio tuottaa päivittäisiä, viikoittaisia, temaattisia ja erikoisraportteja operaation kohtaamisista uhkaavista tilanteista tai muusta poikkeuksellisesta toiminnasta. Operaation päiväraportit julkaistaan operaation kotisivulla. Johtuen niiden julkisuudesta, raporttien kirjoittaminen on haastavaa eri osapuolten takertuessa helposti mihin tahansa niissä ilmenneisiin puutteisiin tai epämääräisyyksiin. Operaation kenttätoimistoista kaksi sijaitsee niin sanotuissa Donetskin ja Luhanskin kansantasavalloissa Ukrainan hallituksen kontrolloiman alueen ulkopuolella. Lisäksi näillä alueilla SMM:llä on useampia paikallistoimistoja ja niin sanottuja partiointitukikohtia. Näillä alueilla operaation ja tarkkailijoiden työhön tuo lisähaasteen se, että toimitaan harmailla, ei tunnustetuilla alueilla, joissa konsepti oikeusvaltiosta ei toteudu. Pitkään jatkunut konflikti on aiheuttanut turhautumista paikallisessa väestössä, mikä ilmenee verbaalisesti sekä helposti tulkittavien kansainvälisten käsimerkkien muodossa. Vakavin operaatiota kohdannut selkkaus tapahtui 23. huhtikuuta 2017, jolloin toinen SMM-partion kahdesta ajoneuvoista ajoi miinaan Luhanskin OSA 2 47

49 toimiston vastuualueella. Räjähdyksessä kuoli operaation ensihoidosta vastaavan yrityksen työntekijä ja kaksi SMM-tarkkailijaa loukkaantui. Miinaonnettomuuden seurauksena operaatio kielsi partioinnin päällystämättömillä teillä. Tällä kiellolla on ollut selkeä operatiivinen vaikutus toimintaan. Miinaonnettomuuden vastuullisia ei ole kyetty identifioimaan ja on epäselvää, kyetäänkö asiaa koskaan luotettavasti selvittämään. Operaatioon osallistuneet suomalaiset ovat kokeneita ammattilaisia. Mukana on kuitenkin jäsenvaltioita, jotka lähettävät tarkkailijoita Ukrainaan ensimmäiselle kriisinhallintaoperaatiolleen. Tämä korostaa koulutuksen merkitystä. Suomalaiset tarkkailijat ovat vähintään suorittaneet sisäministeriön alaisen Kuopion Kriisinhallintakeskuksen järjestämän siviilikriisinhallinnan peruskurssin. Lisäksi ennen toiminta-alueelle siirtymistä, SMM edellyttää tarkkailijoiden läpäisevän intensiivisen viiden päivän kestoisen tarkemmin operaation toimintaympäristöön sovelletun turvallisuuskurssin (HEAT). Kurssi suoritetaan joko Itävallan armeijan kansainvälisessä koulutuskeskuksessa tai välittömästi Ukrainaan saapumisen jälkeen Kiovassa. Operaatio ei ole kyennyt tehokkaasti verifioimaan tai edistämään Minsk II -sopimuksen toimeenpanoa, koska alueella on sopimuksen vastaisesti edelleen raskasta aseistusta. Molemmat osapuolet syyllistyvät sopimusrikkomuksiin. Lisäksi SMM-partioiden liikkumista rajoitetaan säännöllisesti etenkin separatistialueilla. Välikohtauksia aiheuttaa toistuvasti myös operaation lennokkien lennättäminen, jota kohtaan molemmat osapuolet ovat suunnanneet käsiasetulta. Varmuutta ampumisen tarkoituksellisuudesta ei aina ole, koska osapuolet lennättävät alueella myös omia lennokkejaan. Lisäksi Venäjän osallistuminen ETYJin toimintaan, jonka päätökset perustuvat jäsenvaltojen konsensukseen, on tuonut lisähaasteita. Venäjä edelleen kiistää suoran osallistumisensa Itä-Ukrainan konfliktiin, mutta moninaiset seikat viittaavat Venäjän keskeiseen rooliin. SMM on ainoa organisaatio alueella, joka pyrkii ja pystyy objektiivisesti raportoimaan tilanteesta. Tätä informaatiota käyttävät myös useat muut järjestöt ja muun muassa YK on tuonut julki kiitollisuuden SMM:n tekemästä työstä. Mikä oleellisinta, SMM pystyy välittämään tietoa siitä, minkälaisissa olosuhteissa ihmiset konfliktilinjalla elävät ja miten väsyneitä he ovat konfliktiin ja heidän silmissään sen tarpeettomuuteen. 48

50 Markko Kallonen ETYJ tarkkailemassa turvallisuustilannetta Ukrainassa Miten toiminta vaikuttaa Suomen turvallisuuteen? Suomen intressit sisäisen ja ulkoisen turvallisuuden yhteys Viime vuosien kuluessa on hyvin konkreettisesti ollut nähtävissä, miten rajojemme ulkopuolella käydyt konfliktit vaikuttavat sekä sisäiseen että ulkoiseen turvallisuuteemme. Ukrainan konflikti liittyy EU:n, läntisen puolustusjärjestelmän ja Yhdysvaltojen vaikutusvallan muotoutumiseen ja muokkaamiseen alueella, jonka Venäjä katsoo omaksi etupiirikseen - tai Venäjä on ainakin hyvin herkkä EU:n ja läntisen sotilasliittoutuman kasvavasta jalansijasta. Syiksi voidaan katsoa suurvaltapolitiikka, Venäjän tyytymättömyys vallitsevaan turvallisuusarkkitehtuuriin ja Ukrainan maantieteellinen (ja historiallinen) läheisyys Venäjään. Oma maantieteellinen sijaintimme sekä pitkä ja vaiheikas historiamme saman naapurin kanssa tekee luontevaksi omien etujemme kannalta, että olemme mukana Ukrainan kriisinhallintaoperaatiossa. Valtioneuvoston ulko- ja turvallisuuspoliittisen selonteon mukaisesti Suomi harjoittaa monenkeskistä turvallisuuspolitiikkaa, joka edistää keskinäisriippuvuuksien maailmassa kansainvälistä rauhaa, demokratiaa, ihmisoikeuksia, oikeusvaltioperiaatetta ja tasa-arvoa. Muuttuneessa maailmassa kansainvälisen turvallisuuspolitiikan muutokset ovat osoittautuneet nopeiksi ja vaikeasti ennustettaviksi. On johdonmukaista, että Suomi pyrkii tarkkailemaan ennen kaikkea lähiympäristöömme vaikuttavien toimijoiden aikeita ja keinovalikoimaa. Suomen kriisinhallintaan osallistumisen syitä on kirjattu keskeisiin kriisinhallintaa määritteleviin dokumentteihin. Osallistumista voidaan perustella ulkoisen ja sisäisen turvallisuuden kiistattomilla yhtymäkohdilla ja Suomen toiminnalla osana kansainvälistä yhteisöä, jota velvoittavat ja sitovat sekä kansainvälisen oikeuden periaatteet että valitut poliittiset suuntaviivat. Monin tavoin yhä tiiviimmäksi kasvanut valtioiden välinen vuorovaikutus, arvaamattomaksi ja nopeasti muuttuvaksi osoittautunut voimapolitiikka sekä piittaamattomuus kansainvälisistä velvoitteista ja normeista on luonut tilanteen, jossa jonkinlaisen kriisin kehittyminen omalla alueellamme ei vaikuta enää niin mielikuvitukselliselta kuin vielä vuosikymmen sitten. Vastuullinen politiikka edellyttää varautumista myös ennalta arvaamattomiin ja huonoihin OSA 2 49

51 vaihtoehtoihin. Osallistumalla näkyvästi kriisinhallintaan Suomi antaa poliittisen signaalin kuulumisestaan kansainvälistä oikeutta tukeviin valtioihin ja järjestöihin. Tällä tavoin Suomi lisää myös ymmärtämystään nykyaikaisten kriisien kehittymisestä ja vaikutuksista. Tätä ymmärtämystä ja tietoa keräävät ja edustavat myös Suomen kouluttamat ja lähettämät kriisinhallinnan asiantuntijat. Osallistumisellaan Suomi kantaa vastuuta, joka saattaa osoittautua tärkeäksi yhteisymmärryksen ja solidaarisuuden luojaksi mahdollisissa tulevaisuuden kriiseissä etenkin Suomen kaltaisen sotilasliittoon kuulumattoman maan kannalta. Tarkkailijoiden on varauduttava myös kylmiin ja haastaviin olosuhteisiin siviilikriisinhallintaoperaatioissa. Kuva: CMC Finland Kenen kanssa toimintaa tehdään nyt ja kenen kanssa yhteistyötä tulisi lisätä? EU ja Suomi sen mukana on pyrkinyt profiloitumaan kokonaisvaltaisen kriisinhallinnan toimijana. Kriisinhallinnan työkalupakkiin kuuluvat suuremmassa mittakaavassa ainakin talouspolitiikka, kehitysyhteistyö, hauraiden 50

52 Markko Kallonen ETYJ tarkkailemassa turvallisuustilannetta Ukrainassa valtioiden tukeminen laaja-alaisesti (maatalous, koulutus, tutkimus, pelastuspalvelun kehitys, varhaisvaroitus, analyyttinen tuki, vaalitarkkailu (demokratisointi), siviilikriisinhallinta ja viimeisenä vaihtoehtona sotilaskriisinhallinta sisältäen rauhaan pakottamisen. On sanottu, että kustannukset, jotka liittyvät näihin kokonaisvaltaisen kriisinhallinnan tasoihin kasvavat progressiivisesti. Lisäksi, kuluja jälkimmäisistä ei tulla koskaan saamaan takaisin ei edes osittain. Tämän takia panostaminen ennaltaehkäisyyn on tehokkainta ja vaikuttavinta. Ongelmalliseksi asian tekee se, että yhteiskunnassa, jossa on lähes loputon määrä perusteltuja kehittämisen kohteita, on vaikeaa löytää konsensusta tai laaja-alaista tukea merkittävälle ennaltaehkäisevälle kriisinhallinnan rahoitukselle. Kokonaisvaltainen kriisinhallinta edellyttää tehokasta koordinointia lukuisten eri tahojen välillä (kansainväliset järjestöt, kotimaiset viranomaiset, pelastuspalvelu, puolustusvoimat, sisäasiainministeriö, ulkoasiainministeriö ja kansalaisyhteiskunta). Tämä koordinointi on tavallisen kentälle lähetetyn asiantuntijan silmin rajallista eikä kokonaisvaltaisuus sitä kautta toteudu. Suomi voisi harkita tämän tehostamista luoden samalla hyvän käytänteen muille jäsenvaltiolle. Vaikuttaa siltä, että kansainvälisille organisaatioille on haastavaa toteuttaa kriisinhallintaan liittyvää tutkimusta, jonka löydöksiä voidaan siirtää käytännön suunnitteluprosessiin. Suomi pystyisi profiloitumaan tässä. Esimerkkinä ulkopuolisesta kriisinhallinnan tehostamiseen pyrkivästä tutkimuksesta voidaan mainita EU-rahoitettu projekti: Improving The Effectiveness of Capabilities in EU Conflict Prevention (IECEU). IECEU tarjoaa esimerkin teemoista, joiden vertaileva tutkimus edistää kriisinhallinnan toteuttamista kustannustehokkaalla tavalla. Tutkimuksen löydöksiä ja suosituksia on jaettu kattavasti eri sidosryhmille. Tehostettu työnjako kriisinhallinnan toimijoiden ja jäsenvaltioiden välillä tarjoaa myös yhden kehittämisväylän. Suomi kykenisi tukemaan operaatiota esimerkiksi kylmäosaamisen tai informaatioteknologian kehittämisen kautta, esimerkiksi tiedonhallinnon/tietopankkien kehittäminen on ensiarvoisen tärkeää operaatioiden tehokkaalle ja johdonmukaiselle toiminnalle. On selvää, että todellisten vahvuuksien kartoitus on syytä tehdä huolellisesti yhteistyössä muiden toimijoiden kanssa. OSA 2 51

53 52 Suomalaisten kriisinhallinnan asiantuntijoiden hyödyntäminen strukturoidulla tavalla esimerkiksi ajatushautomoissa ja kouluttajina, tilaisuuden tullen myös ulkomailla, muodostaisi johdonmukaisen jatkumon tehdylle investoinnille. Tällä hetkellä ainakin osa asiantuntijoista ei operaation jälkeen ole millään tavoin mukana kriisinhallinnan kehittämiseen pyrkivässä toiminnassa. Useat näistä asiantuntijoista ovat esimerkiksi kolmen vuoden kuluessa hankkineet mittavan tietotaidon ja kontaktiverkoston, joka voisi palvella paremmin useampaa tahoa ja asiantuntijaa itseään operaation jälkeen. SMM on ainoa Ukrainan turvallisuustilanteeseen keskittynyt suurempi toimija. EU:n rooli on keskittynyt tukemaan Ukrainan demokraattisten instituutioiden ja oikeusvaltion kehittymistä. YK:n toimijat ovat pieniä, mutta niitä kuitenkin on. Viime aikoina keskusteluja on käyty avoimesti YK:n rauhanturvaoperaation perustamisesta Itä-Ukrainaan. Operaation tehtävänä olisi turvata SMM:n tarkkailijoiden työskentely. Siihen liittyy useita haasteita, ja operaatio tulisi olemaan kooltaan mittava. Jotkut kommentaattorit ovat nostaneet esille ajatuksen siitä, että Suomi saattaisi lähettää sotilaita kyseiseen operaatioon. Ukrainan johto pitää esitystä ja sen saamaa alustavaa tukea Venäjältä mahdollisena ansana, jolla pyrittäisiin sementoimaan nykyinen tilanne. Mitä mahdollisuuksia ala tulevaisuudessa tarjoaa? Epätäydellisyydestään huolimatta SMM:llä on ollut vakauttava vaikutus alueella, joka on edellyttänyt sopeutumiskykyä muuttuvassa ja haastavassa turvallisuusympäristössä. Suomi on johdonmukaisesti omien linjauksiensa mukaisesti ottanut osaa operaatioon. Tällä hetkellä Ukrainassa työskentelee useampia suomalaisia (16) kuin missään muussa käynnissä olevassa siviilikriisinhallintaoperaatiossa. Jokaisen kriisinhallintaoperaation pyrkimyksenä on tehdä itsensä tarpeettomaksi. Pysyvän rauhan aikaansaamiseksi tarvitaan kaikkia kokonaisvaltaisen kriisinhallinnan työkaluja. Osapuolten täytyy myös itse omata tahtotila rauhaan ja valmius sen toteuttamisen yhteydessä mahdollisiin kompromisseihin. Tällä hetkellä on vaikea arvioida, miten ja milloin konflikti Itä-Ukrainassa kyetään ratkaisemaan. Vaikka jotkin tahot ovat perustellusti kritisoineet operaation merkitystä ja saavutuksia, on selvää, että sillä on ollut positiivista

54 Markko Kallonen ETYJ tarkkailemassa turvallisuustilannetta Ukrainassa vaikutusta. Tämä jo sen takia, että alueella ei ole mitään muuta kansainvälistä organisaatiota (ainakaan yhtä suurta, ja koko ajan turvallisuustilannetta seuraavaa), joka tuottaisi objektiivista informaatiota siitä, mitä Itä-Ukrainassa tapahtuu ja mitä siellä ei tapahdu. SMM pyrkii tukemaan dialogia, jonka avulla kyetään löytämään poliittisesti kestävä ratkaisu kriisiin. Vanhan totuuden mukaan kukaan muu ei voi rakentaa toisen osapuolen rauhaa. Tahto ja keinot tulee löytää yhdessä ja eri osapuolten konsensuksella. Lisäksi, on myös olemassa kauemmas tulevaisuuteen suunnattu näkemys siitä, että kun se hetki koittaa, ehkä hyvinkin pitkän ajan kuluttua, että Itä-Ukrainassa tapahtumista voidaan yrittää tehdä objektiivista historiallista arviota,smm:n raportit ovat harvoja objektiivisia kuvauksia tapahtumista. SMM raportointia rajoittaa se, että turvallisuussyistä johtuen partiointi tapahtuu valoisaan aikaan. Tekninen kamera- ja äänisensoriseuranta pyrkii korvaamaan tätä. Paikallisen väestön turhautumista SMM:ää kohtaan lisää tietoisuus siitä, että operaation partiot eivät ole paikalla öiseen aikaan, jolloin suurin osa tulitaukorikkomuksista tapahtuu. Pitkittyneet konfliktit, hauraiden valtioiden suuri ja iältään nuori väestö (on arvioita, että yli 1,5 miljardia ihmistä elää hauraissa valtioissa), vastakkainasettelun lisääntyminen kansainvälisessä politiikassa ja monimuotoisten vaikutuskeinojen käyttö (hybridivaikuttaminen) viittaavat siihen, että kriisinhallinnan työsarka ei tule vähenemään lähitulevaisuudessa. Kokonaisvaltaisen kriisinhallinnan laaja kirjo myös lisää kentälle lähettävien asiantuntijoiden erityisosaamisen tarvetta. Samalla se luo kasvavan tarpeen kykyyn koordinoida eri yhteiskunnan toimijoiden välillä. Tekninen monitorointi, jota on koko ajan lisätty myös Ukrainan operaatiossa, lisää myös teknisen osaamisen roolia. Lisäksi operaatioiden toimintaa kyettäisiin tehostamaan erilaisilla IT-tuotteilla, jotka lisäksi tukisivat ja nopeuttaisivat operaatioiden analyyttista kykyä ja tiedon hallintaa. Voidaan ajatella, että nämä aihepiirit voisivat tarjota mahdollisuuden myös kaupallisten ideoiden kehittämiseen, joita voidaan tarjota tukemaan kriisinhallinnan vaikuttavuutta. Kokonaisvaltaisen kriisinhallinnan osaamiskeskuksella (Kriisinhallintakeskus CMC Finland ja Puolustusvoimien kansainvälinen keskus FINCENT) on kyky ja kouluttajat tasokkaan koulutuksen järjestämiseen. Lisäksi jo useamman vuoden käytössä ollut konsepti siitä, että osa Kriisinhallintakeskuksen järjestämästä koulutuksesta on toteutettu yhdessä FINCENTin sotilastarkkai- OSA 2 53

55 lijakurssin kanssa, on tuottanut lisäarvoa antamalla arvokkaan kuvan myös siviiliosallistujille yhtäältä yhteistoiminnasta sotilaiden kanssa ja toisaalta tilaisuuden saada ymmärtämystä konfliktialueen todellisuudesta Niinisalon varuskunnan harjoitusalueella. Itä-Ukrainassa käydään edelleen taisteluja ja käytetään raskasta aseistusta. Tämän elementin simuloiminen koulutuksessa on sen tärkeydestä huolimatta hyvin haastavaa ja taloudellisia resursseja kuluttavaa. Suomi on kehittänyt koulutuksia yhdistämällä konseptin, jota voitaisiin yrittää markkinoida muille jäsenvaltioille Suomen toimiessa koulutuksen tuottajana. Suomen kansainvälinen maine koulutuksen mallimaana voitaisiin valjastaa myös profiloitumiseen hauraiden konfliktinjälkeisten yhteiskuntien tukemiseen tehostetun, suunnitelmallisen ja inklusiivisen koulutusjärjestelmän kautta. Konfliktin aikana ja välittömästi sen jälkeen yhteiskunnilla on lukuisia haasteita yhteiskunnan perustoimintojen kannalta. Koulutusjärjestelmä on vain yksi niistä. Koulutusjärjestelmän toimivuudella on kuitenkin kauaskantoista taloudellista merkitystä. Koulutuksen pitkittyminen tai rapautuminen hidastaa yhteiskunnan toipumista. Sillä voi myös olla merkittävä rooli konfliktin syiden selvittämisessä ja niiden poistamisessa kaikille avoimen koulutuksen avulla. Lisäksi yksilön kannalta on tragedia, jos henkilö ei pysty kehittämään itseään omien voimavarojensa rajoissa kouluttautumalla. Suomi pyrkii ihmisoikeuksien, humanitaarisen oikeuden ja sukupuolinäkökulman valtavirtaistamiseen EU:n, YK:n ja ETYJin kriisinhallintaoperaatioissa. Suomi kykenisi asiantuntijoidensa avulla selkeyttämään kriisinhallinnan yhteyttä ihmisoikeuksiin. Tähän hyvän perustan antaa vuonna 2010 ulkoasiainministeriön julkaisema Helsingin yliopiston Erik Castrén Instituutin laatima EU:n kriisinhallintaoperaatiolle suunnattu käsikirja ihmisoikeuksista. Tämä aukikirjoitettu ymmärrys kriisinhallinnan ja ihmisoikeuksien yhteydestä olisi hyödyllistä siirtää vahvasti operaatiokohtaisesti soveltaen myös kriisinhallinnan asiantuntijoiden koulutukseen myös kansainvälisesti. Kirjoittajan oma kokemus on se, että tällä hetkellä useat kriisinhallintatehtävissä toimivat asiantuntijat, jotka myös suoraan tai välillisesti työskentelevät ihmisoikeuksiin/inhimilliseen turvallisuuteen liittyvien teemojen parissa, eivät omaa selkeää ja kattavaa kuvaa siitä, miten ihmisoikeudet konkreettisesti nivoutuvat kriisinhallintaoperaatioihin. 54

56 Markko Kallonen ETYJ tarkkailemassa turvallisuustilannetta Ukrainassa Lopuksi, Suomi on julistanut pyrkivänsä edistämään ihmisoikeuksien toteutumista koko maailmassa. Tätä tavoitetta ajettaessa edes edellä kuvatut kapeammat kansalliset edut eivät ole keskeisimpiä. Tulitus Itä-Ukrainassa ei ole päättynyt tähän päivään mennessä huolimatta kahdesta Minskin aseleposopimuksesta. Suomalaiset kriisinhallinnan asiantuntijat jatkavat työskentelyä operaation mandaatin mukaisesti usein haastavissa olosuhteissa neljättä vuotta. Se on ajoin turhauttavaa johtuen useammasta syystä: osin sen takia, että asiat eivät ole juurikaan kehittyneet parempaan suuntaan paikallisen väestön kannalta ei kummallakaan puolella konfliktilinjaa. Paikallisen väestön useimmin esittämä kysymys konfliktialueella partioiville SMM-tarkkailijoille kontaktilinjan molemmin puolin onkin: Milloin tämä kaikki päättyy? Vastauksen löytäminen tähän kysymykseen on sekä Suomen etujen, kansainvälisten sitoumusten sekä edustamiemme arvojen mukaista. OSA 2 Lähteet: Richard Sakwa, Frontline Ukraine, Crisis in the Borderland, I.B. Tauis & Co. Ltd, London Karina V. Korostelina, Constructing the Narratives of Identity and Power Self-imagination in a young Ukrainian Nation, Lexington Books, Maryand OSCE Special Monitoring Mission to Ukraine SMMU Thematic Report Civilian Casualties in Eastern Ukraine 2016, September 2017, special-monitoring-mission-to-ukraine/342121?download=true Improving the Effectiveness of Capabilities in EU Conflict Prevention (IECEU) Vaihtoehtoista uutisointia Donetskin separatistialueelta: Donbass News Agency 55

57 Minna Pesu Siviilikriisinhallintaa Afrikan sarvessa EUCAP Somalia, sen tehtävä ja yhteistyökumppanit EUCAP Somalia (aiemmin EUCAP Nestor) on EU:n siviilikriisinhallintaoperaatio, joka tukee Somalian merenkulkuun ja sen rannikko- ja merialueisiin liittyvän turvallisuuden kehittämistä. Somalialla ei ole tällä hetkellä kykyä seurata ja kontrolloida Afrikan pisintä rantaviivaa ja sen tärkeimpiä satamia. Somalian 20 vuotta kestäneen sisällissodan seurauksena alueella on ollut poliittinen ja hallinnollinen tyhjiö. Valtionrakennusprosessi ja organisaatioiden kehitys on alkanut: viime vuosina sisällissodan jälkeisen hallinnon rakennustyössä on otettu edistysaskeleita, kun liittotasavallan osavaltiot on muodostettu. Somalia muodostuu pääkaupunki Mogadishusta sekä viidestä osavaltiosta sekä yksipuolisesti itsenäiseksi julistautuneesta Somalimaasta. 1 Somalimaa on julistautunut itsenäiseksi, mutta Mogadishu-johtoinen liittotasavalta ei ole tunnustanut Somalimaan asemaa itsenäisenä valtiona. EUCAP Somalian tavoitteena on turvallinen Somalian rannikko ja aluevesialue, joka toteutuu tulevaisuudessa somalivoimin eikä painottuen kansainväliseen yhteisön paikallaoloon. Tämä turvaisi Somalian ja laajemmin Afrikan sarven vakautta, millä on vaikutuksia laajemmalle, myös Eurooppaan. 1 Somalian osavaltiot ovat Puntland (tässä tekstissä käytetään vakiintunutta suomennosta Puntmaa), Galmudug, Hirshabbelle, South-West State ja Jubaland. Pääkaupunkiseutu Banadirin status on edelleen avoin kysymys. 56

58 Minna Pesu Siviilikriisinhallintaa Afrikan sarvessa Somalian kyky valvoa itsenäisesti rannikko- ja merialueitaan tukisi mm. kansainvälisen kaupan turvaamista ja osaltaan vähentäisi rikollisuutta alueella. Operaatio on perustettu vuonna 2012 Somalian merirosvouksen aiheutettua ongelmia kansainväliselle merenkäynnille ja kaupalle Adeninlahdella Afrikan sarven ja Arabian niemimaan välissä ja Intian valtamerellä. Artikkelin kirjoitushetkellä EU:n jäsenvaltiot ovat vahvistaneet operaation mandaatin jatkuvan joulukuuhun Operaation alussa sen toiminta-alueeksi määriteltiin Afrikan sarven rannikkoalue. Laajimmillaan EUCAP Nestorin maantieteellinen alue kattoi seuraavat valtiot: Somalia, Djibouti, Kenia, Tansania ja Seychellit. Suunnitelmiin sisältyi alkuvaiheessa myös Jemen. Vuoden 2015 aikana operaation toiminta-alue on rajattu vain Somaliaan, ja virallisesti operaation nimi on muuttunut EUCAP Somaliaksi joulukuussa EUCAP Somalian asiantuntijat ja toimistot ovat keväällä 2018 Somalian liittotasavallan pääkaupunki Mogadishussa, Puntmaan osavaltion pääkaupungissa Garowessa sekä Somalimaan pääkaupunki Hargeisassa. Suuri osa Somalian rannikkoa on siis vielä operaation näkökulmasta vailla suoraa kosketuspintaa. Operaation kaikkeen toimintaan ja mm. koulutuksiin pyritään mahdollisuuksien mukaan kuitenkin sisällyttämään osallistujia myös niistä Somalian osavaltioista, joissa operaatio ei toistaiseksi ole paikan päällä. Operaation tukitoimintoja, kuten taloushallintoa, on sijoitettu lisäksi Nairobin toimistoon Keniassa. EUCAP Somalia on somalikumppaneilleen neuvonantaja, mentori ja kouluttaja ja näihin liittyvien tarvikkeiden lahjoittaja. Se tukee merenkulkuun ja sen turvaamiseen liittyvän hallinnon valmistelua, lainsäätämistyötä, organisaatioiden institutionaalista kehittämistä, sekä turvallisuustoimijoiden, oikeuslaitoksen ja syyttäjänlaitoksen toimintakyvyn kehittämistä ja oikeusvaltioperiaatteen toteutumista. Operaation toiminnassa huomioidaan myös naisten asema. Paikallisina kumppaneina ovat ohjaavat ministeriöt keskeisimpinä liittotasavallan ja osavaltioiden sisäministeriöt ja oikeusministeriöt, valtion vahvistettuihin lakeihin perustuva oikeuslaitos 2, syyttäjänlaitos ja turvallisuussektorin siviilitoimijat, kuten rannikkovartiosto ja rannikkoalueilla toimiva OSA 2 2 Tämän ohella Somaliassa on käytössä traditionaalinen tapaoikeus xeer. 57

59 poliisi: Mogadishussa poliisin meri-ja rannikko-osasto, Somalimaan rannikkovartiosto ja Puntmaalla Bosasson satamapoliisi. Pyrkimys on myös lisätä kaikkien toimijoiden yhteistyötä toistensa kanssa, jotta rikosasian käsittelyketju vahvistuu kaikilta osin. Operaation toiminnassa tuki Somalian merenkulun ja merellisen turvallisuuden alueellisille koordinointifoorumeille on keskeistä. Nämä foorumit edistävät paitsi keskeisimmän sektorin toimintaa ohjaavan strategian toteuttamista, myös Mogadishun ja osavaltioiden yhteistyötä ja koordinointia liittotasavallan sisällä ja teknisissä kysymyksissä Mogadishun ja Somalimaan välillä. Alueelliset koordinaatioryhmät ovat liittotasavallan National Maritime Coordination Committee (NMCC), johon liittotasavallan pääministerin johdolla kokoontuvat osavaltioiden edustajat, sekä laajempi Maritime Security Coordination Committee (MSCC), johon osallistuvat NMCC:n lisäksi myös Somalimaa. Näiden alueellisten koordinaatioryhmien toiminnassa on ajoittain ollut taukoja. Taustalla ovat esimerkiksi liittotasavallan kevään 2017 ja Somalimaan marraskuun 2017 vaalien aiheuttamat katkokset hallinnon normaaliin toimintaan. Operaatio toimii yhteistyössä muiden kansainvälisten toimijoiden kanssa, koordinoiden tehtäviä ja tukimuotoja. EUCAP Somalialle Mogadishussa tärkeimpiä näistä ovat olleet YK:n huume- ja rikostoimisto (UN Office on Drugs and Crime, UNODC) ja Afrikan Unionin Somalia-operaatio AMISOMin Marine Unit sekä YK:n Somalia-operaatio UNSOM, joka tukee Somalian poliisia. Operaation teknisestä luonteesta huolimatta sen toimintamahdollisuuksiin ja -tapoihin vaikuttaa laajempi käynnissä oleva poliittinen keskustelu ja päätöksenteko, ml. Somalian hallinnon sisäisestä vastuunjaosta ja resursseista. Keskeinen EUCAP Somalian yhteistyötaho on EU:n Somalia -delegaatio Mogadishussa, joka osaltaan tukee operaatiota neuvotteluyhteyksineen liittotasavallan ja sen osavaltioiden korkeimman johdon kanssa. Kentällä tehdään koordinaatiota myös EU:n sisaroperaatioiden kanssa. EUCAP Somalian lisäksi Somaliassa on kaksi sotilasoperaatiota; laivasto-operaatio EU NAVFOR Atalanta ja EU:n koulutusoperaatio EUTM Somalia. EU NAVFOR Atalanta osallistuu EUCAP Somalian paikallisten kumppaneiden harjoituksiin, ja tarjoaa usein kalustoaan ja asiantuntemustaan näihin. Se 58

60 Minna Pesu Siviilikriisinhallintaa Afrikan sarvessa pyrkii ehkäisemään piratismia Afrikan sarvessa ja mm. turvaa Maailman ruokaohjelma WFP:n humanitaarisen avun kuljetuksia Somaliaan. Kansainvälisessä merialueiden valvonnassa on mukana myös NATOn operaatio ja useita muita maita, sekä myös yksityisiä turvallisuuspalveluita. EUTM Somalia tukee Somalian puolustusministeriötä sekä asevoimien koulutusta ja mentorointia. Operaation ydintoimintaan, kuten koulutus- ja seminaarijaksoihin, liittyvät valmistelu-, tiedotus-, ja logistiikkavalmistelut turvatoimineen vievät paljon aikaa. Muutaman päivän mittaisen tilaisuuden järjestäminen vie työaikaa viikkoja, suunnitteluvaihe mukaan lukien jopa kuukausia. Toimintaympäristö itsessään sekä lukuisten yhteistyökumppaneiden kanssa oikea-aikaisesti koordinointi on vaativaa. Monet käytännön haasteet johtuvat siitä, ettei Somalian todellisuus vastaa EU:n säännöksiä, joita operaation tulee noudattaa kaikessa toiminnassaan. Kaikki EUCAP Somalian talousasiat hoidetaan Kenian kautta; Euroopan komissio ei hyväksy somalien rahansiirtoihin käyttämää järjestelmää, eikä katso Somaliassa olevan toimivaa pankkilaitosta. OSA 2 EUCAP Somalian toiminta osana Somalian vakauttamista Somalian valtionhallinnon kyky parantaa rannikon ja merialueiden turvallisuutta on asetettava laajempaan turvallisuuskontekstiin. Nämä kehityskulut vaikuttavat myös hallinnon mahdollisuuksiin ottaa edistysaskeleita EUCAP Somalian tuella. Somalian liittotasavallan hallinnon rakennustyössä keskeisimmät haasteet ovat perustuslakityössä (nyt on käytössä väliaikainen perustuslaki vuodelta 2012), seuraavien vaalien valmistelussa vuodelle 2020, sekä hallintovastuiden määrittelyssä ja veronkanto- ja resurssienjakosopimuksissa liittotasavaltojen kanssa. Hallituksen prioriteetit ovat puolustushallinnon ja armeijan kehittämisessä ja nälänhädän torjumisessa. Turvallisuusagendan ykkösenä on terrorismin vastainen taistelu. Merkittävä osa eteläistä ja keskistä Somaliaa on Al Shabab-järjestön hallussa. Myös eri klaanien väliset konfliktit poliittisen vaikutusvallan tai resurssien käytöstä aiheuttavat epävakautta ja väkivaltaa. Somalian humanitaarinen tilanne on heikko, ja haurastuttaa kehitystä kautta linjan. Maassa oli 6,2 miljoona humanitaarisen avun tarpeessa olevaa ihmistä joulukuussa Samaan aikaan konflikteja paossa oli yli kaksi miljoona somalia, 59

61 joista 1,5 miljoonaa on maansisäisiä pakolaisia ja lähes pakolaisina lähialueilla. 3 Afrikan sarven alueen humanitaarinen tilanne, turvattomuus ja valtiorakenteiden heikkous vaikuttaa välillisesti myös Eurooppaan. Tällä hetkellä hallituksen ja koko lainvalvontamekanismin kyky estää tai käsitellä rikollisuutta, mukaan lukien aseiden, huumeiden, hiilen, sokerin tai ihmisten salakuljetusta ja laitonta kauppaa, on vähäinen. Somalian hallintoa myös leimaa korruptio. Somalia on ihmiskaupan lähtö-, kauttakulku- ja saapumismaa, ja reiteillä on yhteydet Libyaan, Sudaniin ja Eurooppaan 4. Somalian hallinnon sekä oikeuslaitoksen ja turvallisuussektorin vahvistuminen vähentäisi alueilla tapahtuvan rikollisuuden, kuten merirosvouksen, salakuljetuksen ja laittoman kaupan, kannattavuutta. EUCAP Somalia tulee nähdä osana laajempaa EU:n Somalia-strategiaa. Keskeistä on EU:n toiminnan kokonaisvaltaisuus. Yksittäisten toimijoiden kehittäminen ei ratkaise epävakauden tai rikollisuuden juurisyitä rannikolla ja merialueilla tapahtuvalla rikollisuudella on juurensa maalla. Turvallisuussektorin vahvistuminen yksin ei riitä Somalian vakauttamisessa. EU tukeekin Somaliassa eri mekanismeilla myös poliittista kehitystä ja oikeusvaltioperiaatteen toteutumista, alueen köyhyyden lieventämistä, sekä koulutus- ja elinkeinomahdollisuuksien parantamista. Mogadishun poliisin rannikko- ja meriyksikkö esimerkkinä Somalian haasteista Merenkulun ja rannikon turvaamisen osalta Somalian liittotasavallan ja osavaltioiden turvallisuustoimijoiden nykyinen kapasiteetti vaihtelee paljon alueittain. Suuressa osassa Somaliaa ihmisten ja omaisuuden turvaaminen perustuu paikallistason toimijoihin ja klaanijärjestelmään eikä valtiotoimijoihin. Rannikkovartioston tai vastaavien organisaatioiden läsnäolo pitkin Somalian rannikkoa on pistemäistä, ja niiden kyky toimia on osin äärimmäisen heikko. Mogadishussa rannikkovartiostoa lähinnä vastaa poliisin meri- ja rannik- 3 OCHA United Nations Office for the Coordination of Humanitarian Affairs, Somalia UNHCR The UN Refugee Agency, Somalia Situation (viitattu ). 4 US Department of State, Somalia 2017 Trafficking of Persons Report (viitattu ). 60

62 Minna Pesu Siviilikriisinhallintaa Afrikan sarvessa koyksikkö (Maritime Police Unit, MPU), jota EUCAP Somalia tukee antamalla neuvoa, kouluttamalla sekä näihin liittyvillä tarvikelahjoituksilla. Tavoitteena on, että MPU-poliisiyksikkö kykenisi pysäyttämään toiminta-alueellaan Mogadishussa epäillyt alukset, tarkistaa niiden dokumentit ja estämään mm. aseiden, huumeiden tai hiilen salakuljetusta ja laitonta kauppaa. EUCAP Somalian tuella tämä meri- ja rannikkoalueella toimiva poliisiyksikkö osallistui tammi-helmikuussa 2018 ensimmäistä kertaa kansainväliseen meriharjoitukseen (Cutlass Express 2018) Djiboutissa, mikä on suuri askel tälle somaliorganisaatiolle sekä askel kohti Afrikan sarven alueellisen yhteistyön parantamista. EUCAP Somalia kouluttaa yksikköä säännöllisesti, usein EU NAVFOR Atalanta-operaation tuella, ja myös UNODC ja jotkin valtiot ovat tukeneet MPU-yksikön toimintaa ja kehittämistä. EUCAP Somalia on saanut monien tarpeiden kanssa kamppailevan paikallisen hallinnon sitoutumaan hankkeisiin, kuten Mogadishun MPU-poliisiyksikön kehittämiseen. Kuvaavaa yksittäisten virkamiesten sitouttamiselle sekä Somalian nykykapasiteetille - on tapaus liittyen uuteen hankevalmisteluun EUCAP Somalia vei uuden keskeisen ministeriön edustajan vierailulle Mogadishun satamaan, jotta kaikilla osallisilla on käsitys nykytilanteesta koskien MPU-poliisiyksikön uusien tilojen rakentamisesta. Nähdessään yksikön nykyiset tilat satamassa ministeriön edustaja huudahti spontaanisti: Jesus Christ! Olimme tyytyväisiä, että uusi keskeinen ministeriön edustaja näki tämän omin silmin somalihallinnon omistajuus ja sitoutuminen hankkeisiin on ydin kaikessa kehityksessä, joka tasolla. Henkilökohtaisen omistajuuden syntymisen lisäksi tämä episodi kuvastaa hyvin MPU-poliisiyksikön nykytilannetta: pulaa on kaikesta. Helmikuussa 2018 yksikössä työskenteli 55 henkilöä, joista kuusi oli naisia. Valtio ei ole maksanut työntekijöilleen säännöllistä palkkaa. EU on pyrkinyt turvaamaan turvallisuussektorin palkanmaksua stipendein. Toimintaa rajoittaa myös välineistön kuten veneiden ja polttoaineen puute. Yksikön kapasiteetti lähteä satamasta tarkastuskäynnille rannikkovesille on viime vuosina ollut kolme venettä. Joskus on käynyt niinkin, etteivät tähän yksikköön määrätyt alokkaat osaa uida. Edellä kuvattu satamavierailu liittyi hankevalmisteluun, joka tulee täydentämään EUCAP Somalian tehtäviä. Hankkeen rahoittaa EU komissio, ja sen OSA 2 61

63 myötä Mogadishun poliisin MPU-yksikkö tulee saamaan uudet asianmukaiset työskentelytilat Mogadishun satamaan. Vastaavaa laajaa kehittämishanketta on alustavasti suunniteltu toistettavaksi myös muissa keskeisissä satamakaupungeissa, niiden rannikkovartioston kapasiteetin tukemiseksi. Rannikkovartiosto-yksiköiden toiminnan kehittämisen esteenä ovat myös rannikkovartioston tehtäviin liittyvän lainsäädännön puutteet. Käytännössä tämä tarkoittaa, että myös Mogadishun MPU-poliisiyksikön oikeudet ja vastuut sekä menettelytavat merellä tehtävissä operaatioissa tarvitsevat selkeyttämistä. EUCAP Somalia on työskennellyt pitkään lainsäädäntötyön tukemisen parissa. Somalijohtoisuus turvallisuuden kehittämisessä EUCAP Somalia tukee edellä kuvatun kaltaisesti useita toimijoita monella eri tasolla samanaikaisesti ja edistysaskeleita on otettu huolimatta toimintaympäristön kompleksisuudesta. Tähän mennessä EUCAP Somalia on tukenut rannikko- ja merialueiden turvallisuuteen liittyvän hallintorakenteen kehittämistä mm. liittotasavallan keskeisten strategioiden laatimisen osalta. 5 Somalimaalla merkittävä edistysaskel oli rannikkovartiostoa koskevan lakiluonnoksen valmistuminen 2017 ja sen hyväksyminen kabinetissa. Lakiluonnos odottaa parlamentin käsittelyä keväällä EUCAP Somalian keskeisimpiä tavoitteita on ollut rannikkovartioston tukeminen Somaliassa. Somalian suhteen tilanne on hajanainen. Eri alueilla on erilaiset hallintohistoriat, lainsäädäntöpohja ja toimijakenttä. Uuden organisaation perustamiseen tai vastaavia tehtäviä suorittavan organisaation uudistamiseen kietoutuu useita laajempia koko Somalian kehittämiseen ja hallintoon liittyviä kysymyksiä, keskeisenä Mogadishun ja osavaltioiden keskinäisten vastuiden ja raportointisuhteiden määrittely. Somalian lainsäädäntö, joka määrittelee pääkaupungin ja osavaltioiden suhteet, on vielä alkuvuodesta 2018 monin osin epäselvä. Oman lisänsä kehityskulkuihin tuo Somalimaan status. Somalian rannikko- ja merialueiden turvallisuuden valvontamekanismin kehittäminen lakeineen, asetuksineen ja organisaatioineen tulee kuitenkin olla somalivetoinen prosessi, johon EU- 5 Strategia liittotasavallan rannikkovartiostosta, luonnospaperin kansallisesta merialueiden uhka-arviosta (National Maritime Threat Assessment), ja luonnospaperin kansallisesta merialueiden turvallisuussuunnitelmasta (National Maritime Security Plan). 62

64 Minna Pesu Siviilikriisinhallintaa Afrikan sarvessa CAP Somalia (tai muu teknistä tukea antava ulkopuolinen taho) osallistuu vain rajatusti. Edistysaskeleena rannikkovartioston tehtäviä hoitavan organisaation perustamisessa voidaan pitää toukokuun 2017 Lontoon suurkokousta. Tuolloin somalihallinto sopi rannikkovartioston perustamisesta osana laajempaa turvallisuussopimusta. Tällöin tehtiin myös poliittinen päätös tämän organisaation asettamisesta liittotasavallan sisäisen turvallisuuden ministeriön alaisuuteen. Nykytilanne rannikkovartioston suhteen on käytännössä kuitenkin vielä hajanainen. Edessä on rannikkovartiostosta säädetyn liittotasavallan lain viimeistely ja hyväksyntä, sekä tämän poliittisen päätöksen toteuttaminen osavaltioittain alueilla. EUCAP Somalian tuella on valmisteltu lakiluonnosta liittotasavallan rannikkovartiostosta jo vuosia ja työ jatkuu edelleen. EU:n jäsenmaiden, joilta EUCAP Somalian mandaatti tulee ja jotka rahoittavat sen toimintaa, tulisi sitoutua pitkäjänteiseen työhön perustettaessa operaatio hauraaseen valtioon. Operaation perustamisvaiheessa on tehtävä analyysi operaation toimintaympäristöstä ja tavoitteesta, mukaan lukien operaation poistumisstrategiasta. Mitä toimijoita kentällä on, mikä on näiden suhde, mikä on maan hallinto- ja lainsäädäntötilanne? Millä aikavälillä hauraassa valtiossa on realistista saavuttaa edistysaskeleita suhteessa operaation tavoitteeseen? Kuka hyötyy ja kuka häviää, mikäli hallintoa ja sen vastuita uudistetaan? Missä vaiheessa operaatio voi vetäytyä, ja paikallinen kumppani katsotaan kykeneväksi toteuttamaan mandaattiaan yksin, tai muiden tunnistettujen kansainvälisten toimijoiden kanssa? Operaation kohdemaan prioriteetteja on kuultava aidosti. Nyt, kun Somalian osavaltiot on virallisesti perustettu ja niissä on aloittanut omat hallintonsa, EUCAP Somalialle on esitetty yhteistyö- ja jalkautumiskutsuja muutamista Somalian osavaltioista, joissa sillä ei ole vielä pysyvää toimistoa ja asiantuntijoiden läsnäoloa. Näiden paikallisten kutsujen ja laajentumispyyntöjen poliittinen arviointi on keskeistä, osana EU:n tukea Somalian tasapainoiselle osavaltiokehitykselle. EU:n jäsenmaiden keskustelussa on tullut esille mahdollisuus laajentaa EU- CAP Somalia -operaation pysyvää läsnäoloa ensi vaiheessa satamakaupunkeihin Puntmaan Bosassoon ja Somalimaan Berberaan toistaiseksi operaation asiantuntijat ovat pysyvästi läsnä vain pääkaupungeissa Somalimaan OSA 2 63

65 Hargeisassa ja Puntmaan Garowessa. Mahdollista voisi olla myös EUCAP Somalian toiminnan alueellinen laajeneminen myöhemmin muihin Somalian liittotasavallan osavaltioihin, mikäli turvallisuus- ja muu ympäristö tukisi tätä. Somalian rannikon ja aluevesien turvaaminen somalivoimin on tavoite, jonka saavuttaminen edellyttää laaja-alaisuutta ja pitkäjänteisyyttä. Ehkäpä jonain päivänä EUCAP Somalian asiantuntevia neuvonantajia ja kouluttajia on töissä kaikissa Somalian osavaltioissa ja kaikissa Somalian tärkeimmissä satamakaupungeissa tukemassa hallintoa sekä oikeus- ja turvallisuussektorin toimijoita. Laaja-alaisuus merkitsee kuitenkin myös sitä, että EUCAP Somalia nähdään osana laajempaa EU:n tukea Somalian vakauttamiseksi turvallisuussektorilla. Kokonaisuus edellyttää useiden toimijoiden yhteistyötä valtion rakentamisen, poliittisen tilanteen vakiinnuttamisen ja kestävän kehityksen tukemiseksi. 64

66 Aaro Suonio Kriisinhallinnan kehittämisen haasteet OSA 2 Kriisinhallinta on tärkeä osa Suomen ulkopolitiikkaa. Väkilukuumme suhteutettuna Suomesta puhutaan kriisinhallinnan suurvaltana. Kriisinhallinnan osaamistamme pitää kuitenkin jatkuvasti kehittää pysyäksemme alan etujoukossa kansainvälisesti. Kriisinhallintakeskuksen siirtyminen pääkaupunkiseudulle tarjoaa edellytykset uuden kokonaisvaltaisen kriisinhallinnan keskuksen perustamiseksi. Kansallisten osaajiemme voimien yhdistämisen lisäksi siviilikriisinhallinnan taloudellisia resursseja tulee lisätä. Keskustelu kokonaisvaltaisesta kriisinhallinnasta on käynnissä. Siitä tuntuva konkreettinen merkki nähtiin sisäministeriön Kriisinhallintakeskuksen (CMC) asemaa ja tehtäviä tutkimaan asettaman selvitysryhmän raportin yhteydessä keväällä Selvitysryhmä, joukko kokeneimpia kriisinhallinnan ammattilaisiamme, niin hallinnossa kuin kenttätyössäkin kunnostautuneita, päätyi esittämään poikkihallinnollisen kokonaisvaltaisen kriisinhallintakeskuksen perustamista Suomeen. Kokonaisvaltaisuuden toteutumisen edellytyksien helpottamiseksi ryhmä esitti Kriisinhallintakeskuksen siirtämistä Kuopiosta Pelastusopiston yhteydestä pääkaupunkiseudulle. Huhtikuun alussa kuluvana vuonna sisäministeri ilmoitti, että Kriisinhallintakeskus siirtyy pääkaupunkiseudulle ja koko pelastusalan koulutus keskitetään Kuopioon. Poliittisesti päätös ei välttämättä ollut helppo, mutta käytännön syyt, mukaan lukien taloudelliset näkökohdat, puolsivat ratkaisua, kertoi ministeri. Suomen kokonaisvaltaisen kriisinhallinnan kehittäminen saa siirrosta todennäköisesti kuitenkin vauhtia. Sisäministeriön asettaman selvitys- 65

67 ryhmän visio oli saada kaikista kriisinhallinnan toimijoistamme koostuva keskus saman katon alle nyt tähän avautuu mahdollisuus. Strateginen suunnittelu yhdessä Suomessa osallistumisesta kriisinhallintaoperaatioihin päättää ulkoministeriö. Sisäministeriön tärkein tehtävä alalla on kotimaan valmiuksien yhteensovittaminen niin valtioneuvostotasolla kuin myös kolmannen sektorin kanssa. Tätä varten perustettiin vuonna 2008 ensimmäinen kriisinhallinnan neuvottelukunta, jossa olivat mukana kaikki mahdolliset ministeriöt, CMC, Fincent ja lisäksi järjestöistä ainakin Kansalaisjärjestöjen konfliktinehkäisyverkosto KATU (WISEn edeltäjä, toim.huom.), Suomen Punainen Risti (SPR) ja Ahtisaaren Crisis Management Initiative (CMI). Neuvottelukunta asetti myös erikseen järjestöjaoksen, jossa oli runsaasti eri järjestöjä. Nykyinen hallitus ei ole jatkanut neuvottelukunnan toimintaa, mutta eikö juuri sen kaltainen elin olisi oiva foorumi luomaan uusi kokonaisvaltainen lähestymistapa ja malli? Hyötyä koituisi kokonaiskuvan katsomisesta yhdessä, keskeisten toimijoiden paremmasta verkostoitumisesta ja osaamisen paremmasta kartoittamisesta, nopeammasta tiedonkulusta, avoimemmasta ajatustenvaihdosta ja toiminnan läpinäkyvyydestä. Yhteinen suunnittelu ja lähentyminen tehostaisivat sekä taloudellisten että henkilöresurssien käyttöä ja toisivat suunnitteluun jatkuvuutta. Kokonaisvaltaisen kriisinhallinnan toimintamalli muodostuisi Suomen "vientituotteeksi" EU:lle. Malli ei vain säilyttäisi Suomea kehityksen kärjessä, vaan edistäisi eurooppalaista kehitystä vastaamaan tulevaisuuden kriisinhallinnan haasteisiin. Osaamista näissä asioissa on virkamieskunnassamme ja kenttätyössä ammattitaitoaan ja ymmärrystään kasvattaneiden kriisinhallinnan asiantuntijoiden joukossa runsaasti. Visio täyttää jo vuosia Siviilikriisinhallinnan kansallinen strategiamme vuodelta 2008 täyttää tänä vuonna kymmenen vuotta. Eduskunnan ulkoasianvaliokunta yhtyi tuolloin strategian tavoitteisiin. Vuonna 2009 ulkoministeriö julkaisi myös Suomen kokonaisvaltainen kriisinhallintastrategia dokumentin. Kun kansallinen strategia päivitettiin 2014, oli tavoitteista kuitenkin jo tingitty. Kriisinhallinnan tekeminen on vuosien saatossa ja operaatioihin osallistumisen paineessa 66

68 Aaro Suonio Kriisinhallinnan kehittämisen haasteet silti kehittynyt. Kokonaisvaltainen lähestymistapa ei kuitenkaan ole kehittynyt toivotulla tavalla, vaikka näkemys sen tarpeellisuudesta on ollut olemassa alusta lähtien: Kokonaisvaltaisen kriisinhallintastrategian päämääränä on vahvistaa kokonaisvaltaista lähestymistapaa Suomen kriisinhallintatoiminnassa. Sotilaallista ja siviilikriisinhallintaa sekä kehitysyhteistyötä ja humanitaarista apua tulisi koordinoida keskenään parhaan mahdollisen yhteisvaikutuksen ja kestävien tulosten aikaansaamiseksi 1 OSA 2 Nykyinen hallitusohjelma tukee Suomen osallistumista kriisinhallintaan, joka nähdään osana Suomen ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa. Hallitus ymmärtää myös edelleen korostaa sotilaallisen ja siviilikriisinhallinnan sekä kehitysyhteistyön, humanitaarisen avun ja rauhanvälityksen yhteensovittamista. Tässä mielessä mikään ei näyttäisi lähtökohtien tasolla muuttuneen. Joko nyt, Kriisinhallintakeskuksen siirron myötä, alkaa rakenteellisempi, institutionalisoitu koordinaatio? Kriisinhallintaan oma suurlähettiläs? Suomi toimii kriisien hallitsemisessa niin YK:ssa kuin ETYJissä, mutta maamme lähin viitekehys EU:n jäsenenä on toiminta yhteiseen ulko- ja turvallisuuspolitiikkaan (YUTP) kuuluvissa kriisinhallintaoperaatioissa, joita EU:lla on Euroopassa, Lähi-idässä, Keski-Aasiassa ja Afrikassa yhteensä 16. Maan väkilukuun suhteutettuna Suomi on EU:n suurin osallistujamaa, mutta osallistumista on vähennetty tuntuvasti vuoden 2008 kansallisen strategian 150 lähetetyn asiantuntijan tavoitteesta. Tavoitteeseen on palattava. EU:ssa kriisinhallinnan tulevaisuutta pohditaan uusien haasteiden valossa: kyber- ja hybridiuhat, konfliktialueilta Eurooppaan suuntautuva hallitsematon muuttoliike ja terrorismi halutaan ottaa paremmin huomioon kriisinhallinnan alan suunnittelussa ja kehittämisessä. Sisäinen ja ulkoinen turvallisuus muodostavat yhden kokonaisuuden. Suomi on hiljakkoin saanut uuden hybridisuurlähettilään viran, mitä on tervehdittävä ilolla. Toisaalta voidaan 1 Suomen kokonaisvaltainen kriisinhallintastrategia, UM

69 kysyä, miksei maallamme voisi olla kriisinhallinnan suurlähettilästä? Kriisinhallinnan osaaminen, kehittäminen ja työn jatkuvuus on vastuullisissa ministeriöissä turvattava henkilöstön urasuunnittelun kautta. Rahoitus junnaa paikoillaan Sisäministeriön alainen Kriisinhallintakeskus palkkaa, kouluttaa, varustaa ja lähettää suomalaiset siviilikriisinhallinnan asiantuntijat maailmalle sekä tutkii alaa ja ylläpitää yhteyksiä muihin alan toimijoihin. Keskus on tehnyt eurooppalaisittain uraa uurtavaa työtä vaatimattomin resurssein. Kriisinhallintakeskuksen budjetti ei ole juuri muuttunut 10 toimintavuoden aikana, huolimatta tehtävien lisääntymisestä ja haastavammasta toimintakentästä. Yksittäiset määrärahan lisäykset ja niiden tuoma tilapäinen helpotus eivät tue ajatusta kestävästä kehityksestä. Tilanne ei vastaa ulkoasianvaliokunnan mietintöä vuodelta 2008, sen yhtyessä kansallisen strategian tavoitteisiin lisäinvestoinneista kotimaan valmiuksien kehittämiseen. Keskus varmasti haluaa pitää Suomen kehityksen etujoukossa EU:ssa, mutta onnistuakseen se tarvitsee lisää voimavaroja muun muassa koulutukseen ja tutkimuksen kehittämiseksi. Näkemykseni mukaan jo marginaalisella budjetin lisäyksellä hyödynnettäisiin CMC:n potentiaali huomattavasti tehokkaammin. Parantunut budjettitilanne parantaisi myös henkilöstön työmotivaatiota entisestään ja loisi uskoa kriisinhallinnan kehittämisen tulevaisuuteen. Lukujen valossa, varsinkin kun onnistuneen kriisinhallinnan hyväksytään parantavan myös maamme sisäistä turvallisuutta, CMC on huokea investointikohde. 68

70 SOTILAALLINEN KRIISINHALLINTA Sotilaallinen kriisinhallinta on yksi Puolustusvoimien lakisääteisistä tehtävistä. Sotilaalliseen kriisinhallintaan osallistumisesta säädetään kriisinhallintalaissa. Suomi voi osallistua toimintaan, joka turvaa tai palauttaa kansainvälistä rauhaa ja turvallisuutta. Lisäksi Suomi voi osallistua humanitääriseen ja siviiliväestön turvaamiseen tähtäävään kriisinhallintaan. Puolustusvoimat OSA 2 BUDJETTI 2018 Ulkoministeriö: Sotilaallisen kriisinhallintahenkilöstön palkkaus sekä kansainvälisessä kontekstissa tapahtuva koulutus ja tuki muuhun sotilaalliseen kriisinhallintatoimintaan. Operaatioissa toimivan henkilöstön määrän arvioidaan vuonna 2018 olevan enimmillään noin 520 henkilötyövuotta. Puolustusministeriö: Sotilaallisen kriisinhallinnan kalusto ja hallintomenoja käytetään esimerkiksi koulutukseen, rekrytointiin, varustamiseen, sekä logistiikkaan. PAINOPISTEALUEET Afganistan (NATO Resolute Support), Libanon (UNIFIL), Kosovo (KFOR), Irak (Operation Inherent Resolve), Lähi-itä (UNTSO) SUOMALAISIA TOIMIJOITA Porin prikaati, Puolustusvoimien kansainvälinen keskus (FINCENT), Suomen Rauhanturvaajaliitto 69

71 Puolustusvoimat Sotilaallinen kriisinhallinta osana kokonaisvaltaista kriisinhallintaa Laissa säädetään Suomen osallistumisesta kansainväliseen sotilaalliseen kriisinhallintaan, sotilaiden lähettämisestä sotilastehtäviin muuhun kansainväliseen kriisinhallintaan, kriisinhallintaan liittyvästä koulutusja harjoitustoiminnasta sekä kriisinhallintahenkilöstön asemasta. Vuonna 2018 Puolustusvoimat osallistuu yhteentoista kriisinhallintaoperaatioon. Maantieteellisinä painopisteinä ovat Lähi-itä, Afganistan ja Afrikka. Lähtökohtaisesti operaatioiden, joihin Suomi osallistuu, pitää edistää rauhaa ja turvallisuutta. Tämän lisäksi edellytetään, että osallistumisesta on presidentin päätös sekä valtioneuvoston ja eduskunnan tuki. Suomi hyötyy sotilaallisesta kriisinhallinnasta. Kriisinhallinta on turvallisuus- ja puolustuspolitiikan keskeinen keino, jolla edistetään Suomen turvallisuutta ja maailman konfliktialueiden vakautta. Lisäksi osallistumisella on kansallista puolustuskykyä kehittävä vaikutus. Kriisien ratkaiseminen niiden syntysijoilla on tärkeää, sillä osallistumisen avulla ehkäisemme uhkia myös omassa maassamme. Suomi osallistuu YK:n, EU:n ja NATOn johtamiin kriisinhallintaoperaatioihin. Tämän lisäksi Suomi osallistuu harkinnan mukaan erilaisten maaryhmien (koalitiot) toteuttamiin sotilaallisiin kriisinhallintaoperaatioihin, kuten esimerkiksi käynnissä oleva Irakin operaatio. Kansainvälisen toimintaympäristön ja konfliktien luonteen muututtua kriisinhallintaoperaatioista on tullut kokonaisvaltaisempia ja monimutkai- 70

72 Puolustusvoimat Sotilaallinen kriisinhallinta osana kokonaisvaltaista kriisinhallintaa LIBANON UNIFIL 2012 LÄHI-ITÄ UNTSO 1967 BOSNIA ALTHEA 2004 LÄHI-ITÄ UNDOF 2016 VÄLIMERI SOPHIA 2015 AFGANISTAN RSM 2002 MALI MINUSMA 2013 IRAK OIR 2015 MALI EUTM 2013 SOMALIA EUTM 2010 OSA 2 KOSOVO KFOR 1999 SOTILAALLISET KRIISINHALLINTAOPERAATIOT 2018 sempia. Ne vaativat usein erikoisosaamista. Alati muuttuva maailman turvallisuustilanne monimutkaisine kriiseineen ja konflikteineen vaatii kokonaisvaltaisempaa kriisinhallintaa: enemmän yhteistyötä, koordinaatiota ja johdonmukaisuutta kriisinhallintatoiminnan kaikilla tasoilla. Monikansallisten toimijoiden (YK, ETYJ, EU, NATO ja Afrikan järjestöt) kokonaisvaltainen kriisinhallinta on edistynyt merkittävästi, mutta toimintaa hankaloittaa edelleen toimijoiden sisäinen vastakkainasettelu sekä jäsenvaltioiden hajautuneisuus. Kokonaisvaltainen kriisinhallinta vaihtelee periaatteiltaan ja toimintatavoiltaan maakohtaisesti. Kansainvälisen sotilaallisen kriisinhallinnan uusia piirteitä ovat myös kansainvälisten järjestöjen keskinäisen yhteistyön korostuminen, alueellisten järjestöjen toimintakyvyn kehittäminen sekä kriisialueen omien turvallisuusrakenteiden vahvistaminen. Kriisinhallintaoperaatiot tarjoavat myös mahdollisuuden kehittää kansallista puolustuskykyämme. Operaatioissa voidaan harjaannuttaa niin palkattua henkilöstöä kuin reserviläisiäkin vaativissa olosuhteissa ja monilla johtamistasoilla. Samoin saamme kokemuksia sotavarusteistamme kenttäolosuhteissa. Niin ikään voimme verrata kyvykkyyksiämme muiden maiden kanssa ja ottaa tarvittaessa oppia toisten hyvistä käytänteistä. Voimme tuoda operaatioissa esiin myös omaa osaamistamme, ja siten vahvistaa kuvaa puolustuskyvystämme. 71

73 Puolustusvoimat käyttää kansainväliseen sotilaalliseen kriisinhallintaan samoja suorituskykyjä kuin Suomen puolustamiseen. Tämä asettaa haasteita kokonaisuuden hallinnalle, koulutukselle, materiaalin hankinnalle, jotta se kyetään hyödyntämään maksimaalisesti. Suomen toiminnassa korostuu myös kriisialueiden omien turvallisuusrakenteiden ja oikeusvaltiokehityksen tukeminen ja turvallisuustoimijoiden kouluttaminen. Operaatio-osallistumisen ohella pyritään panostamaan lisääntyvästi sotilaallisen kriisinhallinnan koulutusosaamisen viemiseen. Tavoitteena on vahvistaa kohdemaiden omaa kriisinhallintakykyä. Operaatioiden osana on yhä enemmän muita kuin sotilaallisia elementtejä. Usein tehtävät liittyvät yhteiskunnan jälleenrakentamiseen ja vakauden ylläpitoon. Esimerkkinä NATO-johtoinen operaatio Resolute Support, joka aloitti toimintansa Afganistanissa Sen tehtävänä on tukea Afganistanin hallitusta saavuttamaan ja ylläpitämään turvallinen toimintaympäristö maan jälleenrakentamiseksi ja demokraattisten rakenteiden vahvistamiseksi. Lisäksi operaatio avustaa keskushallinnon vaikutusvallan laajentamisessa koko maahan. Operaatio tukee Afganistanissa paikallisten viranomaisten työtä suunnittelun, ohjaamisen ja budjetoinnin osalta. Operaation tehtävänä on myös varmistaa hallinnon läpinäkyvyys, vastuullisuus ja valvonta sekä tukea hallinnon prosesseja esimerkiksi joukkojen muodostamisessa, rekrytoinnissa, henkilöstöhallinnossa ja henkilöstön kehittämisessä. Operaation tuki kohdentuu ministeriöihin, hallintoon ja korkean tason turvallisuusviranomaisiin. Operaation tehtäviin ei kuulu taistelutoimintaan osallistuminen. Sotilaallisesta näkökulmasta kiinteä yhteistyö monen eri kansallisuuden kanssa parantaa sekä toimintatapojemme että järjestelmiemme yhteensopivuutta. Samoin joukkomme koko mahdollistaa operaation kansallisen ohjaamisen ja sen huollon tehokkaasti. Sotilaallinen kriisinhallinta on osa kokonaisvaltaista kriisinhallintaa, jonka kehittäminen sekä kansallisella että monikansallisella tasolla sekä itse kriisinhallinta-alueella operaatioissa ja missioissa vaatii koulutuksen, kaikenpuolisen yhteensopivuuden ja tiedon jakamisen sekä toiminnan arvioinnin kehittämistä. Toimijat saattavat olla itsenäisiä toimijoita kriisinhallinta-alueella, mutta niiden tiedot ja toiminnot ovat toisistaan riippuvaisia. 72

74 Puolustusvoimat Sotilaallinen kriisinhallinta osana kokonaisvaltaista kriisinhallintaa OSA 2 Suomalaiset rauhanturvaajat ovat osallistuneet paikkiseen toimintaan monin tavoin Kosovossa. Kuva: Puolustusvoimat Kriisinhallinnan toiminta-alueena ovat yleensä hauraat valtiot, minkä huomioiminen tulee olla intervention ja erilaisten toimintojen lähtökohtana. Kokonaisvaltaisen kriisinhallinnan onnistumisen edellytys on kriisialueen viranomaisten ja kansalaisyhteiskunnan osallistuminen kriisinhallintaan. Myös kriisialueiden omien kriisinhallintavalmiuksien kehittämistä tulee tukea. Kansalaisyhteisön ja kansalaisjärjestöjen merkitystä ei tule unohtaa, vaan niiden roolia avun antamisessa ja sen vastaanottamisessa tulee kehittää. On muistettava, että kokonaisvaltainen kriisinhallinta ei ole tavoite sinänsä, vaan keino saavuttaa tavoite. Se on yhteistyön kulttuurin luomista ja yhteisten joustavien toimintamallien kehittämistä ja toteuttamista. Kokonaisvaltainen kriisinhallinta on haasteellinen prosessi, jossa organisaatioiden ja ihmisten oppiminen sekä osaamisen kumuloituminen vaativat aikaa. Tämä aika tulee käyttää tutkimukseen, kehittämiseen, arviointiin, koulutukseen panostamiseen ja ennen kaikkea asenteiden muuttamiseen. Kokonaisvaltainen kriisinhallinta vaatii erityisesti valmiutta ja kykyä ymmärtää kriisit ja konflikti kokonaisvaltaisesti ja halua vastata niihin kokonaisvaltaisesti. 73

75 Puolustusvoimat osallistuu tänään vahvasti kriisinhallintaan yhteisen turvallisuuden ylläpitämiseksi. Sotilaallinen kriisinhallinta tukee kotimaan puolustusta parantamalla henkilöstömme osaamista sekä joukkojemme ja järjestelmiemme kansainvälistä yhteistoimintakykyä. Jatkamme aktiivista osallistumista kansainväliseen kriisinhallintaan myös tulevaisuudessa. On myös tärkeää, että jatkamme sotilaallisissa kriisinhallintaoperaatioissa keskittymistä Suomen kannalta merkityksellisimpiin ja vaikuttavampiin operaatioihin. 74

76 Heikki Holma Kokonaisvaltaisen kriisinhallinnan kehitys sotilaallisen kriisinhallinnan kannalta tarkasteltuna OSA 2 YK:n rauhanturvajoukkojen perustaminen Yhdistyneet kansakunnat (YK) perustettiin niiden periaatteiden pohjalta, jotka presidentti Roosevelt ja pääministeri Churchill olivat tuoneet julki 1941 antamassaan Atlantin julistuksessa. YK:n peruskirja määrittää järjestön tärkeimmäksi tehtäväksi maailman rauhan ja turvallisuuden ylläpitämisen. Tehtävä edellytti muun muassa omien asevoimien perustamista. Tämä ei kuitenkaan onnistunut, joten YK:ssa päätettiin tarvittaessa tukeutua jäsenmaiden luovuttamien joukkojen käyttöön. Käytännössä kokemukset osoittivat vuosien kuluessa, että ratkaisu oli oikea. Kaksi ensimmäistä sotilastarkkailijaoperaatiota perustettiin jo 1940-luvun lopulla. Ensimmäinen rauhanturvajoukko-operaatio aloitti toimintansa Lähi-idässä vuonna Tuolloin perustettiin UNEF-operaatio (United Nations Emergency Force) Suezin kriisiin liittyen. Siitä lähtien YK:lla on ollut jatkuvasti johdettavana rauhanturvaoperaatio. YK:n peruskirjan ja turvallisuusneuvoston pysyvien jäsenmaiden suuresta päätösvallasta syntyneistä rajoituksista huolimatta näistä joukoista muodos- 75

77 tui kylmän sodan aikana turvallisuusneuvoston strateginen työkalu suurvaltojen välisen status quon ylläpitämiseksi. Perinteinen rauhanturvaaminen ja paikallinen väestö Niin kauan, kun aselevon takaajina olivat kriisin osapuolten hallitukset ja toteuttajina taistelleiden joukkojen välissä loitontamisvyöhykkeillä olleet rauhanturvaajat, toiminta oli hyvin hallittavissa. Kanssakäymisistä ja yhteistyöstä paikallisen väestön kanssa sovittiin operaatioiden johtoportaiden ja yhteysupseereiden kautta. Alueille, jossa väestöä oli runsaasti, perustettiin pysyviä elimiä asioiden hoitamiseksi. Esimerkiksi UNEF-operaation vastuualueeseen kuului alkuvaiheessa Port Saidin kaupunki. Sinne perustettiin Civil Affairs -toimisto, jonka kokoonpanoon kuului muun muassa lääkintähenkilöstöä. Joukkoja sen sijaan kehotettiin pidättäytymään liian läheisestä yhteistyöstä paikallisen väestön kanssa. Mukana olleet muistelevat, ettei minkäänlaista ajatusta paikallisten kulttuurien ymmärtämiseen annettu ennen lähtöä eikä koko Egyptissä olon aikana. Vuosina Lähi-itään perustettujen operaatioiden mandaateissa ei humanitaarista tehtävää myöskään erikseen mainittu. Tämä ei tarkoittanut sitä, etteivätkö joukot olisi antaneet alueen väestölle humanitaarista apua annettujen ohjeiden asettamissa rajoissa ja puolueettomuutta unohtamatta. Libanonissa tilanne oli kuitenkin täysin erilainen kuin muissa Lähi-idän maissa. UNIFIL-operaation (United Nations Interim Force in Lebanon) perustamisen aikoihin vuonna 1978 ja vuosia sen jälkeen paikallinen väestö oli paikoillaan, mutta yhteiskunnalliset palvelut eivät toimineet kouluja ja kauppoja lukuun ottamatta. Näissä olosuhteissa Suomen pataljoonan tuki siviileille oli merkittävää. Heille annettiin muun muassa lääkinnällistä apua, suojeltiin viljelijöitä ja jaettiin koulutarvikkeita. Tämän lisäksi alueella käynnistettiin Suomesta saaduilla kehitysapurahoilla jätehuollon rakentaminen. Humanitaarisia toimintoja varten ei vielä kylmän sodan aikana ollut organisaatioissa erillistä henkilöstöä, vaan tehtävät kuuluivat osaksi operatiivista toimintaa. Kysymyksessä oli osa joukon omasuojan kehittämistä ja turvallisuutta, sillä tehtävän suorittaminen kaikissa operaatioissa edellytti hyvien suhteiden luomista ja ylläpitoa paikallisen väestön kanssa. 76

78 Heikki Holma Kokonaisvaltaisen kriisinhallinnan kehitys sotilaallisen kriisinhallinnan kannalta tarkasteltuna Uudentyyppisen rauhanturvaoperaation perustaminen Vuonna 1989 turvallisuusneuvostossa saatiin aikaan päätöslauselma, joka mahdollisti Namibian itsenäistymisen toteuttamisen YK:n johdossa ja valvonnassa. Tehtävää varten perustettiin UNTAG-operaatio (United Nations Transition Assistance Group), joka oli selkeästi laaja-alaisempi tai nykyistä termiä käyttäen kokonaisvaltaisempi kuin aikaisemmat YK:n rauhanturvajoukko-operaatiot. Joukon tehtävänä oli avustaa pääsihteerin erityisedustajaa Martti Ahtisaarta varmistamaan Namibian itsenäisyys ja toimeenpanna vapaat ja oikeudenmukaiset vaalit. Lisäksi oli varmistettava pakolaisten esteetön kotiinpaluu sekä lain ja järjestyksen ylläpito. Joukon kokoonpano oli poikkeuksellinen. Sen kokonaisvahvuudeksi määrättiin 7 500, joista sotilaita oli Lisäksi organisaatioon kuului siviilivirkailijaa ja paikalta palkattua henkilökuntaa. Poliiseja ei aikaisemmissa operaatioissa juurikaan ollut, mutta Namibiassa heidän vahvuutensa oli Lisäksi saatiin palkata kansainvälistä vaalivalvojaa. Hankalasta alusta huolimatta operaatio onnistui erinomaisesti suunnitellussa aikataulussa. OSA 2 Balkanin kriisin aikaansaama muutos perinteiseen rauhanturvaamistoimintaan Neuvostoliiton hajoaminen ja kylmän sodan päättyminen mahdollistivat kansallisuusaatteiden voimistumisen muun muassa Balkanilla. Merkkejä Jugoslavian osavaltioiden itsemääräämisoikeuksien laajentamisesta oli ollut jo 1980-luvun lopulla. Kuitenkaan valtion hajoaminen ei ollut tavoitteena. Toisin kuitenkin kävi. Slovenia ja Kroatia julistautuivat itsenäisiksi Kroatiassa syntyi taisteluita serbien ja itsenäisyyttä kannattavien joukkojen välillä. Sloveniassa aseelliset yhteydenotot jäivät vähäisiksi, sillä maassa oli vain pieni serbivähemmistö. EY:n avulla aselepo saatiin aikaan tammikuussa Aselepo mahdollisti YK:n rauhanturvaoperaation perustamisen alueelle. Joukko sai nimekseen UNPROFOR (United Nations Protection Force). Koska alueelle oli etnisten taustojen seurauksena syntynyt maiden sisäinen pakolaisongelma, YK perusti kolme suoja-aluetta (United Nations Protection Area, UNPA) heitä varten. Rauhanturvaajien tehtäväksi tuli myös näiden alueiden 77

79 suojaaminen. Lisäksi tehtäviin kuului Sarajevon lentokentän suojaaminen ja toiminnan käynnissä pitäminen, humanitaarisen avun tarjoaminen kaupungille ja sen lähialueille sekä yhteistyö UNHCR-organisaation (United Nations High Commissioner for Refugees) kanssa. Tehtävään sisältyi myös avun antaminen Punaiselle Ristille pyydettäessä. Tässä operaatiossa oltiin selvästi varauduttu laajoihin humanitaarisiin toimiin ja aluksi niissä onnistuttiinkin. Sodan laajentuminen Bosnia-Hertsegovinaan vei osittain ja lopuksi lähes kokonaan edellytykset tehtävän hoitamiseen. Vaikka joukkoja lisättiin ja vastuualuetta laajennettiin, tilanne ryöstäytyi käsistä vuonna YK joutui todistamaan avuttomana muun muassa Srebrenican ja Zepan murhenäytelmät, koska mandaatti mahdollisti voiman käytön vain itsepuolustukseksi. Balkanin kriisi vuosina osoitti, että tulevaisuudessa piti valmistautua vaativimpiin operaatioihin, joissa valtion rakenteet ovat sortuneet ja kriisin kaikkia osapuolia ei edes tunneta. Pahimmassa tapauksessa joudutaan turvautumaan toimintaan, joka saattaa ratkaisuiltaan olla YK:n peruskirjan hengen vastainen. Siirtyminen rauhanturvaamisesta kriisinhallintaan Jugoslavian sisällissota päättyi lopulta Naton tuella ja osapuolet allekirjoittivat Daytonin rauhansopimuksen joulukuussa Sopimuksella luotiin perusta Bosnia-Hertsegovinan alueelle perustettavalle, yhtenäiselle ja itsenäiselle valtiolle, johon kuuluivat serbien muodostama Republika Srpska ja muslimien ja kroaattien muodostama Federation of Bosnia and Herzegovina. YK:n turvallisuusneuvosto valtuutti Naton toimeenpanemaan sopimuksen sotilaallisen osan päätöslauselmallaan 1031/ Monikansallinen kriisinhallintajoukko sai nimen IFOR (The Implementation Force). Joukon vahvuudeksi muodostui sotilasta 15 Naton jäsenmaasta ja 18 rauhankumppanuusmaasta. Suomi lähti mukaan. Tärkeimmäksi tehtäväksi tuli sotilaallisten tehtävien lisäksi kansainvälisten järjestöjen tukeminen niiden työssä siviiliyhteiskunnan jälleenrakentamiseksi. Siitä, miten tämä suoritettaisiin, ei ollut suunnitelmia olemassa. Mandaatti oli YK:n peruskirjan VII luvun mukainen. Se varmisti tehtävän suorittamisen kaiken käytettävissä olevin keinoin ja tarvittaessa rauhaan pakottamisen. 78

80 Heikki Holma Kokonaisvaltaisen kriisinhallinnan kehitys sotilaallisen kriisinhallinnan kannalta tarkasteltuna Yhteistoiminta siviilien kanssa Hyvin pian operaation käynnistyttyä Nato-johtoiset joukot joutuivat sen tosiasian eteen, että sotilaiden oli osallistuttava ja hallittava jossakin määrin myös koko yhteiskunnan jälleenrakentamisen kenttää. Alueella toimi tosin kymmeniä kansalaisjärjestöjä (non-governmental organisation, NGO), jotka pääosin olivat hallituksista riippumattomia omine tavoitteineen, jotka harvoin olivat yhteiskuntaa tukevia. Näiden kanssa piti yrittää muodostaa yhtenäinen kansainvälinen kenttä. Tämä osoittautui joidenkin järjestöjen osalta lähes ylivoimaiseksi. Kaikkia ei saatu alussa edes osallistumaan koordinointikokouksiin, joissa ennen kaikkea sotilaiden laatimat turvallisuustilannekatsaukset muodostivat tärkeän osan. Lähes alusta alkaen todettiin, ettei jälleenrakennustoimia ilman pysyviä suhteita väestöön ja paikallisiin viranomaisiin pystyttäisi käynnistämään. Lisäksi todettiin, että alusta alkaen Bosnia-Hertsegovinassa olisi tarvittu YK:n järjestö koordinoimaan toimintaa. OSA 2 CIMIC-doktriinin käyttöönotto Balkanilla IFOR- ja sitä seuranneeseen SFOR-operaatioihin (Stabilisation Force ) osallistuneet joutuivat opiskelemaan uudenlaiset yhteistoimintaopit, joita kutsuttiin Naton CIMIC-doktriiniksi (Civil-Military Co-operation, CIMIC). Siviili-sotilasyhteistyön juuret perustuvat pitkälti Yhdysvalloissa noudatettuun Civil Affairs-doktriiniin. Sen keskeinen sisältö vielä vuonna 1992 kirjoitetussa kenttäohjesäännössä (Field Manual FM41-1) oli kriisialueen resurssien hyödyntäminen komentajan johtaessa operaatiota. Tämä tarkoitti sitä, että painopiste oli paikallisilta viranomaisilta ja väestöltä operaatiolle hankittava materiaalinen ja muu tuki sekä väestön pitäminen poissa sotajoukkojen tieltä. Tämä ajatus ei sopinut kriisinhallintaoperaatioihin. Ajatus olisi useiden mielestä pitänyt kääntää lähes ylösalaisin. Naton kokemukset Balkanilta loivensivat alkuperäistä CIMIC-doktriinia. Mallia otettiin myös rauhankumppanuusmaiden kokemuksista hoitaa humanitaarista toimintaa perinteisissä rauhanturvaoperaatioissa. Lisäksi maat, kuten Suomi, jotka olivat omaksuneet kokonaismaanpuolustuksen, tarjosivat hyviä kokemuksiaan siviilien ja sotilaiden yhteistyössä. 79

81 CIMIC toimintaa Afganistanissa vuosituhannen alussa. Kuva: Suomen Rauhanturvaajaliitto / Puolustusvoimat 80 Vähitellen kumppanuusmaidenkin sotilasesikuntiin liitettiin pysyvät CI- MIC-toimistot. Niiden alaiset CIMIC-joukot solmivat suhteita siviilitoimijoihin, tekevät erilaisia yhteiskunnallisia arvioita, perustavat CIMIC-yhteyskeskuksia ja järjestävät sotilaiden tukea siviiliosapuolille usein pyyntöihin nojautuen. Balkanilla kokemukset vuosina yhdistettiin parhaimmilta osiltaan 2000-luvun kriisinhallintaan. Yhteensovittaminen ei ole ollut helppoa, sillä eri maissa sotilaiden toteuttamasta siviiliyhteiskunnan avustamisesta ja sotilaalliseen toimintaan budjetoitujen varojen käytöstä erosivat suuresti toisistaan. Suomalaista CIMIC-toimintaa Balkanilla Suomessa puolustusvoimilla ei ollut omaa CIMIC-doktriinia eikä ohjeistusta. Koulutus tapahtuu rauhankumppanuusohjelmassa tavoitteena yhteensopivuus muiden toimijoiden kanssa. Suurin osa suomalaisista CIMIC-toimijoista sai ja saa edelleenkin koulutuksensa joko Naton koulussa Saksassa tai yhteispohjoismaisilla kursseilla Tanskassa NORDEFCO-yhteistyöohjelman (Nordic Defence Co-operation) puitteissa. Suomalaiset kunnostautuivat erityisesti SFOR-operaatiossa, jolloin sadan sotilaan vahvuinen CIMIC-komppania vastasi amerikkalaisten johtaman divisioonan CIMIC-työn koordinoinnista ja pääosin myös toteuttamisesta.

82 Heikki Holma Kokonaisvaltaisen kriisinhallinnan kehitys sotilaallisen kriisinhallinnan kannalta tarkasteltuna Suurin haasteista oli maan sisäisten pakolaisten paluumuuton tukeminen. Tehtävään sisältyi kylien jälleenrakentaminen. Aivan ongelmatonta ja tasapuolista toiminta ei ollut, sillä amerikkalaiset vahtivat tarkasti, ettei heidän varojaan käytetty serbien tukemiseen. YK perusti Kosovoon oman operaation YK päätti perustaa Balkanin kokemusten opettamana samalla turvallisuusneuvoston päätöslauselmalla, jolla Nato valtuutettiin johtamaan kriisinhallintaoperaatiota Kosovossa, oman operaation. Se nimitettiin UNMIK:ksi (United Nations Interim Administration Mission in Kosovo) vuonna Toiminta jaettiin neljään sektoriin (humanitaarinen tuki, jossa johtovastuussa UN- HCR, siviilihallinto YK, demokratisointi ja instituutioiden rakentaminen ETYJ ja taloudellinen kehitys EU). UNMIKiin kuului myös yhteysupseereita Naton suuntaan. Tämä toimenpide pyrki määrätietoisesti kokonaisvaltaisempaan ratkaisuun, kun aikaisemmat yritykset. Alku oli kuitenkin hankalaa, sillä em. organisaatioiden yhteistoiminnan käynnistämisessä oli pitkin matkaa ongelmia. OSA 2 Balkanilta opittua Balkanin kriisit 1990-luvun lopulla viimeistään osoittivat, etteivät kriisit pelkästään sotilaallisin keinoin ole ratkaistavissa. Nykyaikaisen yhteiskunnan luhistuessa ja varsinkin valtion sisäisten konfliktien saadessa etusijan kriisien hallinta on yhä monisäikeisempää. Keskeinen havainto onkin ollut, ettei kriisin hallinta pääty aselepoon tai rauhantilan saavuttamiseen, vaan yhteiskunta pitää saada takaisin jaloilleen, jotta alueelta voisivat ensin poistua vieraiden valtioiden sotilaat ja lopulta myös jälleenrakennukseen osallistuneet kansainväliset siviilijärjestöt. Aikajana on pitkä. Suunnittelussa pitäisi varautua vähintään kymmenen vuoden läsnäoloon. Balkanilla ollaan oltu jo kolmatta kymmentä vuotta. Kriisinhallintaa Afganistanissa Kosovon mallin mukaisesti käynnistettäessä kriisinhallintaoperaatiota Afganistaniin, YK perusti Kabuliin UNAMA-operaation (United Nations Mission in Afganistan). Operaation tavoite oli tarjota maan väliaikaiselle hallinnolle po- 81

83 liittisen ja strategisen tason neuvoja rauhanprosessin edistämiseksi ja maan jälleenrakentamiseksi. Lisäksi yhteistoiminta ISAF-operaation (International Security Assistance Force) kanssa kuului UNAMA:lle. Britit, jotka ennen Natoa johtivat ISAF-operaatiota, pyysivät Suomelta CI- MIC-osastoa johtoonsa. Suomalaisen CIMIC-toiminnan periaatteisiin kuului alueen tarpeiden ja erilaisten toimijoiden perusteellinen kartoitus ja kohteiden priorisointi ennen projektin käynnistämistä. On tarkoituksenmukaista, että työt, joista kartoituksen perusteella arvioidaan koituvan pitkäaikaista hyötyä asukkaille, aloitetaan ensin yhteistyössä paikallisten kanssa. Kabulissa kartoitukseen kuului yhteiskunnan yleisen ja hallintojärjestelmän tila, poliisitoimi ja terveydenhuolto. Erityisesti tarkasteltiin kouluja ja vankiloita. Tästä tuli aluksi ristiriita operaation johdon kanssa, joka oli jo kuukauden hoitanut toimintaa ennen suomalaisten saapumista alueelle. Brittien toimet olivat keskittyneet lähes kokonaisuudessa joukkojen suojaamista parantaviin toimiin. Rahalla ostettiin paikallisilta hyvää tahtoa tekemällä pikaprojekteja. Alkuvaikeuksien jälkeen suomalaiset saivat operaation johdon vakuuttuneeksi omasta työskentelytavasta. Pian Suomi koordinoi koko operaation CI- MIC-toimintaa, ja järjesti kuukausittain kokoontuvia NGO-kokouksia. Naton ottaessa kokonaisvastuun operaatiosta vuonna 2003 myös ISAF:n vastuualuetta ryhdyttiin vaiheittain laajentamaan käsittämään koko Afganistan. Tuossa vaiheessa amerikkalaiset esittelivät PTR-konseptin (Provincial Reconstruction Team). Näiden maakunnallisten koordinointielimien tehtävänä oli alueellisen hallinnon rinnalla vastata maakunnan kehityksestä. Tässä organisaatiossa sekä siviili- että sotilaskomponentti toimivat yhdessä. Toimintatavasta muodostui erinomainen esimerkki kokonaisvaltaisesta kriisinhallinnasta. CIMIC-toiminnan tulevaisuuden haasteet Tämän päivän kriisinhallinnan haasteisiin pyritään vastaamaan kehittämällä kokonaisvaltaista toimintaa, jossa kaikilla tasoilla tapahtuvalla yhteistyöllä ja koordinoinnilla on suuri merkitys. Pelkistetysti sanottuna sotilaat vastaavat ensisijaisesti turvallisuudesta ja siviilit yhteiskunnan eri kokonaisuuksien kehittämisestä. 82

84 Heikki Holma Kokonaisvaltaisen kriisinhallinnan kehitys sotilaallisen kriisinhallinnan kannalta tarkasteltuna Kokonaisvaltaisuus ei ole vain tavoite, vaan keino suoriutua kohdattavista haasteista. Tehokas toiminta edellyttää mahdollisimman täydellistä yhteensopivuutta kansallisella ja kansainvälisellä tasolla, etukäteen harjoiteltua toimintaa ja yhteistä johtamisjärjestelmää. Myös kriisin osapuolten mukaan saaminen jo alkuvaiheessa on välttämätöntä. Euroopan unioni on edelläkävijä siviilikriisinhallinnan kehittäjänä. Sillä on myös toimiva malli sotilaallisten operaatioiden toimintaan. Edellytykset kokonaisvaltaisen kriisinhallinnan kehittämiseen ovat olemassa, jos unionin eri toimijat pystyvät koordinoimaan toimiaan riittävästi. Naton CIMIC-toiminnan ohjeistuksen kehityssuunta johtaa myös parempaan eri toimijoiden huomioimiseen sekä sotilaiden ja siviilien roolien selkiyttämiseen. Kehityksen myötä CIMIC:n rinnalle tai sisään ovat tulleet LOT-tiimit (Liaison and Observation Team) ja LMT-tiimit (Liaison Monitorin Team), jotka täydentävät toimintaa ja tuottavat tarvittavaa tietoa yleisestä ilmapiiristä toiminta-alueelta. YK on myös omaksunut CIMIC-toiminnan keinovalikoimiinsa. Tästä hyvänä esimerkkinä on tänään UNIFIL-operaatio (United Nations Interim Force in Lebanon) Libanonissa. OSA 2 Lopuksi Olen tässä artikkelissa tarkastellut otsikon mukaisesti kokonaisvaltaisen kriisinhallinnan kehitystä sotilaallisen rauhanturvaamisen ja kriisinhallinnan historiaan liittyen, joten sotilaallisen toiminnan kokemukset ja kehittyminen ovat jääneet vähemmälle. Kesällä 2018 ilmestyy Suomen Rauhanturvaajaliiton 50-vuotisjuhlaan liittyen kaksiosainen kirja, jonka toinen osa käsittelee operaatioita, joissa Suomi on ollut mukana vuosina Lisäksi kirjassa tarkastellaan henkilövalintojen, palvelussuhteiden ehtojen, lainsäädännön, joukkojen varustuksen ja koulutuksen kehittymistä. Myös CIMIC-toimintaa käsitellään laajemmin. Lähteet: PLM:n ja Naton kotisivut Pertti Salminen: Siviili-sotilasyhteistyö kriisinhallinnassa, Sinibarettilehti 5/2000 Heikki Wala: Yhteenveto Zeljovan projektista 2002, Sinibarettilehti 3/2002 CIMIC-toimintaa ISAF-operaatiossa, Sinibarettilehti 4/2002 UNMEE FINCON CIMIC-työn esittely, 2003 Mikko Kurko: Suomalainen CIMIC-toiminta Afganistanissa (MPKK diplomityö 2013) Saku Linnamurto: Siviiliyhteistyö SKJL/UNIFIL Heikki Holma: oma arkisto 83

85 Minna Ruolanto Moniammatillisen ajattelun mahdollisuuksista Ihminen ei ole niin luotettava kuin haluaisi olla. Sotilastehtävissä suorituskyvyn puutteita on korvattu kehittyneellä tekniikalla. Siitä huolimatta ihminen pysyy inhimillisenä myös sotilaan roolissa. Tarkastelen seuraavassa käytännönläheisessä pohdinnassani tutkijan ja kouluttajan linssieni läpi moniammatillisuutta keinona vahvistaa Suomen kokonaisvaltaiseen kriisinhallintaan tarjoaman potentiaalin implementointia ja vaikuttavuutta. Kriisinhallinnassa ihmiset toimivat monissa rooleissa, moniammatillisuus tuo siihen uuden tavan ajatella. Monien roolien suomalainen sotilas Alkuvuodesta 2018 suomalaisia sotilaita palvelee yhdessätoista kriisinhallintaoperaatiossa niin osana sotilasjoukkoa kuin sotilastarkkailija-, koulutus- ja neuvonantotehtävissä. Kaikkien operaatioiden luonne, vaatimukset ja turvallisuustilanne poikkeavat toisistaan. Siten suomalaiselle sotilaalle on tarjolla kriisinhallinnan kentässä toisistaan merkittävällä tavalla poikkeavia rooleja. On eittämättä Suomen vahvuus, että voimme lähettää tehtäviin eri-ikäisiä ja -taustaisia, monipuolisesti koulutettuja reserviläisiä ja ammattisotilaita. Suomalaisen sotilaan osaamisen monipuolisuus perustuu Puolustusvoimien neljään perustehtävään: Suomen sotilaalliseen puolustamiseen, muiden viranomaisten tukemiseen, kansainvälisen avun antamiseen osallistumiseen sekä osallistumiseen kansainväliseen sotilaalliseen kriisinhallintaan. Näiden monipuolisesti yhteiskunnan rakenteisiin kietoutuvien ja vaativien 84

86 Minna Ruolanto Moniammatillisen ajattelun mahdollisuuksista perustehtävien vuoksi moniammatilliseen ajatteluun, yhteistyöhön ja vuorovaikutukseen kasvaminen palvelee suomalaista sotilasta tämän uran kaikissa vaiheissa, palvelussuhteen muodosta riippumatta. Sotilaan tulee olla uransa aikana valmis toimimaan useassa eri kontekstissa, joissa toiminnan perusedellytykset vaihtelevat. Taistelussa tavoitteetkin voivat liittyä aina elämän säilyttämisestä sen tuhoamiseen. Kantahenkilökunnalle kansainväliset tehtävät ovat usein suunniteltu osaksi sotilasuraa. Reserviläisen sotiluus puolestaan tuo kriisinhallintapalvelukseen muita ammatillisia konteksteja ja näkökulmia. Myös motiivi hakeutua palvelukseen voi olla erilainen kuin kantahenkilöstön edustajalla. Näin ollen pelkästään suomalaisista sotilaista koostuva joukko on jo lähtökohdiltaan moniammatillinen ja asetelmaan kietoutuu merkittävä määrä potentiaalia. Siviiliensuojelu on kriisialueilla kaikkien toimijoiden ydintehtävä ja monipuolinen tilannekuva on tarpeen. Eritaustaiset ihmiset näkevät samassa tilanteessa eri asioita. Ei ole yksinkertaista selvittää ketä pitäisi suojella? Miten ja millä perustein? Tai mikä on tilanteessa oikein? Mitä tilanteessa ylipäätään oikeasti tapahtuu? Riippuu keneltä kysytään. On tärkeää pohtia, millä tavoin Suomi mahdollistaa tällaisiin entistä monimutkaisimpiin tehtäviin valmistavan osaamisen kehittämisen. Toisaalta kriisinhallintatehtävistä palaavien kokemukset eri viitekehyksissä voisivat olla nykyistä monipuolisemmin jalostettavissa niin yksilötason osaamisen kuin yhteiskunnan kokonaisturvallisuuden rakennusaineiksi. (Ks. esim. Mutanen 2017.) OSA 2 Kriisit ratkeavat ihmisten mielissä ja arjen tekemisessä Turvallisuus ei asu maaperässä tai rakennuksissa eikä se rajaudu valtioihin. Turvallisuus on subjektiivinen tunne sekä jokapäiväisiä yksilötason valintoja joko turvallisuutta kohti tai siitä pois. Lisäksi turvallisuuden tunne on globaalisti verkottuneessa, meditoituneessa yhteiskunnassa vaikuttamisen kohde. Kriisit muotoutuvat ihmisten mielissä, joista ne siirtyvät tekoihin. Onkin kiinnostavaa havainnoida, kuinka ihminen turvallisuuden tai kriisin eri viitekehyksissä määrittelee ja mistä käytännön teoista sen ymmärretään koostuvan. Ammattisotilaalle turvallisuuden ja kriisivalmiuden pohtiminen integroituu tavalla tai toisella arjen työhön, mutta reserviläisellä näin ei välttämättä ole. 85

87 Kriisien kompleksisuus, kuten niiden lisääntyminen, ovat pohjimmiltaan aina ihmisen toiminnan tulosta ja ymmärrettävissä inhimillisten pyrkimysten kautta. Ajankohtainen keskustelu kriisien äärellä luonnehtii maailman ja sen kriisien olevan aiempaa monitasoisempia, eikä tälle kehitykselle ole näkyvissä loppua. Vaikka rakennamme erilaisia normeja, järjestelmiä, sovelluksia ja sopimuksia hallitsemaan tekemisiämme, emme aina onnistu saavuttamaan tavoitteitamme. Luonto pyrkii tasapainoon, ihmisen intressit vaihtelevat. Lentoliikenteessä ihmisen toiminnan mahdollisuuksia ja rajoitteita on tarkasteltu tavalla, joka on johtanut ilmailun turvallisuuden ja suorituskyvyn merkittävään kehittymiseen viimeisten vuosikymmenien aikana. Tematiikka ja tarkastelutapa ovat lähtöisin erityisesti Yhdysvaltain ilmavoimien kehyksestä (esim. Keyes 1990, Wickens, C.D., Lee, J.D., Liu, Y. & Becker, S.E.G. 2008). Yksittäisen lentokoneen ympärille rakentunut verkosto on monimutkainen ja elävä, siten jatkuvasti altis ei-toivotulle kehitykselle sekä erilaisille virheille. Kun puhutaan turvallisuuden varmistamisesta ja toiminnan jatkumisesta ei-toivotussakin tilanteessa, lähdetään operoinnissa siitä perusajatuksesta, että ihminen tekee virheitä, eikä ole toimijana niin luotettava kuin haluaisi olla. On havaittu, että saatamme jopa aiheuttaa ei-toivotun kehityksen itse, vaikka tarkoittaisimme tehdä hyvin ja oikein. Kun keskitymme juuri oman työtehtävämme ympärille rakennettuun järjestelmään, emme aina huomaa tekevämme hallaa yhteiselle tavoitteelle. (Weick & Sutcliffe 2015; Flin, O Connor & Crichton 2008.) Vaikka uuden työn kontekstissa kovasti kannustetaan ihmisiä tuntemaan itseään, opettelemaan tunneälyn saloja ja hyödyntämään verkostoissa tapahtuvan tekemisen vahvuuksia, niin se on meille luontaisesti hankalaa (esim. Julkunen 2008). Aikuiseksi ja asiantuntijaksi kasvaneen ihmisen työrooli on usein sellainen, että omaa inhimillisyyttä ei haluta paljastaa. Väärässä oleminen vie meidät epämukavuusalueelle, jossa pelkäämme muiden kyseenalaistavan asemamme. Näissä tilanteissa on tyypillistä perustella omaa toimintaa standardiin, normiin, organisaation käytänteisiin tai omaan aikaisempaan kokemukseen tukeutuen. Tämän huomaa vaikkapa koulutustapahtuman ja ryhmätyön viitekehyksessä käytännössä siitä, että epämukavuusalueella oleva henkilö tukeutuu ennen muuta saman ammattikuntansa kokeneeksi ja luotettavaksi kokemaansa henkilöön eikä kuule enää muita ryhmänsä jäse- 86

88 Minna Ruolanto Moniammatillisen ajattelun mahdollisuuksista niä. Lyhyellä aikavälillä ja henkeä uhkaavassa tilanteessa menettely on todennäköisesti toimiva, mutta normaalitilanteessa väärässä olemisen ja aseman menettämisen pelko sekä samanmielisyyden paine voi jättää tilannekuvaan suuria aukkoja. Kokonaisvaltaisen kriisinhallinnan kehittyviin tehtäviin tarvitaan yksilöitä, joilla on edelleen korkeatasoinen ammattiosaaminen, mutta nykyistä parempi kyky tuoda jatkuvasti muuttuviin tiimeihin oman organisaationsa osaaminen ja keinovalikoima. Käytännössä tämä tarkoittaa sitä, että yksilö sekä ymmärtää oman roolinsa, osaa suhteuttaa sen muihin paikalla oleviin toimijoihin sekä kykenee kaikissa yhteyksissä nopeasti tiimiytymään eritaustaisten, eri-ikäisten ja erilaisesta arvomaailmoista ponnistavien ammattilaisten kanssa. Tarve on nähtävissä myös kotimaassa, missä olemme tottuneet keskustelemaan samoista ilmiöistä kokonaisturvallisuuden tai viranomaisyhteistyön kehyksissä. OSA 2 Toimintakyky on valmiutta Erityisesti voisi olla hedelmällistä tarkastella tilanteita, joissa tiimit onnistuvat haastavan tehtävän äärellä kerta toisensa jälkeen. Ihmiselle on ominaista huomata helpommin virheitä toiminnassaan kuin havaita ja selittää sitä, miksi jokin asia sujuu kuin ajatuksella. Yleisesti onnistumista selittävät tekijät ovat yksilön vahva rutiini tiettyihin toiminnan kannalta keskeisiin asioihin, kuten järjestelmien käyttöön sekä kykyyn rakentaa yhteistä tilannekuvaa väsymättä. Jälkimmäisissä erottuu usein myös ryhmän kyky ymmärtää hiljaiset signaalit, jolloin ongelmatilanteen kehittymiseen on päästy puuttumaan ajoissa. Vahva rutiinitason ammattitaito on adaptiivisen asiantuntijuuden pohja ihminen ei voi olla joustava ja adaptiivinen ilman kontekstikohtaista rutiinia (Bohle Carbonell, Stalmeijer, Königs, Segers & van Mërrienboer, 2014). Haasteeksi nousee asetelma, jossa kompleksiseen ja jatkuvassa liikkeessä olevaan toimintaympäristöön ei ole olemassa aukotonta rutiinia, kuten kriisinhallinnan poikkeuksellista kontekstia voi luonnehtia. Tällöin tarvitaan erityisesti luovuutta ja kykyä sietää epävarmuutta mahdollisesti myös pitkältä tuntuvan ajan. Vaivannäkö on rutiinin ohella keskeinen kiinnostava teema tässä ajassa. Vaikuttaa siltä, että ryhmät, jotka toistumiseen onnistuvat vaikeiden teemojen 87

89 äärellä, jaksavat nähdä vaivaa. Aikamme korostaa normien purkua, innovatiivisuutta ja positiivisuutta, jättäen varjoonsa sääntöjen, rutiinien, vaivannäön ja kurinalaisuuden merkityksen tilanteissa, joissa ne ovat kirjaimellisesti elinehtoja. Kun hankimme valmiuksia onnistuaksemme toistuvasti tilanteissa, joiden ei koskaan haluttu toteutuvan, tarvitaan kykyä tarkastella raakoja tosiasioita rehellisesti. Käytännössä toimivaksi osoittautunut keino oman tilannekuvan laajentamiseen tilanteessa kuin tilanteessa on omien tunnekokemusten reflektointi. Usein henkilö, joka saa minussa aikaan tunteen, että ärsyttää tai hämmästyttää, on tilannekuvan ja oman ammattitaidon rakentamisen kannalta ensiarvoisen tärkeä. Tämä ihminen, joka saa minussa aikaan epämiellyttävältä tuntuvan tunteen, todennäköisesti kiinnittää huomiota aivan eri asioihin kuin minä itse ja tunne näyttää suuntaa uuden oppimisen ikkunaan. On hyvä muistaa, että saman mielisten kanssa homma menee helposti turvalliselta tuntuvan tyytyväisyyden puolelle ja silloin on varmasti menetetty jo jotain. Liiallisen ryhmäkiinteyden kääntöpuoli on oleellista tiedostaa. Liian vahva ryhmäkiinteys saattaa horjuttaa psykologisen turvallisuuden tunnetta, mikä käytännössä johtaa siihen, että päätöksiä ja tilannekuvaa ei enää ryhmäkiinteyden säilyttämisen vuoksi haluta kyseenalaistaa tai niiden rajoitteita ei enää nähdä. (Edmondson 2002; 2004.) Toimintaympäristöissä ja tilanteissa, joissa kriisin keskeinen osapuoli on kone, on oleellista opettaa ihminen toimimaan koneen kanssa aikapaineessa, mutta muutoin tekniikka on nähtävä vain välineenä. Kun kriisinhallinnalla tavoitellaan kokonaisvaltaista yhteiskunnan vakauttamista monin eri keinoin yhteiskunnan kaikilla tasoilla, on vaikea nähdä mikä olisi kannattavampi panostus osaamisen kehittämiseen kuin eritaustaisten ihmisten kohtauttaminen kompleksisten, tosielämän ongelmien äärellä. Moniammatillisuus ajattelutapana ja asenteena Luottamuksen ja totuuden puute ovat turvallisuuden keskeisimpiä horjuttajia, jolloin kysymys ei ole enää minkään organisaation toimintamallista tai viitekehyksestä, vaan ihmisten välisestä yhteydestä ja yhteistyöstä. Missä tahansa kontekstissa yhteistyö kriisiytyy, kun emme enää kuule emmekä näe itseämme, puhumattakaan toisistamme. Millaista tilannekuvaa rakennat juu- 88

90 Minna Ruolanto Moniammatillisen ajattelun mahdollisuuksista ri nyt ja kenen kanssa? Millä perusteella valitset henkilöt, joiden näkemyksen haluat kuulla? Sotilaspedagogiikan määrittelyn mukaan toimintakyky ilmenee ihmisen valmiutena toimia luovasti, kehittävästi ja vastuullisesti tehtävissä, tilanteissa ja vuorovaikutusjärjestelmissä, joille muutokset, epävarmuus, ainutlaatuisuus, kompleksisuus, arvo-ongelmat sekä henkilökohtainen vastuunotto ovat ominaisia (Toiskallio 2001, 452; ks. myös Toiskallio 2017, ). Ymmärretään, että kouluttaudutaan olemaan valmiudessa kohtaamaan tulevaisuudessa jotain vielä tässä hetkessä määrittelemätöntä, johon meidän oletetaan pystyvän vastaamaan. Käytännön osaamisen hankkimisen äärellä myös tutkimuksen ja kouluttamisen roolin kasvattaminen on keskeinen. Tilanteissa, joissa ei olla hengenvaarassa, kannattaa oppimista vauhdittavalle epämukavuusalueelle heittäytyä tietoisesti. Suomella on jo olemassa olevien resurssien näkökulmasta kaikki mahdollisuudet olla rohkea vaikuttaja ja keskustelunavaaja kriisinhallinnan eri areenoilla. Kysymys on siitä, kuinka osaamme yhdistää käytettävissä olevan osaamisen uusilla tavoilla ja tarjota yhdistettyä osaamistamme kansainväliseen kontekstiin sopivalla tavalla. Ymmärretäänkö erilaisten toimialojen tarjoaman keinovalikoiman tuovan kulloiseenkin palapeliin tarvittavia palasia, vai nähdäänkö muut kilpailijoina? Sillä näiden siilojen tai millä tavoin eri organisaatioiden rakenteita halutaan kutsuttavan, tulisi pysyä tilannekuvan ja ihmisten mukana jatkuvassa liikkeessä. On selvää, että myös niissä pöydissä, joissa päätöksiä Suomen tavoitteista, resursseista ja osallistumisesta kriisinhallintaan päätetään, tulee monipuolisuus nähdä resurssina ja sen toteutuminen mahdollistaa toteutettavien operaatioiden kaikissa vaiheissa. Käytännössä tämä tarkoittaa muun muassa rohkeutta avata suomalaisille ammattilaisille uudenlaisia tehtäviä, jotka vahvistavat pyrkimyksiämme olla kokonaisvaltaisen kriisinhallinnan kärkimaa maailmassa. Moniammatillisuus on ennen muuta arjen eri foorumeilla tapahtuvan yhteistyön äärellä syntyvä ajattelumalli, jota voi soveltaa päivittäin. Kokemuksesta tiedetään, että tarkasteltaessa jälkikäteen ei-toivottuja tapahtumaketjuja voidaan usein nähdä kaksi asiaa: joku, joka ei ole tullut kuulluksi, tiesi mitä tapahtuu ja että tilanteen kannalta ratkaisevia päätöksiä ei tehty hetkellä, jossa henki oli vaarassa, vaan ne oli tehty jo aikaisemmin. OSA 2 89

91 Kirjallisuutta Bohle Carbonell, K., Königs, K.D., Segers, M. & van Mërrienboer, J.J.G Measuring adaptive expertise: development and validation of an instrument. European Journal of Work and Organizational Psychology, Volume 25, 2016, Issue 2, Edmondson, A.C Managing the risk of learning: Psychological safety in work teams. Teoksessa: West, M. (toim.) International Handbook of Organizational Teamwork, London: Blackwell. Edmondson, A.C Psychological Safety, Trust and Learning in Organizations: A Group Level Lens. Teoksessa: Kramer, R.M. & Cook. K.S. (toim.) Trust and Distrust in Organizations. Dilemmas and Approaches. New York, NY: Sage Finlex Laki Puolustusvoimista /551. Verkkolähde: Flin, R., O Connor, P. & Crichton, M Safety at the sharp end. A guide to Non-Technical Skills. Farnham, UK: Ashgate. Julkunen, R Uuden työn paradoksit. Keskusteluja 2000-luvun työprosesseista. Tampere: Vas-tapaino. Keyes, R.J Cockpit Resource Management. A New Approach to Aircrew Coordination Training. Maxwell Air Force Base, Alabama: Air University Press. Mutanen, A. (toim.) Ethical basis of human security: towards renewal of peace operations training. Helsinki: Finnish Defence Forces International Centre. Saatavana: Puolustusvoimat Kansainvälinen kriisinhallinta. Verkkolähde: Luettu: Toiskallio, J Postmodernin pedagogiikkaa kuinka käy toimintakyvyn ja viisauden? Teoksessa: Huhmarniemi, R., Skinnari, S. & Tähtinen, J. (toim.) Platonista transmoderniin: Juonteita ihmisyyteen, ihmiseksi kasvamiseen, oppimiseen, kasvatukseen ja opetukseen. Turku: Suomen Kasvatustieteellinen seura, Toiskallio, J From Ethics to Ethical Action Competence. Teoksessa: Mutanen, A. (toim.) Ethical basis of human security: towards renewal of peace operations training. Helsinki: Finnish Defence Forces International Centre Saatavana: Weick, K. & Sutcliffe, K Managing the unexpected: Sustained performance in a complex world. 3rd edition. Hoboken, NJ: Wiley. Wickens, C.D., Lee, J.D., Liu, Y. & Becker, S.E.G An Introduction to Human Factors Engineering. Internationa Edition. Second Edition. New Jersey, NJ: Pearson Education Inc. 90

92 HUMANITAARINEN APU JA KANSAINVÄLINEN PELASTUS Humanitaarista apua annetaan tarpeeseen perustuen. Sen tarkoitus on pelastaa ihmishenkiä, lievittää inhimillistä hätää ja ylläpitää ihmisarvoa kriisien aikana. Ulkoministeriö OSA 2 BUDJETTI 2018 Ulkoministeriö Humanitaarinen apu ohjataan YK-järjestöjen, kansainvälisen Punaisen Ristin ja Puolikuun liikkeen sekä EU komission sertifioimien kotimaisten humanitaaristen avustusjärjestöjen kautta. Voidaan käyttää myös muiden kuin kehitysmaiden avustamiseen, mikäli kyseessä on laaja humanitaarinen kriisi. Sisäministeriö Kansainvälisen pelastuksen koulutus, rekrytointi, materiaalihankinnat sekä operatiivinen toiminta. PAINOPISTEALUEET Itä- ja Keski-Afrikka, Lähi-itä. Painopiste muuttuu humanitaarisen avun tarpeen mukaan. SUOMALAISIA TOIMIJOITA Suomen Punainen Risti (SPR), Kirkon Ulkomaanapu (KUA), Pelastakaa lapset, FIDA, World Vision, Kriisinhallintakeskus (CMC Finland), Pelastusopisto 91

93 Claus Lindroos ja Veera Parko Humanitaarinen apu ja kansainvälinen pelastustoiminta keskeinen instrumentti kun kriisi iskee Hätäapua kriisien ja katastrofien uhreille Suomi osallistuu aktiivisesti kansainväliseen humanitaariseen avustustoimintaan ja kansainväliseen pelastustoimintaan. Vaikka toiminnan luonteessa on eroja, humanitaarisen avun ja kansainvälisen pelastustoiminnan tavoite on sama: hätäavun antaminen luonnon ja ihmisen aiheuttamien kriisien ja katastrofien uhreille. Kriisit ja katastrofit ovat yhä monimuotoisempia ja pitkäkestoisempia. Myös turvallisuusriskit ovat kasvaneet toimintaympäristön muutosten myötä. Muuttuvassa toimintaympäristössä avustustoimintaa pitää arvioida jatkuvasti, jotta Suomen antama apu on mahdollisimman tehokasta, oikea-aikaista ja vaikuttavaa. Humanitaarisen avun tehtävä on jo yli 150 vuoden ajan ollut auttaa sodan ja luonnonkatastrofien uhreja tarpeiden perusteella puolueettomasti, riippumattomasti ja tasapuolisesti. Nykyajan konflikteissa siviiliväestö joutuu yhä useammin sotilaallisten toimien ja turvattomuuden kohteeksi. On muistettava, että humanitaarinen apu ei ole kriisinhallintaväline tai poliittinen vaikuttamiskeino, vaan puhtaasti ihmishenkien pelastamiseksi ja hädän lievittämiseksi kehitetty nopea apumuoto, jonka keskeinen tavoite on myös ihmisarvon ylläpito vaikeissa olosuhteissa. Riippumattomuus ja puolueettomuus ovat perusedellytyksiä avun perillemenolle ja avustustyöntekijöiden turvallisuu- 92

94 Claus Lindroos ja Veera Parko Humanitaarinen apu ja kansainvälinen pelastustoiminta keskeinen instrumentti kun kriisi iskee delle. Samalla on todettava, että humanitaarinen avustustoiminta ei tapahdu tyhjiössä, mistä kertovat viime vuosina vaikeimmissa konfliktitilanteissa huolestuttavasti lisääntyneet hyökkäykset avustustyöntekijöitä kohtaan sekä luoksepääsyyn ja avun perillemenoon liittyvät vaikeudet mm. Syyriassa. Suomi osana kansainvälistä toimintaa Humanitaarisen avun tarve maailmanlaajuisesti on noussut ennätyksellisen suureksi. Tarvearvioinnin perusteella maailmassa on vuonna 2018 noin 136 miljoonaa ihmistä hätäavun tarpeessa ja YK:n humanitaarisen avun vetoomuksen yhteenlaskettu summa on noin 22,5 miljardia dollaria. Suurimmat tarpeet aiheuttavat pitkittyneet konfliktit: merkittävimmät niistä vuonna 2018 ovat Syyria, Jemen, Kongon demokraattinen tasavalta ja Etelä-Sudan. Lisäksi tilanne jatkuu vaikeana mm. Koillis-Nigeriassa ja Somaliassa. Konfliktien seurauksena myös kotinsa jättäneiden ja pakolaisten määrä on noussut, heitä on yhteensä noin 66 miljoonaa. Humanitaarisen avun tavoitteena on pelastaa ihmishenkiä, lievittää kärsimystä ja inhimillistä hätää sekä ylläpitää ihmisarvoa konfliktien ja luonnonkatastrofien aikana ja välittömästi niiden jälkeen. Apua suunnataan avun tarpeen ja kiireellisyyden mukaan ja lähtökohtana toimivat humanitaariset periaatteet sekä luotettavat tarvearvioinnit. Humanitaarinen apu keskittyy sektoreille, joiden ihmishenkiä pelastava vaikutus on merkittävä: ruoka-apu, suojelu, terveys, vesi- ja sanitaatio sekä lasten koulukäynti. Pitkittyneet konfliktit muodostavat haasteen avustusjärjestöille, koska välittömien tarpeiden lisäksi tulisi myös yhä enemmän huomioida lasten ja nuorten koulutustarpeet sekä usein myös naapurivaltioihin siirtymään joutuneiden toimeentulomahdollisuuksien kehittäminen. Kansainvälistä pelastusapua pyydetään tilanteessa, jossa valtion omat voimavarat eivät riitä. Humanitaarisesta avusta poiketen pelastusavunanto on luonteeltaan valtioiden välistä ja sitä annetaan yksilöidyn pyynnön perusteella ja vakiintuneiden kansainvälisten avunantokanavien kautta. Myös aikajänne on erilainen: esimerkiksi maanjäristyksen jälkeen rauniopelastajien on oltava lähtövalmiina tunneissa, jotta apu saadaan oikea-aikaisesti perille. Kansainvälisen pelastustoiminnan tehtävät ovat usein lyhyitä, päivistä muutamaan viikkoon. Kyse on välittömästä hätäavusta. OSA 2 93

95 Kansainvälisen pelastustoiminnan tehtäväkenttä on laajentunut viime vuosina. Käsite "civil protection" kattaa kaikenlaiset luonnon ja ihmisen aiheuttamat suuronnettomuudet, teknologiset, kemikaali- ja ympäristöonnettomuudet sekä terroritekojen jälkiseuraukset. Uudenlaiset uhat kuten hybridi-, CBRN- (chemical, biological, radiological, nuclear ) ja kyberuhat vaativat laajaa lähestymistapaa. Kansainvälisen pelastustoiminnan ja humanitaarisen avun rajapinta on viime vuosina hämärtynyt. Vielä vuosituhannen vaihteessa luonnon tai ihmisen aiheuttamat onnettomuudet muodostivat valtaosan kansainvälisistä pelastustehtävistä. Nyt pelastuspalvelun osaamista käytetään laaja-alaisesti myös humanitaaristen avustusoperaatioiden tukitehtävissä sekä EU:n alueella että sen ulkopuolella. Käytännössä tämä voi tarkoittaa esimerkiksi avustustyöntekijöiden tukemista tietoliikenneyhteyksien ja leiri-infrastruktuurin avulla tai koordinointitehtäviä pakolaistilanteessa. Hyviä esimerkkejä ovat Suomen lähettämä apu muun muassa hurrikaani Marian uhreille Dominicaan, ebola-alueelle Länsi-Afrikkaan sekä Irakin Mosuliin. Kansainvälisen pelastustoiminnan apu voi olla asiantuntija-, pelastusmuodostelma- tai materiaaliapua. Apua voi pyytää valtio tai kansainvälinen organisaatio, useimmiten jokin YK -järjestö. Huomionarvoista on, että EU:n keskinäinen avunantojärjestelmä vakavissa onnettomuus- ja kriisitilanteissa on rakennettu jäsenmaiden kansallisten pelastusviranomaisten ja voimavarojen varaan. EU:ssa komission alainen hätäavun koordinaatiokeskus ERCC koordinoi toimintaa. EU:n pelastuspalvelumekanismin kautta on viime vuosina annettu merkittävää pelastuspalveluapua erityisesti EU:n ulkopuolisiin kriiseihin ja katastrofeihin. EU:n jäsenmaat ovat sitoneet unionin pelastuspalvelumekanismin avustusvalmiuksien rekisteriin muun muassa tulvantorjuntaan, rauniopelastukseen, metsäpalojen sammutukseen, johtamisjärjestelmien ja tietoliikenneyhteyksien perustamiseen sekä lääkinnälliseen avunantoon käytettäviä valmiuksia. Suomesta lähtövalmiudessa on johtamisen tuen tiimi sekä keskiraskas rauniopelastusmuodostelma. Suomalaiset auttajat ovat kansainvälisiin pelastustehtäviin koulutettua pelastus- ja terveysalan ammattihenkilöstöä. 94

96 Claus Lindroos ja Veera Parko Humanitaarinen apu ja kansainvälinen pelastustoiminta keskeinen instrumentti kun kriisi iskee OSA 2 Etelä-Sudanista Keniaan paenneet ihmiset odottavat rekisteröitymistä. Takana pitkä matka sisällissodan keskeltä. Mukana koko omaisuus. Edessä epävarma tulevaisuus. Kuva: Claus Lindroos Ensimmäinen askel pois kriisistä Kansainvälisessä vertailussa Suomi on kehittynyt ja vauras maa, joka mm. kansainvälisen kehityspolitiikan avulla tukee kehitysmaiden ponnisteluja kehittää yhteiskuntiaan ja talouttaan kestävällä tavalla. Kehitys ja turvallisuus kulkevat käsi kädessä, ilman turvallisuutta ei ole kehitystä ja päinvastoin. Humanitaariset kriisit luovat paitsi inhimillistä hätää myös epävakautta ja epävakaus taas on uhka turvallisuudelle, ei ainoastaan kriisimaissa ja niiden läheisyydessä, vaan maailmanlaajuisesti. Esimerkiksi Syyrian, Irakin ja Afganistanin konfliktit ovat osoittaneet, miten pitkittynyt kriisi myös voi synnyttää voimakkaan muuttoliikkeen. Humanitaarinen apu luo usein mahdollisuuksia siirtyä kriisivaiheen jälkeen jälleenrakennusvaiheeseen ja pidemmän aikavälin kehityksen tukemiseen. Humanitaarisen avun tehokkuus ja toimintaedellytykset perustuvat kansainväliseen humanitaariseen oikeuteen. Suomi on pitkään painottanut humanitaarisen oikeuden merkitystä ja tukenut sen aseman vahvistamista mm. kansainvälisen Punaisen Ristin liikkeen kautta. Tämä vastaa hyvin Suomen yleistä tavoitetta, jonka mukaan kansainvälisiin sopimuksiin ja yhteistyöhön 95

97 perustuva järjestelmä parhaiten palvelee kansainvälistä turvallisuutta ja vakautta. Tämä on etenkin pienten valtioiden etujen mukaista. Suomen osallistuminen kansainväliseen humanitaariseen avustustoimintaan perustuu Suomen humanitaarisen avun linjaukseen. Siinä määritellään tarkemmin ne periaatteet ja menettelyt, jotka ohjaavat Suomen humanitaarista apua ja politiikkaa. Sisäisen ja ulkoisen turvallisuuden välinen suhde on pelastusavunannossa ilmiselvä: Suomi kehittää kansainvälisen pelastustoiminnan järjestelmäänsä osana EU:n yhteisiä pelastusvalmiuksia. Samalla pelastustoimen kansainvälisellä yhteistyöllä vahvistetaan omaa osaamistamme ja kriisinsietokykyämme. Avun antamisen lisäksi Suomessakin tulee varautua tilanteeseen, jossa me joudumme vuorostamme pyytämään apua muilta. Yhteistyötä erityisesti EU:n, YK:n sekä asiantuntevien suomalaisten toimijoiden kanssa Suomi kanavoi humanitaarinen apunsa YK-järjestelmän, kansainvälisen Punaisen Ristin liikkeen sekä kuuden suomalaisen avustusjärjestön (Suomen Punainen Risti, Kirkon Ulkomaanapu, Suomen Pelastakaa Lapset, Suomen World Vision, FIDA International ja Plan Suomi säätiö) kautta. Kaikki nämä järjestöt ovat kokeneita humanitaarisen avun toimijoita. Ulkoministeriö, joka vastaa tuen valmistelusta ja seurannasta, on avun rahoittaja, jolla ei ole omia avustusohjelmia eikä tee materiaalihankintoja. Suomi edistää avunsaajille annettavan suoran raha-avun käyttöönottoa tavara-avun sijaan, koska tämä tukee useimmiten paremmin paikallista taloutta ja antaa avunsaajille enemmän valinnan mahdollisuuksia. Suomen humanitaarisen avun budjetti vuodelle 2018 on 72,5 milj. euroa. Määrärahat jaetaan kahdesti vuodessa. Valtaosa varoista irrotetaan alkuvuodesta tehtävässä varainjaossa ja loput syksyllä. Ennakoimattomiin kriiseihin liittyviä tehdään tarpeen mukaan pitkin vuotta ja hätätilanteissa reagoidaan nopeasti apuvetoomuksiin jopa tuntien sisällä. Yksityisen sektorin merkitys humanitaarisessa avussa on viime vuosina korostunut. Tämä koskee sekä yritysten roolia rahoittajana että uusien teknisten ratkaisujen tuottajana. Myös Suomessa on lisätty vuoropuhelua viranomaisten, yritysten ja avustusjärjestöjen välillä. Uusien toimintamallien ja 96

98 Claus Lindroos ja Veera Parko Humanitaarinen apu ja kansainvälinen pelastustoiminta keskeinen instrumentti kun kriisi iskee OSA 2 Ympäri Eurooppaa tulleita kansainvälisen pelastuksen asiantuntijoita harjoittelemassa kylmäosaamista Jääkäriprikaatissa Sodankylässä. Kuva: CMC Finland yhteistyömahdollisuuksien kehittäminen vie kuitenkin aikaa. Ulkoministeriö on yhdessä Business Finlandin kanssa pyrkinyt avaamaan liiketoimintamahdollisuuksia suomalaisille pelastus- ja muun kriisiliiketoiminta-alan yrityksille järjestämällä vierailuja ja tapaamisia YK-päämajakaupunkeihin ja eri kansainvälisiin kokouksiin. Kansainvälisessä pelastustoiminnassa Suomen tärkeimmät yhteistyötahot ovat EU ja YK, erityisesti humanitaarisen hätäavun koordinaatiotoimisto OCHA. EU:n hätäapun koordinaatiokeskuksen ja humanitaarisen avun ja pelastuspalvelun pääosaston ECHOn kanssa tehdään tiivistä yhteistyötä 97

99 esimerkiksi koulutusten ja harjoitusten toteuttamisessa. Alueellisella tasolla raja-alueen pelastuslaitokset tekevät kansainvälistä yhteistyötä naapurimaidemme pelastusviranomaisten kanssa. Suomalaiset pelastajat ovat usein olleet kansainvälisissä tehtävissä osana International Humanitarian Partnership -verkostoa, jossa on mukana useiden maiden pelastusviranomaisia, mukaan lukien muut Pohjoismaat. Pohjoismainen yhteistyö tulee tulevaisuudessa varmasti vielä tiivistymään. Kriisinhallintakeskuksen johdolla on parhaillaan meneillään projekti, jossa pelastusvalmiuksia kehitetään yhteispohjoismaisesti. On järkevää ja kustannustehokasta, että naapurimaat, jotka jakavat monia yhteisiä riskejä, kehittävät pelastusvalmiuksiaan yhdessä. Tulevaisuudessa olisi hienoa nähdä esimerkiksi kylmiin olosuhteisiin erikoistunut pohjoismainen pelastusyksikkö. EU:n pelastuspalvelumekanismia kehitetään parhaillaan aktiivisesti. Komissio on esittänyt lainsäädäntöehdotuksessaan, että mekanismin sisälle perustettaisiin erilliset "resceu" -valmiudet, joilla voitaisiin vastata tilanteisiin, joissa jäsenmaiden omat valmiudet eivätkä muiden maiden vapaaehtoisesti tarjoama apu riitä. Tällainen tilanne voisi olla kesän 2017 Etelä-Euroopan laajojen metsäpalojen kaltainen tilanne. Neuvottelujen lopputuloksesta huolimatta EU:n pelastusyhteistyön painoarvo osana EU:n turvallisuusyhteistyötä on kasvamassa entisestään. Tulevaisuuden haasteet sekä innovatiiviset ratkaisut Humanitaariset tarpeet tulevat ikävä kyllä pysymään lähivuosinakin korkealla. Konfliktien määrä ei ole laskussa ja lisäksi ilmastonmuutos lisää mm. kuivuuden ja tulvien riskiä. Kehitysmaat ovat erityisen haavoittuvassa asemassa. Keskeinen kysymys suunnittelussa ja jälleenrakentamisessa on kestävyyden ja kriisisietokyvyn eli resilienssin vahvistaminen. Tälläkin sektorilla Suomella on osaamista ja ratkaisuja, joille löytyy maailmalla kysyntää. Osallistumalla humanitaariseen avustustoimintaan suomalaisella asiantuntemuksella ja asiantuntijoilla, vahvistamme samalla kansallista osaamista ja kykyä reagoida erilaisiin poikkeustilanteisiin. On hyvä muistaa, että kansainvälisen pelastuspalveluavun järjestelmä on keskeinen osa Suomen kansainvälistä toimintaa sekä kansallista varautumis- 98

100 Claus Lindroos ja Veera Parko Humanitaarinen apu ja kansainvälinen pelastustoiminta keskeinen instrumentti kun kriisi iskee ta. Se on myös konkreettinen osoitus valtioiden välisestä solidaarisuudesta katastrofin iskiessä. Muissa Pohjoismaissa civil protection on näkyvä osa EUja ulkopoliittista yhteistyötä. Voikin kysyä, onko näin Suomessa? Suomessa on paljon kansainvälisen pelastustoiminnan osaamista. Nykypanostuksilla on pystytty vaikuttavaan avunantoon ja positiiviseen esiintymiseen kansainvälisillä foorumeilla. Ongelmana on kuitenkin kansainvälisen pelastustoiminnan eriytyminen kotimaan pelastustoiminnasta. Kansainvälisiä tehtäviä varten kehitettyjä valmiuksia, etenkään koulutetun henkilöstön osaamista, ei ole kyetty hyödyntämään pelastuslaitoksissa kotimaan valmiuden tukena. Kriisinhallintakeskuksen ylläpitämässä kansainvälisen pelastustoiminnan ylläpitämässä rekisterissä on tällä hetkellä noin 300 henkilöä, joista 2/3 alueellisten pelastuslaitosten henkilöstöä. Tällä hetkellä järjestelmä perustuu yksittäisten asiantuntijoiden henkilökohtaiseen kiinnostukseen eikä yhtenäisiä käytäntöjä esimerkiksi pelastuslaitosten henkilöstön osallistumiselle ja osaamisen hyödyntämiselle ole. Pelastustoimen uudistuksen yhteydessä sisäministeriö päättää kansainvälisen pelastustoiminnan tulevasta järjestämisestä. Tavoitteena on integroida kansainvälinen toiminta osaksi pelastustoimen kansallista valmiutta ja saada erityisesti henkilöstön osaaminen paremmin käyttöön kotimaan onnettomuustilanteissa. Näin kansainvälisissä koulutuksissa ja harjoituksissa kouliintunut henkilöstö ja erikoiskalusto saadaan avuksi vakavissa onnettomuustilanteissa. Samalla Suomi voi kehittää kansainväliseen avunantoon lähetettäviä valmiuksia entistä joustavampaan ja tehokkaampaan suuntaan. Oikein suunnittelemalla Suomi voi saada "humanitaariselle eurolleen" huomattavasti paremman vastineen. Tulevaisuuden kriiseihin vastataan innovatiivisilla ratkaisuilla, ei paikallaan pysymisellä. OSA 2 99

101 Pekka Reinikainen Tehokkain kokonaisvaltainen kriisinhallinta tehdään ennalta Kallein tapa ratkoa kriisejä ja konflikteja on päästää niiden ydin sulamaan, kuten vakavimmassa ydinonnettomuuden muodossa tapahtuu. Siinä vaiheessa, kun kaikki muu on osoittautunut riittämättömäksi, siviiliväestö pakenee, ja kriisinhallintaa harjoitetaan aseet kädessä, resursseja palaa valon nopeudella. Tuloksellisinta, ja siksi usein myös kustannustehokkainta, on estää kriisin, konfliktin tai onnettomuuden toteutuminen tai minimoida toteutuvan riskin materiaaliset ja sosiaaliset tuhot sekä siihen liittyvä inhimillinen kärsimys. Tehokkain kokonaisvaltainen kriisinhallinta tehdään ennakolta. Suomen Punainen Risti on hallinnut kriisejä jo yli 140 vuoden ajan, sekä kotimaassa että maailmalla. Punaisen Ristin ja Punaisen Puolikuun maailmanlaajuisen liikkeen erityisyys ja ylittämätön vahvuus on sen pysyvä läsnäolo maailman kaikissa kolkissa. Kyetäkseen reagoimaan haasteeseen Punaisen Ristin ei lähtökohtaisesti tarvitse lähettää ketään minnekään: järjestö on jo elimellinen osa sitä ihmisyhteisöä, jota tapahtuma koskettaa. Toisaalta, jos tilanne niin vaatii, Punaisen Ristin liike pystyy skaalaamaan toimenpiteensä paikallisesta aina globaaliin mittakaavaan asti kuten Tapaninpäivän 2004 tsunamin tai Haitin vuoden 2010 maanjäristyksen yhteydessä tapahtui. Punainen Risti on kriiseissä, konflikteissa ja luonnononnettomuuksissa läsnä ennen kuin jotain tapahtuu, tapahtuman aikana ja sen jälkeen. Punai- 100

102 Pekka Reinikainen Tehokkain kokonaisvaltainen kriisinhallinta tehdään ennalta nen Risti työskentelee kaikkein haavoittuvimpien ihmisten ja yhteisöjen keskuudessa. Järjestön työn kokonaisvaltaisena tavoitteena on kasvattaa riskialtteimpien ihmisyhteisöjen iskunkestävyyttä niin kriisi- ja katastrofivalmiuden kuin terveydenkin osalta. Punainen Risti pyrkii ennakoimaan toteutuvia riskejä voidakseen ennalta lievittää tai jopa estää niiden seurauksia. Toteutuviin riskeihin järjestö vastaa tehokkaasti. Punaisen Ristin näkökulmasta kriisinhallintaan liittyy munan ja kanan problematiikka. Toteutuva kriisi tai konflikti tuottaa säännönmukaisesti humanitaarisia haasteita. Joskus humanitaarinen tilanne voi puolestaan myötävaikuttaa kriisin tai konfliktin syntyyn tai kiihdyttää niitä. Ilmastonmuutoksen aiheuttama pitkittynyt kuivuus aiheutti Syyrian kriisin alkujuurilla humanitaarisia haasteita. Haasteisiin ei maassa kyetty vastaamaan. Loppu on historiaa. Osin jopa virallisen nälänhädän asteen saavuttaneen ruokaturvatilanteen vaikutus Etelä-Sudanin kriisin myöhempiin vaiheisiin on toinen keskustelun arvoinen esimerkki. Kaikkiin kriisinhallintaan tähtääviin pyrkimyksiin tulisi sisällyttää vahva humanitaarisen vasteen elementti, jonka ydin on ennaltaehkäisyssä. Tässä on Punaisen Ristin liikkeen omin toimintakenttä ja yhteys kokonaisvaltaisen kriisinhallinnan käsitteeseen. OSA 2 Humanitaarinen korjausvelka hälyttävällä tasolla Kymmenen vuoden aikajaksolla vuodesta 2008 vuoteen 2017 YK koordinoi avustusvetoomuksia yhteensä 147,8 miljardin Yhdysvaltain dollarin edestä. Vain osa vetoomuksista tuli rahoitetuksi. Humanitaarista korjausvelkaa, eli vaille rahoitusta jääneitä humanitaarisen avun tarpeita, syntyi tuona kymmenvuotisjaksona 58,7 miljardia dollaria. Humanitaarinen korjausvelka on pysyvä käsite. Kriisien, konfliktien ja luonnononnettomuuksien aiheuttamia yhteenlaskettuja tarpeita ei ole kyetty kokonaisuudessaan kattamaan kertaakaan sinä aikana, kun lukuja on tilastoitu. Humanitaarinen korjausvelka ei ole sen merkillisempi velka kuin mikään muukaan. Velkaa voi olla, ja se voi jopa kumuloitua, mutta jossakin vaiheessa kumuloitunut velka uhkaa muuttua kestämättömäksi. Pankkilainakäsittein tähän tilanteeseen päädytään viimeistään silloin, kun velallisen käytettävissä olevat resurssit eivät enää riitä edes velkakoron kattamiseen. 101

103 102 YK:n koordinoimien vetoomusten osalta vuosina syntynyt 58,7 miljardin humanitaarinen korjausvelka vastaa noin neljän vuoden ja yhdeksän kuukauden humanitaarisia tarpeita tällä kymmenen vuoden aikajanalla. Vuonna 2015 kattamatta jäi 45 % tarpeista, vuonna 2017 vajeeksi muodostui 49,4 %. Kysymys kuuluu: miten paljon humanitaarista korjausvelkaa voi kerryttää ennen kuin kriisit ja konfliktit heijasteineen muuttuvat hallitsemattomiksi? Vuosi 2015 ennakoi tulevaa Maailma sai ytimensä sulattavasta humanitaarisesta kriisistä lievää esimakua vuoden 2015 pakolaistilanteen muodossa. Tilanne ei ollut hetkellisesti kenenkään hallinnassa. Lähivuosikymmenten mahdolliset riskien toteuman seuraukset huomioiden se oli kuitenkin vain preludi. Nykyisen humanitaarisen järjestelmän toimivuus on viime vuosien aikana asetettu kyseenalaiseksi. Koska nykyajan kriiseistä on monesti muodostunut pysyvä ilmiö jolla ei välttämättä ole selkeää alkua, lopusta puhumattakaan, voidaan kysyä, onko perusteltua erottaa humanitaarinen kriisivaste ja kehitysohjelmat toisistaan niin jyrkästi kuin tähän asti on tehty? Kanada ja Britannia ovat jo yhdistäneet kehitysohjelmien ja humanitaarisen avun rahoitusta myöntävät viranomaistahonsa. Esiin on noussut Prevention-Resilience-Response -malli. Malli toteuttaa Punaisen Ristin liikkeen jo käyttämän jatkumo-kaavan. Kriisien, konfliktien, ja luonnononnettomuuksien seurausten estäminen, tai niiden lieventäminen on ensisijaista. Koska tässä ei aina onnistuta, riskialttiiden yhteisöjen iskunkestävyyttä tulee kohentaa. Lopulta, kun jotakin kuitenkin väistämättä tapahtuu, kriisivasteen on oltava riittävä. Response-vaiheen toteuduttua sama kaava käynnistyy riskialttiissa yhteisössä uudelleen. Kolmivaiheinen kokonaisvaltainen kriisinhallinta on kuin tulvapato. Uutta vettä tulee yläjuoksulta koko ajan, eikä pato voi pitää takanaan kaikkea. Ratkaiseva kysymys on, paljonko vettä osataan ja voidaan juoksuttaa turvallisesti niin, ettei se läpäise patoa hallitsemattomasti. Kolmivaiheisen kokonaisvaltaisen kriisinhallinnan keskiössä on kysymys siitä, asetetaanko kriisinhallinnan painopisteeksi ennaltaehkäisy vai keskitytäänkö toteutuneiden riskien tulppaamiseen. Vastaus tähän kysymykseen linjaa merkittävällä tavalla resurssien kohdentamista.

104 Pekka Reinikainen Tehokkain kokonaisvaltainen kriisinhallinta tehdään ennalta Tulevaisuuden uhkiin vastaaminen on hyvä tapa tarkastella painopisteasettelun perusteita. Riskikeskittymämaat polttopisteessä YK julkistaa vuosittain luettelon maailman kehittymättömimmistä maista. Vuoden 2018 luettelossa on 47 maata. 21 näistä maista ovat niin sanottuja perustajajäseniä eli ne ovat olleet luettelossa alusta alkaen, vuodesta Viimeisin luetteloon noussut maa on Etelä-Sudan, vuonna Luettelosta on koko sen historian aikana poistunut vain viisi maata: Botswana, Kap Verde, Malediivit, Samoa ja Päiväntasaajan Guinea. YK:n vähiten kehittyneiden maiden luettelon 47 maata esiintyvät monella muullakin hälytyslistalla. Hauraiden valtioiden indeksissä 41 niistä loistaa punaisena. Sama osuus maista on erityisen haavoittuvia ilmastonmuutoksen todennäköisimmille seurauksille. Terveysriskejä kartoittavan tutkimuksen kärjestä löytyy 36 maata. 31 YK:n vähiten kehittyneiden maiden luettelossa olevista maista esiintyy hälyttävässä roolissa kaikissa yllä kuvatuissa riski-indekseissä. Lisäksi kymmenen luettelon maata kirjaa tililleen kolme neljästä riskistä. Riskit ovat siis: kehittymättömimmät maat, hauraimmat valtiot, ilmastonmuutokselle altteimmat, ja terveysriskejä omaavimmat maat. YK:n luettelon ulkopuolelta löytyy vielä yhdeksän sellaista maata, jotka ovat samanaikaisesti hälyttävässä määrin hauraita, ilmastonmuutosalttiita, ja joilla on suuria terveysriskejä. Viitisenkymmentä maailman maata muodostaa yhden suurista tulevaisuuden uhkakuvista: niiden kyky huolehtia väestöstään huomisen haasteiden edessä on vaihtelevasti kyseenalainen. Riskikeskittymä on kaiken kaikkiaan epävakaa. Mitä suuremmassa määrin yhden maan monituiset riskit toteutuvat, sitä epävakaampi siitä tulee. Maan sortuminen hauraasta hajonneeksi ei tällaisessa tilanteessa ole poissuljettu kehityskulku. Afrikan mantereen 54 valtiosta 35 on eri tasoisia riskikeskittymämaita. OSA 2 103

105 Väestönkasvu on hallittavissa Toinen uhkakuva liittyy väestönkasvuun. Maailman väestönkasvuun liittyvät riskit kohdentuvat nekin erityisesti Afrikan mantereelle. Vuonna 2017 meitä oli maapallolla noin 7,6 miljardia. Afrikassa asui 1,3 miljardia ihmistä. Afrikkalaisten osuus maailman väestöstä oli noin 16,6 prosenttia. Vuonna 2100 maailmassa on YK:n korkeimman kasvuennusteen mukaan 11,2 miljardia ihmistä, joista 40 prosenttia eli 4,8 miljardia ihmistä asuu Afrikassa. Afrikan ohella vain Tyynenmeren alueella väestön prosentuaalinen osuus maailman kokonaisväestöstä on ennusteen mukaan kasvanut. Kaikkialla muualla väestöosuus on vähentynyt, suhteellisesti eniten Euroopassa ja Latinalaisessa Amerikassa. Absoluuttinen asukasmäärä on laskenut vain Euroopassa: 745 miljoonasta (vuonna 2017) 650 miljoonaan (vuonna 2100). Väestönkasvuun liittyy monia riskejä. Miten miljardit uudet ihmiset pidetään poissa äärimmäisen köyhyyden noidankehästä? Miten yli 11 miljardin ihmisen terveydenhoito järjestetään? Millaisia slummeja miljardit uudet ihmiset tuottavat megakaupunkien kylkeen? Minne ihmiset suuntaavat, jos toivo tulevasta sammuu kotiseudulta, mm. ilmastonmuutoksen heijasteiden vuoksi? Positiivisia uutisia: väestöriskejä voidaan todistetusti vähentää. Syntyvyys Nigerissä on maailman suurinta, lukutaito maailman vähäisintä. Vuonna 2012 Nigerissä syntyi 7,2 lasta naista kohti. Samaan aikaan lukutaitoprosentti maassa oli 15,5. Näillä luvuilla on keskenään yhteys. Bangladeshissä lukutaito oli vuonna 1981 tasolla 29 prosenttia. Vuonna 1970 nainen synnytti Bangladeshissä keskimäärin 6,9 lasta. Vain sukupolvea myöhemmin, määrätietoisen työn tuloksena, 72,9 prosenttia bangladeshiläisistä osasi lukea vuonna 2016, ja vuonna 2017 nainen synnytti keskimäärin 2,1 lasta. Koulutus on terveyden edistämisen ohella avain väestöriskien vähentämiseen. Näin toimii aivan erityisesti tyttöjen ja naisten koulutus, joka onkin yksi Suomen kehityspolitiikan painopisteistä. Meillä on kaiken lisäksi aikaa. Vuoteen 2100 on 82 vuotta eli kaksi kertaa se aika, jonka Bangladesh tarvitsi oman väestöräjähdyksensä taltuttamiseen. 104

106 Pekka Reinikainen Tehokkain kokonaisvaltainen kriisinhallinta tehdään ennalta Ilmastonmuutos uhkakuvista suurin Riskikeskittymämaiden ja väestöräjähdyksen ohella ilmastonmuutos on uhkakuvista kolmas. Se on uhkakuvista suurin muun muassa siksi, että suorien vaikutusten lisäksi ilmastonmuutos heijastuu tavattoman moneen muuhun asiaan, kuten useimpien muiden uhkakuvien toteutumiseen ja näiden seurausten mittasuhteisiin. Lämpötilat nousevat ilmastonmuutoksen myötä. Mikäli valtiot eivät toteuta niin sanotussa Pariisin sopimuksessa asetettuja ilmastonmuutosta hidastavia tavoitteita, päivälämpö on vuonna 2100 suuressa osassa maapalloa 35 astetta tai enemmän yli 200 päivänä vuodessa. Se on sietämättömän kuumaa. Ellei ilmastonmuutoksen etenemistä kyetä hillitsemään, osassa Persian lahden aluetta saattaa lämpötilan ja kosteuden yhdistelmä (märkälämpötila) vuosisadan loppuun mennessä ajoittain ylittää ihmisen lämmönsäätelykyvyn rajat. Rajojen ylittäminen tarkoittaa, että ihminen säilyy ulkona tai ilmastoimattomassa tilassa hengissä enintään kuusi tuntia. Lämpötilat nousevat, jäätiköt sulavat, merten pinta nousee. Luonnon algoritmit häiriintyvät, kasvukaudet muuttuvat, kasvilajit kadottavat kompassisuuntiaan, merivirtojen ja ilmakehän virtaukset saattavat ennakoimattomine seurauksineen muuttua. Osa maapallon pinnasta aavikoituu ja muuttuu tuottamattomaksi, ja puhtaasta vedestä tulee huutava pula. Tulvat, kuivuus ja myrskyt lisääntyvät ja vakavoituvat. Vuosina kirjatuista katastrofeista 91 prosenttia on tulvien, myrskyjen, kuivuuden ja äärilämpötilojen tapaan ilmastonmuutossidonnaisia. Näiden luonnononnettomuuksien esiintymistiheyden ja niiden voiman ennustetaan kasvavan, katastrofien aiheuttamien tuhojen ja kärsimysten lisääntyvän. OSA 2 Telttaleirit eivät enää riitä pakolaisille Maaliskuussa 2018 julkaistun Maailmanpankin raportin mukaan ilmastonmuutos pakottaa yli 143 miljoonaa ihmistä eri puolilla maailmaa muuttamaan kotimaansa rajojen sisällä vuoteen 2050 mennessä. Sisäisen ilmastopakolaisuuden ohella elinolosuhteiden muutos johtaa ennusteiden mukaan myös poikkeuksellisiin rajat ylittäviin pakolaisvirtoihin vuoteen 2100 mennessä. Vuosisadan lopun pakolaistilanteeseen ei enää vastata YK:n pakolaisjärjestö UNHCR:n telttaleireillä. Tilapäisiksi tarkoitettujen ratkaisujen sijaan pa- 105

107 kolaisten globaalista kotouttamisesta pitää tulla uusi normaali. Riskialueiden väestön hallittuja, suunnitelmallisia siirtoja tulisi vakavasti harkita jo ennen kuin on kiire, viimeistään ennen kuin tilanne uhkaa karata käsistä. Pahimmissa pakolaisskenaarioissa puhutaan sadoista miljoonista ihmisistä. Vuosisadan loppuun mennessä miljardit ihmiset kärsivät yksin puhtaan veden puutteesta. Moniko heistä tyytyy osaansa? Kansainvaellusten mittasuhteita tavoitteleva pakolaisuus on vuosisatamme uhkakuvista neljäs, ja kiinteässä yhteydessä kolmeen aiemmin kuvattuun. Useiden ruokaturvaa seuraavien järjestöjen ja tahojen yhteisen, maaliskuussa 2018 julkaistun ruokaturvaraportin mukaan 124 miljoonaa ihmistä 51 maassa on parhaillaan vastakkain eri asteisten ruokaturvakriisien kanssa. Viime vuonna julkistettu vastaava luku oli 108 miljoonaa ihmistä 48 maassa, edellisvuonna luku oli 80 miljoonaa. Nousukaari on jyrkkä. Raportti selittää muutoksen jatkuvilla konflikteilla, ja pitkittyneillä negatiivisilla luonnonilmiöillä. Ruokaturvatilanne on suhteellisen luotettava mittari kertomaan humanitaarisen hädän tilasta. Ruokaongelmat heijastavat yhtä aikaa sekä maailman konfliktitilannetta, että poikkeuksellisten ilmastollisten olosuhteiden ja ruoantuotantoon muutoin kielteisesti vaikuttavien seikkojen vaikutuksia. Kokonaisvaltaisen kriisinhallinnan viisi tasoa Kriisinhallintaa tehdään viidellä tasolla. Ensinnä: älykkään kehityspolitiikan kautta on mahdollista estää kriisien syntyminen tai lieventää niiden vakavuutta ja seurauksia. Toiseksi: humanitaarista apua tarvitaan, koska parhaista pyrkimyksistä huolimatta osa riskeistä kuitenkin toteutuu. Kolmanneksi: laki- ja järjestyspainotteinen siviilikriisinhallinta operoi jo päällä olevassa kriisissä. Jo puhjenneen kriisin ohella siviilikriisinhallinnan työkaluja voitaisiin käyttää myös kehityspolitiikan elementtinä, ehkäisemään ja lieventämään uhkaavaa kriisiä. Se tosin edellyttäisi työkalupakin sisällön monipuolistamista. Tasoista neljäs, sotilaallinen kriisinhallinta on luonteeltaan joko eskaloitumista estävää, rauhaa turvaavaa, tai aktiivista, osapuoleksi asettuvaa aseellista voiman käyttöä. 106

108 Pekka Reinikainen Tehokkain kokonaisvaltainen kriisinhallinta tehdään ennalta Viides kriisinhallinnan taso on niin sanottu kotimainen ulottuvuus. Jos kriisinhallintaa rahoittavien tai harjoittavien maiden kaikkien muiden pyrkimysten mittasuhteet osoittautuvat riittämättömiksi, on seurauksilla kustannuksineen taipumus tulla lopulta tullipuomeista läpi. Terrorismin tai muun kansainvälisen turvallisuusuhan aiheuttamat kotimaiset kustannukset, ja toteutuvasta pakolaisuudesta aiheutuvat välittömät kustannukset ovat esimerkkejä tällaisista, puomien läpi tulevista kuluista. Punaisen Ristin ja Punaisen Puolikuun kansainvälinen liike työskentelee kokonaisvaltaisen kriisinhallinnan kaikilla tasoilla. Ennaltaehkäisy, riskialttiiden yhteisöjen iskunkestävyyden kohentaminen, ja humanitaarisen avun antaminen ovat Punaisen Ristin työlistassa osa jatkumoa, eivät erillisiä asioita. Punaisen Ristin ohjelmatyö ehkäisee tulevia tuhoja, valmistaa riskien uhkaamia yhteisöjä kohtaamaan poikkeusoloja, auttaa näitä luonnononnettomuuksien, kriisien tai konfliktien iskiessä, ja niistä selvittyä aloittaa ennaltaehkäisyn ja resilienssin kasvattamisen uudelleen. OSA 2 Humanitaarinen apu kaivoskuilun kanarialintuna Olen yllä asettanut viisi kuvaamaani kriisinhallinnan tasoa tietoisesti tähän järjestykseen. Ennaltaehkäisyn ja iskunkestävyyden varmistamisen tulisi olla kokonaisvaltaisen kriisinhallinnan ensimmäinen ja varmimmin resursoitu työkalu, koska se on oikein käytettynä kustannustehokkain, ja sen tuloksia tuottava potentiaali on pitkällä tähtäimellä selkein. Mikäli ennaltaehkäisy osin tai kokonaan epäonnistuu tai yhteisön kestävyys pettää, syntyvään kriisiin vastataan ensivaiheessa humanitaarisella avulla. Humanitaarinen apu on, varsinkin pitkittyneenä, ennaltaehkäisyä kalliimpaa. Se ei juurikaan johda kriisin ratkaisuun, eikä sen perinteinen luonne henkeä pelastavana ja hengissä pitävänä työkaluna vastaa parhaalla tavalla nykyisiin tai tuleviin vuosia tai vuosikymmeniä kestäviin avustustarpeisiin. Kriisin vakavoituessa ja vaatiessa järeitä toimia, humanitaarisen avun tarve jatkuu käytännössä aina. Humanitaarisen avun tarpeesta on tullut eräänlainen kaivoskuilun kanarialintu. Mikäli toteutuvia riskejä kokeviin yhteisöihin kohdistettu ennaltaehkäisevä ja näitä yhteisöjä vahvistava työ epäonnistuu, se lisää välittömästi huma- 107

109 nitaarisen avun tarvetta. Jos humanitaarinen apukaan ei riitä, riski tilanteen hallinnan menetyksestä kasvaa merkittävästi. Punainen Risti työskentelee näkyvimmin tällä vedenjakajalla. On runsaasti syitä toivoa humanitaarisen avun tarpeen vähenevän. Toive heijastaa huolta siitä, että humanitaarinen tilanne ylipäätään uhkaa riistäytyä käsistä vuosisatamme kuluessa. Todennäköisiä riskejä on liikaa, humanitaarinen korjausvaje kumuloituu. Parhaassakin tapauksessa, eli ennalta ehkäisyn menestyessä, tekemistä riittää enemmän kuin on voimavaroja. Toive heijastaa myös näkemystä siitä, ettei perinteinen henkeä pelastava humanitaarinen apu enää riitä. Lähi-Idän pakolaiset on humanitaarisen avun varassa pääosin kyetty pitämään hengissä, mutta se ei estänyt syksyn 2015 pakolaisilmiötä. Ihmisarvoinen elämä ja toivo tulevasta Kansainvälisen siirtolaisjärjestön IOM:n Irakista Eurooppaan paenneiden keskuudessa joulukuussa 2015 toteuttamassa tutkimuksessa 80 prosenttia pakolaisista ilmoitti lähtönsä tärkeimmäksi syyksi tulevaisuususkonsa täydellisen katoamisen. Kriisinhallinnan humanitaarisen avun tason tulisi jatkossa huomioida hengissä selviämisen tarpeiden ohella myös ihmisarvoisen elämän perusvaatimukset. Olennaisena osana tätä on järjestelmän kyky ylläpitää uskottavaa toivoa tulevaisuudesta. Vuonna 2015 maailmassa olleista yhteensä 65,3 miljoonasta pakolaisesta vain runsas yksi promille pääsi tuona vuonna palaamaan kotiinsa. Tulevaisuususkon ylläpito on näissä oloissa vaikeaa. Pitkäaikaiseen pakolaisuuteen päätyvillä keskimääräinen pakolaisuuden kestoaika on YK:n pakolaisjärjestö UNHCR:n laskelmien mukaan jopa 17 vuotta. Siviilikriisinhallinta on luontevimmin haurastuneen, jopa hajonneen valtion tehohoitoa. Hoito kohdistuu useimmiten hallintoon, ja on laki- ja järjestysvetoista: poliisi, oikeusvaltio, vankeinhoito, rajavalvonta, tulli, jne. Sotilaallinen kriisinhallinta on vakavimmissa tapauksissa perusteltu työkalu, mutta se on myös työkaluista ylivoimaisesti kallein, ja sisältää usein myös siviilikriisinhallinnan elementtejä. 108

110 Pekka Reinikainen Tehokkain kokonaisvaltainen kriisinhallinta tehdään ennalta Vuotta 2015 koskevaksi julkistettujen tietojen mukaan amerikkalaisten Afganistanissa sotilaallisiin toimiin keskimäärin vuodessa käyttämä raha oli 44 miljardia euroa. Samaan aikaan Afganistanin humanitaariset tarpeet olivat 390 miljoonaa euroa. Sotilaallisen kriisinhallinnan kustannuskerroin suhteessa humanitaariseen apuun oli siis lähes 113. Tosin, humanitaarisen avun tarpeiden rahoituksesta vain puolet kyettiin kattamaan vuonna Sotilasmenot osapuilleen toteutuivat. Meillä on aikaa ja keinot Olemme resursseinemme ja riskinäkemyksinemme parhaillaan matkalla 2000-luvun ensimmäisen vuosisadan alkuneljänneksen jälkimmäisellä puoliskolla. Meillä on perusteltu syy olla huolissaan tulevasta. Tulevina vuosina ja vuosikymmeninä on paljolti kyse siitä, millaisilla painopisteillä varaudumme tulevaan. Osin kyse on siitä, onko kansainvälisellä yhteisöllä taloudellisia voimavaroja tehdä edes tärkeimmät tarpeellisimmista toimista. Huolenaiheista suurin on, kykenemmekö estämään maailman humanitaarisen tilanteen riistäytymisen hallitsemattomaksi. Ellemme kykene, meitä uhkaavat mittasuhteiltaan ennennäkemättömät kriisit ja konfliktit, joita pahimmillaan säestää kiertoradaltaan suistuneen luonnon arvaamaton todellisuus. Elinajan pituutta koskevien ennusteiden toteutuessa suuri osa vuonna 2018 syntyvistä lapsista on hengissä vuonna He tulevat elämään pitkälti maailmassa, jollaisen vuosisadan ensimmäisen neljänneksen päättäjät heille sallivat. Itsemme ja näiden tänä vuonna syntyvien vuoksi tarvitsemme kipeästi ja nopeasti parhaan, yhteisesti siedetyn näkemyksen siitä, millaiselta maailma nykymenoa noudattaen näyttää vuosisatamme jäljellä olevina vuosina, ja mitä tuo tulevaisuuskuva meiltä edellyttää. Meillä on mitä suurimmalla todennäköisyydellä aikaa ja keinot estää suuri osa uskottavilta tuntuvista uhkakuvista toteutumasta. Jos aloitamme nyt. Heti. OSA 2 109

111 Johannes Vara Katastrofityön koordinointi ja kansallisten voimavarojen nopea hyödyntäminen: ERCC kokemuksia EU:n pelastuspalvelumekanismin oikeusperusta Euroopan unionin toiminnasta tehdyn perussopimuksen 196 artiklassa säädetään EU:n toimivallasta pelastuspalvelualalla. Artiklassa todetaan, että unionin toiminnalla olisi edistettävä unionin alueella nopeaa ja tehokasta operatiivista yhteistyötä kansallisten pelastuspalveluviranomaisten välillä sekä pelastuspalvelun alalla toteutettavien kansainvälisen tason toimien johdonmukaisuutta. Euroopan unionin pelastuspalvelumekanismi perustettiin vuonna 2001 edistämään nopeaa ja vaikuttavaa operatiivista yhteistyötä kansallisten pelastuspalvelujen välillä. Lainsäädännön mukaan pelastuspalvelumekanismilla on kaksi päätavoitetta. Ensinnäkin se pyrkii lujittamaan unionin ja unionin pelastuspalvelumekanismin osallistujavaltioiden (EU:n jäsenvaltiot sekä Islanti, Norja, Serbia, entinen Jugoslavian tasavalta Makedonia, Montenegro ja Turkki) yhteistötä. Toiseksi sen pyrkimyksenä on helpottaa pelastuspalvelun koordinointia, jotta järjestelmät, joita käytetetään katastrofien ehkäisemiseen ja niihin valmistautumiseen sekä niiden yhteydessä toteutettavaan avustustoimintaan, olisivat vaikuttavampia. 110

112 Johannes Vara Katastrofityön koordinointi ja kansallisten voimavarojen nopea hyödyntäminen: ERCC kokemuksia Mikä on pelastuspalvelumekanismi ja ERCC? Unionin pelastuspalvelumekanismi on osa Euroopan komission pelastuspalveluasioiden ja humanitaarisen avun operaatioiden pääosastoa (PO ECHO) ja kuuluu sen vastuulle. Yksinkertaistaen voisi sanoa, että mekanismi koostuu kolmesta osasta: EU:n hätäavun koordinointikeskuksesta eli ERCC:stä, eurooppalaisesta vapaaehtoisreservistä sekä toimista, jotka liittyvät katastrofien ehkäisemiseen ja niihin valmistautumiseen. ERCC ja sen alaisuuteen kuuluva tilannekeskus toimivat vuorokauden ympäri joka päivä. ERCC:n keskeisiin toimintavaltuuksiin kuuluu toimia komission ja EU:n kriisinseuranta- ja koordinointifoorumina sekä osallistujavaltioiden, asianomaisen valtion ja käytettyjen asiantuntijoiden välisenä viestintäkeskuksena; kehittää ja levittää tietotuotteita sekä helpottaa yhteistyötä pelastuspalvelualan ja humanitaarisen avun toimenpiteiden välillä. Näitä toimintoja tukee osallistujavaltioiden välillä toimiva yhteinen verkkopohjainen hätäviestintä- ja tietojärjestelmä. ERCC:tä täydentävät eurooppalaiset hätäapuvalmiudet tai vapaaehtoisreservi, johon on koottu ennalta sidottuja resursseja, jotka osallistujavaltiot ovat myöntäneet katastrofien yhteydessä toteutettavaa avustustoimintaa varten ja jotka voidaan käyttää ainoastaan ERCC:n pyynnöstä. Vapaaehtoisreservin avulla pyritään siirtymään reaktiivisesta ja tilapäisestä koordinoinnista ennalta suunniteltuun, järjestettyyn ja ennakoitavissa olevaan järjestelmään, kustannusvaikuttavalla tavalla. Ennaltaehkäiseviin- ja valmistautumistoimiin kuuluvat kansallisella tasolla tehtävät riskinarvioinnit, riskinhallinnan suunnittelut, riskinhallintakyvyn arvioinnit sekä vertaisarvioinnit. Näiden lisäksi unionintasolla suoritetaan erilaisia varautumis- ja avustustoimia koskevia kenttäharjoituksia ja suunnitteluharjoituksia. On myös laadittu koulutusohjelma ja sitä tukeva koulutusverkosto EU-pelastustoimen asiantuntijoille. Nämä toimet ovat olennaisen tärkeitä, jotta katastrofien hallintaan voidaan luoda yhtenäinen lähestymistapa, jossa yhdistyvät ennaltaehkäisy-, varautumis- ja avustustoimet. OSA 2 Miten ERCC ja mekanismi toimii Unionin pelastuspalvelumekanismi voidaan aktivoida apua tarvitsevien maiden tai YK:n avunpyyntöjen perusteella. Avustustoiminta ei ole maantieteelli- 111

113 Suomalaiset rauniopelastajat harjoittelevat Tinglevissä Tanskassa. Kuva: CMC Finland sesti rajattu, vaan apua tarvitseva maa voi sijaita sekä unionin sisä- että ulkopuolella. Itse asiassa vuosina tehdyistä 92 avunpyynnöstä noin 70 prosenttia liittyi katastrofeihin EU:n ulkopuolella. Tämän lisäksi mekanismi voidaan aktivoida, jos EU:n jäsenvaltio pyytää tukea antaakseen konsuliapua katastrofin takia hädässä oleville EU:n kansalaisille. Kun komissio saa avunpyynnön, se on velvollinen ilmoitamaan siitä osallistujavaltioille mahdollisimman pian. Koordinoitu EU:n avustustoiminta alkaa siitä, kun mekanismi otetaan käyttöön avunpyynnön vastaanottamisen jälkeen. Uhkaavasta katastrofista voi kuitenkin olla jo nähtävissä merkkejä, ennen kuin minkäänlaista pyyntöä on tehty. Tässä tilanteessa ERCC voi avata niin kutsutun ennakkohätätilanteen yhteiseen hätäviestintä- ja tietojärjestelmään. Tämä on normaali menettelytapa kun ERCC:llä on riittävästi tietoa potentiaalisesta katastrofista. Ennakkohätätilanteen myötä osallistujavaltiot voivat vapauttaa resurssinsa, ennen kuin mekanismi mahdollisesti otetaan käyttöön. Osallistujavaltiot ovat ensisijaisesti vastuussa pelastuspalvelusta ja määrittävät, minkä verran apua avustustoimintaan kulloinkin sidotaan ja mikä osa siitä annetaan unionin pelastuspalvelumekanismin kautta. ERCC:llä ei ole määräys- tai valvontavaltaa, kun kyseessä ovat vapaaehtoisuuden perusteella käyttöön otettavat osallistujavaltioiden ryhmät, moduulit tai muut resurssit. ERCC:n tehtävänä on pikemminkin tukea osallistujavaltioita katastrofien ehkäisyn, torjuntavalmiuksien ja avustustoiminnan vahvistamisessa helpot- 112

114 Johannes Vara Katastrofityön koordinointi ja kansallisten voimavarojen nopea hyödyntäminen: ERCC kokemuksia tamalla yhteistyötä ja koordinointia sekä tuottaa tilannekatsauksia ja muita tietotuotteita. Kun pyytävä osapuoli on hyväksynyt osallistujavaltioiden avuntarjoukset, kentällä tarvitaan usein EU:n koordinointia. Tällöin ERCC kokoaa EU:n pelastuspalvelun arviointi- ja koordinointiryhmän (EUCP-ryhmä), joka asetetaan käyttöön välittömästi asianomaisessa maassa. Ryhmän tarkoituksena on koordinoida eri osallistujavaltioiden ryhmien työtä ja moduuleja paikan päällä, antaa teknistä neuvontaa ja helpottaa koordinointia asianomaisen maan kanssa. ERCC valitsee ryhmät sen jälkeen, kun osallistujavaltiot ovat nimenneet asiantuntijoita. OSA 2 Miten toiminta vaikuttaa Suomeen ja suomalaisten turvallisuuteen Osallistuminen EU:n pelastuspalvelumekanismiin on tuonut Suomelle lisäarvoa monella tapaa. Ensisijainen lisäarvo on jäsenvaltioiden lisääntynyt yhteistyö. Yhteistyöhön voidaan nykyään myös laskea mukaan osa EU:n naapuruston maista, jotka osallistuvat enenevissä määrin sekä harjoituksiin että koulutuksiin. Mekanismin luoma ympäristö on ollut ja on erinomainen katalysaattori vastavuoroiseen oppimiseen, vertaistuelle sekä laajempaan verkostoitumiseen ja on luonnut pelastuspalveluista tiivimmän yhteisön. Konkreettisesti ERCC ja mekanismi voi vaikuttaa Suomen turvallisuuteen. On esimerkiksi mahdollista, että Suomessa sattuisi luonnon tai ihmisen aiheuttama suuronnettomuus. Tällöin Suomella on mahdollisuus pyytää muilta mekanismiin osallistujavaltioilta. Mekanismin toinen positiivinen vaikutus Suomen turvallisuuteen liittyy suomalaisten asiantuntijoiden, yksiköiden ja teknisen avun tukiryhmän osallistuminen kansainväliseen toimintaan ja avunantoon. Vuosina EU:n mekanismin puitteissa lähetettiin 10 suomalaista asiantuntijaa osana EU:n pelastuspalvelun arviointi- ja koordinointiryhmää (EUCP-ryhmä. Näistä kokemuksista, harjoituksista ja koulutuksista on sekä kollektiivista että yksillöllistä hyötyä, paikallisella ja kansallisella tasolla. On tietysti myös osallistujavaltion harteilla ottaa kaiken hyödyn irti siitä kansainvälisestä kokemuksesta mikä on saatu, tässä Suomi on onnistunut hyvin. Toimimalla yhdessä muiden osallistujavaltioiden kanssa sekä Suomi että muut maat hyötyvät toistensa tietotaidoista, kokemuksista ja voimavaroista. 113

115 Miltä tulevaisuus näyttää ja mikä on ERCC:n rooli Jo saavutettu yhteistyön taso osallistujavaltioden välillä on erinomainen lähtötaso kohti parempaa, ennakoitavampaa ja tähdennettyä eurooppalaista torjunta- ja avustustoimintaa. Tulevaisuudessakin kansalliset pelastuspalvelut ovat mekanismin ydin, mutta esimerkiksi ERCC voisi tukea jäsenmaita hyödyntämällä entistä paremmin kommission pääosastojen asiantuntioita sekä kommission yhteistä tutkimuskeskusta (JRC). Asiantuntijoiden ja JRC:n paremman hyödyntämisen myötä olisi mahdollista tuottaa sekä ennen katastrofia että sen aikana tähdennettyjä tietotuotteita osallitujavaltioille. Liittyen edelliseen, kehityksen kohteita olisi myös esimerkiksi datan (big data) hyödyntäminen sekä ERCC:n analyysiyksikön vahvistamistaminen (ERC- C:hen kuuluu erillinen analyysiyksikkö, joka tuottaa ERCC:lle reaaliaikaista analyysiä katastrofien aikana). Komission pääosastojen yhteistoiminta sekä analyysitoiminnan parantaminen tukisi katastrofeihin valmistautumista sekä jossain määrin niiden ennakoitavuutta. Yksi analyysinkohde voisi esimerkiksi olla ilmastomuutoksen tuomat maastonmuutokset ja samalla katastrofiriskien muuttuminen Euroopassa. Laajemmassa mittakaavassa datan käyttö ja datan analysoinnin vahvistaminen voisivat myös auttaa jäsenvaltioita kehittämään omia resursseja sekä identifioimaan torjunta- ja avustustoimintaan liittyviä aukkoja yleiseurooppalaisella tasolla. Parannuksen kohteita ja yhteistyön syväntämisen kohteita löytyy paljon, niitä tulee sekä tutkia että hyödyntää. Kokemukseni mukaan EU:n pelastuspalvelumekanismi ja ERCC tuo lisäarvoa sekä Suomelle että muille osallistujavaltioille. Brysselin näkökulmasta voin todeta, että yhdessä olemme tehokkaampia, nopeampia ja vahvempia. Lähteet: Euroopan tilintarkastustuomioistuin 2016: Erityiskertomus nro 33, Unionin pelastuspalvelumekanismi: avustustoiminnan koordinointi on ollut EU:n ulkopuolella suurelta osin vaikuttavaa ( ECADocuments/SR16_33/SR_DISASTER_RESPONSE_FI.pdf) COM(2017) 460 final: Kommission kertomus Euroopan parlamentille ja neuvostolle: unionin pelastusplavelumekanismin soveltamista vuosina koskevasta väliarvioinnista. ( TXT/PDF/?uri=CELEX:52017DC0460&qid= &from=FI) ECHO Factsheet 2018: ERCC ( ECHO Factsheet 2018: EU Civil Protection ( ERC_en.pdf) 114

116 RAUHANVÄLITYS Rauhanvälitys on tärkeä osa maamme ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa. Parhaimmillaan rauhanvälitys on ennaltaehkäisevää diplomatiaa, jonka avulla riidat ratkaistaan ennen kuin ne ehtivät kärjistyä konflikteiksi. Sota ja pitkittyneet väkivaltaiset konfliktit nakertavat yhteiskunnallista perustaa ympäri maailmaa. Ahtisaaripaiva.fi Rauhanvälityksellä tuetaan kestävää rauhaa luomalla pohjaa poliittisten, taloudellisten ja yhteiskunnallisten instituutioiden rakentamiselle. Ulkoministeriö OSA 2 BUDJETTI 2017 (ARVIO) Ulkoministeriö Tämä kokonaismäärä sisältää useita välineitä, joista keskeisin on kehitysyhteistyövaroista kanavoitava tuki. Suomi tukee erityisesti kansalaisjärjestöjen tekemää rauhanvälitystyötä. PAINOPISTEALUEET Afrikka, Euraasia. Erityisesti käynnissä olevien rauhanneuvottelut voivat olla sensitiivinen asia, joten tarkkoja alueita/ osapuolia ei välttämättä paljasteta. SUOMALAISIA TOIMIJOITA Crisis Management Initiative (CMI), Kirkon Ulkomaanapu (KUA), Suomen lähetysseura (FELM), Tampereen rauhantutkimusinstituutti (TAPRI) 115

117 Laura Lindgren Rauhanvälitys Suomen ulkopolitiikan painopistealueena joka rakentaa rauhaa, rakentaa ihmisyyttä, kerrotaan F.E. Sillanpään todenneen. Rauhanvälitys on yksi keino diplomatian perustoimintojen joukossa luottamuksen lisäämisessä sekä konfliktien Se, ennaltaehkäisyssä ja -ratkaisussa. YK:n rauhanvälityksen ohjeistuksessa vuodelta 2012 todetaan rauhanvälityksen olevan yhtäältä prosessi, jossa kolmas osapuoli avustaa kahta tai useampaa osapuolta näiden suostumuksella estämään, hallitsemaan ja ratkaisemaan konfliktin auttamalla näitä kehittämään molemmin puolin hyväksyttäviä sopimuksia, ja toisaalta toimivan usein rinnakkain mm. hyvien palvelujen tarjoamista ja vuoropuhelun edistämistä koskevien ponnistelujen kanssa. Rauhanvälitys on kansainvälisesti tunnustettu osa kokonaisvaltaista kriisinhallintaa ja kestävän kehityksen politiikkaa. Kriisin kaaressa yllä mainitut osa-alueet hahmotetaan usein jatkumona, jolloin rauhansopimuksen saavuttamisen jälkeistä tilannetta tuetaan kriisinhallinnan keinoin rauhan vakiinnuttamiseksi niin, että siviiliyhteiskunta pääsee uudelleen toimimaan. Nykyisin tulitauko- ja rauhansopimukset rikkoutuvat kuitenkin usein, jolloin rauhanvälitystä ja kriisinhallintaa joudutaan tekemään limittäin eikä välttämättä peräkkäisinä toimintoina. 116

118 Laura Lindgren Rauhanvälitys Suomen ulkopolitiikan painopistealueena Rauhanprosessin eri raiteet Rauhanprosesseja voi jaotella niin sanotuille diplomatian raiteille sen mukaan, kuinka virallisia tai laajoja ne ovat. Ensimmäisen raiteen diplomatiassa neuvotteluja käydään korkealla tasolla johtajien kesken ja tavoitteena on konkreettinen rauhansopimus. Epävirallisen, toisen raiteen diplomatian tarkoituksena on rakentaa esimerkiksi poliittisten puolueiden, uskonnollisten ryhmien tai kansalaisjärjestöjen johtajien välille luottamusta ja valmistella siten korkeamman tason neuvotteluja. Kolmannen raiteen diplomatiassa toimitaan ruohonjuuritasolla ja pyritään epävirallisilla prosesseilla vahvistamaan ihmisten ja yhteisöjen välistä vuorovaikutusta ja ymmärrystä. Prosesseja voidaan edistää myös samanaikaisesti eri raiteilla. Konfliktit ovat muuttuneet yhä monimutkaisemmiksi. Valtioiden sisäiset konfliktit ovat yleistyneet ja ei-valtiolliset toimijat ovat yhä useammin konfliktien osapuolia. Tämän seurauksena konfliktien ennaltaehkäisy ja rauhan välittäminen osapuolten välille on tullut haastavammaksi. Samanaikaisesti ennaltaehkäisyn ja rauhanvälityksen merkitys tunnustetaan yhä laajemmin. Konfliktien ehkäiseminen ennen niiden leimahtamista on paitsi humaania myös kustannustehokasta vaikuttamista. Esimerkiksi Syyrian jälleenrakennuksen osalta on esitetty arvioita, että se tulisi maksamaan vähintään 250 miljardia dollaria Maailmanpankin ja YK:n arvioiden mukaan lähes viidennes Syyrian asuntokannasta on tuhoutunut, kolmannes kouluista on vahingoittunut tai raunioina ja alle puolet maan terveysasemista on toiminnassa. Syyrialaisten inhimillisen kärsimyksen määrää on mahdotonta arvioida. OSA 2 Rauhanvälitys ja ennaltaehkäisy Guterresin pääsihteerikauden prioriteetteja YK:n pääsihteeri António Guterres onkin nimennyt rauhanvälityksen ja ennaltaehkäisyn yhdeksi pääsihteerikautensa prioriteetiksi. Hänen tavoitteenaan on siirtää YK:n toiminnan painopistettä reaktiivisesta toiminnasta yhä enemmän proaktiiviseen ja ennaltaehkäisevään suuntaan. Tässä tarkoituksessa hän on mm. nimittänyt 18-jäsenisen rauhanvälityksen korkean tason neuvoa-antavan ryhmän, jonka yksi jäsen on presidentti Tarja Halonen. Euroopan unioni ja alueellisista järjestöistä esimerkiksi Euroopan turvallisuus- 117

119 ja yhteistyöjärjestö ETYJ ja Afrikan unioni ovat korostaneet rauhanvälityksen merkitystä toiminnassaan. Esimerkiksi Euroopan unionin vuonna 2016 hyväksytty ulko- ja turvallisuuspoliittinen globaalistrategia korostaa tarvetta vahvistaa EU:n kykyä toimia kokonaisvaltaisesti kriiseissä ja konflikteissa. Globaalistrategia painottaa erityisesti konfliktien ennaltaehkäisyä ja rauhanvälitystä tärkeänä osana EU:n työkalupakkia. Suomi haluaa ulkopolitiikassaan toimia mm. kansainvälisen turvallisuuden ja vakauden hyväksi sekä edistää sääntöpohjaista kansainvälistä järjestelmää. Olemme tunnettu ja luotettava toimija esimerkiksi YK-foorumeilla. Suomelle on vuosien varrella kertynyt kokemusta ja oppia rauhanprosesseista muun muassa Pohjois-Irlannissa, Länsi-Balkanilla, Acehissa, Afrikan sarvessa ja Etelä-Kaukasiassa. Näissä kriiseissä on toiminut kansainvälisesti tunnettuja suomalaisia rauhanvälittäjiä kuten Harri Holkeri, Elisabeth Rehn, Pekka Haavisto sekä presidentti ja rauhannobelisti Martti Ahtisaari. On ollut luontevaa hyödyntää näitä kokemuksia ja nostaa rauhanvälitys yhdeksi ulkopolitiikan painopistealueeksi täydentämään osaltaan kokonaisvaltaista kriisinhallintapanostustamme ja kehityspolitiikan keinovalikoimaamme. Samanaikaisesti tehokas panostaminen rauhanvälitykseen on edellyttänyt ja edellyttää jatkossakin päätöksiä poliittisten ja taloudellisten resurssien turvaamiseksi. Rauhanvälityksen ja dialogien tärkeyden sisällyttäminen jo useamman hallituksen hallitusohjelmiin sekä mm. ulko- ja turvallisuuspoliittisen selonteon listaamiin painopistealueisiin vuonna 2016 viestii, että rauhanvälitys nähdään tärkeänä osana Suomen ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa. Tutkimusten mukaan jopa puolet rauhansopimuksista raukeaa 3-5 vuoden sisällä. Suomen ulkopoliittisessa toiminnassa rauhanvälitys nähdään pitkäaikaisena toimintamuotona, joka on käyttökelpoinen kaikissa konfliktin vaiheissa, ennaltaehkäisystä yksittäisten ongelmatilanteiden ratkomiseen tai aina kokonaisvaltaiseen rauhansopimukseen asti. Rauhanvälityksen tavoitteena on kestävän rauhan saavuttaminen etenemällä tässä työssä kaikilla yhteiskunnan tasoilla. Suomi painottaa toiminnassaan inklusiivisuutta eli konfliktissa olevan yhteiskunnan keskeisten tahojen osallistamista rauhanprosessiin, paikallisen omistajuuden ja osaamisen varmistamista, sekä naisten ja nuorten osallistumisen tärkeyttä. Näemme myös uskontojen ja kulttuurien välisen vuoropuhelun tärkeänä osana konfliktinratkaisupyrkimyksiä. 118

120 Laura Lindgren Rauhanvälitys Suomen ulkopolitiikan painopistealueena Käytännön esimerkkejä Suomen toiminnasta Suomen kokonaistuki rauhanvälitykseen oli vuonna 2017 noin 13 miljoonaa euroa. Tämä kokonaismäärä sisältää useita välineitä, joista keskeisin on kehitysyhteistyövaroista kanavoitava tuki. Merkittävä osa Suomen panoksesta rauhanvälitykseen kanavoituu järjestöille, jotka edistävät virallisen rauhanneuvotteluraiteen ohessa käytäviä epävirallisia keskusteluja. Nämä toisen tai kolmannen raiteen hankkeet avaavat rauhanprosessia kansalaisyhteiskunnan suuntaan ja tähtäävät siten kestäviin ratkaisuihin Kansallisten vuoropuhelujen tukeminen on vahvistuva rauhanvälitystoiminnan alue. Ulkoministeriö on yhdessä kansalaisjärjestöjen kanssa järjestänyt kolme kansallisia vuoropuheluja käsittelevää kansainvälistä konferenssia. Viimeisin konferenssi pidettiin huhtikuussa 2017 Helsingissä, ja se keskittyi alueellisten ja paikallisten toimijoiden rooliin kansallisissa vuoropuheluissa. Toinen esimerkki Suomen tukemista vuoropuheluprosesseista on Pohjois-Afrikan, Lähi-idän ja Persianlahden alueelle kohdistuva Helsinki Policy Forum (HPF). Se on prosessi, joka perustettiin helmikuussa 2014 edistämään Euroopan ja on Pohjois-Afrikan, Lähi-idän ja Persianlahden alueen poliittisten ja uskontotaustaisten toimijoiden luottamuksellista ja rauhanomaista vuoropuhelua ja yhteisymmärrystä alueen jännittyneessä tilanteessa. HPF on vakiinnuttanut asemansa ja laajentanut verkostoa siten, että vuoropuheluihin on osallistunut hallitusten, parlamenttien, yritysmaailman sekä tiede- ja kansalaisyhteisön korkean tason vaikuttajia ja edustajia. Myös ulkoministeriön maantieteellisillä alueyksiköillä ja Suomen ulkomaanedustustoilla on tärkeä rooli vuoropuhelun lisäämiseksi kohdemaissaan konfliktien osapuolten ja yhteiskunnan eri toimijoiden kesken. Samoin monet ulkoministeriön tukemat suomalaisten ja kansainvälisten kansalaisjärjestöjen hankkeet edistävät kohdemaissaan vuoropuhelua. Suomi haluaa toimia aktiivisesti myös käynnissä olevien konfliktien ratkaisemiseksi. Edustustomme erityisesti konfliktialueilla mutta muuallakin toimivat tuntosarvina ja välittävät tietoa siitä, millaisia mahdollisuuksia Suomen harjoittamalle rauhanvälitykselle kussakin tilanteessa on. Läheskään aina kyseessä eivät ole edellä esitellyn 1-raiteen päävälittäjän tehtävät vaan Suomi voi esimerkiksi tarjota erityisosaamista joissakin yksittäisissä kysymyksissä, esim. ihmisoikeuksiin, demokratiaan tai oikeusvaltiokäytäntöihin liittyen. Olennais- OSA 2 119

121 ta kaikissa tilanteissa on, että järjestelyllä on osapuolten suostumus. Ulkoministeriö tukee myös YK:n, alueellisten järjestöjen (mm. Afrikan Unioni) ja kansalaisjärjestöjen (mm. Crisis Management Initiative CMI, Kirkon ulkomaanapu KUA ja Suomen lähetysseura FELM) rauhanvälitystyötä eri muodoissaan. Haluamme vahvistaa rauhanvälityskapasiteettia ja osaamista niin kansainvälisesti kuin kansallisestikin sekä kehittää ja vahvistaa rauhanvälityksen normatiivista ja institutionaalista pohjaa kansainvälisissä järjestöissä. Rauhanvälitys perustuu YK:n peruskirjaan, mutta se tarvitsee tuekseen myös tarkempaa ohjeistusta. Roolimme eri organisaatioiden (EU, YK, ETYJ) rauhanvälityksen ystäväryhmien yhteispuheenjohtajina tarjoaa tähän hyvän mahdollisuuden. Esimerkiksi YK:ssa Suomen ja Turkin vuonna 2010 perustama rauhanvälityksen ystäväryhmä on saavuttanut konkreettista menestystä rauhanvälityksen vahvistamiseksi: ryhmä on valmistellut ja neuvotellut neljä rauhanvälityspäätöslauselmaa. Euroopan unionin ulkosuhdehallinnossa rauhanvälitysasioista vastaa rauhanrakennuksen, ennaltaehkäisyn ja välitystoiminnan yksikkö, jonka toimintaa Suomi tukee aktiivisesti. Suomi on myös vuonna 2014 perustetun Euroopan Rauhaninstituutin (EIP) perustajajäsen. Sen johtokunnan puheenjohtajana toimii Pekka Haavisto. Yllä mainittujen organisaatioiden lisäksi tuemme rauhanvälityskapasiteetin vahvistamista myös Afrikan Unionissa. Rauhanvälitykseen liittyvä koulutus on keskeinen elementti osaamisen vahvistamisessa. Suomi on mukana järjestämässä mm. asiantuntijakoulutusta rauhanvälitykseen liittyen ulkoministeriön virkamiehille mutta tukee myös esimerkiksi CMI:n järjestämää vuosittain järjestettävää Ahtisaari-päivää, jonka tarkoituksena on lisätä päättäjien ja suuren yleisön tietämystä rauhanvälityksestä. Ulkoministeri Timo Soini on halunnut vahvistaa Suomen näkyvää panosta kansainvälisessä rauhanvälityksessä ja konfliktien ennaltaehkäisyssä ja -ratkaisussa nimittämällä rauhanvälityksen erityisedustajan. Kansanedustaja Jutta Urpilainen nimitettiin erityisedustajan tehtävään kesällä 2017 Pekka Haaviston seuraajaksi. Erityisedustaja Urpilaisen tehtävä painottuu naisten ja nuorten roolin vahvistamiseen rauhanprosesseissa. Alueellinen painopiste on Afrikka. Kyseessä on henkilökohtainen palkaton tehtävä, jota Jutta Urpilainen hoitaa kansanedustajan tehtävänsä ohella. 120

122 Laura Lindgren Rauhanvälitys Suomen ulkopolitiikan painopistealueena Naiset mukaan rauhanprosesseihin Naisten osallistuminen rauhanprosesseihin lisää rauhansopimusten kestävyyden todennäköisyyttä. Suomi tuo kaikessa rauhanvälitykseen liittyvässä toiminnassa tämän aspektin tärkeyden esille. Konkreettinen esimerkki naisten roolin lisäämiseksi on naisrauhanvälittäjien tiivistyvä yhteistyö eri alueilla ja globaalisti. Pohjoismaisen naisrauhanvälittäjäverkoston (Nordic Women Mediators Network, NWMN) perustamisesta sovittiin Pohjoismaiden ja Afrikan maiden ulkoministerikokouksen yhteydessä keväällä Pohjoismaisen verkoston tavoitteena on tuoda esille naisten tärkeää roolia rauhanvälityksessä ja saattaa yhteen pohjoismaisia naisia, joilla on kokemusta välitystehtävistä tai rauhanneuvotteluista. Lisäksi verkosto toimii yhteistyössä samankaltaisten verkostojen kanssa globaalisti. Verkostoon kuuluu tällä hetkellä yhteensä noin 50 naista viidestä eri Pohjoismaasta. Verkoston jäsenillä on monipuolista asiantuntemusta erilaisista rauhanprosessin vaiheista, kuten sovittelusta, tulitaukosopimuksista, perustuslain uudistamisesta, siviili- ja sotilastoimijoiden yhteistoiminnasta, kansainvälisestä humanitaarisesta oikeudesta, ihmisoikeuksista, viestinnästä ja osallistavista strategioista. Uskontojen ja kulttuurien välisten vuoropuheluprosessien osalta Suomella on pitkäaikainen ja vahva profiili uskonnot ja kulttuurit lähestymistavaksi ottavassa konfliktin- ja kriisinratkaisussa sekä uskontojen ja kulttuurien välitystoimintaan tähtäävässä työssä. Lisäksi Suomi on mm. tukenut merkittävästi uskonnollisten ja perinteisten rauhantekijöiden verkostoa. Nousevina teemoina rauhanvälityksen ja vuoropuhelun osalta voidaan nimetä mm. nuorten rooli sekä uuden teknologian tarjoamat mahdollisuudet rauhantyössä. Rauhanvälitys ei ole ainoastaan korkealla poliittisella tasolla toimimista vaan myös monenlaista luottamuksen rakentamista. Haluamme tarjota suomalaista osaamista rauhanvälityksen tarpeisiin erilaisissa konfliktitilanteissa, eri tasoilla, kaikissa konfliktin vaiheissa ja erilaisten toimijoiden tahoilta myös tulevaisuudessa. Voimme hyödyntää rauhanvälitystyössä hankittua kokemusta ja diplomaattista osaamistamme rauhanvälityksessä sekä tarjota asiantuntemustamme ja teknistä osaamistamme. Samanaikaisesti näemme tärkeänä vahvistaa rauhanvälityksen erityisosaamista Suomessa. OSA 2 121

123 Kyetäksemme paremmin vastaamaan Suomeen kohdistuviin odotuksiin meidän on parannettava omaa rauhanvälityksen suorituskykyämme ja rakenteitamme. Valtionhallinnon ja kansalaisyhteiskunnan olemassa olevia voimavaroja tulisi pyrkiä hyödyntämään entistä paremmin ja lisäämään eri toimijoiden välistä vuorovaikutusta. Ulkoministeriö on osaltaan valmis vastaamaan näihin haasteisiin. 122

124 Oskari Eronen Rauhanvälitys murroksessa: miten tulemme toimeen jatkuvan muutoksen kanssa? OSA 2 Suomessa tuki rauhanvälitykselle ja kriisinhallinnalle on vahvaa, mutta toiminta kohtaa samalla kasvavia ongelmia maailmalla. Tämä artikkeli käsittelee ajankohtaisia muutostekijöitä ja ehdottaa uutta suuntaa. Monenkeskisen kansainvälisen järjestelmän heikentyminen haastaa perinteiset rauhan ja turvallisuuden instrumentit. Konfliktien monimutkaisuus kyseenalaistaa perinteiset mallit kuten konfliktin vaiheet, sektorit tai toimijoiden selkeät roolit ja mandaatit. Rauhanvälityksessäkään kukaan ei voi yksin välittää koko moniulotteista kokonaisuutta. Sen sijaan ekosysteemissä on aina tilaa ja tarvetta erilaisille paikallisille, alueellisille ja kansainvälisille toimijoille. Kunkin on tärkeää pitää jatkuvasti silmällä omaa täydentävyyttään suhteessa muihin prosesseihin ja kokonaisuuteen. Onnistuneet vastaukset toimintaympäristön haasteisiin perustuvat todennäköisemmin pragmaattisuuteen ja ripeään sopeutumiskykyyn kuin määritelmien täydentämiseen. Rauhanvälittäjien osaamisessa on siksi aineksia, joista voivat hyötyä kaikki: konfliktianalyysin jatkuva käyttö, dialogisuus ja suhtautuminen työhön avoimena, oppivana prosessina. Poliittisen toimintaympäristön haasteet Kansalaisten ja poliitikkojen tuki rauhanturvaamiselle ja kriisinhallinnalle on ollut vahvaa läpi vuosikymmenten. Useat Maanpuolustustiedotuksen suun- 123

125 nittelukunnan mielipidetutkimukset ovat tämän vuosituhannen puolella kysyneet kansalaisten tuesta sotilaalliselle kriisinhallinnalle. Viimeisin tällainen kysymys on esitetty vuonna 2015, jolloin 56 % oli sitä mieltä, että kriisien ja turvallisuusuhkien torjuntaan osallistuminen kuuluu Puolustusvoimien sotilaallisiin tehtäviin. Vuonna 2012 vastaava luku oli 47 %. 40 prosentin mielestä osallistuminen kansainvälisiin kriisinhallintatehtäviin lisäsi Suomen turvallisuutta. 30 Kokonaisvaltaisen kriisinhallinnan tavoittavuudesta ei ole tehty kattavia tutkimuksia ja siviilikriisinhallinnankin osalta aineistoa on vähän. Rauhanvälitys on keskeinen osa Suomen ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa ja sillä on myös laajempi yhteiskunnallinen tuki Suomessa. Rauhanvälityksestäkään ei ole käytettävissä laajaa mielipidetiedustelua, mutta Crisis Management Initiativen (CMI) keväällä 2017 toteuttama Älä kerro Martille -kampanja presidentti Ahtisaaren 80-vuotispäivien ympärillä kertoo kuitenkin kansalaisten laajasta kiinnostuksesta aihetta kohtaan. Yli suomalaista yksityishenkilöä lahjoitti keräykseen rahaa. Myös Ahtisaari-päivien suosio ja median jatkuvasti kasvava kiinnostus CMI:n työtä kohtaan kuvaavat suomalaisten rauhanvälitykselle antamaa tukea. Vaikka Suomella on omat erityispiirteensä, ei arviossa pidä olla liian provinsiaalinen. Rauhanvälityksen ja miksei samalla kokonaisvaltaisen kriisinhallinnan tilannekuvaa tulee tarkastella kansainvälisessä viitekehyksessä joka on paljon monisyisempi, ja valitettavasti toimintaympäristön muutosten osalta monella tavalla myös synkempi. Osana strategiansa päivittämistä ja uuden globaalin ohjelman suunnittelua CMI keräsi talvella kansainvälisten sidosryhmiensä arvioita toimintaympäristöstä. Näissä korostui huoli rauhanvälityksen toimintatilan kapenemisesta. Sota ei ole tehnyt tilaa muille politiikan välineille, vaikkakin konfliktit ovat muuttaneet muotoaan. Voimaan perustuvan suurvaltapolitiikan paluu, yhteiskuntien sisäinen ja välinen polarisaatio sekä raju retoriikka heikentävät niitä normeja ja instituutioita, joiden tehtävänä on ylläpitää kansainvälistä rauhaa, turvallisuutta, oikeutta ja ihmisoikeuksia. YK:n turvallisuusneuvoston heikko toimintakyky polttavien kriisien hallinnassa korostuu. Monenkeskisen yhteistyön tilan ovat vallanneet suurvaltojen aloitteet, joiden edistyessä voi olla huolissaan osallistumista ja oikeuksia korostavan lähestymistavan puolesta. Diplomatiassa pullistellaan lihaksia ja ajetaan aiempaa 124

126 Oskari Eronen Rauhanvälitys murroksessa: miten tulemme toimeen jatkuvan muutoksen kanssa? avoimemmin puhtaasti omaa etua. Kovaan turvallisuuteen investoidaan taas runsaasti kaikkialla, vaikka tutkittuakin näyttöä konfliktinratkaisun ja rauhanrakentamisen kustannustehokkuudesta on kertynyt. Kansalaisyhteiskunnan toimintatila on kaventumassa kaikissa maanosissa, mutta erityisesti konfliktialueilla. Kansallisten intressien nähdään välittyvän aiempaa selvemmin myös rauhanvälitystä tukevien valtioiden valintoihin, odotuksiin ja työtapoihin. Toisaalta Suomi, kuten muutkaan Euroopan maat, ei ole immuuni konflikteille tai yhteiskuntien sirpaloitumiselle. Poliittista ilmapiiriä hallitsevat odottamattomuus ja epävarmuus. Yhtäältä Euroopan lähialueilla ja kauempanakin alkunsa saavat konfliktit vaikuttavat meihin yhä suoremmin. Toisaalta eurooppalaiset yhteiskunnat polarisoituvat sisältä käsin kohdatessaan aiempaa vaikeampia taloudellisia ja rakenteellisia paineita. Ongelmien juurisyihin puuttumisesta puhutaan paljon sekä maailmalla että meillä. Kisa Euroopan hauraimman valtion tittelistä käy kuumana. Tarve sosiaaliselle dialogille on yhä ilmeisempi myös Suomessa. Samankaltaiset toimintaympäristön haasteet pätevät myös kriisinhallintaan. Monenkeskisen sääntöpohjaisen järjestelmän perustaa murennetaan. Erityisen hankalan tilanteesta tekee se, että toimijat jotka ovat olleet aktiivisesti luomassa nykyistä kansainvälistä järjestystä toisen maailmansodan jälkeen, ja kannustaneet sen laajentamista kylmän sodan jälkeen, ovat nyt joko kääntäneet kelkkaansa tai jääneet passiivisiksi. Kriisinhallinnan, rauhanvälityksen, kehitysyhteistyön ja humanitaarisen avun roolia ja perustavia mekanismeja on alettu kyseenalaistaa. Miten näiden alojen toimijoina vastaamme tilanteeseen? Mahdollisia vaihtoehtoja ovat ainakin: hioa työtapoja ja erikoistua ydinosaamiseen sekä näistä vahvuuksista käsin perustella työn merkittävyys päätöksentekijöille laventaa toimintaa ja etsiä uutta tilaa nykyisten politiikkakehysten reunoilla tai ulkopuolella kampanjoida aktiivisesti negatiivisia kehityskulkuja vastaan: mobilisointi avoimeen arvopohjaiseen vastarintaan mennä niin kuin tähänkin asti: odottaa ja toivoa parasta. Vastaukset vaihtelevat eri alojen ja toimijoiden kesken. Järjestöillä vapausaste hakea vaihtoehtoja on perinteisesti ollut varsin korkea, joskin se voi nykyisten rahoituspohjien kavetessa vaikeutua. Varsinainen kriisinhallintatoiminta OSA 2 125

127 on kuitenkin lopulta aina valtiollista ja virallista. Miten siellä voidaan rakentaa sellaista eetosta ja arvopohjaa, joihin sekä alan ammattilaiset, että suuri yleisö voisivat tarttua? Vaikka tehtävä on vaikea, Suomessa pitäisi olla tähän loistavat edellytykset, ottaen huomioon pitkän traditiomme ja työn nauttiman laajan poliittisen ja kansan tuen kotimaassa sekä Suomen aktiivisuuden kansainvälisessä vaikuttamisessa. Operatiivinen toimintaympäristö ja painopisteet Aseellisten konfliktien määrä laski merkittävästi noin kahdenkymmenen vuoden ajan lähtien 1990-luvun alusta, mutta tällä vuosikymmenellä trendi on kääntynyt. Sisäisten monimutkaisten konfliktien määrä on jälleen nousussa, mikä näkyy sodan siviiliuhrien määrässä ja pakolaisuuden valtavassa kasvussa maiden sisällä ja välillä. Konflikteista valtaosa on luokiteltu sisäisiksi ja ne kehkeytyvätkin pitkälti paikallisten erimielisyyksien ja epäonnistuneiden poliittisten, sosiaalisten ja taloudellisten rakenteiden ympärille. Toisaalta niistä lähes kaikilla on vahvasti alueelliset ja osalla myös kansainväliset ulottuvuutensa. Virallisten toimijoiden pyrkimykset ohjailla, kiihdyttää tai rajoittaa konfliktien dynamiikkaa mainitaan usein. Lisäksi paikallinen sirpaloituminen yhdistyy epävirallisiin valtioiden rajat ylittäviin verkostoihin, liikkeisiin ja identiteetteihin. Eri tasojen, tekijöiden ja toimijoiden sekoittuminen tekee mahdottomaksi yrittää ratkaista vain yhtä kysymystä kerralla. Konfliktien moniulotteisuus ja epäselvyys haastavat perinteiset rauhan ja turvallisuuden instrumentit, jotka on suunniteltu toisenlaiseen maailmaan. Perinteiset kuvaukset, kuten konfliktin ja sen ratkaisemisen vaiheet, sektorit tai toimijoiden selkeät roolit ja mandaatit kyseenalaistuvat. Muuttuessaan hahmottomiksi kuvausten selitys- ja käyttöarvo väljähtyy. Tämä koskee laajasti konfliktien parissa työskenteleviä toimijoita ja kokonaisvaltaisen lähestymistavan työkaluja. Myös rauhanvälitykseen erikoistuneet tukitoimijat huomaavat, että he saattavat työskennellä yllättävissä odotushorisonteissa ainakin jos vertailukohtana on perinteinen käsitys neuvotteluvaiheen sovittelusta pöydän ympärillä. Tästä on kyse esimerkiksi silloin, kun ne tukevat paikallisia rauhanaktiiveja järjestötoiminnan perustamisessa, neuvovat suurta kansainvälistä kehitysrahoittajaa siinä, miten välttää toimia, jotka pahentavat konfliktia, osallistuvat suunnitteluun oikeusreformien toteuttamisesta tai 126

128 Oskari Eronen Rauhanvälitys murroksessa: miten tulemme toimeen jatkuvan muutoksen kanssa? kouluttavat konfliktiosapuolta siitä, miten ymmärtää kansainvälistä virallista välittäjää ja toimia tehokkaasti rauhanprosessissa. Kansainvälisessä keskustelussa on havaittavissa, että fokus myös rauhanvälityksen kannalta on laajenemassa perinteisestä neuvottelutilanteesta ja rauhansopimuksesta laaja-alaiseen yhteiskunnalliseen muutokseen. YK:n piirissä pääsihteeri António Guterres on nostanut agendansa kärkeen konfliktinehkäisyn ja rauhan vahvistamisen (sustaining peace) kaikissa mahdollisissa vaiheissa. Avatessaan maaliskuussa 2018 korkean tason keskustelun rauhanturvaamisen kehittämisestä Guterres totesi napakasti: Put simply, peace operations cannot succeed if they are deployed instead of a political solution, rather than in support of one. OSA 2 EU:ssa korkea edustaja Federica Mogherini on tuonut esiin samankaltaisia painotuksia, osana vuoden 2017 globaalistrategiaa ja sen mukaista integroitua lähestymistapaa konflikteihin ja kriiseihin. Suomi ja pohjoismaat ovat perinteisesti profiloituneet näiden avausten tukijoina. Konkreettisten rauhanprosessien kannalta julkistakin huomiota on Britannian EU-eropäätöksen myötä uudelleen saanut Pohjois-Irlannin rauhanprosessi, jota on pitkään pidetty poikkeuksellisena onnistumisena. Tapaus osoittaa, kuinka rauhanprosessi jatkuu pitkään sopimuksen allekirjoittamisen ja sen tärkeimpien rakenteellisten elementtien toimeenpanon jälkeen. Rauhan vahvistuminen pysyväksi olotilaksi vaatii aikaa ja aktiivisia toimia. Pohjois-Irlannin tapauksessa laajempi poliittinen kehitys Britannian EU-eron myötä syö pohjaa vakiintumassa olleelta yhteiskuntasopimukselta, joka on perustunut erityisesti avoimeen rajaan ja taloudellisiin hyötyihin. Rakenteellisen kehityksen kääntyessä taaksepäin tulevat esiin selvemmin myös kotikutoisen poliittisen polarisaation syveneminen ja hitaasti edennyt sosiaalinen sovinto. Sekä Pohjois-Irlannin tapausesimerkissä että viimeaikaisessa keskustelussa painottuu paikallisen omistajuuden merkitys. Yhtenä ratkaisumallina on nähty virallisia rauhanprosesseja laajemmat kansalliset dialogit. Suomessakin aihe on nostettu esiin: rauhanprosessien rinnalle Ulko- ja turvallisuuspoliittisen selonteon (2016) rauhanvälitystä käsittelevään lukuun. Kansalliset ja paikalliset dialogit voivat tukea virallisia rauhanprosesseja, mutta osallistavilla ja 127

129 laajempia yhteiskunnallisia kysymyksiä käsittelevillä dialogeilla on paikkansa myös muissa tilanteissa ja tasoilla. Paikallistason toimien ja toimijoiden roolia korostetaan etenkin rauhansopimuksen toteuttamisessa, mutta yhtä hyvin niillä on paikkansa konfliktinehkäisyssä tai luotaessa tilaa ja eväitä kansallisen tason virallisiin toimiin. Oppikirjamainen lineaarinen logiikka vaiheiden, tasojen ja roolien välillä ei useinkaan kestä todellisuutta. Esimerkiksi Syyriassa on käynnissä monien toimijoiden tärkeitä paikallisia dialogialoitteita, jotka tuovat toivoa ja rakentavat pohjaa myöhemmälle yhteistyölle yli konfliktin rajalinjojen. Rauhanvälitys hakee paikkaansa näissä politiikkakehysten muutoksissa. Myönteistä on se, että kapea käsitys rauhanvälityksestä vain virallisen toimijan harjoittamana asiavetoisena sovitteluna neuvottelevien konfliktiosapuolten välillä on muuttunut. Rauhanprosessiksi ei tulisi käsittää vain sellaisiksi virallisesti kutsuttuja mandatoituja neuvotteluja ja allekirjoitetun sopimuksen toimeenpanoa, vaan laskea mukaan laajemmin poliittiset ja sosiaaliset siirtymät väkivallasta rauhanomaisempaan yhteiskunnan toimintaan. Mukaan mahtuu erilaisia teemoja, aikajänteitä ja toimijoita. Konfliktinehkäisyn ja ratkaisemisen kannalta hyvin keskeisiä voivat olla esimerkiksi paikallistason sovintotoimet, perustuslakiprosessit tai sotilaallisten ryhmien välinen epävirallinen vuoropuhelu. Koska tällaisia tarpeita, tasoja ja tilanteita on yksittäisessäkin konfliktissa useita, koostuu rauhanprosessi hyvin monista osasista ja toimijoista. Konfliktien monimutkaisuuden (complexity) vuoksi mikään yksittäinen toimija ei voi välittää koko tätä kokonaisuutta. Sen sijaan konfliktinratkaisun ekosysteemissä on aina tilaa ja tarvetta erilaisille paikallisille, alueellisille ja kansainvälisille toimijoille, mukaan lukien CMI:n tyyppiset itsenäiset tukitoimijat. Jälkimmäisten vahvuutena on yleisesti työn pragmaattisuus, ketteryys ja riskinottokyky. Riippumattomien toimijoiden on helpompi lähestyä erilaisia paikallisia sidosryhmiä, erityisesti niitä osapuolia, joita viralliset toimijat eivät jostain syystä voi tavata. Kunkin tukitoimijan on tärkeää pitää jatkuvasti silmällä omaa täydentävyyttään (complementarity) suhteessa muihin prosesseihin ja ekosysteemin kokonaisuuteen. Tämä edellyttää muiden toimijoiden tuntemista ja tilanteen mukaisesti toimivia keskusteluyhteyksiä, mutta pidemmällä aikavälillä myös 128

130 Oskari Eronen Rauhanvälitys murroksessa: miten tulemme toimeen jatkuvan muutoksen kanssa? yhteistä oppimista ja jakamista sekä toimialan yhteisen eetoksen ja toimintaperiaatteiden vahvistamista. Samojen toimintaympäristöä koskevien havaintojen voi perustellusti nähdä koskevan myös kriisinhallintaa. Rauhanvälittäjien osaamisessa on myös aineksia, joita voidaan jakaa muiden kanssa, mukaan lukien kriisinhallinnan ja kehitysyhteistyön toimijat. Yksi tärkeimmistä on ymmärrys konfliktien poliittisen dynamiikan merkityksestä turvallisuudelle tai kehitystavoitteiden saavuttamiselle. Konfliktianalyysi on rauhanvälittäjien tärkeimpiä työvälineitä: konfliktin syiden ja vaikuttavien tekijöiden arviointi suhteessa toimijoihin, heidän keskinäisiin suhteisiin sekä yrityksiin ratkaista konflikti. Hyvää konfliktianalyysia voi tehdä varsin monilla metodeilla olennaisempaa kuin muoto on analyysin jakaminen, osallistava käyttö ja jatkuva uudelleenarviointi. Toinen merkittävä elementti on työtapojen osallistavuus ja dialogisuus. Rauha tehdään ihmisten kesken, joilla kaikilla on oma, usein sitkeästi juurtunut käsityksensä konfliktiin liittyvästä historiasta, identiteeteistä ja faktoista. Mahdollisimman täydellisen ja neutraalin totuuden etsimisen sijaan osapuolet tulee saada vuoropuhelun avulla määrittelemään yhteisesti hyväksyttävää tulevaisuutta. Dialoginen lähestymistapa sopii hyvin myös viralliseen rauhanvälitykseen: kyse on aktiivisesta kuuntelemisesta, omaehtoisuudesta agendan ja prosessin suhteen ja pitkälti sopivien olosuhteiden ja kohtaamisen tilan fasilitoinnista. Rauhan- ja konfliktintutkimuskeskus TAPRI:n tutkimusten valossa dialogisuus ja osallistavuus tuntuvat sopivan erityisen hyvin suomalaisille toimijoille rauhanvälityksessä miksei siis myös kriisinhallinnassa. OSA 2 Monimutkaisuus ja sopeutumiskyky Yllä kuvatut poliittiset ja operatiiviset muutokset haastavat miettimään mikä on jatkossa rauhanvälityksen ja kriisinhallinnan paikka: mihin suuntaan näitä kansainvälisen rauhan ja turvallisuuden politiikkavälineitä pitäisi viedä? Tilanne kertoo myös työkalulähtöisten määritelmien ja toimintatapojen ongelmista. Toiset politiikkakehykset ja konseptit ovat toki parempia kuin toiset; muutokset YK:ssä ja EU:ssa ovat toivoa herättäviä, ja monella tapaa jatkumoa aiemmille yrityksille rakentaa kokonaisvaltaista lähestymistapaa (esimerkiksi comprehensive approach EU:ssa) tai asettaa tavoitteita rauhan- ja valtionrakennukselle hauraissa valtioissa (The New Deal for Engagement in Fragile 129

131 States). Silti näiden kaikkien yritysten vaarana on jäädä policy-keskustelun ylätasolle, jargoniksi ja toiveajatteluksi. Pahimmillaan ne johtavat mekanistiseen toimeenpanoon. Ratkaisu ei välttämättä ole todellisuuden parempi mallintaminen vaan sen toteaminen, että mallit ovat apuvälineitä ja työ todellisessa maailmassa on epäselvempää. Ongelmaksi on aiemmin nähty heikko toimeenpano tai puutteellinen tieto, ja näitä vastaan on pitkään yritetty rimpuilla entistä tarkemmilla suunnittelu- ja koordinaatiomekanismeilla, määritelmillä ja periaatteilla. Nyt kuitenkin YK:n pääsihteeri kritisoi suorasukaisesti rauhanturvaoperaatioiden mandaatteja epärealistisuudesta ja jopa joulukuusimaisuudesta ja vaatii pragmaattisuutta. Rauhan, turvallisuuden ja kehityksen paradigmoissa on nyt toivottavasti meneillään käänne suunnittelukeskeisyydestä pragmaattisuuteen ja adaptiivisuuteen, kuten alan tutkija Cedric de Coning kirjoittaa. Hän arvioi, että erityisesti kokemukset Afganistanissa ja Irakissa ovat erkaannuttamassa kansainvälisiä toimijoita ns. liberaalin rauhan teoriasta ja sen mukaisista pyrkimyksistä rakentaa rauhaa instituutioiden ja normien edustamien vakioitujen muotojen varaan. Sen sijaan korostuvat kontekstisidonnaisuus sekä ongelmien ja ratkaisujen määrittyminen avoimesti osana prosessia. Ongelmat ymmärretään poliittisiksi, ei teknisiksi ja siten rauhanvälitys ja -rakentaminen on itsessään luonteeltaan myös poliittista työtä. Rauhanvälitystä, -rakentamista ja -turvaamista koskeva metodologinen keskustelu lähestyy yleisempää johtamista ja organisaatioita koskevaa diskurssia, joissa korostuvat kompleksisuus (monimutkaisuus) ja toisaalta adaptiivisuus (sopeutumiskyky). Keskeisiä kysymyksiä ovat: Miten tulla käytännössä toimeen monimutkaisuuden ja jatkuvan muutoksen kanssa? Miten omaa roolia voidaan mahdollisimman tehokkaasti sopeuttaa käytännön työssä ilmeneviin tarpeisiin, mahdollisuuksiin ja riskeihin? Nämä kysymykset ovat yhteisiä kokonaisvaltaiselle toiminnalle työkalusta riippumatta, sillä konfliktit itsessään ovat monimutkaisia poliittisia, sosiaalisia ja taloudellisia systeemejä. Vastauksissa voivat auttaa rauhanvälityksessä kehittyneet toimintatavat, jotka liittyvät konfliktianalyysin käyttöön: dialogisuuteen, osapuolten omistajuuteen prosessista, asialistasta ja tavoitteista; ja 130

132 Oskari Eronen Rauhanvälitys murroksessa: miten tulemme toimeen jatkuvan muutoksen kanssa? paikallisten toimijoiden kapasiteetin vahvistamiseen. Adaptiivinen käänne kannustaa meitä kaikkia kokeilemaan ja oppimaan! OSA Trendianalyysin tiivistelmä saatavilla osoitteessa How does the future of peacebuilding look like? Here are the top trends, News ) 32 Uppsala Conflict Data Programme, tiedot vuoteen 2016 asti: UNHCR:n tietosivu: figures-at-a-glance.html 33 Pääsihteerin raportti: United Nations (2018) Peacebuilding and sustaining peace. Report of the Secretary General, 18 January 2018, As%20issued.A S E.pdf; sekä raportti yhdessä Maailmanpankin kanssa: United Nations & World Bank (2018) Pathways for Peace: Inclusive Approaches to Preventing Violent Conflict. Washington, DC: World Bank, 34 United Nations (2018) The Secretary-General s remarks to Security Council High-Level Debate on Collective Action to Improve UN Peacekeeping Operations. 28 March 2018, 35 Pohjois-Irlannin opeista keskusteltiin laajasti rauhanvälityksen riippumattomien tukitoimijoiden (Mediation Support Network) vuosittaisessa kokoontumisessa maaliskuussa 2018, kts. myös Duncan Morrow (2016) From enemies to partners? Reconciliation in Northern Ireland. Accord Insight 3: Making peace with the past: transforming broken relationships, Conciliation Resources, Suomessa on myös ulkoministeriön johdolla järjestetty kolme kansainvälistä konferenssia kansallisista dialogeista. Kts lisää: 38 Kts. raportit Tarja Väyrynen, Marko Lehti, Élise Féron & Sara Koopman (2018) Inclusive Mediation and Conflict Prevention: The Finnish Model. Publication series of the Government s analysis, assessment and research activities 16/2018, fi/julkaisu?pubid=24905, ja Marko Lehti & Maiju Lepomäki (2017) The Era of Private Peacemakers: A New Dialogic Approach to Mediation. Tampere Peace Research Institute, University of Tampere 39 Yhteinen tiedonanto vuodelta 2013: Cedric de Coning (2018) Adaptive Peacebuilding. International Affairs Volume 94, Issue 2, 1 March 2018, ss , academic.oup.com/ia/article/94/2/301/ Työn poliittisuudesta kts. myös Oskari Eronen (2016) Organising Artisans for Peace: CMI on a Learning Curve. Teoksessa Emery Brusset, Cedric de Coning & Bryn Hughes (toim.) Complexity Thinking for Peacebuilding Practice and Evaluation. Palgrave Macmillan: London. 43 Aiheesta on viime vuosina kirjoitettu enenevästi, kts. muun muassa: de Coning (2018); Emery Brusset, Cedric de Coning & Bryn Hughes (toim.) (2016) Complexity Thinking for Peacebuilding Practice and Evaluation. Palgrave Macmillan: London; Alliance for Peacebuilding (2018) Snapshot of Adaptive Management in Peacebuilding Programs; Ian Wadley (2017) Valuing peace: delivering and demonstrating mediation results. Mediation Practice Series, November 2017, Centre for Humanitarian Dialogue hdcentre.org/wp-content/uploads/2017/12/hdc_mps7_en-rev2-web.pdf 131

133 KEHITYSYHTEISTYÖ Kehityspolitiikalla tarkoitetaan toimintaa, joka tähtää maailmanlaajuisesti köyhyyden vähentämiseen, perusoikeuksien toteutumiseen ja kestävän kehityksen edistämiseen. Päävastuu Suomen kehityspolitiikasta on ulkoministeriöllä. Kehitysyhteistyö on yksi keino toteuttaa kehityspolitiikkaa. Se on käytännön yhteistyötä kehitysmaiden sekä muiden yhteistyökumppaneiden kuten kansainvälisten järjestöjen ja kansalaisjärjestöjen kanssa kehitystavoitteiden saavuttamiseksi. Ulkoministeriö BUDJETTI 2018 Ulkoministeriö Tämä pitää sisällään esimerkiksi Suomen osuuden EU:n kehitysyhteistyöstä, finanssielementtejä, siviilikriisinhallinnan, pakolaisten vastaanoton ja muiden kehitysyhteistyöksi laskettavien toimien määrärahat sekä varsinaisen kehitysyhteistyön, jonka määrä on ja pitää sisällään humanitaariseen apuun, kansalaisjärjestötoimintaan, maa- ja aluekohtaiseen, monenkeskiseen sekä muuhun kehitysyhteistyöhön liittyvät määrärahat. PAINOPISTEALUEET Afganistan, Nepal, Myanmar, Etiopia, Somalia, Kenia, Tanzania, Mosambik ja Sambia. Myös Lähi-itä, Eritrea, Ukraina, Tadzikistan, Kirgisia, sekä Vietnam saavat myös tukea. SUOMALAISIA TOIMIJOITA Yli 300 suomalaista järjestöä tekee kehitysyhteistyötä, tässä lueteltu joitakin: Kirkon Ulkomaanapu (KUA), Pelastakaa Lapset, Suomen pakolaisapu, Suomen lähetysseura (FELM), Puolueiden kansainvälinen demokratiayhteistyö (DEMO), Taksvärkki, Solidaarisuus, Kepa+Kehys (yhdistyneet, uusi nimi vielä kehitteillä) 132

134 David Korpela ja Lotta Valtonen Kehitysyhteistyö osana kriisinhallintaa OSA 2 Ennusteiden mukaan vuoteen 2030 mennessä yli puolet maailman köyhistä elää konfliktimaissa. Tulevaisuuden konflikteista ennustetaan entistä monipolvisempia ja pidempikestoisempia. Joskus osassa maata eletään rauhanomaisesti, kun taas toisaalla konflikti estää yhteiskunnan kehittymisen. Tilanne haastaa tavat, joilla suunnittelemme ja toteutamme kehitysyhteistyötä ja muita apumuotoja. Kehitysyhteistyön haasteena on huomata herkemmin, milloin maa tai alue on luisumassa väkivaltaiseen konfliktiin, jotta kehitysyhteistyötä tällaisessa tilanteessa voidaan lisätä ja konfliktin ennaltaehkäisyä tehokkaammin tukea. Haasteena on myös kehitysyhteistyön, humanitaarisen avun, turvallisuuspolitiikan ja rauhanvälityksen rinnakkainen suunnittelu ja käyttö tuen tehostamiseksi sekä ennen konfliktia, sen aikana, että sen jälkeen. Kehitysyhteistyöllä vähennetään eriarvoisuutta ja ehkäistään konflikteja Vuonna 2016 Suomi käytti julkiseen kehitysyhteistyöhön yhteensä lähes 960 miljoonaa euroa. Eniten maa- ja aluekohtaista yhteistyötä suunnattiin Afganistaniin, Nepaliin ja Tansaniaan. Kymmenen suurimman maan joukossa valtaosa on hauraita tai konfliktissa olevia maita. Kehitysyhteistyö on pitkäjänteistä työtä, jonka tavoitteena on äärimmäisen köyhyyden poistaminen ja köyhyyden sekä eriarvoisuuden vähentäminen. Suomi toimii sen puolesta, että naisten ja tyttöjen oikeudet vahvistuvat, ke- 133

135 hitysmaiden oma talous lisää työpaikkoja ja hyvinvointia, yhteiskuntien demokraattisuus ja toimintakyky voimistuvat, ruokaturva ja veden ja energian saatavuus kohenee sekä luonnonvaroja käytetään kestävämmin. Kehitysyhteistyön avulla vastataan haasteisiin, joihin kansalliset varat eivät riitä ja joihin yksityinen rahoitus ei sovellu. Kehitysyhteistyöllä tuetaan valtion instituutioiden ja palveluiden sekä kansalaisyhteiskunnan ja yksityissektorin kehittymistä. Nämä ovat toimia, jotka luovat pohjaa toimivalle yhteiskunnalle ja ennaltaehkäisevät väkivaltaisten konfliktien syttymistä. Kehitysyhteistyöllä luodaan myös pohjaa konfliktin jälkeiselle rauhalle ja valtion rakentamiselle. Maailmanpankin tilastojen mukaan yli 40 % rauhansopimuksista epäonnistuu ja väkivaltainen konflikti syttyy uudestaan kymmenen vuoden sisällä. Se johtuu siitä, ettei yhteiskunnalla ole riittävän vahvoja rakenteita, instituutioita ja mekanismeja käsitellä yhteiskunnallisia ristiriitoja, jotka kumpuavat eriarvoisuudesta, resurssien ja vallan epätasa-arvoisesta jakaantumisesta ja luottamuksen puutteesta. Kehitysyhteistyöllä tuetaan valtion rakenteita, joiden kautta ristiriitoja käsitellään ja luottamusta ihmisten välille luodaan. Toimivat ja demokraattiset yhteiskunnat luovat turvallisuutta Suomen ja Euroopan yhteiskuntamallin mukainen toimiva yhteiskunta on tasa-arvoinen, oikeudenmukainen, demokraattinen ja ihmisoikeuksia kunnioittava. Valtion instituutioiden kautta tarjotaan palveluja kaikille kansalaisille ja luodaan yhteistä turvallisuutta ja hyvinvointia. Väkivaltaisen konfliktin tai kriisin sattuessa nämä rakenteet ovat koetuksella. Jos niitä ei suojella kriisin aikana, voidaan kysyä, mitä on jäljellä kriisin jälkeen. Mille perustalle yhteiskuntaa voidaan rakentaa? Riidat ovat normaali osa yhteiskuntaa ja niiden sovitteluun on kautta aikojen kehitetty yhteiskunnallisia mekanismeja. Monessa yhteiskunnassa sovittelumekanismit perustuvat yhteisön perinteisiin rakenteisiin, uskontoon tai muuhun normatiiviseen sopimukseen yhteisön pelisäännöistä. Väkivaltainen konflikti syntyy, kun nämä mekanismit eivät enää kykene tarjoamaan riittävän hyväksyttävää ja oikeudenmukaista ratkaisua. Väkivaltainen konflikti ruokkii tilanteita, joissa vahvat ja vaikutusvaltaiset voittavat vallan ja heikommassa asemassa olevat häviävät. Lisäksi syrjinnästä voi helposti tulla olennainen osa yhteiskunnan rakennetta konfliktin jälkeen, ellei siihen puututa kehitysyhteistyön ja valtion rakentamisen keinoin. Syrjin- 134

136 David Korpela ja Lotta Valtonen Kehitysyhteistyö osana kriisinhallintaa OSA 2 Puhdas vesi on elämän elinehto. Pienet koululaiset hakemassa vettä Mosambikissa. Kuva: Hanna Öunap / Kehitys Lehti tä ja eriarvoisuus luovat riskin uudelle konfliktille. Konfliktin osapuolille kokemus väkivaltaisesta konfliktista on usein kipeä asia. Ulkopuolista tukea tarvitaan käsittelemään konfliktin aiheuttamia traumoja ja vääryyksiä erilaisten totuus- ja sovintomekanismien avulla. On tärkeää tukea oikeusvaltion kehittymistä ja sopivia kansallisia instituutioita, joiden kautta voidaan käsitellä kriisin aiheuttamia yhteiskunnallisia haasteita. Mitä vahvempi yhteiskunnallinen pohja on olemassa riitojen oikeudenmukaiseen sovitteluun, sitä paremmin tämä onnistuu. Etelä-Afrikka ja Ruanda ovat hyviä esimerkkejä siitä, miten maan omat instituutiot tukivat sovintoprosessia tarjoamalla kansalaisille mahdollisuuksia tuoda julki kokemiaan vääryyksiä. Afganistan puolestaan on esimerkki tilanteesta, jossa instituutiot eivät vielä ole kyenneet käsittelemään konfliktia tai löytämään siihen ratkaisuja, ja kriisitilanne jatkuu vuodesta toiseen. Kehitysyhteistyötä jatkettava konfliktin aikana Perinteisesti kriisitilanteessa, eritoten väkivaltaisen konfliktin sytyttyä, kehitysyhteistyö on lakkautettu tai sitä on vähennetty sanktiona sotivalle hallitukselle. Muita apumuotoja on otettu käyttöön ja resurssit suunnattu niihin: humanitaariseen apuun, sotilaalliseen rauhanturvaamiseen ja rauhanväli- 135

137 tykseen. Osittain muutos on perusteltua. Kriisitilanteessa tarvitaan kehitysyhteistyötä nopeampia ja ketterämpiä työkaluja. Koska nykyaikaisten konfliktien muoto ja kesto ovat muuttumassa, tulee apuinstrumenttien käyttöä konflikteissa tarkastella uudelleen. Perinteinen konfliktin jaottelu eri vaiheisiin, joissa kussakin käytetään eri apumuotoa, ei välttämättä enää toimi. Uudet konfliktit haastavat ajattelua, jonka mukaan konfliktin aikana parasta apua ovat poliittinen painostus ja rauhanvälitys, taloudelliset sanktiot ja sotilaallinen väliintulo. Konfliktin uhreja pyritään suojelemaan rauhanturvajoukkojen ja humanitaarisen avun keinoin. Kehitysyhteistyö palautetaan vasta konfliktin jälkeen palkkiona rauhansopimuksesta. Kehitysyhteistyön jatkamista konfliktitilanteissa tulee harkita, vaikka sen toimeenpano olisi haasteellisempaa heikentyneen turvallisuustilanteen takia. Maailmanpankin ja YK:n yhteinen Pathways for Peace raportti vuodelta 2018 toteaa, että kehitysyhteistyön lopettaminen kriisitilanteessa on pahentanut konfliktin negatiivisia vaikutuksia ja vaikeuttanut tulevaisuuden paluuta rauhanomaiseen kehitykseen. Kriisitilanteissa kehitysyhteistyötä pitäisi siis jatkaa tai jopa lisätä, sillä se luo pohjaa konfliktin jälkeiselle kehitykselle. Se, miten kehitysyhteistyötä käytännössä pitäisi toteuttaa konfliktin aikana ja miten kehitysyhteistyöllä entistä paremmin ehkäistään konflikteja, on vielä ratkaisematta. Kriisitilanteessa kansalaisyhteiskunta sekä valtion instituutiot ja rakenteet ovat koetuksella ja kehitysyhteistyön lopettaminen heikentää niitä edelleen. Instituutiot murenevat ja kansalaisyhteiskunta pirstaloituu. Konfliktitilanteissa yhteiskunta jakautuu usein heimorajojen, uskonnon, sukupuolen tai taloudellisen eriarvoisuuden perusteella. Tämä lisää epäluottamusta eri ryhmien välillä. Yhteiskunnan toimivuus perustuu luottamukseen. Kun luottamus katoaa yhteiskunnasta polarisaation, korruption tai syrjinnän myötä kriisin aikana, sitä on vaikea luoda uudestaan. Kehitysyhteistyön ytimessä on luottamuksen rakentaminen kansalaisyhteiskunnan ja hallituksen välille toimivien ja läpinäkyvien instituutioiden sekä kaikille saatavilla olevien palveluiden kautta. Ihmisoikeudet ja lainsäädäntö luovat yhteiskunnan pelisäännöt ja perustavat pohjan luottamukselle. Suomi toimii useassa hauraassa maassa, joissa on meneillään pitkäaikainen väkivaltainen konflikti. Näitä kumppanimaita ovat Afganistan, Somalia ja Myanmar. Lähi-idässä Syyrian tilanne ja Syyriaa ympäröivät maat ovat tärkeä 136

138 David Korpela ja Lotta Valtonen Kehitysyhteistyö osana kriisinhallintaa prioriteetti Suomelle. Useammassa vakaammassa kumppanimaassa ilmenee sisäisiä ristiriitoja ja väkivaltaisia konflikteja. Tällaisia ovat mm. heimoihin pohjautuva politiikka Keniassa, taloudellinen eriarvoisuus Mosambikissa ja vähemmistöjen syrjintä Nepalissa. Kehitysyhteistyön keinot näyttäytyvät erilaisina eri konteksteissa, mutta tavoite vahvistaa maan instituutioiden demokraattisuutta ja yhteiskunnan tasa-arvoista toimivuutta säilyy. Kehitysyhteistyötä mietittävä konfliktinehkäisynäkökulmasta Konflikti ja sen uusiutuminen on kallista. On halvempaa torjua väkivaltaisen konfliktin syttyminen, kuin yrittää rakentaa kestävää kehitystä konfliktin jälkeen. Kehitysyhteistyöllä pyritään luomaan niitä yhteiskunnan rakenteita, instituutioita ja mekanismeja, jotka mahdollistavat ristiriitojen käsittelyn rauhanomaisin keinoin. Haasteena on luoda järjestelmä, joka tunnistaa paremmin jo aikaisessa vaiheessa mahdollisen väkivaltaisen konfliktin ja kehittää kanavia, joiden avulla näiden varhaisten merkkien perusteella voidaan lisätä kehitysyhteistyötä. Haasteena on myös tukea valtion rakenteita ja instituutioita varsinaisen konfliktin aikana, jotta jälleenrakennus ei alkaisi nollasta. Afganistanin osalta valtioneuvosto on säännöllisin väliajoin esitellyt eduskunnalle selonteon Suomen kokonaistuesta. Seuraava selonteko tehdään myöhemmin tänä vuonna. Tämä on hyvä esimerkki siitä, miten eri apuinstrumenttien käyttöä pyritään eri valtion hallinnonalojen välisellä yhteistyöllä suunnittelemaan yhdessä. Turvallisuutta, kehitysyhteistyötä, humanitaarista apua ja rauhanvälitystä hoitavat tahot tuovat jokainen oman kortensa kekoon selontekoa varten. Tästä esimerkistä on hyvä jatkaa ja kehittää eri apumuotojen synergioiden hyödyntämistä ja koordinaation vahvistamista edelleen. Suomi on kansainvälisesti suhteellisen pieni toimija, mutta kokonaisvaltaisesta kriisinhallinnasta ja läheisestä käytännön yhteistyöstä ulkoministeriön, puolustusministeriön, sisäministeriön, oikeusministeriön ja muiden viranomaisten kesken on kertynyt jo yli kymmenen vuotta. Eri hallinnonalat ovat lähellä toisiaan ja hierarkiat ovat vähäisiä, joten Suomella on hyvät mahdollisuudet kehittää kokonaisvaltaista lähestymistapaa edelleen ja olla eri apumuotojen tehokkaan ja tuloksellisen rinnakkaiskäytön edelläkävijöiden joukossa maailmanlaajuisesti. Hallinnonalojen yhteistyön ja kokonaisvaltaisen lähestymistavan tukeminen myös kehitysmaissa voi ennaltaehkäistä konfliktia ja tukea siirtymistä väkivaltaisesta konfliktista rauhanomaiseen kehitykseen. 137 OSA 2

139 Outi Hakkarainen Kansalaisjärjestöjen kehitysyhteistyöllä kestävää rauhaa Kansalaisjärjestöillä ja muilla kansalaisyhteiskunnan toimijoilla on kykyä ja mahdollisuuksia edistää kestävän ja oikeudenmukaisen rauhan perusteiden rakentamista sotien ja konfliktien aikana, niiden jälkeen sekä jo ennen niiden puhkeamista, yksinään ja yhteistyössä muiden yhteiskunnan sektoreiden kanssa. Kehitysyhteistyö on yksi kansalaisjärjestöjen keinoista toimia rauhanomaisen yhteiskunnan vahvistamiseksi. Vaikka kehitysyhteistyöhankkeiden teemat ja koot vaihtelevat, niissä kaikissa on kyse köyhyyden ja eriarvoisuuden vähentämisestä. Köyhyys ja eriarvoisuus ovat konfliktien keskeisiä aiheuttajia. Kansalaisjärjestöjen kehitysyhteistyöstä voi tunnistaa myös monia suoria kytköksiä rauhan rakentamiseen, eikä niiden vaikutus rajoitu pelkästään paikalliselle tasolle. Järjestöillä on tietoa ja taitoa toimia välittäjinä myös kansallisella ja kansainvälisellä tasolla. Kansalaisyhteiskunnan roolin merkitys kestävän rauhan saavuttamiseksi ymmärretään yhä laajemmin ja sitä sanoitetaan entistä hanakammin myös YK-maailmassa, mutta läheskään kaikkea kansalaisjärjestöjen potentiaalia ei ole osattu ottaa käyttöön. Suomalaisten järjestöjen kehitysyhteistyö maailmalla Kepa alkoi vuonna 2016 koota vuosittain tietoa suomalaisten kansalaisjärjestöjen kehitysyhteistyöstä ja havainnollistaa sitä visualisoimalla järjestöjen toi- 138

140 Outi Hakkarainen Kansalaisjärjestöjen kehitysyhteistyöllä kestävää rauhaa mintamaat ja -sektorit. Tiedot pohjautuvat toistaiseksi ulkoministeriön rahoituspäätöksiin ja vuosittaisiin myöntöihin, jonka lisäksi ohjelmatukea saavilta järjestöiltä on kerätty lisätietoa heidän työstään. Aineistonkeruuta on jatkossa tarkoitus laajentaa. Sivuilta puuttuvat vielä esimerkiksi EU-rahoitusta saavat hankkeet, eikä luvuissa näy järjestöjen merkittävä omarahoitus. Kunkin vuoden tulokset ovat sivustolla nähtävissä omana kokonaisuutenaan 1. Vuonna 2017 ulkoministeriö myönsi kansalaisjärjestöjen kehitysyhteistyöhön ja globaalikasvatukseen 65 miljoonaa euroa. Tukea sai yhteensä 81 järjestöä lähes 80 maahan. Rahallisen tuen määrällä mitatut kärkimaat ovat Nepal, Kenia ja Uganda sekä suosituimmat toimialat tasa-arvo ja ihmisoikeudet, koulutus ja kansalaisyhteiskunnan vahvistaminen. OSA 2 Rauhanrakentamista Somaliassa, Afganistanissa ja Syyriassa Kehitysyhteistyön tulisi missä tahansa ympäristössä olla konfliktisensitiivistä. Kohdealueen tunteminen on ehdoton edellytys sille, ettei hankkeilla syvennetä olemassa olevia ristiriitoja tai synnytetä uusia. Konfliktissa olevilla tai niistä toipuvilla alueilla on kansalaisjärjestöjen konfliktisensitiivisellä lähestymistavalla mahdollista merkittävästi tukea eri ryhmittymien välistä vuorovaikutusta ja eheytymistä. Varsinaisen rauhanvälittämisen ohella voidaan kehitysyhteistyön kaltaisilla instrumenteilla luoda vuorovaikutusta sellaisten ryhmien välillä, joille on vielä liian aikaista käsitellä suoraan konfliktiin liittyviä asioita. On helpompi luoda yhteyksiä arkisemmilla, kuten esimerkiksi toimeentuloon liittyvillä aiheilla. Toisaalta rauhanvälitystä, kuten esimerkiksi rauhankomiteoiden perustamista, voidaan edistää siten, että niiden perustamiseen linkitetään ihmisten toimeentuloa vahvistavia elementtejä. Esittelen alla lyhyesti kolme kansalaisjärjestöesimerkkiä, jotka ovat mukana Rauhaa rakentamassa? Kansalaisjärjestöt hauraissa maissa -kirjassa, jonka Kepa julkaisee yhteistyössä Into Kustannuksen kanssa Suomen Somalia-diasporalla on paljon kehitysyhteistyötä Somaliassa. Esimerkiksi Suomen Somalia-verkoston kaikki kehitysyhteistyöhankkeet edistävät muiden tavoitteidensa lisäksi myös rauhanomaisen yhteiskunnan rakentamista. Verkoston mukaan rauhanomaisen toimintaympäristön saavuttaminen luo perustan muulle toiminnalle, mutta myös muuta toimintaa 1 Linkki sivustolle: 139

141 tarvitaan kipeästi. Verkoston käynnissä olevat hankkeet liittyvät ympäristön kantokyvyn ja terveyspalvelujen parantamiseen. Verkoston kehittämän innovatiivisen yhteistyömallin (joint-project model) mukaisesti kussakin hankkeessa on mukana verkoston jäsenjärjestöjä, niiden kumppanijärjestöjä hankealueilla sekä muita suomalaisia ja paikallisia yhteistyötahoja. Paikalliset kumppanit valitaan eri alueilta, jotta alueiden välinen yhteistyö lisääntyy ja eri toimijoiden välille syntyy keskusteluyhteyksiä. Verkoston hankkeissa tiedostetaan vaikean toimintaympäristön asettamat haasteet ja ollaan tarkkoina siitä, että toiminta on avointa, laajalti viestittyä sekä eri ihmisryhmiä osallistavaa ja hyödyttävää. Hankkeissa toimitaan uskonnollisesti ja poliittisesti neutraalisti sekä tietoisesti edistetään vuorovaikutusta eri klaanien välillä. Yhteistyössä kyläpäälliköiden ja uskonnollisten johtajien kanssa pyritään edistämään rauhantahtoa. Keskeinen elementti kestävän rauhan rakentamisessa on tutkitusti naisten aseman parantaminen yhteiskunnassa yleensä sekä heidän roolinsa vahvistaminen rauhanprosesseissa. Naistoimittajat -järjestö toteutti Afganistanissa vuosina journalistisen koulutushankkeen Learning Together. Se sai alkunsa afgaanitoimittajien pyynnöstä. Maan naistoimittajilla on usein heikko ja teoreettinen koulutustausta sekä puutteita esimerkiksi tietotekniikan käyttämisessä, mikä heikentää heidän työllistymistään Afganistanin nopeasti kehittyvässä mediakentässä. Heidän työhönsä myös suhtaudutaan kulttuurisista syistä edelleen kriittisesti, heitä uhkaillaan ja heitä on myös surmattu. Hankkeessa on järjestetty yhdessä paikallisen AWJU-järjestön kanssa ammatillisia työpajoja, joihin on osallistunut satoja naistoimittajia. Lähtökohtana on ollut journalistisen osaamisen vahvistaminen, uusien käytännön taitojen opettaminen ja gender-näkökulman avaaminen. Tavoitteena on ollut auttaa afganistanilaisia naistoimittajia tekemään parempaa journalismia, jaksamaan työssään ja edistämään omalta osaltaan maansa kehitystä kohti vakaampia oloja, ihmisoikeuksia kunnioittavaa demokratiaa ja rauhaa. Syria Initiative on Suomen suurin operatiivinen rauhanrakennushanke. Ulkoministeriö on tukenut sen pilottia ja ensimmäistä kolmivuotiskautta 3,75 miljoonalla eurolla vuosina Aloitteen yhteistyöstä teki Common Space Initiative, joka on Beirutissa sijaitseva dialogiprosesseihin erikoistunut kansalaisjärjestö, jonka suomalainen kumppani on Suomen Lähetysseura 140

142 Outi Hakkarainen Kansalaisjärjestöjen kehitysyhteistyöllä kestävää rauhaa (Felm). Syria Initiativen tavoitteena on saada Syyriaan rauhaa, jonka juuret ovat Syyriassa. Hanke edistää rakenteita, joilla väkivaltaa saataisiin hillittyä ja poliittisia ratkaisuja vahvistettua. Se toimii yhtä lailla paikallisten rauhantoimijoiden parissa Syyriassa kuin edistää rauhanpyrkimyksiä kansainvälisesti. Syria Iniative on koonnut laajan rauhanrakentajien verkoston, joka maantieteellisesti ulottuu eri puolille Syyriaa, ja jonka jäsenet asettuvat konfliktin ideologisten jakolinjojen eri puolille. Dialogiprosesseissa haetaan syyrialaisten kesken yhteistä ymmärrystä ongelmista ja niiden ratkaisuista sekä pohditaan millaista rauhaa ja yhteiskuntaa Syyriaan tulisi rakentaa. Syria Initiative vahvistaa myös naisten mahdollisuuksia ja osaamista osallistua rauhanrakennukseen, niin paikallisesti kuin virallisessa rauhanprosessissa. Se myös tukee syyrialaisten tutkijoiden ja tutkimuslaitosten työtä monipuolisen tiedon tuottamiseksi ja välittää tietoa eteenpäin paikallisen ja kansainvälisen päätöksenteon sekä rauhanrakennuksen tueksi. Syria Initiative työskentelee sen eteen, että paikallistason rauhantekijät pystyvät tekemään työtään ja että sen vaikutukset kantautuvat myös kansainvälisesti välitettyihin prosesseihin. OSA 2 Yhteistyötä moneen suuntaan kansalaisjärjestöt ovat myös tärkeitä välittäjiä Kansalaisjärjestöjen tärkein vuorovaikutus kehitysyhteistyössä rakentuu yleensä niiden paikallisten kumppanien kanssa. Onnistuneen hankkeen elementtejä ovat avoin, luottava ja pitkäaikainen yhteistyö, jossa kunnioitetaan paikallista omistajuutta. Hankkeissa tehdään usein yhteistyötä myös viranomaisten ja erilaisten julkisten instituutioiden kanssa, mutta niiden kanssa ovat vuorovaikutuksessa ennen kaikkea paikalliset järjestöt. Kestävän rauhanomaisen yhteiskunnan keskeisiin perustuksiin kuuluu valtion ja kansalaisyhteiskunnan väliset avoimet ja selkeät suhteet, joissa on tilaa uusille innovaatioille ja rakentavan kriittiselle keskustelulle. Järjestöt tekevät toki tilanteen ja tarpeen mukaan yhteistyötä myös yksityisen sektorin sekä esimerkiksi omaan maansa suurlähetystöjen kanssa. Tärkeää on myös se vuorovaikutus, jota kansalaisjärjestöillä on oman hankealueensa ulkopuolella. Niillä on usein arvokasta kokemusta ja tietoa myös kansallisesti sekä kansainvälisesti, esimerkiksi virallisten rauhanvälitysprosessien rinnakkaisille raiteille. 141

143 Etenkin paikalliset, mutta myös niiden pitkäaikaiset ulkomaiset kumppanit voivat olla hyödyllisiä neuvonantajia esimerkiksi YK-järjestöjen edustajille, jos näillä on valmiutta kuunnella heitä. Suomessa tämä aihe oli esillä Syyrian osalta tammikuussa 2017, kansalaisjärjestöjen How to support bottom-up community resilience in Syria -seminaarissa 2. Siellä YK:n kehitysohjelman UNDP:n silloinen pääjohtaja Helen Clark esitti, että kriisi ei ratkea, elleivät ratkaisut ole syyrialaisten omia, ja että avunantajat voivat parhaiten tukea syyrialaisia muistamalla kaksi periaatetta. Niiden olisi luotava entistä enemmän ja monipuolisemmin yhteyksiä kansalaisyhteiskuntaan, ja akuutin humanitaarisen avun ja pidemmän aikavälin kehitysavun olisi kohdattava nykyistä paremmin. Hän myös totesi, että "olemme itse osa ongelmaa, jos YK-järjestöjen toiminta ei parane Syyriassa". Kannustava suomalainen esimerkki eri sektoreiden välisestä vuorovaikutuksesta ovat kansainväliset, rauhanvälitykseen liittyvät National Dialogues -konferenssit, joita ulkoministeriö on yhdessä kansalaisjärjestöjen kanssa järjestänyt 3. Mukana ovat olleet CMI, Common Space Initiative, Kirkon Ulkomaanapu ja Suomen Lähetysseura. Niihin on kutsuttu laaja joukko kotimaisia ja ulkomaisia toimijoita. Konferenssit ovat tarjonneet rauhanvälitystä eri tahoilla tekeville toimijoille tilan jakaa käytännön kokemuksia ja käydä keskusteluja kuhunkin konferenssiin valittujen maiden tilanteista. Suomen hallituksen edustajat ovat konferenssien yhteydessä korostaneet valtiollisten toimijoiden ja kansalaisyhteiskunnan tiiviin yhteistyön merkitystä. Toiminnan haasteita ja tulevaisuuden potentiaalia Hauraissa maissa ja konfliktialueilla toimiminen on vaativaa. Kansalaisjärjestöt kohtaavat kehitysyhteistyöhankkeissaan paljon haasteita. Vaikeissa olosuhteissa esimerkiksi turvallisuuskulut kasvavat ja tuhottu tai muuten puutteellinen infrastruktuuri vaikeuttaa aktiviteettien toteuttamista. Järjestöjen on osattava myös huolehtia kumppanijärjestön turvallisuudesta, mikä vaikuttaa siihen, miten esimerkiksi avoimuuden kriteerejä voidaan noudattaa. Haasteellista voi olla myös vuorovaikutuksen määritteleminen eri viranomaisten ja kriisinhallinnan toimijoiden kanssa, esimerkiksi vaatimukset tiiviistä yh- 2 Kepan sivuilla on seminaarista uutisjuttu, jossa on linkit myös järjestöjen kannanottoon ja seminaarin loppuraporttiin: Konferensseja on tähän mennessä järjestetty kolme kertaa (2014, 2015, 2017), niiden loppuraportit ovat saatavilla netissä ( nationaldialogues.fi/). 142

144 Outi Hakkarainen Kansalaisjärjestöjen kehitysyhteistyöllä kestävää rauhaa teistyöstä aseellisten kriisinhallintajoukkojen kanssa tilanteessa, jossa järjestöt pyrkivät suojelemaan puolueettomuuttaan. Oman haasteensa suomalaisille järjestöille on luonnollisesti tuonut myös niiden rahoituksen huomattavat leikkaukset. Järjestöjen rahoitusta on ristiriitaisesti leikattu tilanteessa, jossa kansalaisjärjestöjen merkitystä rauhanrakentamiselle on alettu kansainvälisesti yhä enemmän tunnistaa. Tilanne on vastaava myös Suomen rauhanvälityksen keskeisissä teemoissa, jotka kokonaisuudessaan nivoutuvat läheisesti kansalaisjärjestöjen työhön: inklusiivisuus, naiset ja nuoret, uskonnollisten ja perinteisten johtajien rooli, paikallinen omistajuus ja kansalaisyhteiskunnan merkitys. Toivottavasti tämä trendi ja mainitut painotukset näkyvät lähitulevaisuudessa niin järjestöjen resursseissa kuin sen yhteistyön luonteessa, jota niiden kanssa tehdään. OSA 2 143

145 Anisa Doty Voiko kehitysyhteistyöllä rakentaa rauhaa? Kysyn tässä artikkelissa1 voiko kehitysyhteistyön keinoin rakentaa rauhaa. Lyhyt vastaus kysymykseen on kyllä. Rauhan rakentuminen tai sen vahvistuminen ei kuitenkaan ole kehitysyhteistyön itsestään selvä lopputulos, vaan pahimmassa tapauksessa hyvää tarkoittavalla ja paikallisiin tarpeisiin hienostikin vastaavalla kehitysyhteistyöllä voi tahattomasti myös murentaa saavutettua rauhantilaa ja jopa kylvää uusia konfliktin siemeniä. Keskeinen teesi tässä kirjoituksessa on seuraava: Kaikenlainen haurailla ja konfliktialttiilla alueilla toteutettava toiminta vaikuttaa väistämättä jollain tavoin rauhan rakentumiseen ja konfliktidynamiikkaan toimintaympäristössä joko myönteisesti tai kielteisesti, suorasti tai epäsuorasti, tahallisesti tai tahattomasti. Apuinterventioista tulee poikkeuksetta osa niiden toimintaympäristöä. Interventiot eivät pelkästään vaikuta toimintaympäristöönsä, vaan konteksti vaikuttaa myös avustusinterventioihin. Haurailla ja konfliktialueilla tehdyn kehitysyhteistyön ja kontekstin välisestä vuorovaikutuksesta tehty tutkimus osoittaa, että avustustoimijat eivät välttämättä kuitenkaan sovella työhönsä kaikkia tunnettuja konfliktialueilla toimimisen parhaita käytäntöjä. Miten sitten on mahdollista varmistaa kehitysyhteistyön myönteinen vaikutus rauhan rakentumiseen ja välttää epäsuotuisat vaikutukset? 1 Tämä kirjoitus perustuu kokonaisuudessaan kirjoittajan väitöstutkimukseen: Doty, A. (2016) Bringing Peace to Life? A Narrative Analysis of Finnish Development Intervention in Conflict-Affected Nepal, Acta Universitatis Tamperensis 2209, Tampere University Press, Tampere

146 Anisa Doty Voiko kehitysyhteistyöllä rakentaa rauhaa? Konfliktin kiertämistä, konfliktissa toimimista vai konfliktiin vaikuttamista? Kaikki kriisialueilla vaikuttavat kehitysyhteistyön toimijat joutuvat kysymään itseltään perustavanlaatuisen kysymyksen: voiko interventioon hauraassa kontekstissa ylipäätään ryhtyä? Kuten David Korpelan ja Lotta Valtosen artikkelissa todetaan, kymmenen Suomen julkisen kehitysyhteistyön varoin tuetun maan joukossa valtaosa on hauraita tai konfliktissa olevia maita. Tämä kertoo selvästi siitä, että yhä useammin suomalaisten kehitysyhteistyön toimijoiden päätös ryhtyä toimintaan haurailla ja konfliktialttiilla alueilla on myönteinen. Siksi on tärkeää identifioida ja vakiinnuttaa hyviä toimintatapoja, joiden avulla on mahdollista paitsi varmistaa myönteiset vaikutukset rauhan rakentumiseen, myös välttää tahaton jännitteiden lisääminen ja uusien ristiriitojen synnyttäminen kohdealueilla. Kun päätös ryhtyä toimeen on tehty, tulee seuraavaksi valita ohjelmallinen painopiste ja intervention tavoitteet. Avunantajayhteisön ja kehitysyhteistyön asiantuntijoiden piirissä on yleisesti hyväksytty ajatus siitä, että avustustoimijoilla on tässä suhteessa valittavanaan kolme pääasiallista toimintatapaa: kiertävätkö ne konfliktin, toimivatko ne konfliktissa vai pyrkivätkö ne vaikuttamaan konfliktiin (working around, in, or on conflict)? Johnathan Goodhand kutsuu ensimmäistä lähestymistapaa (working around conflict) eli konfliktin kiertämistä konfliktisokeaksi. Siinä avunantajat välttelevät konfliktitematiikkaa tai suhtautuvat konflikteihin toimintaa uhkaavana riskinä ja negatiivisena ulkoisena tekijänä sekä pidäkkeenä kehitykselle. Konflikteja kiertävät, yhteiskuntien makrotason kehitykseen keskittyvät uudistusprosessit omaksuvat usein niin sanotun yhden koon lähestymistavan, jättäen kohdealueen haavoittuvuuden ja konfliktialttiuden pitkälti huomioimatta. Osa rahoittajista valitsee tämän lähestymistavan siksi, että niillä on rajallinen mandaatti tai siksi, että niiden toimintaa ohjaavat linjaukset määrittävät turvallisuuden kapeasti koskemaan ainoastaan taloudellisia sopimuksia tai investointeja sen sijaan, että se huomioisi myös inhimillisen turvallisuuden ja rakenteellisen vakauden. Avoimen konfliktin tilanteissa ja poliittisten ja turvallisuusjännitteiden kiristyessä konfliktisokeat toimijat tyypillisesti vetäytyvät toiminnasta ja/tai asettavat kehitysyhteistyön standby -tilaan odottamaan tilanteen rauhoittumista. Goodhandin mukaan kon- OSA 2 145

147 fliktien kiertäminen tällä tavalla on vastoin nykyisin tunnustettuja alan hyviä toimintatapoja. Jos De La Hay ja Koenraad Denayer ovat puolestaan huomauttaneet, että kehitysyhteistyön toimijoilla on taipumus kehittää mekanismeja, joilla suojellaan hanketoimintaa vihamieliseltä ympäristöltä sen sijaan, että huomioitaisiin välitön konfliktikonteksti ja suunniteltaisiin toiminta sen mukaan. Tällaisen yhdensuuntaisen Suomi tukee maailmalla esimerkiksi koulutusta. Kuva on Nepalista Sanghachokin kylästä. riskienhallinnan ajatteluun perustuvan toimintatavan seurauksena Kuva: Erja-Outi Heino / Kehitys Lehti voi olla se, että hanketiimit alkavat priorisoida suunnitelmien teknistä implementointia paikallisen poliittisen kontekstin dynamiikan huomioimisen kustannuksella. Toisin sanoen tärkeämmäksi kuin oman toiminnan (mahdollisesti negatiivistenkin) vaikutusten arvioiminen suhteessa konfliktidynamiikkaan nousee se, että suunnitellut aktiviteetit saadaan toteutettua ajallaan. Toinen Goodhandin määrittelemistä toimintatavoista on toiminta konfliktissa (working in conflict). Tässä lähestymistavassa toimijat tunnustavat toimintaympäristössä olevat konfliktit ja heillä on jonkinasteinen tietoisuus siitä, että kehitysyhteistyötoiminnalla voi olla vaikutus avoimeen tai latenttiin konfliktidynamiikkaan. Tällaiset toimijat tunnistavat tarpeen herkistyä konflikteille ja ne usein myös sopeuttavat toimintaa ohjaavat laatulinjauksensa ja kehitysyhteistyöohjelmansa vastaten tähän tarpeeseen. Konfliktissa toimimisen lähestymistavakseen valinneet toimijat pyrkivät tietoisesti vastaamaan konflikteista aiheutuviin riskeihin. Lisäksi ne pyrkivät minimoimaan kehitysyhteistyöohjelmiensa negatiiviset vaikutukset toimintaympäristöön ja välttämään jännitteiden lisäämistä omalla toiminnallaan. Käytännössä tämä tarkoittaa esimerkiksi erilaisten linjausten ja toimintaohjeiden laatimista sekä koordinaatiomekanismien kehittämistä haurailla alueilla toimimisen tueksi. Kolmatta lähestymistapaa Goodhandin jaottelun mukaan sanotaan kon- 146

148 Anisa Doty Voiko kehitysyhteistyöllä rakentaa rauhaa? fliktiin vaikuttamiseksi (working on conflict). Tämän lähestymistavan valinneet toimijat ovat tietoisia siitä, että kaikilla kehitysyhteistyöinterventioilla on mahdollisuus myötävaikuttaa rauhan rakentumiseen. Konflikteihin vaikuttamaan pyrkivä kehitysyhteistyö keskittyy usein eksplisiittisesti konfliktinehkäisyyn, konfliktinhallintaan, konfliktinratkaisuun tai sen transformaatioon joko hankkeiden ensisijaisina tavoitteina tai osana muuhun kehitysproblematiikkaan keskittyvänä toimintana. Tällainen toiminta huomioi sekä niin sanotun ahneuden että kärsimyksen (greed and grievance) sekä paikalliset rauhaa rakentavat prosessit ja kyvykkyydet pyrkiessään vaikuttamaan konfliktiin ja myötävaikuttamaan positiivisen, kestävän rauhan rakentumiseen sen laajimmassa merkityksessä. Rahoittajat ja kehitysyhteistyön toimijat, jotka valitsevat tämän lähestymistavan, työskentelevät usein rauhanvälityksen ja sovinnontyön teemojen parissa sekä ihmisoikeuksien toteutumisen edistämiseksi. Ne käyttävät työnsä tukena systemaattisesti konfliktisensitiivisyyttä vahvistavia toimintaohjeita ja työkaluja. OSA 2 Tapaustutkimus suomalaisesta kehitysyhteistyöstä konfliktin jälkeisessä Nepalissa Kehitysyhteistyön ja konfliktien välinen yhteys ei ole saanut osakseen kovinkaan suurta huomiota suomalaisen ulko-, turvallisuus- ja kehityspolitiikan implementointia koskevassa tutkimuksessa. Tämä oli eräs vuonna 2016 valmistuneen väitöstutkimukseni taustalla olevista keskeisesti innoittavista huomioista. Tarkastelin tutkimuksessani Suomen ja Nepalin kahdenvälisen vesi- ja sanitaatiohankkeen toteutusta. Rural Village Water Resources Management hanke toteutettiin Nepalin köyhimmillä ja syrjäisimmillä seuduilla keski- ja kaukolännen kehitysalueilla. Hankkeen tavoitteena oli parantaa elämänlaatua, ympäristön tilaa ja maaseudun toimeentulomahdollisuuksia. Näihin tavoitteisiin pyrittiin kehittämällä vesija sanitaatioinfrastruktuuria sekä vesiresurssien hallintaa. Hanke toteutettiin 15,8 miljoonan euron kokonaisbudjetilla välittömästi Nepalin kymmenvuotisen sisällissodan päättymisen jälkeen, vuosina Tutkimus valotti, kuinka monin tavoin toimintaympäristöä kohdannut konflikti oli vaikuttanut hankkeeseen. Vaikka hanketta koskevassa dokumentaatiossa mainittiin toistuvasti, että hanke edistää rauhan rakentamista, sen 147

149 vaikutusta rauhaan ei kuitenkaan monitoroitu eikä arvioitu, ja väitteet osoittautuivat pitkälti tyhjiksi. Tutkimuksen kautta selvisi, että tavat, joilla hanke vastasi ympäristöstä nouseviin jännitteisiin ja haasteisiin olivat enimmäkseen reaktiivisia, eivät ennalta suunniteltuja. Syitä tähän olivat muun muassa paikallisten konflikti- ja kontekstianalyysien puuttuminen ja ohueksi jäänyt toimintaympäristön ymmärrys, hankkeessa toimineiden henkilöiden epätasainen ja heikko konfliktisensitiivisyyden tuntemus sekä puutteelliset politiikka- ja ohjelmaohjeistukset konfliktialueilla toimimiseen. Tutkimus paljasti myös, että hankkeessa painotettiin riskien hallintaa. Tästä huolimatta hankkeessa ei tehty systemaattisia konfliktianalyysejä eikä lokalisoituja riskiarviointeja. Toisaalta tutkimus osoitti, että hanke toimi myös proaktiivisesti suhteessa tunnistettuihin riskeihin. Esimerkkejä hyvistä toimintatavoista tässä suhteessa olivat läpinäkyvyys, osallistavuus sekä toimintatapa, joka painotti paikallistuntemusta ja aktiivisia yhteyksiä hankkeen edunsaajiin. Tutkimus toi myös esiin sen, että hanke kykeni vastaamaan rakenteellisen epäoikeudenmukaisuuden haasteisiin. Keinona oli paikallista omistajuutta ja sosiaalista inkluusiota korostava lähestymistapa. Emme halua kuollutta rauhaa! Eräs tutkimukseeni osallistuneista ihmisistä Bhatakatiyan kylästä Achhamista hermostui melkoisesti kysyessäni häneltä, oliko ajassa ennen sisällissotaa jotain hyvää, jonka voisi viedä tulevaisuuteen. Emme halua kuollutta rauhaa, hän huudahti ja jatkoi selittäen niin ihmiset kyllä käyttävät sanaa rauha, mutta valtion rakenteiden ja instituutioiden tulisi tukea ihmisiä. Silti, kun Nepaliin tuli demokratia vuonna 1990, se oli demokratiaa, joka oli olemassa vain palatseissa ja ministeriöiden toimistoissa. Se keräsi veroja, mutta ihmisillä ei ollut mahdollisuutta vaikuttaa omaan kehitykseensä. Tätä he eivät halua, hän puhisi. Reflektoiden tätä haastattelutilannetta tutkimukseni tuottama tarina osoitti, kuinka kehitysyhteistyöhankkeen oli mahdollista myötävaikuttaa rauhan rakentumiseen tai henkiin herättämiseen. Se tapahtui ohjelmallisen lähestymistavan kautta, jonka avulla oli mahdollista puuttua rakenteellisen epäoikeudenmukaisuuden ongelmiin sekä konfliktin juurisyihin. Tähän vaikutti kaksi keskeistä seikkaa, joista ensimmäinen liittyi paikallista omistajuutta korostavaan periaatteeseen ja toinen ohjelman inkluusiivisuutta korostavaan 148

150 Anisa Doty Voiko kehitysyhteistyöllä rakentaa rauhaa? toimintatapaan. Paikallista omistajuutta korostava periaate näyttäytyi hankkeen arjessa paikallisena vesiresurssien käytön suunnittelumekanismina. Hankkeen implementoinnista vastanneen yrityksen rooli oli toimia fasilitaattorina, toimijana, joka ohjeisti ja antoi paikallisille ihmisille välineet, joilla he pystyivät ottamaan ohjat yhteisönsä kehityksestä omiin käsiinsä. Hankkeen inklusiivisuus puolestaan konkretisoitui marginalisoitujen ja haavoittuvassa asemassa olevien ryhmien, kuten dalitien ja naisten priorisoinnissa ja tuomisessa hankkeen täysivaltaisiksi ja legitiimeiksi toimijoiksi. Juuri näiden toimintatapojen kautta hanke pystyi vastaamaan paikallisten ihmisten viestiin, jolla he kertoivat, etteivät halunneet kuollutta rauhaa. OSA 2 Nepalin hanke kiersi konfliktin, toimi konfliktissa ja vaikutti siihen Tutkimukseni teoreettinen ja käsitteellinen perusta ammensi keskustelusta, jossa pohditaan turvallisuuden ja kehityksen välistä yhteyttä. Keskiössä olivat ajatus siitä, että rauha, turvallisuus ja kehitys muodostavat tiiviin yhteenliittymän sekä keskustelu avunannon ja konfliktien välisestä yhteydestä. Tutkimuksen teoreettinen viitekehys pohjasi näihin teemoihin, joiden kautta reflektoin tutkittua kehitysinterventioita neljän ulottuvuuden kautta. Ensimmäinen ulottuvuuksista oli hankkeen määrittely suhteessa konfliktiin Goodhandin jaottelun mukaan (working around, in or on conflict). Muita ulottuvuuksia olivat ajatus konfliktisensitiivisyydestä ja riskienhallinnasta sekä interventioetiikka. Kuvailen lopuksi tutkimuksen tuloksia tiiviisti, rajaten kuvauksen ainoastaan tässä artikkelissa esiteltyyn Goodhandin jaotteluun. Tutkimus osoitti Rural Village Water Resources Management -hankkeen omaksuneen kaikkia yllä kuvailluista Johnathan Goodhandin lähestymistavoista sen eri vaiheissa. Se oli paitsi kiertänyt konfliktia, myös toiminut konfliktissa huolimatta konfliktista, sekä lopulta myös vaikuttanut sen juurisyihin vesiresurssien hallintaan liittyvän (water use master planning) prosessin sekä sukupuolten tasa-arvoa vahvistavan ja sosiaalista inklusiivisuutta korostavan lähestymistavan kautta. Lisäksi tutkimus osoitti hankkeen olleen osittain sensitiivinen rauhalle ja konfliktille sekä toimineen monin tavoin intuitiivisesti konfliktissa. Tämä intuitiivisesti konfliktisensitiivinen toimintatapa perustui pitkälti aiempaan kokemukseen suomalaisesta kehitysyhteistyöstä Lumbinin alueella Nepalin sisällissodan aikana. 149

151 3 KOKONAISVALTAISEN KRIISINHALLINNAN TULEVAISUUS

152 Maailma muuttuu ympärillämme, joten myös kokonaisvaltaisessa kriisinhallinnassa on suunnattava katse tulevaisuuteen. Kirjan kolmannessa osiossa käsitellään tulevaisuuden kannalta tärkeitä visioita, haasteita ja mahdollisuuksia, jotka tulevat vaikuttamaan toimintaan niin Suomessa kuin maailmallakin.

153 Antti Häikiö Kuinka kokonaisvaltaista on kokonaisvaltaisuus kriisinhallinnassa? Kompleksit kriisit edellyttävät strategisia ratkaisuja Sisäministeriö ilmoitti huhtikuussa kauan odotetun uutisen. Kriisinhallintakeskus (CMC Finland) kasvaa ja kehittyy ja siirtyy osittain pääkaupunkiseudulle. Samaan aikaan ministeriön vuosia kestänyt lakihanke esittää keskuksen siirtymistä hallinnollisesti suoraan ministeriön alaisuuteen. Yhteys Pelastusopistoon lakkaa, mutta myös opistosta kehittyy kansallisen ja kansainvälisen pelastustoiminnan valtakunnallinen keskus. Tulevat ratkaisut ovat voitto kaikille: toisaalta kriisinhallinta pääsee sille kuuluvaan yhteyteen lähempänä kumppaneitaan kuten sotilaallista kriisinhallintaa, kehitysyhteistyötä, alan kansalaisjärjestöjä ja tutkimusta, ja toisaalta pelastustoiminta sijoittuu selkeästi oman alan kehitykseen osana suurta suomalaista pelastustoimen uudistusta. Hallinnon uudistaminen jo yhdessä maassa on hidasta ja monet tekijät vaikuttavat lopputulokseen. Kriisinhallinnassa se on lisäksi ristiriidassa nopean ja tehokkaan toiminnan järjestämisessä vastaamaan inhimilliseen hätään. Kriisinhallinta on kuitenkin myös ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa sekä osa kansainvälisen yhteisön entistä monimutkaisempia suhteita. Näin ollen kriisinhallinnan ratkaisut eivät perustu pelkästään päätöksentekoon liittyviin ongelmiin, vaan enemmänkin siihen kansainväliseen 152

154 Antti Häikiö Kuinka kokonaisvaltaista on kokonaisvaltaisuus kriisinhallinnassa? Kompleksit kriisit edellyttävät strategisia ratkaisuja sopimus- ja neuvottelumenettelyyn, jolla valtiot käsittelevät keskenään kansainvälisiä kysymyksiä. Uusien uhkien ja riskien, kuten terrorismin ja hallitsemattoman maahanmuuton ja siihen liittyvän rikollisuuden, vaikutuksesta kriisinhallinnasta on tullut osa Euroopan ja sen jäsenmaiden sisäistä turvallisuutta. Ulkoisen ja sisäisen turvallisuuden raja hämärtynyt Kriisinhallinta sijoittuu aiempaa enemmän eri politiikkasektoreille. Euroopan unionin globaalistrategia (2016) alleviivaa yhteisen turvallisuus- ja puolustuspolitiikan (YTPP) toimien kuten siviilikriisinhallinnan liittyvän sekä ulko- että sisäpolitiikkaan. Ulkoisen ja sisäisen turvallisuuden rajaa ei ole. Tapahtumat Lähi-idässä ja Afrikassa liikkuvat ja kasvavat nopeasti. Sotien aiheuttaman pakolaisuuden lisäksi ilmastonmuutos, luonnonvarat ja katastrofit vaikuttavat elämän edellytyksiin kotiseudulla tai siihen, että edellytyksiä on etsittävä muualta. Näihin ongelmiin on myöhäistä vaikuttaa ja vaikeaa etsiä ratkaisuja, kun turvallisuusuhat tai seuraukset ovat siirtyneet Euroopan maihin ja kaupunkeihin. Ei ole vain järkevää tai taloudellista, vaan erityisesti inhimillistä ennakoida ja ehkäistä ongelmia ennen entistä suurempia määriä konfliktien, katastrofien, terrorismin ja rikollisuuden uhreja. OSA 3 Ymmärrettävä kriisin kokonaisuus Kriisinhallinnan kenttä on entistä kompleksisempi kahdella tavalla: ensiksi kriisit ja konfliktit ovat yhä monimuotoisempia, globaaleja ja hybridejä, ja toiseksi kriisinhallinnan järjestelmät kansainvälisessä yhteisössä ovat järjestyneet uudella tavalla osana Yhdysvaltojen, Venäjän, Euroopan, Kiinan ja arabivaltojen politiikkaa. Konfliktianalyysi, konfliktin tilannekuva ja tutkimus on vaikeaa, mutta välttämätöntä: on pyrittävä ymmärtämään kriisin kokonaisuus. Kokonaisvaltainen ajattelu on onneksi Suomessa jo tuttua. Suomen kokonaisvaltainen kriisinhallintastrategia kirjattiin kansallisena käsityksenä jo vuonna 2009 ensimmäisten maiden joukossa. Euroopan unionin kuvaus kokonaisvaltaisuudesta (Comprehensive Approach) tehtiin ensimmäisen kerran vuonna Globaalistrategia päivitti, samalla laajensi, EU:n ajatuksen kokonaisvaltaisuudesta (Integrated Approach) vuonna

155 EU:n käsitteen ja sen merkityksen muutokselle on hyvät perusteet. Aiempi kokonaisvaltaisuus keskittyi Lissabonin sopimuksen mukaisesti EU:n omien mekanismien ja sisäisen koherenssin vahvistamiseen. Päivitetty käsitys kokonaisvaltaisuudesta sisältää edelleen tarpeen EU:n perustoimijoiden ja -toimien, jäsenmaiden, ulkosuhdehallinnon ja komission eri toimijoiden tiiviimmästä yhteistyöstä, mutta laajenee tarpeeseen läheisestä yhteistyöstä strategisten kumppaneiden (mm. YK, AU, NATO, ETYJ), alueellisen yhteistyön verkostojen ja isäntämaan toimijoiden ja yhteisöjen kanssa. Uusi globaalistrategiassa ja sen toimeenpanossa (Implementation Plan for European Security and Defence) kuvattu kokonaisvaltaisuus koskee myös ajallisesti konfliktin koko sykliä eri vaiheineen sekä toimien alueellista tarkastelua globaalilla, alueellisella ja paikallisella tasolla. Konfliktisyklissä pyritään nykyistä parempaan kykyyn ennakoida ja ehkäistä kriisejä ja niiden kehitystä vaikeammiksi ja pidemmiksi. Yhteisymmärrys siitä, että kriisinhallinnan vaatimukset ovat kasvaneet Globaalistrategian toimeenpanossa ja seurannassa, lähinnä ulkosuhdehallinnon raportoinnissa jäsenmaille ja jäsenmaiden päätelmissä ulkoasioiden ja Eurooppa-neuvoston kokouksissa, ollaan eniten yksimielisiä siitä, että kriisinhallinnan vaatimukset ovat kasvaneet. Euroopan tulee kyetä tekemään enemmän ja paremmin. Edessä on suuri haaste. YK:n ja Maailmanpankin tuoreen rauhan ja konfliktien tilaa käsittelevän yhteisraportin mukaan maailman konfliktien määrä on kolminkertaistunut vuodesta Samassa ajassa EU:n jäsenmaiden lähettämien siviilikriisinhallinnan asiantuntijoiden määrä on laskenut kolmasosaan. Kasvava laadun ja määrän vaatimus jatkuu lähestyvällä Suomen puheenjohtajakaudella vuonna On erinomaista nähdä, että jo nyt toisiaan puheenjohtajina seuraavat jäsenmaat tekevät aktiivista yhteistyötä. Viro, Bulgaria, Itävalta, Romania, Suomi ja Saksa järjestävät yhteisiä keskusteluja ja suunnittelukokouksia siviilikriisinhallinnan kehityksen varmistamiseksi lähivuosina. Turvallisuus on kasvava alue myös EU:n monivuotisen budjettikehyksen (MFF, Multiannual Financial Framework) valmistelussa. Sen ratkaisevia pää- 154

156 Antti Häikiö Kuinka kokonaisvaltaista on kokonaisvaltaisuus kriisinhallinnassa? Kompleksit kriisit edellyttävät strategisia ratkaisuja töksiä tehdään Euroopan parlamentin vaalien ja uuden komission valinnan jälkeen myös Suomen puheenjohtajakaudella. On oikeutettua kysyä edelleen, onko kriisinhallinta todellista kriisin hallintaa ja kuinka kansainvälinen yhteisö, Euroopan unioni ja Suomi aktiivisena jäsenmaana kykenevät vaikuttamaan kriiseihin vai jatkuuko kriisinhallinta usein hitaana, pienimuotoisena ja joskus moraalisena ja symbolisena osallistumisena uutiskuvien välittämiin hädän ja kärsimyksen tapahtumiin. Kokonaisvaltaiseen ajatteluun kuuluu strateginen suunnittelu ja toiminta Kriisinhallinnan järjestelmässä on tapahtunut myös ratkaisevaa kehitystä parempaan. Euroopan unionin globaalistrategia perustuu kahden olennaisen asian oivallukseen: käsityksen kriisistä ja sen mukaisen vaikuttamisen kriisiin on oltava kokonaisvaltaista, ja tätä seuraavan toiminnan on oltava strategista. Strateginen ajattelu käynnistää strategisen suunnittelun. Strategisessa suunnittelussa otetaan huomioon politiikkatason ja politiikkasektorien lähtökohdat, strategiset tavoitteet ja kokonaisuunnittelu ennen kuin ryhdytään käsittelemään operatiivista toimintaa ja taktista työtä ongelmiin puuttumiseksi käytännössä. Käytännössä tämä tarkoittaa, että tärkeintä ei ole perustaa yksi uusi operaatio, löytää siihen oikea määrä osaavaa henkilöstöä ja ryhtyä raportoimaan, vaan harkita millä EU:n keinoilla parhaiten vaikutetaan ajan ja paikan mukaisiin ongelmiin, ja kuinka eri toimet liittyvät toisiinsa, tukevat toisiaan ja kokonaisuutena tarjoavat tehokkaan ja joustavan keinovalikoiman. Yhteistoiminta (interoperability) on avain lisäarvolliseen toimintaan EU:n sisällä ja sen työhön muiden kansainvälisten toimijoiden kanssa. OSA 3 Tänä vuonna EU:ssa tulossa siviilikriisinhallinnan uusi konsepti, suorituskykysuunnitelma ja yhteinen sopimus toimenpiteistä Marraskuussa 2017 EU:n jäsenmaat linjasivat siviilikriisinhallinnan vahvistamiseksi kolme keskeistä keinoa: keväällä 2018 laaditaan uusi siviilikriisinhallinnan konsepti, joka määrittää tahtotilan lisäksi, mitä EU haluaa siviilikriisinhallinnassa saavuttaa ja mitä erityisesti tulevassa siviilikriisinhallinnassa 155

157 tehdään. Konsepti luo pohjan uudelle suorituskykysuunnitelmalle (Civilian Capability Development Plan, CCDP). Loppuvuonna jäsenmaat, ulkosuhdehallinto ja komissio pyrkivät laatimaan yhteisen sopimuksen (Compact for Civilian CSDP) siitä, kuinka konseptin mukaisiin tehtäviin ja niiden mukaisiin suorituskykyihin ja voimavaroihin päästään eli mihin jäsenmaat ja EU sitoutuvat määrällisesti ja laadullisesti. Näiden kolmen askeleen perusteella voidaan hyvin todeta, että vuosi 2018 on siviilikriisinhallinnan kehittämisen vuosi. Euroopan unioni on jo onnistunut sotilaallisen yhteistyön ja yhteisen puolustuksen kehittämisessä. Sotilaallinen kehitys ja siviilikriisinhallinnan kehitys eivät ole vaihtoehtoisia, vaan kumpikin vahvistavat Euroopan ja sen kansalaisten turvallisuutta sekä kykyä, jolla vaikutetaan turvallisuuden ongelmiin kauempana Euroopasta myös siellä, missä ne uhkaavat paikallista väestöä kotiseudullaan. Haasteita myös Suomen seuraavalle hallitukselle Suomen hallituksen strategisessa ohjelmassa (2015) todetaan, että hallitus korostaa siviilikriisinhallinnan, sotilaallisen kriisinhallinnan, kehitysyhteistyön, humanitaarisen avun ja rauhanvälityksen yhteensovittamista. Sen merkittävä askel on Kriisinhallintakeskuksen kasvu ja kehitys kohti kokonaisvaltaista kansainvälistä keskusta. Kriisinhallinnassa on lisäksi alueita ja tehtäviä, joita ei vielä tunneta ja jotka tehtävinä eivät vielä kuulu kenellekään. Vaikka kriisin hallinnassa usein toimitaan maissa, joista on lähtenyt runsaasti pakolaisia, ei kriisinhallintaoperaatioissa ainakaan vielä tehdä suoranaisesti paljoakaan pakolaisten oikeuden paluuseen vahvistamiseksi. Suomi luo kuitenkin yhteistoiminnallisia ja kokonaisvaltaisia edellytyksiä, joka on osa kansallista ja kansainvälistä turvallisuuden resilienssiä. Euroopan unioni tekee samaa, mutta Suomi on kehityksessä askelia edellä. Seuraava hallitus ja hallitusohjelma voivat edelleen vahvistaa kehitystä kohti turvallista Suomea ja turvallisempaa maailmaa. 156

158 Pertti Grönholm ja Heino Nyyssönen Historioitsijat voivat auttaa ahtaiden kertomusten ja käsitysten avaamisessa Tässä artikkelissa esittelemme vuonna 2015 perustetun Historioitsijat ilman rajoja Suomessa -yhdistyksen periaatteita, toimintaa ja suunnitelmia. Lisäksi pohdimme, mihin ja miksi tarvitaan laajempaa tietoisuutta historian roolista yhteiskunnassa sekä historiakertomusten ja -tiedon käytöstä. Kirjoittajat ovat Historioitsijat ilman rajoja Suomessa -yhdistyksen hallituksen jäseniä vuonna OSA 3 Historiakiistoista kohti erilaisuuden ymmärrystä Vuonna 2016 perustettu kansainvälinen Historians without Borders -verkosto (HWB) ja sen sihteeristönä toimiva Historioitsijat ilman rajoja Suomessa -yhdistys (HIRS) pyrkivät toiminnallaan syventämään yleistä ymmärrystä historiasta, etenkin historiallisen tiedon luonteesta ja merkityksestä yhteiskunnassa. Samalla ne pyrkivät edistämään vapaata ja avointa pääsyä arkistoihin ja historiallisten aineistojen äärelle sekä tukemaan historianopetusta kouluissa. Sekä kansainvälisessä HWB-verkostossa että HIRS-yhdistyksessä on mukana historiantutkimuksen ammattilaisia sekä muita toimijoita, jotka työnsä puolesta ovat kiinnostuneet historiallisen tiedon käyttöön liittyvistä kysymyksistä niin kansallisella kuin kansainvälisellä tasolla. HWB pyrkii kansainvälisellä tasolla luomaan laajan historioitsijoiden verkoston, jonka jäsenet ovat käytettävissä riippumattomina asiantuntijoina ko- 157

159 missioissa, työryhmissä ja foorumeilla, joilla edistetään rauhaa, rakennetaan luottamusta sekä osallistutaan konfliktien ennaltaehkäisyyn, sovitteluun ja ratkaisuun. Verkosto tukee valtioista riippumatonta, valtioiden rajat ylittävää konfliktien ja niiden historiallisten ulottuvuuksien tutkimusta. HWB-verkoston ja Suomen HIRS-yhdistyksen kansainvälisen toiminnan painopiste on historiateemoihin liittyvien dialogitapaamisten järjestämisessä ja ohjaamisessa. Yhdistys rohkaisee konfliktien osapuolia sellaiseen dialogiin, jossa erilaiset historiaa koskevat näkemykset ja tulkinnat voivat kohdata ja joka edesauttaa osapuolten keskinäisen yhteisymmärryksen saavuttamista. Historioitsijat ilman rajoja tukee pyrkimyksiä tunnistaa historiallisen tiedon käyttö esimerkiksi väestöryhmien ja valtioiden välisten ristiriitojen kärjistämisessä ja konfliktien ylläpitämisessä. Yhdistys myös auttaa ristiriitatilanteiden purkamisessa ja osallistuu tarvittaessa muihinkin konfliktien ratkaisuun tähtääviin prosesseihin. Historioitsijat ilman rajoja -yhdistys on vuonna 2018 ottanut yhdeksi tavoitteekseen kehittää historiakysymysten käsittelyyn soveltuvan dialogityökalun, joka sisältää sekä käsitteitä, toimintamalleja että käytänteitä, joilla osapuolten toisilleen vastakkaisia kertomuksia, tulkintoja ja historiaan liitettyjä merkityksiä voidaan vertailla, asettaa taustoihinsa ja tehdä ymmärrettäväksi toiselle osapuolelle. On ensiarvoisen tärkeätä, että historiadialogia aletaan rakentaa hallitusti ja realistiselle perustalle. Ensimmäinen tärkeä askel on saada konfliktin osapuolet saman pöydän ääreen ja kuuntelemaan toisen osapuolen näkemyksiä ja kertomuksia. Seuraavassa vaiheessa dialogia pyritään ohjaamaan kohti kriittisempiä kysymyksiä, tavoitteena saavuttaa jonkinasteinen yhteisymmärrys vaikeimpien asioiden käsittelystä ja käsittelyn tavoitteista. Yhteisölliset historiat tärkeitä, mutta tulenarkoja Vanhan sanonnan mukaan aika parantaa haavat. Näin ei kuitenkaan aina ole ja siksi koko HWB-verkoston toiminnan ajatus on laajentaa ajallista näkökulmaa historiaan sekä sen politisoimiseen, että politisoitumiseen sanalla sanoen vallankäyttöön. Erityisesti sisällissodat, josta Suomessakin on kokemusta, vaikuttavat vuosikymmeniä ihmisten mielissä. Aina ei ole kyse vain sukupolvikokemuksesta, vaan historiallista tietoa, myyttejä ja kertomuksia myös siirretään sukupolvelta toiselle. Politisoituneen kertomuksen tai tulkin- 158

160 Pertti Grönholm ja Heino Nyyssönen Historioitsijat voivat auttaa ahtaiden kertomusten ja käsitysten avaamisessa nan tunnistaminen on myös turvallisuuskysymys, jossa luotettavan ja asianmukaisen tiedon välittämisellä on entistä suurempi merkitys. HIRS-yhdistys korostaa kuitenkin kaikkien ihmisten lähtökohtaista oikeutta muistaa menneisyyden tapahtumia ja kokemuksia oikeaksi kokemallaan tavalla. Sen sijaan historiatiedon, kertomusten ja muistamisen yksiselitteinen käyttö väestöryhmien tai valtioiden suhteiden heikentämiseen ei ole hyväksyttävää. Sosiaalipsykologi James Wertschin mukaan yhteisöjen historialliset kertomukset ovat kullekin yhteisölle tärkeitä kulttuurisia työkaluja, riippumatta siitä, onko kyse modernista kansallisvaltiosta vaiko sen sisällä paikkaansa etsivästä vähemmistöstä. Kertomusten avulla rakennetaan ja ylläpidetään identiteettiä, jonka tärkeä osa on yhteisesti jaettu käsitys yhteisön menneisyydestä. Historiat yhteisöllisinä kertomuksina vastaavat muun muassa kysymyksiin: keitä me olemme, millaisia me olemme, mistä me tulemme ja mihin me olemme menossa. Tästä kaikesta johtuen yhteisöjen itselleen rakentamat historiat ovat yleensä jollakin tasolla ulossulkevia, näkökulmaltaan rajattuja ja käsitteellistä muutosta vastustavia. Tämä näkyy yhteisöjen välisissä ristiriidoissa, joissa historiaa käytetään toisen osapuolen ulossulkemiseen ja syyllistämiseen: yhteisön kollektiiviseen muistamiseen kuuluvia uhrikertomuksia ja uhkakuvia kierrätetään yhä uudelleen samoin tarkoitusperin. Kansainvälisten suhteiden tutkija Alexander Wendt on arvioinut kansainvälistä politiikkaa erilaisina kohtaamisina. Wendtin teoriassa toimijoiden identiteetit muovautuvat juuri kohtaamisissa ja määrittävät toimintatapoja ja intressejä. Aina yhteistä tarttumapintaa ei ole, vaan aiemmat kokemukset vaikuttavat myös odotuksiin ja käsityksiin toisista ja tulevaisuudesta. Vaikka esimerkiksi Bosniaan on rakennettu kansainvälinen hallinto, konfliktin osapuolilla on edelleen kiinnostusta rajantakaisiin etnisiin yhteisöihinsä. Nostalgisoivaan historiakäsitykseen nojautuva politiikka kukoistaa myös Euroopan unionin sisällä: Unkarissa surraan edelleen sadan vuoden takaista Trianonin rauhansopimusta, joka lopetti historiallisen Unkarin kuningaskunnan. OSA 3 Ajatusmallit, uskomukset ja asenteet muuttuvat hitaasti Suomessa ja Euroopassa keskustellaan parhaillaan Lähi-idän ja Afrikan kriisien liikkeelle sysäämästä maahanmuutosta ja sen myötä kasvaneesta terro- 159

161 rismin ja poliittisen väkivallan uhasta. Emme väitä, että yhteiskunnalliseen radikalisoitumiseen sekä uskonnollisesti ja poliittisesti motivoituneeseen terrorismiin julkisuudessa liitetyt uhkakuvat ovat kaikki perusteettomia, mutta on syytä korostaa, että kulttuurisen toiseuden kokemisen historiallisten taustojen ymmärtäminen on edellytys avoimessa yhteiskunnassa toimivalle dialogille. Erilaisiin kulttuureihin, tapoihin ja uskomuksiin liittyvien konfliktien osapuolilla on myös viholliskuvia, joita jatkuvasti rakennetaan, muokataan ja käytetään uudelleen. Useinkaan käsitykset toisesta osapuolesta eivät ole ns. ajan tasalla, ja siksikin ne voivat sisältää vahvan kulttuurisen viiveen. Ihmisen mentaliteetti sekä perustavanlaatuiset identiteettiä ylläpitävät uskomukset ja arvot muuttuvat tunnetusti hitaasti. Sosiologi Ralf Dahrendorf arvioi vuonna 1990 Itä-Euroopan muutoksen vaatimaa aikaa: kuusi kuukautta politiikalle, kuusi vuotta taloudelle ja kuusikymmentä ihmisille. Käytännössä tämä tarkoittaa sitä, että kaikista vaikeinta on muuttaa ihmisiä ja heidän ajatuksiaan. Koululaitos, joka joillekin kriitikoille on konservatiivinen valtiokoneiston osa ja toisille konstruktivistien arvoihin integroiva yhteisö, on tärkeä ajatustapojen muokkaaja myös tulevaisuudessa. On tärkeätä havaita, että koulussa opetettavat tiedot ja arvot eivät aina ole yhteneväiset kotoa ja muualta tulevien historiakäsityksen kanssa. Tämä pakottaa esittämään historiakiistojen keskellä olevien valtioiden koululaitokselle kysymyksiä, jotka koskevat historiatiedon luonnetta ja uuden ajattelua sinänsä. Sen lisäksi että kouluissa opetetaan tieteellisen tutkimuksen tuottamien faktojen päälle rakentuvaa historiaa, yhtä tärkeätä on opettaa oppilaille ilmeisimpiä vastauksia kyseenalaistavien kysymysten tekemistä sekä kriittistä tiedon lähteiden ja luotettavuuden pohdintaa. Historiatiedon merkityksen kannalta on ehkä parempi tuntea historiaa ja tehdä uusia virheitä kuin olla tuntematta historiaa ja toistaa vanhoja virheitä. Ei kuitenkaan ole aina niin että Ne, jotka eivät muista menneisyyttä, ovat tuomittuja toistamaan sitä, kuten filosofi ja kirjailija George Santayana on todennut. Viimeisen sadan vuoden aikana on nähty usein, kuinka sotien ja muiden konfliktien osapuolten johtajat ja ideologit ovat olleet erittäin tietoisia paitsi historian tapahtumista myös historian poliittisesta voimasta ja käyttötavoista. Politiikantutkija Richard New Lebow n tärkeä huomio on se, että institutionaalista muistia vastustavien tai sille vaihtoehdon tarjoavien muistamisen 160

162 Pertti Grönholm ja Heino Nyyssönen Historioitsijat voivat auttaa ahtaiden kertomusten ja käsitysten avaamisessa muotojen merkitys lisääntyy nykymaailmassa. Institutionaalinen muisti tarkoittaa keinoja, joilla poliittiset eliitit ja näiden vastustajat luovat menneelle merkityksiä ja juurruttavat niitä yhteiskuntaan. Toisaalta Lebow huomioi myös täysin päinvastaisen mahdollisuuden eli taipumuksen tukeutua aiempaa enemmän kansallisiin kertomuksiin. Nämä oman kansan erinomaisuutta, voittoja ja kärsimyksiä korostavat kertomukset näyttävät vahvistuneen uudelleen myös Euroopassa ja 2010-luvulla. Yhtäältä myös sosiaalinen media, taide ja populaarikulttuuri ovat työkenttä, joka HIRS-yhdistyksen kaltaisen toimijan ja myös historian ammattilaisten laajemmin tulisi ottaa työssään paremmin huomioon. Arjen pienimuotoisia historiasotia käydään yhä enemmän sosiaalisessa mediassa, esimerkiksi historiaan ja kollektiiviseen muistamiseen liittyvien uutisten, dokumenttiohjelmien, taideteosten ja populaarikulttuurin tuotteiden sekä muiden kulttuuri-ilmiöiden ympärillä. Lisäksi valtioiden, poliittisten ryhmittymien ja muiden toimijoiden harjoittama tietoinen hybridivaikuttaminen ja propaganda ovat läsnä verkossa ja sosiaalisessa mediassa. Kysymme, olisiko historioitsijoilla ja muilla historiatiedon ammattilaisilla tulevaisuudessa enemmän mahdollisuuksia jalkautua tällaiseen ympäristöön paitsi tutkimaan historiallisen tiedon käyttöä, myös keskustelemaan tiedon luonteesta, historiakertomuksista ja niiden yhteisöllisestä merkityksestä? Samalla historiantutkijat voisivat myös kyseenalaistaa ja avata vihollis- ja uhkakuviin lukkiutuneita uskomuksia ja asenteita. OSA 3 Voittajien ja häviäjien historiat täydentävät toisiaan Humanististen tieteiden ja yhteiskuntatieteiden edustajilla on käytössään välineitä, joilla voidaan eritellä ja tulkita konfliktien toimijoiden motiiveja, päämääriä ja vaikutusmekanismeja. Mikäli historiatiedon ammattilaiset haluavat edistää historiadialogia ja ymmärrystä, on tärkeää, että myös keskustelijoiden asenteissa sekä maailmankuvassa tapahtuu muutoksia. Käsitteellinen muutos tässä yhteydessä tarkoittaa ennen kaikkea ymmärrystä siitä, että muilla ihmisillä voi olla kestäviä perusteita omille historiatulkinnoilleen ja -kertomuksilleen, vaikka itse olisikin asiasta eri mieltä. Kertomusten taustalla on paitsi henkilökohtaisia kokemuksia, jaettua tietoa, uskomuksia ja arvoja, myös tiettyjä kerronnallisia rakenteita ja historiallisen ymmärryksen mekanismeja. 161

163 Asenteiden ja uskomusten muutos on hidasta, mutta asiantuntijoiden avustama käsitteellinen muutos suhteessa historiatietoon ja kertomuksiin sekä niiden merkitykseen voisi olla nopeampi tie saavuttaa yhteisymmärrys vähintäänkin siitä, mikä on kulloinkin erimielisyyden ytimessä. Kriisitilanteissa arvonsa on myös keskusteluyhteyden ylläpitämisellä itsessään. Tämän artikkelin kirjoittajat eivät usko, että historia olisi koskaan valmis tai tutkittu loppuun saakka siten, että erimielisyyttä menneisyyden tapahtumista tai niiden merkityksestä omalle ajallemme ei syntyisi. Ajan kuluessa myös tutkimuksen näkökulmat ja kysymykset muuttuvat, mikä tuo jopa kokonaan uusia asioita keskusteluun. Väitetään myös jokaisen sukupolven kirjoittavan historian uudelleen. Tärkeää HIRS-yhdistyksen ja HWB-verkoston toiminnan kannalta on tunnistaa erilaisia sekä itse konfliktiin että sen aiempaan historiaan liittyviä positioita, joita eri toimijoilla on. Eräs varteenotettava ja HIRS-yhdistyksen toimintaan hyvin sovellettavissa oleva ajatus on peräisin historioitsija Reinhart Koselleckilta, joka kirjoitti 1980-luvun lopussa voittajan historiasta. Käsite on monille tuttu ilman, että sitä olisi tarkemmin pohdittu. Koselleckin teesin mukaan voittajat kirjoittavat historian, mutta häviäjiä on kiittäminen siitä, että tutkimus edistyy. Koselleckin mukaan voittajan historian puutteita täydennetään ajan kuluessa. Tätä hän nimittää historian edelleenkirjoittamiseksi. Kolmas taso on historian kirjoittaminen uudelleen, joka vaatii uusia metodeja ja uusien kysymysten esittämistä. Historiantutkijan korvissa tämä voi kuulostaa epäilyttävältä, mutta Koselleckin ajatusta voi tulkita kahdella tavoin: On tapauksia, joissa vain poliittisen vallan kannalta luotettavat henkilöt pääsevät käsiksi arkistoihin. Koselleckin mukaan ensimmäiset julkiset kertomukset seuraavat jopa tahtomattaan voittajan näkemyksiä ja kysymyksenasetteluja. Tätä voisi kuvata esimerkiksi historian toimijoiden puolustelulla: vaikka ylilyöntejä tapahtui, asiat menivät kuten pitikin tai toteamalla, että vaihtoehtoja ei ollut. Tähän liittyy myös jälkikäteinen uhriutuminen, jossa esimerkiksi surmatöiden tekijät ovat tai ainakin omissa historiakertomuksissaan ymmärtävät olevansa aikaisempien tapahtumien ja tekojen uhreja. Myös jälkikäteen omaksuttu häviäjän eetos voi olla tiedostamaton, vääryyksiä kokeneiden kohtaloon vahvasti samastuva 162

164 Pertti Grönholm ja Heino Nyyssönen Historioitsijat voivat auttaa ahtaiden kertomusten ja käsitysten avaamisessa uhriutumispositio, jolla haetaan esimerkiksi poliittista painoarvoa tai oikeutusta omille mielipiteille ja toiminnalle. Koska sekä voittajan että häviäjän näkemyksiä voi omaksua ja seurata tiedostamattaan, etenkin historiantutkijan on hyvä ymmärtää oma yhteiskunnallinen ja ammatillinen asemansa, vaikka hän ei tietoisesti samaistuisikaan mihinkään osapuoleen. Positio on mielenkiintoinen kysymys myös siinä mielessä, että konflikteissa vuosikymmeniä ylläpidetty katkeruus voi johtua juuri siitä, ettei ns. häviäjien näkemyksiä ole otettu riittävästi huomioon. Tähän liittyen esimerkiksi Suomen vuoden 1918 sisällissodan myöhemmästä käsittelystä löytyy paljon esimerkkejä. Julkisen historian ja kollektiivisen muistamisen kanssa työskentelevien kasvatuksen, opetuksen ja muisti-instituutioiden ammattilaisten olisi heidänkin tärkeätä saada keskustella historian käyttöön perehtyneiden asiantuntijoiden kanssa historiatiedon ja -kertomusten poliittisista ja yhteiskunnallisista ulottuvuuksista. Myös tällaiseen toimintaan HIRS-yhdistyksen ja HWB-verkoston voisi ajatella tulevaisuudessa suuntautuvan. Kuten edellä kirjoitetusta on toivottavasti käynyt selväksi, on HIRS-yhdistyksen ja kansainvälisen HWB-verkoston historioitsijoilla ja muilla historiatiedon ammattilaisilla sekä valmiuksia, välineitä, että kiinnostusta osallistua historian muistamiseen ja käyttöön liittyvien konfliktien ennaltaehkäisyyn, ratkaisuun ja jälkihoitoon etenkin ohjatun historiadialogin avulla. Tässä työssä HIRS -yhdistys on avoin yhteistyölle kaikkien muidenkin kriisinhallinnan ammattilaisten ja heidän organisaatioidensa kanssa. OSA 3 163

165 Arto Mutanen Eettisyys ja dialogitaito Kansainväliset kriisit eskaloituvat helposti jopa aseellisiksi konflikteiksi. On selvää, että kriisien hallinta edellyttää kykyä yhteistoiminnalliseen kriisitilanteen hallintaan, jota voidaan kutsua dialogiksi. Dialogia tässä merkityksessä ei tule sekoittaa kommunikaation tai viestintään, jotka molemmat sinällään ovat erittäin tärkeitä. Professori Reijo E. Heinonen (2017) luonnehtii dialogia sanomalla, että se on avointa, pakotonta vuoropuhelua ilman ennakkoluuloja ja omia tarkoitushakuisia taka-ajatuksia. Luonnehdinta tuo esiin, että dialogi on eettistä ja vastuullista toimintaa. Tässä artikkelissa tarkastellaan dialogia ja sen edellyttämää eettisyyttä. Heinosen edellä oleva luonnehdinta dialogista on idealisaatio, joka määritelmällisesti kuvaa asian jonakin ei-reaalisena. Kuitenkin idealisaatioiden metodinen rooli vaihtelee sekä tilanteen että idealisaation tyypin mukaan. Ideaalit voivat antaa tiettyjä maksimaalisuus- ja minimaalisuusehtoja, jota tarkasteltava asia voi periaatteessa saavuttaa, joiden avulla nähdään, mitä on ja mitä ei ole järkevää tavoitella. Toisaalta ideaalit voivat toimia strategisessa roolissa. (Kelly 1996.) Nämä eri merkitykset tulevat esiin myös Mooren (1903, ch. VI) eettisen ideaalin luonnehdinnoissa. Dialogi liittyy keskeisesti turvallisuusalaan sekä diplomatiaan ja politiikkaan, oikeastaan kaikkeen inhimillisesti ja kulttuurisesti herkkiin aloihin, jotka edellyttävät toimijoiltaan laajaa ja syvällistä ymmärrystä ihmisyydestä. Dialogia voidaan luonnehtia kirjaamalla sitä ohjaavia sääntöjä tai periaatteita. Kuitenkaan dialogissa ei ole kyse vain sääntöjen seuraamisesta, vaan vuorovaikutuksesta, jossa on olennaista, ettei toisia nähdä stereotypioiden kautta tai vain viiteryhmänsä edustajana. Myöskään itseään ei tule sitoa viiteryhmänsä normistoon liian tiukasti. Teoreettisesti tässä on kyse kyvystä tunnis- 164

166 Arto Mutanen Eettisyys ja dialogitaito taa asioiden symbolinen merkitys. Kulttuuriset, ideologiset ja uskonnolliset asiat ovat symbolisia moniulotteisella tavalla. Heinonen (2017b) esittää neljä tasoa, joissa symbolisen ymmärrys syvenee edettäessä maagisen ja fundamentalistisen kautta kriittis-symboliseen tulkintaan. Tämän eräs ilmentymä on uskonnonfilosofiassa esiintyvä erottelu idolin ja ikonin välillä, missä kuvan tulkinta idolina samaistaa pyhän ja kuvan, kun ikonin kohdalla kyse on symbolisesta merkityksellisyydestä. (Klun 2010.) Tilannekohtaisten erityispiirteiden oikeanlainen huomiointi suuntaa dialogia strategisesti. Tällainen strateginen suuntaaminen perustuu asioiden symbolisen piirteistön huomioimiseen toiminnoissa. Tilannekohtaiset erityispiirteet ilmentävät sekä kulttuurisia, että yksilöllisiä piirteitä tilanteissa ja osallistujista, jotka dialogissa tulee huomioida. On strategisesti tärkeää osata erottaa symbolisesti oikealla tavoin keskustelun kohde ja sen eri symboliset merkitykset. (Heinonen 2017b) Näin on mahdollista dialogia rakentavalla tavalla ottaa huomioon osallistujien kulttuurinen ja henkilökohtainen eettisyys. Oman eettisyyden ja omien arvostusten tunteminen ja tunnistaminen on olennaista oman orientaation suuntaamisessa. Toisten eettisyyden ja arvostusten tunnistaminen puolestaan auttaa jäsentämään dialogin olennaisia tekijöitä sekä dialogin strategista tasoa. Strategiseen painotukseen vaikuttaa yksilön todellisuuden jäsennystavat. Tapamme jäsentää todellisuutta voi liittyä objektiivisuuden ihanteeseen, joka johtaa abstraktiin ajatteluun, matematiikkaan ja monenlaiseen historialliseen tietoon (Kierkegaard 1993, 201). Tällainen objektivoitu ajattelu tekee maailman havaitsijalle vieraaksi kohteeksi, mutta samalla havaitsija itse muuttuu abstraktiksi. Tällainen liittyy dissosioituun havaintostrategiaan. (Heinonen 2014) Toisaalta subjektin havaintostrategia voi olla assosiatiivinen, jossa havaitsija jäsentyy osana ympäristöään, jolloin havaitsija ei kohtaa havaintokohdettaan itselle vieraana toiseutena vaan hänellä on mahdollisuus samaistua toiseen subjektiin, mikä on avain empatiaan. Vain näin voidaan saavuttaa tieto eksistenssistä, josta Kierkegaard (1993, 205) sanoo, että vain tieto, jolla on oleellinen suhde eksistenssiin, on varsinaisesti tietoa. ( ) Siitä syystä vain eettinen ja eettis-uskonnollinen tieto on varsinaista tietoa. Mutta kaikki eettinen ja eettis-uskonnollinen tieto on olennaisessa suhteessa siihen, että tiedostava ihminen eksistoi. Siten eettisyys ei ole ensisijaisesti normatiivinen OSA 3 165

167 kysymys, vaan pikemminkin yksilön ihmisyyttä ja identiteettiä luonnehtiva asia. (Toiskallio 2010.) Havaintostrategia määrittää osaltaan, miten ja millaista tietoa todellisuudesta saavutamme. Siten havaintostrategialla on olennainen merkitys dialogin kannalta. Objektivoiva strategia pitää dialogin osallistujat abstrakteina yksilöinä, mikä johtaa helposti siihen, että heidät nähdään ryhmänsä stereotyyppisinä edustajina. Samalla oma rooli nähdään helposti organisatorisen roolituksen määrittämissä puitteissa. Tällöin on suuri riski, että eettisyys sulkeutuu dialogin ulkopuolelle. Assosiatiivinen strategia auttaa havainnoijaa näkemään ympäristönsä osallisuuden kautta, mikä mahdollistaa toisen kohtaamisen yksilönä. Näin olisi mahdollista, että eettisyys tulisi strategiseksi osaksi dialogia. (Heinonen 2014; 2017.) Dialogin eräänä perustana on yksilön eettisyys. Vaikka eettisyys on syvällä ihmisyydessä olevaa, ei sitä tule mystifioida joksikin myötäsyntyiseksi kyvyksi tai piirteeksi, joka joko on tai ei ole yksilössä. Eettisyyteen on mahdollista kasvaa ja kasvattaa, yksilöä on myös mahdollista johdattaa pois eettisyydestä. Etiikan tutkimuksessa esimerkiksi eettisen intuition tutkimus on tässä suunnassa tuonut kiinnostavia tuloksia (ks. esim. Roeser 2010). Se, miten eettisyyteen voidaan kasvattaa, tulee esiin tarkasteltaessa yksilön toimintakykyä. Toimintakyky määrittää yksilön ihanteellista toimintaa, hänen erinomaisuuttaan. Erinomaisuus on sekä tiedollista ja taidollista että eettistä. Tällainen erinomaisuus ei ole vain ohjeiden noudattamista ja velvollisuuksien tekemistä, vaan vastuullista sitoutumista hyvään ja oikeaan. Siten erinomaisuus ei ole vain formaalia asiantuntijuutta vaan arvosidonnaisuutta. Koska erinomaisuus sisältää tiedot, taidot sekä eettisyyden, tulevat mukaan myös välinearvot että perimmäiset arvot, mikä monimutkaistaa tilannetta olennaisesti. On riski, että teknokraattinen ajattelu tulee vallitsevaksi ja siten arvoajattelu jää sivuun. (Niiniluoto 1994.) Konkreettinen inhimillinen toiminta ilmenee fyysisenä toimintana, jolla on fyysisiä, psyykkisiä ja sosiaalisia edellytyksiä. Taloja voi suunnitella ja rakentaa vain yhteisöissä, joissa talonrakennukselle on olemassa materiaaliset ja kulttuuriset puitteet. Rauhaa voi turvata vain, jos rauhan arvo on yhteisössä riittävän korkealla ja on olemassa organisatoriset, kulttuuriset ja materiaaliset puitteen rauhanturvaamiselle. Samoin kaikissa muissa inhimillisissä toimin- 166

168 Arto Mutanen Eettisyys ja dialogitaito noissa. Nämä eri tyyppiset puitteet eivät ole toisistaan riippumattomia, vaan monin erilaisin tavoin toisiinsa kytkeytyneitä. Myös arvot ja arvostuksemme ovat monin tavoin kytkeytyneet tähän kokonaisuuteen. Näin eettisyys kytkeytyy materiaalis-kulttuuriseen kokonaisuuteen sitein, joiden eksplikointi on äärimmäisen vaikeaa. On tärkeää ymmärtää inhimillisen toiminnan intentionaalisuus, joka perustuu yksilön materiaalis-kulttuuriseen taustaan, mutta tähyää uuteen ja tuntemattomaan. Siten intentionaalisuudessa on läsnä sekä ihmisen tiedot ja taidot että hänen arvot ja arvostuksensa. Kulttuurisesti ja kasvatuksellisesti on mahdollista vaikuttaa tämän tähtäyksen suuntaan ja voimakkuuteen. Toimintakyvyn ihanteellisuus ja erinomaisuus eivät ole superlatiivisia, vaan kvalitatiivisia luonnehdintoja. Ei ole olemassa täydellistä toimintakykyä, vaan jokaisella yksilöllä on hänen toimintakykynsä, jonka Toiskallio (2009, 50) muotoilee kirjoittamalla, että perimmiltään jokainen elävä ihminen on toimintakykyinen, koska muutoin hän ei voisi olla elävä. Siten yksilön toimintakyky ei edellytä hänen fyysisten, psyykkisten tai sosiaalisten - ominaisuuksiensa olevan huippuja. Ihmisyys ei ole vain tekemistä ja toimintaa, se ei ole myöskään menestystä ja kilpailua, vaan se pitää sisällään arvokkuuden, jonka keskeinen määre on eettisyys. Inhimillinen arvokkuus on keskeinen osa toimintakyvyn käsitettä. Ei ole kuitenkaan selvää, miten inhimillinen arvokkuus rakentuu toimintakykyisyyteen: mikä tekee yksilön olemisen arvokkaaksi? Inhimilliset ideaalit, kuten esimerkiksi arvokkuus, jäävät helposti yleisiksi julistuksenkaltaisiksi toiveiksi, jollaisina ne saattavat vaikuttaa sisällöllisesti tyhjiltä. Kuitenkin niiden vaikutus ja merkitys tulee selkeästi esiin niitä rikottaessa: tunnistamme, kun niitä vastaan toimitaan. Silloin kun tunnistamme inhimillistä arvokkuutta rikottavan, tiedämme tilanteen ja toiminnan olevan väärin. Väärin toimimiseen liittyy olennaisesti syyllisyys, joka on eettisyyden kannalta aivan olennaisen tärkeä ja keskeinen tunne. (Pihlström 2014.) Inhimillinen arvokkuus liittyy ihmisen hyvään elämään. Hyvä elämä ei toteudu vain velvollisuuksia hoitamalla, vaan se kytkeytyy siihen, miten ihminen mieltää ja toteuttaa asemansa ja roolinsa yhteiskunnassa, mutta tämä ei tarkoita laisinkaan samaa kuin formaali yhteiskunnallinen asema. Arvokkaaksi ja hyväksi elämän tekevät arvokkaat, perimmäiset arvot. (Niiniluoto 1994.) Eettinen toimintakyky kytkee inhimillisen toiminnan ja inhimillisen OSA 3 167

169 arvokkuuden toisiinsa. Tämä ei ole tehtävissä deskriptiivisen ja faktuaalisen, tieteellisen kielen, käsittein, vaan se on väistämättä arvopitoista. Lisäksi tarvittava kieli on kuvaannollista ja metaforista. Se, mikä tekee elämän arvokkaaksi, ei ole lainkaan helppoa luonnehtia tarkemmin. Asia on ollut filosofisen tutkimuksen kohteena koko sen historian ajan. (von Wright 1996; Niiniluoto ja Wallgren 2017.) Von Wrightin herkkä ja hienovarainen filosofinen tyyli on tuonut esiin asian monia olennaisia vivahteita. Von Wright (1989) on tarkastellut systemaattisesti eettisyyden, tiedon ja teknologian välisiä suhteita, jotka ovat sekä monimutkaisia että jännitteisiä. Modernin tieteen esiinnousu kytkee tiedettä lähemmäs teknologiaa ja samalla etäännyttää eettisyydestä. Eettisyyden sijaan tutkimus keskittyy etiikkaan, mikä hallinnollisesti jähmettyy normeiksi. Eettisyyden perusta jää uskonnon varaan. Tällöin uskonto ei edusta jotain oppia, vaan hengellisyyttä tai yleisemmin eettisyyttä, jota arvokas elämä tarvitsee. On olennaisen tärkeää kysyä, kuinka etiikka liittyy toimintakykyyn (Toiskallio 2010, 35). Sivistys on avainasemassa pohdittaessa eettisyyttä, joten on etsittävä keinoja ylittää kuilu tiedon (tieteen) ja eettisyyden välillä, sillä ilman yksilöllistä ja yhteisöllistä sivistysprosessia tieto kivettyy ja etiikka jähmettyy pelkiksi säännöiksi ilman eettisyyttä (Toiskallio 2010, 36). Tarvitaan metaforista kieltä, joka ei ole vailla merkitystä tai mieletöntä, kuten loogiset positivistit sanoivat, vaan tiheänä merkityksistä. Siten metaforisen kielen käyttö ja ymmärtäminen edellyttää syvää ymmärrystä kielen symbolisesta puolesta. Jo se, että joudumme käyttämään metaforista kieltä, tekee tulkinnan ja siihen perustuvan toiminnan vaikeaksi. Vaikeus ei ole vain satunnainen piirre eettisyydessä ja dialogissa, vaan näitä molempia olennaisesti luonnehtiva. Epävarmuus kytkeytyy eettisyyteen väistämättä ja alituiseen, minkä jo Platon (1990, 117) ilmaisi seuraavalla tavalla: Voi sinua onnellista, rakas Hippias, kun tiedät, mitä asioita ihmisen tulee harrastaa ja olet itse runsaasti harrastanut niitä, niin kuin sanoit. Minua sen sijaan tuntuu jokin jumalien antama kohtalopitävän otteessaan, kun joudun aina vaan olemaan eksyksissä ja ymmällä, ja jos näytän epätietoisuuteni teille viisaille, joudun teidän pilkkapuheidenne kohteeksi. Siten eettinen toimintakyky muodostaa perustan dialogille. Kuitenkin samalla eettinen toimintakyky edellyttää dialogia eli toisen kohtaamista yksilönä. (Toisallio 2017.) Tämä perusta-edellytys -suhde on luonteeltaan dynaa- 168

170 Arto Mutanen Eettisyys ja dialogitaito minen, mikä mahdollistaa kasvun. Kuitenkaan suhde ei muutu inhimilliseksi kasvuksi ilman systemaattista kasvatuksellista näkemystä ja otetta. Kasvatuksellisuuden tulee olla arvositoutunutta, mutta samalla avointa ja kriittistä. (Värri 2017.) Näin eettinen toimintakyky ja dialogi kytkeytyneenä kasvuun ja kasvatukseen systematisoi ja syventää edellä kuvattua perusta-edellytys -suhdetta siten, että voimme puhua dialogiin liittyvästä dialogitaidosta, jonka perustana on eettisyys ja eettinen toimintakyky. (Heinonen 2017b) Lähteet Heinonen, Reijo E.,2014, Onko toimimattomuus moraalitonta? Näkökohtia globaalista vastuustamme, kirjassa Mutanen, Arto ja Pekkarinen, Otto (toim.), 2014, Sotilaspedagogiikka: Professori Juha Mäkisen 50-vuotisjuhlakirja, Maanpuolustuskorkeakoulu, Johtamisen ja sotilaspedagogiikan laitos, s Heinonen, Reijo E., 2017, Uskontodialogin mahdollisuudet ja vaikeudet Camp Davidin rauhanneuvotteluissa 1978, KTS:n yleisöilta , (Luettu ) Heinonen, Reijo E., 2017b, Bridging the Gap of Understanding: Dialogue Competence in the Renewal of UN Peacekeeping and Civil Crisis Management, kirjassa Mutanen Kahane, Guy, 2018, Intutuitive and Counterintuitive Morality, documents/ /intuitive Counterintuitive.pdf?AWSAccessKeyId=AKIAIWOWYYGZ2Y53UL3A&Expires= &Signature=dNSvD1d5zboiWGqXWzVEp0nJXjE%3D&response-content-disposition=inline%3B%20filename%3DIntuitive_and_Counterintuitive_Morality.pdf (Luettu ) Kelly, Kevin, 1996, The Logic of Reliable Inquiry, Oxford: Oxford University Press. Kierkegaard, Søren, 1993, Päättävä epätieteellinen jälkikirjoitus, Porvoo: WSOY Klun, Branko, 2010, Der Exzess des Anderen. Zur Phänomenologie der Gebung bei Jean-Luc Marion, kirjassa Matthias Flatscher, Sophie Loidolt (eds.), Das Fremde im Selbst. Das Andere im Selben: Transformationen der Phänomenologie, Würzburg: Königshausen & Neumann, s Moore, George Edward (1986 [1903]). Principia Ethica. Cambridge, UK: Cambridge University Press. Mutanen, Arto (ed.), 2017, Ethical Basis of Human Security - Towards Renewal of Peace Operations Training, FINCENT Publication Series 1/2017 Niiniluoto, Ilkka, 1994, Järki, arvot ja välineet. Kulttuurifilosofisia esseitä. Helsinki: Otava Niiniluoto, Ilkka and Wallgren, Thomas (eds.), 2017, On the Human Condition: Philosophical Essays in Honour of the Centennial Anniversary of Georg Henrik von Wright, Acta Philosophica Fennica, Helsinki: Juvenes Print. Pihlström, Sami, 2014, Taking Evil Seriously, Basingstoke: Palgrave Macmillan Platon, 1990, Hippias (laajempi dialogi), Teokset osa 7, Otava Roeser, Sabine, 2010, Moral Emotions and Intuitions, Palgrave Macmillan, London, fi/ / , luettu Toiskallio, Jarmo, 2009, Toimintakyky sotilaspedagogiikan käsitteenä, kirjassa Toiskallio, Jarmo ja Mäkinen, Juha, Sotilaspedagogiikka: sotiluuden ja toimintakyvyn teoriaa ja käytäntöä, Maanpuolustuskorkeakoulun julkaisuja. Toiskallio, Jarmo, 2010, Sielunhoito ja sotatieteet, Kylkirauta 4/2010, Toiskallio, Jarmo, 2017, From Ethics to Ethical Action Competence, kirjassa Mutanen von Wright, Georg Henrik, 1989, Science, Reason and Value; Jubilee Lecture, The Royal Swedish Academy of Sciences (Kungliga Vetenskapsakademien), Documenta no. 49 von Wright, Georg Henrik, 1996, The Varieties of Goodness, Bristol: Thoemmes [Originally published in 1963] Värri, Veli-Matti, 2017, Instrumentalization of Education As a Threat to a Good Life: An Introduction to Education in the Midst of Wicked Problems, kirjassa Mutanen OSA 3 169

171 Maria Mekri Globaali muutos ja innovaatio kriisinhallinnassa Viimeiset kolme vuotta SaferGlobe on tehnyt kriisinhallinnan tutkimusta yhtenä suomalaisena partnerina EU:n komission rahoittamassa IECEU-projektissa ( jonka tarkoituksena on ollut löytää keinoja kriisinhallinnan kehittämiselle. SaferGloben tehtävä projektissa oli luoda mekanismi vertailevalle tutkimukselle, tehdä vertailu muiden tekemien kenttätutkimuksien pohjalta sekä luoda pohja suositusten tekemiselle. Olemme tuottaneet satoja sivua tekstiä ja lukeneet tuhansia. Tässä tekstissä tiivistän ajatuksiani kriisinhallintaan kohdistuvista trendeistä, joita identifioin tässä neljä: kasvava Brysseli-keskeisyys ja kriisinhallinnan laajentuva kenttä; lisääntynyt kansainvälinen kiinnostus kriisinhallintaan; tutkimuksen, kehityksen ja innovaatiotoiminnan roolin kasvaminen; suunnittelu-, monitorointi-, ja evaluaatiosyklin kehittyminen kriisinhallinnassa; sekä kriisinhallinnan jatkuvan kehittämisen tarve. Suomen vahvan aseman ylläpitäminen kriisinhallinnassa tulee vaatimaan entistä parempaa monitoimijayhteistyötä ja innovaatiota kansainvälisen kilpailun kiristyessä. Kasvava Brysseli-keskeisyys ja laajentuva kenttä Yksi näköpiirissä oleva trendi on siviilikriisinhallinnan toimintojen entistä selkeämpi keskittyminen Brysseliin. Mitä enemmän siviilikriisinhallinnassa on kyseessä nimenomaan EU:n eikä yksittäisten jäsenvaltioiden toiminnasta, sitä paremmin voidaan varmistaa, että siviilikriisinhallinta linkittyy EU:n laajempiin poliittisiin tavoitteisiin, kuten EU:n sisäisen turvallisuuden paran- 170

172 Maria Mekri Globaali muutos ja innovaatio kriisinhallinnassa tamiseen ja maahanmuuton vähentämiseen. Ontuva yhdistäminen muihin toimintavälineisiin ja tapoihin, kuten kehitysapuun tai taloudelliseen toimintaan, voisi helpottua. Niin sanotun kokonaisvaltaisuuden (integrated approach) kehittäminen edellyttää kuitenkin myös tarkkaa harkintaa integraation rajoista, ettei vahingossa menetetä muita toimintamahdollisuuksia. Erityisesti rajojen selkeys on tarpeen sotilaallisen toiminnan kanssa tehdyssä yhteistyössä, ettei samalla menetetä esimerkiksi humanitaariseen apuun tarvittavaa neutraliteettia. Siviili-sotilasyhteistyö usein muuttuu sotilaalliseksi kriisinhallinnaksi, mikäli yhteistyötä ja sen rajoja ei ole ennakolta tarkoin mietitty. Kriisinhallinnan suuri haaste on toimintojen laaja kirjo monella eri tasolla, esimerkiksi operaatioiden henkilöstön vaihteleva osaamistaso erittäin ammattitaitoisesta välttävään. Helpoin ja nopein tapa parantaa kriisinhallinnan laatua on vahvistaa standardien ja ohjeiden käyttämistä. Standardeja ja erilaisia ohjesääntöjä on paljonkin, mutta niiden jalkauttamisessa ja toimeenpanossa on eroja eri jäsenmaissa. On helpompaa keskittää ohjeistus Brysseliin, jolloin EU:n omat toimijat ovat vastuussa prosessien laadusta. Sotilaallinen kriisinhallinta perustuu sotilaalliseen yhteistyöhön jäsenmaiden välillä. Euroopan unionin yhteisen turvallisuus- ja puolustuspolitiikan kehityskään tuskin voi muuttaa sotilaallisen kriisinhallinnan Brysseli-vetoiseksi, koska jäsenmaat haluavat itsenäisesti päättää miten ne sotilaallista kapasiteettiaan käyttävät kriisinhallinnassa. OSA 3 Lisääntyvä kansainvälinen kiinnostus kriisinhallintaan Suomi on osa pientä, mutta aktiivista Euroopan unionin jäsenmaiden ydinryhmää, joka tukee kriisinhallintaa. Suomen johtava rooli kriisinhallinnassa on muotoutunut suomalaisen poliittisen aktiivisuuden, resurssien, hyvien rekrytointien ja yleisen kiinnostuksen kautta. Suomea on syystäkin kutsuttu myös kriisinhallinnan suurvallaksi EU-kontekstissa. Tämän kolikon toinen puoli on kuitenkin ollut jäsenvaltioiden yleinen kiinnostuksen puute kriisinhallintaa kohtaa, jota ei ole pidetty poliittisesti kovin merkittävänä toimintana, mikä on myös mahdollistanut Suomen roolin kasvun. Kriisinhallintamissioilla on esimerkiksi suuria vaikeuksia saada rekrytoida tarvitsemansa henkilöstö, erityisesti, kun kyseessä ovat laajaa asiantuntemusta vaativat paikat. 171

173 Poliittisen tuen konkretisoituminen euroiksi on iso kysymysmerkki. 172 On kuitenkin heikkoja signaaleja siitä, että kriisinhallinta on yleisellä tasolla muuttumassa poliittisesti kiinnostavammaksi ja kilpaillummaksi. Erityisesti siviilikriisinhallinnan avulla luodaan valtion perusrakenteita, jolloin eri jäsenvaltioiden osallistuminen siihen voi tuoda pidemmällä aikavälillä kansallisiakin hyötyjä luomalla tuttuja toimintamalleja ja rakenteita. Varsinkin Kiinan roolin kehitys kriisinhallinnassa voi muokata kriisinhallinnan kenttää laajemminkin. Kiinan laajat globaalit taloussuhteet ja kiinnostus kehittyviin markkinoihin ovat luoneet jo nyt ainutlaatuisia poliittisiakin vaikutuskanavia. Tutkimus-, kehitys- ja innovaatiotoiminta osana kriisinhallintaa Tutkimus-, kehitys-, ja erityisesti innovaatiotoiminta on ollut suhteellisen pienessä roolissa kriisinhallinnassa. Tutkimusta tehdään paljonkin, mutta tutkimuksen nivoutuminen kriisinhallinnan kehittämiseen on epäselvää, sillä kehittäminen on pitkälti EU:n sisäistä toimintaa, kun taas tutkimus on ulkoista. Innovaatioiden tuominen kriisinhallintaan on haastavaa, vaikka isot kehityskaaret heijastuvat myös kompleksisiin kriisitilanteisiin sekä kriisinhallintaan. Entistä laajempi teknologian kehitys ja käyttö tuottavat mahdollisuuksia uusiin työtapoihin vaikkapa robotiikan tai lohkoketjuteknologioiden kautta. Siviilikriisinhallinnan teknologiset sovellutukset ovat pahimmillaan tarkoittaneet oman kannettavan ja oman dropboxin käyttöä missiossa. Tarkoituksena on ollut jo pidemmän aikaa luoda entistä parempia sähköisiä työkaluja, mutta niiden kehittäminen maksaa. Siviilipuolen yhteisen teknologisen kehityksen puute on jo merkittävä toiminnan jarruttaja, joka kasvattaa painetta lisäkehittämiselle. Kustannuspaineiden takia standardisoimispaineet ovat laajasti läsnä siviilikriisinhallinnassa oppimiskokonaisuuksista sähköisiin työkaluihin. Siinä missä sotilaallisen kriisinhallinnan standardisaatio on pitkälle NA- TO-maiden ajamaa, voi siviilikriisinhallinnan kehittäminen luoda mahdollisuuksia tehdä EU-tason standardisaatiota, joka taas voi tuottaa kilpailuetua kriisiliiketoiminnassa. Tästä voivat hyötyä kaikki kokonaisvaltaisen kriisinhallinnan toiminnan parissa työskentelevät tahot. Tarpeitten määrittelyyn ja kontekstualisointiin tarvitaan tutkimusta, jotta kehitetyt tuotteet sopivat tarkoitukseensa kentällä.

174 Maria Mekri Globaali muutos ja innovaatio kriisinhallinnassa Suunnittelun, monitoroinnin ja evaluaation kehittyminen kriisinhallinnassa Kokonaisvaltaisen kriisinhallinnan suunnittelutyö on kuin jatkuvasti muuttuvan palapelin kokoamista; tasapainottelu eri valtioiden intressien, usein nopeasti muuttuvien tilanteiden ja kriisinhallintaa harjoittavien toimijoiden kyvykkyyksien kanssa ei ole helppoa. Erityinen haaste on ajantasaisen konfliktianalyysin ja tilannekuvan saaminen sekä sen integroiminen suunnittelun pohjaksi. Koska kriisialueilla tilanteet muuttuvat nopeasti, tulisi konfliktianalyysin olla osa jatkuvaa ja kehittyvää strategista suunnittelutyötä. Kriisinhallinnan suunnittelun pitäisi olla joustavaa, jotta uusiin ja yllättäviin tilanteihin voidaan mukautua. Yllätyksellisyyden kriisinhallintatilanteessa ei pitäisi tulla kenellekään yllätyksenä, mutta silti mukautuminen ja reagoiminen uusiin tilanteisiin on haasteellista. Toisaalta taas kriisinhallintamissiot ja operaatiot työllistävät tuhansia ihmisiä, joiden osaaminen peilaa mandaattia, eikä muutosta voida rakenteellisesti toteuttaa ilman mission heikentämistä. Tullityöntekijä kun ei poliisiksi muutu yhdessä yössä, vaikka kuinka poliiseja tarvittaisiinkin. Pitäisi löytää poliittinen rohkeus lopettaa toimimattomia kriisinhallintamissioita sekä luoda jo suunnitteluvaiheessa valmiiksi lopettamis- ja irtautumisstrategia. Jähmeys suunnittelussa johtuu osaksi aika-perspektiivistä, erityisesti lyhyitä kriisinhallintamissioita ei oikeastaan ole. Lyhyet, muutaman viikon tai kuukauden, kriisinhallintamissiot voivat olla tehokkaita, jos ne vastaavat tiettyyn tarkkaan määriteltyyn tarpeeseen. Vastapainona voisi olla myös entistä pidempiä kriisinhallintamissioita, jotka toimisivat kapasiteetin kasvattajina. EULEX on toiminut Kosovossa jo yhdeksän vuotta. Mikäli mandaattia jatketaan taas kesällä 2018, voisi sitä jatkaa hyvinkin kolmella tai viidelläkin vuodella ja määritellä toiminta valtion tukemiseksi kriisinhallinnan sijaan. EU:n missiot ja operaatiot raportoivat jatkuvasti toiminnastaan Brysseliin, mutta raportoinnissa on ongelmia eikä se toimi evaluoinnin vastikkeena. Raportoinnissa on usein helppoa piilottaa virheet ja ongelmat. Jos ongelmista ei puhuta tai nosteta rehellisesti esille, ei niihin myöskään voida puuttua, vaikka halua siihen olisikin. Puuttuminen ongelmiin vaatii sekä halua käsitellä havaittuja ongelmia että jatkuvaan kehittämiseen tukeutuvaa toimintakulttuu- OSA 3 173

175 ria. Raportoinnin informatiivisuutta voitaisiin tehostaa innovaatioiden kautta; kuvat, GPS-koordinaatit ja mobiilisovellukset voivat tukea ajantasaisen kuvan luomista sekä parantaa kentän ja Brysselin välistä tiedonvaihtoa. Evaluoinnin rooli on merkittävä tehokkuuden ja toimintojen vaikuttavuuden todentamisessa. Haasteena on kriisinhallintaan sopivien evaluointimekanismien luominen. Evaluoinnin pitää huomioida käytössä olevat mahdollisuudet ja resurssit sekä tilanteen monimuotoisuus. Väärinmitoitettu mittatikku ja mandaatin luominen poliittisten toiveiden varaan luovat teoreettisia epäonnistumisia evaluaatiossa. Ei yksi kriisinhallintamissio pysty luomaan toimivaa oikeusjärjestelmää, mutta parhaimmillaan se voi tukea paikallisia toimijoita niin, että heillä on tilaa luoda pohjaa uudelle järjestelmälle. Sisäisen evaluaation (mission resurssien tehokas käyttö) lisäksi tarvitaan myös ulkoista evaluaatiota eli onko missio toiminut parhaimmalla tavalla kontekstissaan. Niin suorat kuin epäsuorat negatiiviset vaikutukset kriisinhallinnassa tarvitsevat huomioimista ja ennaltaehkäisyä (do no harm) suunnittelussa, monitoroinnissa ja evaluoinnissa. Paikallisen kapasiteetin kasvattaminen voi hyödyttää joitain ryhmiä enemmän kuin toisia tai se voi mahdollistaa uusien ongelmien syntymisen. Erityisesti herkkyyttä ja monitorointia vaaditaan ihmisoikeuksien ja tasa-arvon toteutumisessa pitkällä aikavälillä. Jatkuva kehittäminen kriisinhallinnassa välttämätöntä Kriisinhallinnan kokonaisvaltaisuus vaatii uudenlaista koordinaatiota ja rakenteita, jotka yhdistävät toimijoita erityisesti jo suunnitteluvaiheessa. Koordinaatiolle tarvittavat raamit ja resurssit on varmistettava jo aikaisessa vaiheessa. Jotta ymmärrämme kriisinhallintatehtävien moninaisuuden, tarvitsemme uudenlaisia monitoimijayhteistyölle perustuvia rakenteita, jotka pystyvät vastaamaan paikallisväestön tarpeisiin myös yhteissuunnittelun kautta. Paikallisväestön keskiöön laittaminen muuttaa kriisinhallinnan luonnetta transformatiivisemmaksi eli yhteiskuntaa muokkaavammaksi ja enemmän vuorovaikutukseen perustuvaksi. Hybridiuhat, yksilökeskeisyys, konfliktikompleksit, kasvava sirpaleisuus ja hajanaisuus tuovat laajempia ongelmaryppäitä ratkaistavaksi. Tehokkuuden ylläpitäminen ja lisääminen vaativat jatkuvaa kenttätoimintojen ja toiminta- 174

176 Maria Mekri Globaali muutos ja innovaatio kriisinhallinnassa tapojen kehittämistä. Kehittelyn taustalla on myös perustavanlaatuisia kysymyksiä Euroopan unionin tulevaisuudesta koskien erityisesti jäsenvaltioiden roolia ja päätösvaltaa kriisinhallinnassa. Tehokkaampi kriisinhallinta tarkoittaa myös parempia yhteisiä päätöksentekomekanismeja. Kriisinhallinta on Euroopan unionin tehokkain keino vaikuttaa positiivisesti naapuristoonsa ja koko unionin raison d êtren ytimessä. OSA 3 175

177 Wanda Wallgren ja Antti Hartikainen Teknologian merkitys toiminnassa Nykyisin kriisinhallintaoperaatioissa käytetään entistä enemmän modernia tehokasta teknologiaa, niin turvallisuus- kuin kenttätoiminnoissa. Toiminta operaatioalueilla olisi vaarallisempaa ja epävarmempaa toimijoille ilman teknologian hyödyntämistä osana siviilikriisinhallintaa. Sotilasteknologiaa ei pääsääntöisesti käytetä länsimaiden johtamissa kriisinhallintaoperaatioissa. Usein koetaan, että toimintojen yhdistämisellä saatettaisiin vaarantaa niin siviili- kuin sotilasoperaatioiden henkilöstön turvallisuus. Sotilasteknologian käyttämisellä voi itse asiassa olla provosoiva vaikutus, mikä helposti johtaisi siihen, että operaatiota vastustavien tahojen toimet olisivat rajumpia eli ne olisivat mitoitetut arvioidun vastuksen mukaan. Lisäksi siviilikriisinhallintaoperaation mandaatti ei välttämättä mahdollista sotilasteknologian hyödyntämistä. Näin on esimerkiksi Libyan osalta, jossa vallitsee vahva no boots on the ground -asenne. Turvallisuudesta siviilioperaatioissa vastaavat ainakin useimmiten kansainväliset turvallisuusyhtiöt, jolla ei käytännössä voi olla sotilasteknologiaa käytössään. Shared information Framework on Technology eli SHIFT-, on yksi esimerkki sotilas- ja siviilikäyttöön kehitetystä teknologiasta. SHIFT on tilannekuvasovellus, joka soveltuu siviili- ja sotilastoimintojen yhteiseksi ratkaisuksi. Sovelluksen etuna on etenkin sen luotettavuus. SHIFT parantaisi käsitystä eri alueiden turvallisuudesta. Suurimpana haasteena modernin teknologian hyödyntämiselle siviilikriisinhallintaoperaatioissa ovat tähän mennessä olleet sen kustannukset. Hen- 176

178 Wanda Wallgren ja Antti Hartikainen Teknologian merkitys toiminnassa kilöstö on nykyisellään myös kovin nopeasti vaihtuvaa sekä koulutus- ja kokemustaustaltaan melko vaihtelevaa. Pääosa on jäsenmaista sekondeerattua. Useimpien rotaation pituus on yhdestä kolmeen vuotta. Suuri osa sopimuspalkatusta henkilöstöstä ei ole minkään kansallisen viranomaisen palveluksessa. Näin ollen henkilöstön kouluttaminen ja jatkuvuuden varmistaminen siviilikriisinhallinnan sektorilla on melko vaikeaa. Sotilailla on paremmat mahdollisuudet hyödyntää kalliimpia ratkaisuja, koska operaatioissa tarjoutuu mahdollisuus testata teknologiaa, kuten esimerkiksi robotteja kriisiajan tehtäviä silmällä pitäen. Tietoturvallisuus- ja jatkuvuusongelman etenkin sota-alueilla tapahtuvissa kriisinhallintaoperaatioissa muodostaa konesalien sijainti ja niiden turvaaminen mahdollisilta vahingoilta. Lisäksi konkreettisena fyysisen turvallisuuden haasteena voidaan nostaa esille esimerkiksi tiedonsiirtoväylinä toimivat televerkot. Tietoturvaa voidaan parantaa riittävillä verkon suojaustoimenpiteillä käytettäessä omia verkkoja. Todellisuudessa omien verkkojen sekä konesalien käyttö siviilikriisinhallintaoperaatioissa on rajoittunutta, joten joudutaan usein turvautumaan paikallisiin ratkaisuihin. Tässä tapauksessa henkilöstön ja työntekijöiden tietoturvakoulutukset sekä tietoisuus ovat ensisijaisia. OSA 3 ESIMERKKEJÄ VÄLINEISTÄ, JOITA VOIDAAN HYÖDYNTÄÄ OSANA KOKONAISVALTAISTA KRIISINHALLINTAA Dronet ja lennokit tiedustelun yhteydessä Tällä hetkellä sotilasoperaatioissa käytetään lennokkeja eli droneja. Ongelmaksi koetaan ajoittain, että ne ovat hitaita. Siviilikäyttöön dronet ovat suhteellisen edullisia, sillä sotilaslennokkien tapauksessa kustannuksia lisäävät lennokkien varustaminen sotilaskäyttöön. Sotilaskäytössä lennokkeja hyödynnetään teiden sekä tukikohtien valvontaan. Niitä voidaan käyttää myös tiedusteluun ja tulenjohtoon viholliseen kohdistuvissa iskuissa, joita ohjataan suhteellisen kaukaa. Siviilikäytössä droneja hyödynnetään tällä hetkellä muun muassa raja- ja vähäisessä määrin myös tullivalvontaan. Onnettomuusalueiden tiedustelussa ja toiminnan johtamisen tukemisessa ne ovat ylivertaisia, koska ne mahdollistavat nopean pääsyn vaikeakulkuisillekin alueille eivätkä esimerkiksi myrkyt tai tuhkapilvi rajoita niiden toimintamahdollisuuksia. 177

179 178 Dronejen avulla voidaan tehostaa usein paljon resursseja vievää tukikohtien vartiointia. Sama pätee suunniteltujen kulkureittien tarkastamiseen. Droneilla voisi olla mahdollista korvata esimerkiksi kulkureitin turvallisuuden varmistava etupartio. On kuitenkin huomioitava vastadronetoiminta, eli miten pystytään estämään se, ettei vastapuoli tiedustele tukikohtaa tai operaation toimintaa droneilla, pahimmassa tapauksessa kohdista aseellista toimintaa niiden avulla. Teknisiä keinoja tähän toki löytyy, mutta toimivaltuudet määrittävä lainsäädäntö usein laahaa jäljessä. Sama pätee ilmailulainsäädäntöön, joka voi asettaa omat haasteensa dronejen käytölle erityisesti aistitähystyksen ulkopuolella, koska lentokäytäviä voi olla vaikea saada käyttöön. Siviilit voivat operoida miehittämättömiä ilma-aluksia (lennokit ja helikopterit) ihan yhtä hyvin kuin sotilaat. Kuitenkaan dronejen käyttö siviilikriisinhallintaoperaatioissa ei ole samalla tasolla kuin sotilasoperaatioissa. Sama pätee robottiautoihin, jotka jo ovat melko aktiivisessa käytössä sotilastoiminnan puolella. Siviilikriisinhallintaoperaatiot eivät useimmiten ulotu sellaisille alueille, jossa robotin turvaa tarvittaisiin muutoin kuin erityistilanteissa, mutta robotteja sekä lennokkeja voi hyödyntää muihin käyttötarkoituksiin kuten kuljetettaessa tarvittavia hyödykkeitä vaikeakulkuiselle tai saastuneille alueelle, esimerkiksi tulipalon sammutustehtävissä tai henkilöiden evakuoinnissa. Applikaatioiden käyttö siviilikriisinhallinnassa Kansainväliset järjestöt käyttävät erilaisia applikaatioita siviilikriisinhallintaoperaatioidensa yhteydessä. Tällä hetkellä niitä eivät ole synkronoitu toisiinsa, mutta omalla alueellaan toimivia ratkaisuja on olemassa määriteltyihin käyttötarpeisiin. Applikaatioiden tapauksessa keskustelufoorumeiden käyttö tuottaa hankaluuksia tietoturvan näkökulmasta, sillä teknisesti on haasteellista salata applikaatioita mahdollisilta tietovuodoilta. Joidenkin applikaatioiden, kuten Skype, salattavuuden on arvioitu olevan jopa parempi kuin viranomaisten käytössä olevien applikaatioiden. Applikaatioista hyödyllisiä jo käytettävissä olevia ohjelmia ovat muun muassa käännösapua tarjoavat ohjelmistot sekä välineet. DARPA (Defence Advanced Research) suunnitteli jo vuonna 2011 Bolt (Broad Operational Projects Agency) -ohjelman, joka edesauttoi kommunikointia paikallisten kanssa sotilas- ja kriisialueilla. Ohjelma tarjoaa automaattisia ratkaisuja käännöksil-

180 Wanda Wallgren ja Antti Hartikainen Teknologian merkitys toiminnassa le sekä lingvistisiin analyyseihin. Nämä voidaan yhdistää tekstin ja puheen informaatiogenreihin kommunikaation yhteydessä. Ohjelmisto antaa mahdollisuuden englantia taitaville käydä paikallisväestön kanssa epäformaaleja keskusteluja niin kirjallisesti kuin suullisesti. Ajoneuvoja ja henkilöiden liikehdintää seurataan paikallisesti. Sijaintitietoja voi seurata applikaatioiden avulla, jotka rakentuvat pääosin karttapohjalle. Myös turvallisuustilannekuvaa on mahdollista ylläpitää siten, että eri toimijat voisivat syöttää tietojaan applikaatioon, jolloin saataisiin yleistä tilannekuvaa, jota voidaan jakaa niin sotilas- kuin siviilihenkilöstön kesken. Tilannekuvan ylläpitäminen applikaation avulla helpottaa hallintapalveluiden keskittämistä ja edesauttaa tilanteenmukaista keskitettyä johtamista. Koulutusnäkökulmasta applikaatioita on mahdollista hyödyntää turvallisuuskoulutukseen sekä turvallisuustilanteiden simulointiin. Mobiiliapplikaatiot ovat oiva väline verkko-opiskelun tilalle. Siviilikriisinhallintaoperaatioiden hankintoja olisi mahdollisuus yksinkertaistaa ja nopeuttaa kehittämällä verkkokauppojen, kuten Alibaba tai Amazon, alustatyyppisiä ratkaisuja tilauksien hallintaan EU:n ja kilpailutettujen palveluja ja tuotteita tarjoavien yhteistyökumppaneiden keskitetyistä varastoista. OSA 3 Kommunikaatiovälineet Useat ohjelmistot antavat mahdollisuuden siirtää suuria määriä informaatiota maksimaalisella nopeudella. Informaatiota voidaan jakaa monessa eri muodossa. Päätöksentekoprosessit riippuvat monesta henkilöstä ja käyttäjästä. Kriisinhallintaoperaatioissa päätöksentekoa ja kommunikaatiota voidaan helpottaa muun muassa kollaboraatio-ohjelmistoilla sekä tiedonjakoapplikaatioilla. Mesh -verkot tarjoavat mahdollisuuden luoda yhteyksiä siinä tapauksessa, kun verkot eivät toimi. Mesh -verkoilla ei ole kiinteää yhteyttä palvelimeen. Tukiasema on mahdollista vaihtaa ilman yhteyden häviämistä. Satelliittiyhteyksiä hyödynnetään niin sotilas- kuin siviilikriisinhallintaoperaatioissa. Kuvapalveluita jaetaan laajemmissa operaatioissa niin sotilas- kuin siviilitoimijoiden kesken. Maastoa ja tapahtumia alueella voidaan kartoittaa satelliittien avulla. Tilannekuvan kartoittamiseen kohdistuu kuitenkin rajoitteita, sillä aina ei ole mahdollista saada reaaliaikaista tilannekuvaa, tulkittua eikä liikkuvaa kuvaa. Siviilikriisinhallintaoperaatioiden yhteydessä etukäteen 179

181 tilattavat satelliittikuvat antavat kuitenkin realistisen kuvan muun muassa saasteiden, öljynpäästöjen sekä metsäpalotilanteen arviointiin. Raja- ja tullivalvonnan yhteydessä on mahdollista muodostaa tilannekuvaa määrätyltä alueelta, kuten hahmottaa liikkuuko alueella aluksia, ajoneuvoja tai henkilöitä. Tuo tilannekuva antaa näkymän vain tietyltä hetkeltä, koska satelliiteilta saa kuvaa kohteesta vain lyhyen ajan silloin, kun satelliitti ylittää kohteen kiertoradallaan. Satelliitin kiertorataa voidaan muuttaa, mutta se ei pidennä kuvausaikaa kiertoradalla. EU:lla on oma satelliittikeskus, josta voi hankkia satelliittikuvia. Osa kuvantuottamiseen käytettävistä satelliiteista on EU:n omia ja osa kuvista ostetaan ulkopuolisilta palveluntuottajilta. Pilvisyys tai sumu käytännössä estävät kuvien saamisen. Tällaisia tilanteita syntyy aika ajoin. Satelliittien saaminen käyttöön on epävarma. Joka tapauksessa kuvauspyynnöt on tilattava hyvissä ajoin etukäteen. Lisäksi satelliittikuvienkäyttöä rajoittaa niiden korkea hinta. Opettajakoulutusta Tribhuvanin yliopiston ja Jyväskylän ammattikorkeakoulun yhteisessä hankkeessa. Kuva: Marja-Leena Kultanen / Kehitys Lehti 180