U 6/2018 vp lisäselvitys: Rakenneuudistusten tukipaketin oikeusperusta ja toissijaisuusperiaatteen toteutuminen

Transkriptio

1 Eduskunta Hallintovaliokunta U 6/2018 vp lisäselvitys: Rakenneuudistusten tukipaketin oikeusperusta ja toissijaisuusperiaatteen toteutuminen Laatijoiden yhteystiedot: Työ ja elinkeinoministeriö, alueet ja kasvupalvelut -osasto: erityisasiantuntija Eliisa Hujala (@tem.fi) Valtioneuvoston kanslia, EU-asioiden osasto: Heidi Kaila, Veera Kojo, Hannele Timonen (@vnk.fi) Oikeusministeriö, Yleisten kansainvälisten ja EU-asioiden yksikkö: Tia Möller (@om.fi) Johdanto Jäsenvaltioiden kapasiteetti toteuttaa tarvittavia rakenneuudistuksia mukaan lukien lainsäädännölliset uudistukset sekä muita koheesiopolitiikan tavoitteita tukevia toimia vaihtelee merkittävästi eri maiden välillä. Tämä on todettu SEUT 175 artiklan 2 kohdan mukaisesti annetussa komission ns. 7. koheesiokertomuksessa 1. Komissio katsoo kertomuksessa mm. että jotta talouskasvua ja koheesiopolitiikan vaikutuksia EU:n alueilla voidaan edistää, julkisten instituutioiden tehokkuutta ja läpinäkyvyyttä sekä oikeusjärjestelmien tehokkuutta tulee parantaa. Uudistuksia tarvitaan myös sääntelyyn liittyvien esteiden vähentämisessä ja työmarkkinoiden toiminnan parantamisessa. Jäsenvaltioiden välillä on huomattavia eroja esimerkiksi siinä, kuinka suotuisia toimintaympäristöjä ne ovat yrityksille. Liiketoimintaympäristö voi olla erilainen myös saman valtion sisällä paikallisviranomaisten tehokkuuden eroavaisuuksista johtuen. Asialla on yhteys myös oikeusvaltioperiaatteen noudattamista koskevaan keskusteluun ja riippumattoman tuomioistuinlaitoksen välttämättömyyteen sisämarkkinoiden toimivuudelle. Komissio on toteuttanut erityisiä tukitoimia ja asettanut ennakkoehtoja hallinnollisen kapasiteetin lisäämiseksi. Myös institutionaalisten valmiuksien kehittäminen on yksi temaattisista tavoitteista, johon Euroopan rakenne- ja investointirahastojen osarahoitusta voidaan jo nykyisin käyttää. Näistä toimista huolimatta edistyminen rakenneuudistusten toteuttamissa ja neuvoston maakohtaisten suositusten toteuttamisessa on ollut vaihtelevaa. Muutosprosessit ovat olleet hitaita, ja myös uudistusten toteutuksen aste ja syvyys on jättänyt arviointien perusteella kysymyksiä. Siksi komissio katsoo välttämättömäksi ja suhteellisuus- sekä toissijaisuusperiaatteen mukaiseksi ehdottaa uutta menettelyä, jossa muutosveturina toimisi komissio, jotta jäsenvaltioiden erilaisia vaikeuksia toteuttaa uudistuksia voitaisiin tukea tehokkaammin ja tuloksellisemmin ja jotta konkreettista edistymistä saataisiin aikaan. Suomen kannoissa on johdonmukaisesti toistunut pragmaattinen tarve tunnustaa jäsenvaltioiden väliset erot: koska jäsenvaltiot ovat erilaisia haasteiltaan, potentiaaliltaan ja kohdennetun koheesiorahoituksen määrän osalta, myös sovellettavaa sääntelyä voitaisiin eriyttää eri jäsenvaltioiden välillä. Hallintoon ja valvontaan sovellettavassa sääntelyssä tulisi huomioida aiempaa paremmin suhteellisuusperiaate ja 1 Erityisesti kappale 8. HALLINNON LAADUN PARANTAMINEN JA RAKENNEUUDISTUSTEN TÄYTÄNTÖÖNPANO VAUHDITTAISI KASVUA.

2 mitoitettava sääntely oikeasuhtaiseksi vastaamaan toiminnasta saatavaa lisäarvoa ja toisaalta EU:n talousarviolle aiheutuvaa riskiä. (mm. E 34/2017 vp EJ 27.) Oikeusperusta U-kirjelmässä 6/2018 vp on esitetty valtioneuvoston näkemyksenä, että komission ehdotusten oikeusperustat ovat riittäviä ehdotetuille toimille, jos tuettavat rakenneuudistukset rajataan riittävän kapeasti niin, että ne selkeästi tukevat koheesiopolitiikan perussopimuksissa määriteltyjä tavoitteita. Tässä muistiossa arvioidaan komission ehdotuksen oikeusperustaa nimenomaan tästä näkökulmasta. Komissio ehdottaa ERI-rahastojen yhteisistä säännöksistä annetun asetuksen (EU) N:o 1303/2013 (jälj. ERIyleisasetus) muuttamista siten, että rahastosta tuettavat toimet kattaisivat myös talouspolitiikan eurooppalaisen ohjausjakson yhteydessä yksilöityjen rakenneuudistusten tukemisen. Komission ehdotuksen mukaan oikeusperusta olisi SEUT 175(3) ja 177 artikla. Oikeusperustan kannalta kysymys on siten se, edistetäänkö näillä edellä mainituilla rakenneuudistuksilla perussopimusten määrittämiä koheesiopolitiikan tavoitteita ja missä määrin sekä tämän kirjaaminen säädökseen. EU:n perussopimuksissa koheesiopolitiikan tavoitteet määritetään SEUT 174 artiklassa. Ehdotusten arviointi on tehtävä peilaamalla niitä tässä määritettyihin tavoitteisiin. SEUT 174 artiklan 1 kohdan mukaan unioni kehittää ja harjoittaa toimintaansa taloudellisen, sosiaalisen ja alueellisen yhteenkuuluvuuden lujittamiseksi edistääkseen koko unionin sopusointuista kehitystä. Artiklan 2 kohdan mukaan unioni pyrkii erityisesti vähentämään alueiden välisiä kehityseroja sekä muita heikommassa asemassa olevien alueiden jälkeenjääneisyyttä. Artiklan 3 kohdassa määritetään lisäksi eräät erityisen huomion kohteena olevat alueet. SEUT 175(3) artiklan mukaan myös rahastojen ulkopuoliset erityistoimet ovat mahdollisia, jos ne osoittautuvat tarpeellisiksi. Tämän osalta EU:n tuomioistuin on vahvistanut, että rahastojen ulkopuolisia erityistoimia voidaan toteuttaa siltä osin kuin niillä tuetaan koheesiopolitiikan SEUT 174 artiklassa määritettyjä tavoitteita. 2 Näin ollen myös nyt ehdotettavilla tuettavilla toimenpiteillä on oltava yhteys koheesiopolitiikan perussopimuksissa määritettyihin tavoitteisiin. Koheesiopolitiikan tavoitteita toteutetaan muun ohella nyt käsittelyssä olevista Euroopan rakenne- ja investointirahastoista 3 (ERI-rahastot) annettavalla tuella. Komission ehdotuksen mukaan ERI-rahastoista voitaisiin jatkossa tukea talouspolitiikan eurooppalaisen ohjausjakson yhteydessä yksilöityjen rakenneuudistuksia. Rakenneuudistukset ehdotetaan edelleen määritettäväksi voimassa olevan asetuksen 2 artiklaan otettavalla uudella 40 kohdalla. ERI-rahastoista voidaan jo voimassa olevan sääntelyn puitteissa tukea rakenneuudistuksia, joilla on yhteys talouspolitiikan eurooppalaisen ohjausjakson puitteissa annettuihin jäsenvaltiokohtaisiin suosituksiin. Tämä on ilmaistu osaltaan ERI-yleisasetuksen 4(1) artiklassa ja tämä näkyy myös saman asetuksen 23 artiklassa. Tämän perusteella vaikuttaisi siltä, että kysymys ei niinkään ole se, että ERI-rahastoista tuetaan talouspolitiikan eurooppalaisen ohjausjakson puitteissa annettujen maakohtaisten suositusten mukaisia toimia. Sen sijaan kysymys on pikemminkin tämän rajaamisesta vastaamaan koheesiopolitiikan tavoitteita. 2 Ks. asia C-166/07, Euroopan unionin neuvosto, ECLI:EU:C:2009:499, k. 58, asia C-579/11, Grande Área Metropolitana do Porto (GAMP) v. Comissão Directiva do Programa Operacional Potencial Humano ym., ECLI:EU:C:2012:833, k Kyseessä ovat Euroopan aluekehitysrahasto (EAKR), Euroopan sosiaalirahasto (ESR), koheesiorahasto, Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahasto (maaseuturahasto) ja Euroopan meri- ja kalatalousrahasto.

3 Voimassa olevassa ERI-yleisasetuksessa eurooppalaisen talouspolitiikan ohjausjakson mukaisia maakohtaisia suosituksia on rajattu. Asetuksen 4 artiklan mukaan huomioon otetaan tältä osin asiaankuuluvat neuvoston suositukset. Näin ERI-rahastoista annetut tuet on rajattu sellaisten Euroopan talouden ohjausjakson yhteydessä identifioitujen haasteiden tukemiseen, jotka ovat merkityksellisiä ohjelmien tavoitteiden kannalta. ERI-yleisasetuksen johdanto-osan perustelujen (kappale 24) mukaan tavoitteena on varmistaa, että ERIrahastoista annettavan rahoituksen vaikuttavuutta tuetaan terveen talouspolitiikan avulla ja että ERIrahastot voidaan tarvittaessa suunnata uudelleen jäsenvaltion taloudellisten ongelmien ratkaisemissa. Ohjelmia olisi suunnattava uudelleen ainoastaan silloin, kun sillä tosiasiallisesti voisi olla suora vaikutus asiaankuuluvissa neuvoston suosituksissa osoitettujen ongelmien korjaamiseen talouden ohjauksen ja hallinnan mekanismien mukaisesti, jotta vältettäisiin toistuva ohjelmatyön uudelleen suuntaaminen, mikä haittaisi varojen hallinnoinnin ennustettavuutta. Asiaankuuluvan maakohtaisen suosituksen käsitettä (engl. relevant Country Specific Recommendation) käytetään rajaamaan ERI-yleisasetuksessa ohjelmien vaikuttavuuteen liittyvät suositukset 4 kaikista neuvoston maakohtaisista suosituksista, joita kullekin jäsenvaltiolle Euroopan talouden ohjausjakson yhteydessä annetaan. Komission nyt käsiteltävä ehdotus ei sisällä tällaista rajausta vaan ERI-rahastojen suoritusvaraus voitaisiin siirtää komission hallinnoimiin rakenneuudistussitoumuksiin, joilla voitaisiin tukea rakenneuudistuksia, jolla uudella määritelmällä tarkoitettaisiin uudistuksia, jotka on yksilöity talouspolitiikan eurooppalaisen ohjausjakson yhteydessä julkisyhteisöjen rahoitusaseman valvonnan sekä talouspolitiikan valvonnan ja yhteensovittamisen tehostamisesta 7 päivänä heinäkuuta 1997 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1466/97 2-a artiklan mukaisesti. Komission ehdotuksen johdanto-osassa on kuitenkin esitetty tuettaville rakenneuudistuksille vastaava rajoitus kuin on voimassa olevassa ERI-yleisasetuksessa. Ehdotuksen johdanto-osan 1 kappaleen mukaan pitäisi olla mahdollista tukea jäsenvaltioiden tekemiä uudistussitoumuksia, joilla ne pyrkivät panemaan täytäntöön asiaankuuluvia neuvoston suosituksia tai maksimoimaan koheesiopolitiikan varojen vaikutukset kasvuun ja kilpailukykyyn. Edelleen samassa kappaleessa komissio perustelee tätä sillä, että talouden ohjausjärjestelmä edistää taloudellista, sosiaalista ja alueellista yhteenkuuluvuutta. Tämän perusteella vaikuttaisi, että komission ehdotuksen tarkoituksena on edelleen vastaavalla tavalla kuin voimassa olevassa ERI-yleisasetuksessa rajata tuen antaminen vain sellaisiin eurooppalaisen talouspolitiikan ohjausjakson mukaisiin rakenneuudistuksiin, joilla yhteys koheesiopolitiikan tavoitteisiin. Tämä ei vastaavalla tavalla ole esillä komission ehdotuksen artiklatekstissä. Komission ehdotuksessa oikeusperustan osalta on ainoastaan viitattu ERI-yleisasetukseen ilman tarkempia perusteluja. Oikeusperustan arviointiin vaikuttavat ehdotettujen toimien suhde SEUT 174 artiklassa määritettyihin koheesiopolitiikan tavoitteisiin. Sikäli kuin komission ehdotuksella talouspolitiikan eurooppalaisen ohjausjakson mukaisilla yksilöidyillä rakenneuudistuksilla voidaan tukea koheesiopolitiikan tavoitteita, ei oikeusperusta luo estettä ehdotuksenkaltaisille toimille. 4 Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 121 artiklan 2 kohdan ja 148 artiklan 4 kohdan mukaisesti hyväksytyt maakohtaiset suositukset (ts. talous- ja työllisyyspoliittiset suuntaviivat).

4 Toissijaisuusperiaate ja suhteellisuusperiaate Yleisarvio Komissio katsoo, että rakenneuudistusten tukipakettia koskevat ehdotukset ovat toissijaisuusperiaatteen mukaisia. Periaate soveltuu EU:n ja jäsenvaltioiden jaetun toimivallan alalla. Sen mukaan EU toimii vain siinä tapauksessa ja siltä osin kuin jäsenvaltiot eivät voi riittävällä tavalla toteuttaa suunnitellun toiminnan tavoitteita, jotka suunnitellun toiminnan laajuuden tai vaikutusten takia voidaan toteuttaa paremmin EU:n tasolla (SEU 5 artiklan 3 kohta). Periaatetta noudattamalla pyritään osaltaan varmistamaan, että tarvittavat toimet toteutetaan mahdollisimman lähellä kansalaisia. Taustalla on myös tehokkuusperiaate. EU:n tulee keskittyä niihin asioihin, joissa sen toiminta on todella tarpeen. Toissijaisuusperiaate ei ole tarkkarajainen. Olennaista on arvioida, voidaanko tietty toiminta sen laajuuden tai vaikutusten takia toteuttaa paremmin EU:n tasolla. Periaatteen soveltamista koskevat tarkemmat suuntaviivat sisältyvät EU:n perussopimuksiin liitettyyn pöytäkirjaan (N:o 2) ja erityisesti sen 5 artiklaan. EUsäädöksen yhdenmukaisuus toissijaisuusperiaatteen kanssa voidaan viime kädessä viedä EU:n tuomioistuimen arvioitavaksi. Tuomioistuin ottaa arviossaan huomioon myös EU:n päämäärät ja kulloinkin kyseessä olevaa alaa koskevat erityiset määräykset. Toissijaisuusperiaatteen noudattamisen osalta myös muodollisten vaatimusten tulee täyttyä. Komission tulee perustella ehdotuksensa riittävästi. Komissio on täsmentänyt vaikutusarviointiohjeissaan perusteita, joiden nojalla se tarkastelee ehdotustensa yhdenmukaisuutta toissijaisuusperiaatteen kanssa. Sen odotetaan tuovan esiin riittävästi seikkoja, joista ilmenevät selkeästi ja yksiselitteisesti ne edut, jotka liittyvät EU:n tasolla toteutettuun toimintaan. Nämä arviot ja tiedot ovat olennaisia EU:n lainsäätäjälle, mutta myös kansallisille parlamenteille. Ilman riittävää pohjaa nämä eivät voi käyttää toissijaisuuspöytäkirjan mukaista valvontavaltaansa. EU:n tuomioistuin on arvioidessaan perusteluvelvollisuuden noudattamista kiinnittänyt EU-säädösten sanamuodon ohella huomiota asiayhteyteen ja asiaan liittyviin olosuhteisiin. Komissio kytkee rakenneuudistusten tukipakettiehdotusten perusteluissa arviointinsa muun muassa ajatukseen eurooppalaisesta lisäarvosta. Komission mukaan jäsenvaltiot ovat yleisellä tasolla pyytäneet rahoitusta rakenneuudistusten tukiohjelmasta enemmän kuin mitä alun perin odotettiin. Lisäksi lisärahoituksella voidaan tukea euroalueen ulkopuolisten jäsenvaltioiden kestävää lähentymistä euroalueeseen. Komissio arvioi, ettei näitä tavoitteita voida riittävässä määrin saavuttaa jäsenvaltioiden omin toimin (välttämättömyyskriteeri). EU:n toimilla voidaan saada aikaan lisäarvoa (tehokkuuskriteeri). EU voi jäsenvaltioita paremmin kartoittaa, ottaa käyttöön ja koordinoida parasta saatavilla olevaa asiantuntemusta ja edistää hyvien toimintatapojen vaihtoa ja siten auttaa euroalueen ulkopuolisia jäsenvaltioita valmistautumaan yhteisen rahan käyttöön. Komissio korostaa, että EU voi myös tukea kohdennettujen, kasvua edistävien uudistusten toteuttamista kaikissa jäsenvaltioissa. Komission ehdotusta voidaan kokonaistarkastelun pohjalta pitää toissijaisuusperiaatteen mukaisena. Vaikka esitetyt perustelut eivät ole kovin yksityiskohtaisia, ei niitä voida pitää asian arvioimisen kannalta riittämättöminä. On hyvin poikkeuksellista, että komissio esittäisi lainsäädäntöehdotuksen, joka ei olisi toissijaisuusperiaatteen mukainen.

5 Toissijaisuusperiaatteen noudattamista koskevien kriteereiden täyttymistä merkittävämpi kysymys on yleensä se, onko tietty säädösehdotus kaikilta osin suhteellisuusperiaatteen mukainen. Periaate edellyttää, että säännöstön tavoitteet ovat toteutettavissa EU:n toimielinten toimilla ja että toimilla ei ylitetä sitä, mikä on tarpeellista kyseisten tavoitteiden toteuttamiseksi. Periaatteen täyttymistä arvioitaessa on otettava huomioon, että EU:n toimielimillä on laaja harkintavalta poliittisten, taloudellisten ja sosiaalisten valintojen tekemisessä ja että niiden on suoritettava monitahoisia arviointeja. Rakenneuudistusten tukipakettia koskevien ehdotusten osalta suhteellisuusperiaatetta koskevat komission perustelut ovat vähäiset. Periaatteen toteutuminen tulee käytännössä arvioitavaksi kunkin ehdotetun säännöksen osalta erikseen. Rahastojen hallinnointia koskevat periaatteet ja säännökset Koheesiovarojen käyttöön sovelletaan EU:n varainhoitoasetuksen 59 artiklan jaetun hallinnon säännöksiä. Se tarkoittaa, että jäsenvaltio vastaa ensisijaisesti toimeenpanosta. ERI-rahastoista annetaan tukea monivuotisina ohjelmina, jotka perustuvat kunkin jäsenvaltion kanssa laadittuun kumppanuussopimukseen. Kumppanuussopimus on komission hyväksymä asiakirja, jossa määritellään kunkin jäsenvaltion yleinen investointistrategia. Se laaditaan kunkin jäsenvaltion omien hallintomenettelyjen mukaisesti yhdessä alueja paikallisviranomaisia edustavien kumppaneiden sekä laajasti sosiaalisia, taloudellisia, ympäristön ja muiden alojen etuja edustavien kumppaneiden kanssa. Ohjelmiin sovellettava kumppanuusperiaate ohjaa kaikkea ERI-rahastojen toimeenpanoa. Kunkin jäsenvaltion on institutionaalisten ja oikeudellisten puitteidensa mukaisesti järjestettävä kumppanuus toimivaltaisten alue- ja paikallisviranomaisten kanssa ja otettava monitasohallintoperiaatetta noudattaen kumppanit mukaan kumppanuussopimusten ja ohjelmien valmistelun ja täytäntöönpanon kaikkiin vaiheisiin. ERI-yleisasetuksen 5 artiklaa täydentää komission delegoitu säädös kumppanuuden eurooppalaisista käytännesäännöistä. Suoritusvarauksen uudelleensuuntaaminen rakenneuudistuksiin on komission ehdotuksen mukaan jäsenvaltioille vapaaehtoista. Mikäli jäsenvaltio päättäisi siirtää rakennerahasto-ohjelmien suoritusvarausta komissiolle, edellyttää se ohjelma- ja kumppanuussopimuksen muuttamista. Tähän prosessin sovellettavat säännöt takaavat alueiden ja muiden kumppaneiden vaikutusmahdollisuudet siltä osin prosessia, jossa on kyse jäsenvaltion päätöksestä siirtää koheesiopolitiikan määrärahoja uusiin rakenneuudistussitoumuksiin (ohjelmavarojen irrottaminen koheesiopolitiikasta). Sen jälkeen vapautunut tuki myönnettäisiin varainhoitoasetuksessa vahvistettujen suoran hallinnoinnin sääntöjen mukaisesti eikä kansallista osarahoitusta edellytettäisi. Myöskään kumppaneiden osallistumista ei varmistettaisi, minkä vuoksi toimenpiteiden yhteys sidosryhmien osallistumiseen ja paikallisiin sekä alueellisiin kehityshaasteisiin ja strategioihin katkeaisi. Tämä voisi uhata toimien legitimiteettiä ja omistajuutta sekä tahtoa sitoutua uudistuksiin, erityisesti kun omaa rahallista panostusta kansallisella tai aluetasolla ei vaadittaisi. Suoritusvarauksen uudelleensuuntaamista koskevan jäsenvaltion päätöksen jälkeen prosessia johtaisi komissio ja olennaiset yksityiskohdat jäisivät komission täytäntöönpanosäädöksenä annettavan päätöksen varaan. Budjettivaltaa siirrettäisiin siten komissiolle. Valtioneuvoston U kirjeen (U 6/2018 vp) mukaan EU:n budjettivarojen ohjaamisen jäsenvaltioiden rakenneuudistuksiin tulisi täyttää hallinnollisesti tehokkaan, legitiimin ja läpinäkyvän prosessin kriteerit, ja että tässä suhteessa komission esitys ei ole ongelmaton, koska komissio päättäisi EU:n talousarviosta tuettavat tarvittavat rakennemuutostoimet, asianmukaisen rahoitustason sekä seurannan ja valvonnan. Valtioneuvosto katsoo, että ehdotettu

6 mekanismi siirtäisi päätöksenteon painopistettä budjettivallan käyttäjiltä komissiolle tavalla, joka voi vaarantaa demokraattisen vastuujärjestelmän. Valtioneuvosto tukeekin Euroopan rakenne- ja investointirahastojen hallinnointia jäsenvaltioiden ja komission yhteistyönä ja pitää perusteltuna vahvistaa ohjelmiin sovellettavia toimintaperiaatteita, kuten kansallisen osarahoituksen vaatimusta, jotka lisäävät jäsenvaltioiden omistajuutta ja investointien laadukkuutta ohjelmissa. Suoritusvarauksen siirtäminen rakenneuudistuksen tukivälineeseen on jäsenvaltioille vapaaehtoista. Valtioneuvosto ei katso tarkoituksenmukaiseksi muuttaa Suomen kansallisen suoritusvarauksen käyttöönottamisesta jo laadittuja suunnitelmia, joiden mukaisesti suoritusvaraus tullaan osoittamaan kansallisiin rakennerahasto-ohjelmiin. Valtioneuvosto pitää ehdotusta myös hallintoa koskevien periaatteiden ja säännösten erityistarkastelun pohjalta toissijaisuusperiaatteen ja suhteellisuusperiaatteen mukaisena, ottaen erityisesti huomioon, että tukivälineeseen osallistuminen ja varojen siirtäminen komission suoraan hallinnoitavaksi on jäsenvaltioille vapaaehtoista. +++