Tuloverojärjestelmän rakenne: Yhtenäinen vs. eriytetty tuloverotus

Transkriptio

1 Seppo Kari Luonnos Tuloverojärjestelmän rakenne: Yhtenäinen vs. eriytetty tuloverotus 1. Johdanto Tuloverotus on arvonlisäveron ohella tärkein verotulojen lähde teollisuusmaissa. Fiskaalisen tehtävän lisäksi sillä on usein nähty olevan myös rooli tulojen uudelleenjaossa. Viimeisten parin vuosikymmenen aikana länsimaiden tuloverojärjestelmät ovat muuttuneet vähemmän progressiivisiksi. Tämä on näkynyt ylimpien rajaveroaseiden yleisenä alenemisena, pääomatulojen eriytettynä, vähemmän progressiivisena verotuksena sekä tasaverokantaan perustuvan tuloverotuksen yleistymisenä mm. monissa EU:n uusissa jäsenmaissa. Kehityksen taustalla voidaan arvella olleen pyrkimys minimoida verotuksen aiheuttamia tehokkuustappioita. Globalisaatio on vielä korostanut tämän tavoitteen merkitystä. (OECD 2006, 2009) Osa tätä kehitystä olivat Pohjoismaiden tuloverouudistukset 1990-luvun alussa. Ruotsi, Norja ja Suomi siirtyivät tällöin ns. eriytettyyn tuloveroon, jossa ansiotulot ovat progressiivisen verotuksen ja pääomatulot suhteellisen verotuksen piirissä. Myöhemmin useat Euroopan maat ovat edenneet samaan suuntaan toteuttamatta muutoksia kuitenkaan samassa laajuudessa kuin Pohjoismaat. Tässä muistiossa tarkastellaan perinteisen yhtenäisen tuloveron 1 ja eriytetyn tuloverotuksen etuja ja haittoja. Muistio hyödyntää aihepiiristä viimeisten 10 vuoden aikana käytyä varsin laajaa kansainvälistä keskustelua, josta tuoreimpana esimerkkinä Mirrlees Review. Jaksoissa 2 ja 3 tarkastellaan aluksi yhtenäisen tuloverotuksen ja eriytetyn tuloverotuksen taustaperiaatteita ja sisältöä. Jaksossa 4 arvioidaan mallien etuja ja haittoja. Jaksossa 5 on yhteenveto tarkastelusta Yhtenäinen progressiivinen tuloverotus 2.1 Tausta ja käsitteet Yhtenäisen tuloverotuksen (global income tax) taustalla on ajatus, jonka mukaan verotaakan oikeudenmukaisen jaon tulee perustua veronmaksukykyyn (ability-to-pay principle) luvulla alkoi saada valtaa näkemys, jonka mukaan vuositulo on veronmaksukyvyn paras mittari. Tällöin henkilöt, joilla on samat tulot, maksavat saman määrän veroja ja niiltä, joiden ansiot ovat suuremmat, voidaan periä suuremmat verot. Asetelma täyttää horisontaalisen ja vertikaalisen oikeudenmukaisuuden vaatimukset. 1 Mm. OECD (2006) käyttää käsitettä comprehensive income tax, laajapohjainen tulovero. Koska tulokäsitteen laajuus on hieman eri kysymys kuin se, onko tuloverotuksessa yksi veropohja vai useampia, tässä käytetään termiä yhtenäinen tuloverotus. 2 Tarkastelu on periaatteellista ja kohdistuu vaihtoehtoisten mallien yleispiirteisiin. Suomen tuloverotuksen uudistamisen tulonjakovaikutuksia on tarkastellut mm. Matikka (2008). 3 Toinen klassinen verotuksen oikeudenmukaisuuteen liittyvä periaate on etuperiaate (benefit-principle), jonka mukaan veron tulee vastata yksilön julkisen vallan palveluista saamaa hyötyä. Tämän näkemyksen mukaan, jos vastaavuus toteutuu, verotaakka jakautuu yksilöiden välillä oikeudenmukaisesti. Näkemys ei ota huomioon tuloeroja ja näiden vaikutusta verotaakan oikeudenmukaiseen jakoon. Musgrave (2005) 1

2 Yhtenäisen tuloveron (maksukykyperiaatteen) taustalla on siis ensisijaisesti kysymys verotaakan oikeudenmukaisesta jaosta. Se ei suoraan kiinnitä huomiota verotuksen käyttäytymisvaikutuksiin ja näistä syntyviin tehokkuustappioihin. Periaatteessa eri tulojen yhdenmukainen verottaminen saattaisi olla hyvä myös tehokkuuden kannalta; yhtäläisyys voisi tarkoittaa taloudellisia valintojen neutraalia kohtelua. Tähän on kuitenkin kaksi huomautusta. Neutraalisuus edellyttää, että kaikki tulot kyetään sisällyttämään veropohjaan ja että tulot mitataan oikein. Näiden vaatimusten toteuttaminen on osoittautunut hankalaksi. Lisäksi, yhtenäisen tuloverotuksen perusajatus on ristiriidassa optimiveroteorian kanssa, jonka mukaan taloudellisia toimintoja, joissa verotuksen käyttäytymisvaikutukset eroavat, tulee verottaa eri tavoin. Tämä näkemys tukee poikkeamista erityyppisten tulojen yhtenäisestä verotuksesta. Tuloverotuksen yleistyessä alettiin kehitellä malleja siitä, mikä on hyvä tulokäsite. Taloustieteen ja vero-opin piirissä laajaa kannatusta alkoi pian saada ns. Schanz-Haig-Simons tulokäsite (SHStulo), joka määrittelee henkilön vuosituloksi kulutukseen käytettyjen resurssien arvon lisättynä hänen varojensa markkina-arvon lisäyksellä. Sen mukaan siis tuloon luetaan juoksevien tulojen ja rahanarvoisten etuuksien lisäksi varallisuuden realisoitumaton reaalinen (inflaation ylittävä) lisäys. Vaikka SHS-tulolla on ollut vaikutusta monien maiden tuloverolainsäädäntöön, verotuksen tulokäsite poikkeaa siitä kaikkialla. Veronalaiseen tuloon luetaan pääsääntöisesti vain realisoituneet arvonmuutokset, inflaation vaikutusta tuloon ei useinkaan eliminoida, asuntojen ja muiden kestokulutushyödykkeiden omistamisesta syntyvät etuudet lasketaan tuloksi vain harvoin ja perinnöt ja lahjat verotetaan yleensä tuloverotuksen ulkopuolella. Lisäksi yhteisömuotoisista yrityksistä saatua tuloa ei veroteta henkilöverotuksessa kertymäperusteisesti (accrual basis) vaan vasta tulon realisoituessa (realization basis). Nämä poikkeamat toteutetaan yleensä toimeenpanon helpottamiseksi. Niillä on kuitenkin tyypillisesti taloudellista käyttäytymistä vääristävä vaikutus. Näin ollen SHS-tuloon perustuvan yhtenäisen tuloveron vaikea toimeenpantavuus on yksi järjestelmän keskeinen ongelma ja se johtaa toiseen, ehkä vielä vakavampaan ongelmaan, epäneutraalisuuteen ja taloudellisiin käyttäytymisvääristymiin. Kansainvälisesti kehitys kulki 1980-luvun lopulle asti pois hajanaisista tuloveroista (schedular income tax) kohti yhtenäistä tuloveroa. Hajanaisia tuloveroja, joissa verotus kohdistui eri tavoin erilaisiin yksittäisiin tulolajeihin, esiintyi erityisesti maissa, joissa yhtenäistä tuloveroa ei kyetty toimeenpanemaan alhaisen kehitystason ja heikon hallinnon johdosta (Messere 1993). Tuloverotuksen perusteita pohdittiin periaatteelliselta kannalta mm. keskustelussa siitä, pitäisikö verotuksen perustua tuloihin vai kulutukseen. Useissa selvityksissä kulutusta pidettiin tuloa parempana veronmaksukyvyn mittarina (Meade 1978, US Department of the Treasury 1977, Kay ja King 1990). Perusteina olivat tehokkuuden ohella oikeudenmukaisuus ja hallinnollinen toteutettavuus. Tässä debatissa kehiteltiin menovero (expenditure tax), joka kohdistuu yksilön kulutukseen käytettyihin tuloihin ja jonka veroasteikko on progressiivinen luvun tärkeissä tuloverouudistuksissa päädyttiin kuitenkin yleisesti laajapohjaisen yhtenäisen tuloveron kannalle (Englanti, USA ym.). Uudistusten lopputulosta on toisaalta kutsuttu myös hybridiksi, jossa yhdistyy tulo- ja menoverotuksen piirteet. Esimerkiksi Englannissa suuri osa kotitalouksien säästämisestä kanavoituu säästämisohjelmiin, joihin sovelletaan menoveromallia. USA:ssa keskustelu kulutukseen perustuvasta liittovaltiotason verotuksesta jatkuu edelleen (US Tax reform panel 2005). 2.2 Yhtenäisen tulon perusrakenne Yhtenäisessä tuloverotuksessa veropohja on tyypillisesti eri tulojen summa vähennettynä tulonhankkimismenoilla, sosiaalisilla vähennyksillä ja muilla vähennyksillä. 2

3 Käytännössä verotus voidaan toteuttaa joko yhteis- tai erillisverotuksena. Yhteisverotuksessa tulot joko lasketaan yhteen ja verotetaan puolisoihin sovellettavalla erillisellä asteikolla tai tulojen summa jaetaan puoliksi (tai muussa suhteessa) ja verotetaan yleisellä veroasteikolla. Vaikka ansiotuloverotus perustuisi erillisverotukseen, puolisoiden ja lasten pääomatulot verotetaan usein yhteisverotuksessa suurempituloisen puolison tulona. Tällä pyritään estämään progression välttämiseen pyrkivää perheiden sisäistä verosuunnittelua, jossa varallisuus hajautetaan pienituloisille perheenjäsenille. Progressiivista yhtenäistä tuloveroa soveltavissa maissa monille tuloille on käytännössä annettu poikkeava, kevyempi verokohtelu. Tämä koskee mm. monia pääomatuloja kuten talletuskorkoja ja omaisuuden luovutusvoittoja, jotka ovat olleet varsin laajasti verovapaita monissa maissa. Myös vapaaehtoisten eläkesäästöjen ns. EET-mallin mukainen säästöjen vähennyskelpoisuuteen perustuva verokohtelu on ollut tavallista. 4 Tuloverotuksessa joudutaan aina jollain lailla ottamaan kantaa erillisen yhtiöveron ja henkilöverotuksen yhteensovittamiseen. Yhtenäisessä tuloverotuksessa, jossa pääomatulot ovat progressiivisessa verotuksessa, tämä haaste on merkittävä, sillä täysi kahdenkertainen verotus voi johtaa hyvin korkeisiin efektiivisiin rajaveroasteisiin. Tästä syystä järjestelmään sisältyy yleensä joko yrityksen tai omistajan verotuksessa annettavia kevennyksiä. Yksi Euroopassa (ja Suomessa) aiemmin sovellettu integrointitapa on yhtiöveron hyvitysjärjestelmä, joka sopii erityisen hyvin progressiivisen yhtenäisen tuloveron malliin. Yhtiön maksama voitonjakoon kohdistuva vero hyvitetään (täysi hyvitys) omistajalle, jolloin yhtiövero toimii kuin minkä tahansa tulon ennakonpidätys. Lopputulos on se, että osinkoon kohdistuu verotus samalla veroasteella kuin henkilön muihin tuloihin. 3. Eriytetty tuloverotus 3.1 Tausta Yleisessä mielessä termi eriytetty tulovero tarkoittaa verojärjestelmää, jossa eri tulolajeja verotetaan eri veroasteilla (schedular income tax,). Sillä viitataan kuitenkin usein myös pohjoismaiseen eriytetyn tuloveron malliin (dual income tax), joka ideoitiin Tanskassa luvun puolivälissä ja otettiin käyttöön Ruotsissa, Norjassa ja Suomessa 1990-luvun alkuvuosina. Pohjoismaisessa mallissa ansiotulot (työtulot ja sosiaalietuudet) ovat perinteisen progressiivisen verotuksen kohteena, kun taas pääomatulot verotetaan laajapohjaisesti yhtenäisellä suhteellisella verokannalla. Kun yhtenäisen tuloverotuksen lähtökohta on verotaakan oikeudenmukainen jako henkilön veronmaksukyky huomioiden, eriytetyn tuloveron taustalla on useita periaatteellisia ja käytännön ajatuksia. Ensimmäiseksi on syytä mainita optimiveroteorian edellä mainittu periaatteellinen näkökohta, jonka mukaan erityyppisiä toimintoja, joiden osalta verotuksen vaikutukset eroavat, on optimaalista verottaa eri tavoin. Taloustieteellisen kirjallisuuden mukaan ansiotulojen verottaminen vääristää vähemmän kotitalouksien dynaamisia päätöksiä kuin säästöjen verottaminen. Lisäksi globalisaatio on kasvattanut pääoman liikkuvuutta ja vaikeuttanut pääomatulojen verotuksen 4 Vrt. edellä hybridimalli, joka sisältää menoveron piirteitä. 5 Tanskan 1987 uudistus toteutti eriytetyn tuloveron ideoita, muttei samassa laajuudessa kuin muiden pohjoismaiden myöhemmät reformit luvulla Tanska palasi takaisin kohti yhtenäistä tuloveroa. (Sørensen 1998) 3

4 toimeenpanoa. Näiden tekijöiden voidaan tulkita selkeästi puoltavan työ- ja pääomatulojen erilaista verotusta. Useat tunnetut public finance tutkijat ovatkin arvioineet, että taloustieteestä ei löydy sen paremmin tehokkuuteen kuin tulonjakoonkaan liittyviä perusteita työpanoksen ja pääomapanoksen tuottamien tulojen yhtenäiselle verotukselle. (Ks. Boadway ja Wildasin 1995, Boadway 2004, Diamond 2007, Brewer ym ) Toisaalta optimiveroteorialla ei ole toistaiseksi ollut vastausta kysymykseen siitä, millaisilla veroasteilla eri tuloja tulisi verottaa. Toinen pääomatulojen matalahkoa erillistä verottamista puoltava tekijä, joka on osaksi periaatteellinen osaksi käytännöllinen, liittyy tulon mittaamiseen. Tuloteorioiden mukaan pääomalle saatua tuloa on vain se osa nimellistulosta, joka ylittää inflaation vaikutuksen pääoman reaaliarvoon. Jos esimerkiksi säästöjen nimellinen tuotto on 5 %, inflaatio 3 % ja verokanta 30 %, efektiivinen veroaste (reaalitulon veroaste) saadaan seuraavasta kaavasta: Efektiivinen veroaste = 30% 5% 1,5% 75% 5% 3% 2% Pääomatuloverotuksen indeksoiminen olisi suora ratkaisu ongelmaan, mutta tätä ei kuitenkaan ole missään toteutettu systemaattisesti ja pysyvästi. Yhtenäisessä tuloverotuksessa inflaatiolle herkkien tulojen (korot ja luovutusvoitot etc.) verotusta kevennetään usein erilaisilla vähennyksillä ja vapautuksilla. Pohjoismaissa pääomatulojen matalaa, suhteellista verokantaa on perusteltu juuri sillä, että se on yksinkertainen epäsuora tapa ottaa huomioon inflaation vaikutus nimellistuloon kohdistuvassa verotuksessa. Muut näkökohdat liittyvät hallinnolliseen ja poliittiseen toteutettavuuteen ja neutraalisuuteen. Näiden mukaan on mm. helpompaa toteuttaa ja ylläpitää laaja veropohja, jos verokanta on yhtenäinen ja suhteellisen matala. Kun veropohja on laaja ja verokanta yhtenäinen, on myös helpompi täyttää neutraalin verokohtelun vaatimus. Tällaiseen järjestelmään voi liittyä myös läpinäkyvyyteen ja hallinnolliseen yksinkertaisuuteen liittyviä etuja. 3.2 Eriytetyn tuloveron piirteitä Seuraavassa tarkastellaan aluksi pohjoismaisen eriytetyn tuloveron perusmallia ja tämän jälkeen muiden Euroopan maiden tuloverotuksessa esiintyviä dualistisia elementtejä, jotka ovat lisääntyneet viime vuosina. Pohjoismaisen mallin peruspiirteiksi on usein esitetty seuraavat tekijät (Sørensen 1998, Cnossen 1999, Genser ja Reutter 2007): Ansiotuloja verotetaan progressiivisesti ja pääomatuloja suhteellisesti. Kummankin tulolajin veropohja on laaja, erityiset vähennykset ja huojennukset on minimoitu. Pääomatulojen veroaste asettuu karkeasti ansiotulon veroasteikon alimman portaan 6 tasolle. Yhteisöjen voittoja verotetaan samalla verokannalla kuin pääomatuloja. Yhteisöverotus ja henkilöverotus on integroitu hyvitysjärjestelmällä tai vastaavalla järjestelyllä. Verokantaeroja hyödyntävä verosuunnittelu pyritään minimoimaan estosäännöillä, joihin lukeutuu yrittäjän tulojen jakaminen kaavamaisin perustein ansio- ja pääomatuloon. 6 Suomen osalta tämä viittaa kunnallisveron ja vakuutetun maksujen muodostamaa veroastetta. Norjassa itse asiassa matalilla tulotasoilla ansio- ja pääomatulojen veroaste on sama 28 % (vrt. viipalemalli, jota selostetaan myöhemmin). 4

5 Taulukko 1 Tuloverotuksen piirteitä Pohjoismaissa 2008/2009 Tanska Suomi Norja Ruotsi Tyyyppi Sekajärjestelmä Nordic dual Nordic dual Nordic dual Ylin ansiotulon vero-% 59,7 51,16/56, ,8 56,4 Pääomatulovero-% 2 progressiivinen Osinkoverojärjestelmä Kahdenkertainen/ alempi verokanta osingoille Kahdenkertainen/ Huojennuksia osakastasolla Kahdenkertainen/ normaalituotto verovapaa Kahdenkertainen/ suppeita huojennuksia Yhteisöverokanta ,3 Split-järjestelmä 3? on on on Varallisuusvero Ei Ei Kyllä Ei 1) Vuosi 2009, jälkimmäisessä luvussa mukana myös palkan perusteella maksettavat (vakuutetun) maksut. 2) Tanskan osalta koskee osinkoja ja osakkeiden myyntivoittoja 3) Yrittäjän tulon kaavamainen jako ansio- ja pääomatulo-osuuksiin. Pohjoismaisessa mallissa verottaja jakaa yrittäjän tulon kaavamaisesti ansio- ja pääomatuloosuuksiin, jotka lisätään verovelvollisen muihin ansio- ja pääomatuloihin ja verotetaan niihin sovellettavilla veroasteilla (ns. split-järjestelmä). Tämän järjestelyn tavoitteena on taata palkansaajan ja yhtymänä tai toiminimenä toimivan yrittäjän tulojen samantasoinen verotus ja toisaalta estää osakeyhtiönä yritystoimintaa harjoittavan yrittäjän tulonmuuntoa. Järjestely tuo itse asiassa osinkojen verotukseen progressiivisen elementin kun yrittäjän osingot katsotaan tietyn rajan ylittäviltä osin ansiotuloksi. Suomessa näiden sääntöjen piirissä on laaja verovelvollisjoukko sillä kaavamainen jako koskee periaatteessa kaikkia listaamattomista yhtiöistä osinkoa saavia osakkeenomistajia. Ruotsissa ja Norjassa sääntöjä sovellettiin alun perin suppeasti omistettujen yhtiöiden ns. aktiivisiin osakkaisiin (yrittäjä-omistajiin ja näiden perheenjäseniin). Norja siirtyi 2006 aktiivisen omistajan erityiskohtelusta kaikille samanlaiseen osinkojen ja osakkeiden luovutusvoittojen verotukseen (ks. Kari ja Kröger 2009). 3.3 Kaksi erilaista tapaa eriyttää ansio- ja pääomatulojen verotus Pohjoismaiden järjestelmät eroavat sen suhteen, miten ansio- ja pääomatulojen eriytetty kohtelu toteutetaan. Seuraavassa esitellään kaksi lähestymistapaa, joista toista nimitetään viipalemalliksi (Norja) ja toista korimalliksi (Suomi). Viipalemallissa on kaksi erilaista veropohjaa, kokonaistulo (Norja: alminnelig inntekt) ja bruttoansiotulo (Norja: personlig inntekt). Kokonaistulo sisältää henkilön kaikki tulot: työtulot, sosiaalietuudet, pääomatulot ja yritystoiminnan tulot. Siitä vähennetään tulonhankkimismenot, perusvähennys ja muut vähennykset. Näin laskettu nettotulo verotetaan suhteellisella verokannalla, joka on Norjassa 28 %. Toinen veropohja on bruttoansiotulo, johon sisältyy työtulojen ja sosiaalietuuksien lisäksi yritystulon ansiotulo-osuus. Tästä veropohjasta ei tehdä mitään vähennyksiä. Bruttoansiotulo verotetaan progressiivisella asteikolla, jonka verokynnys on varsin korkea. 5

6 Kokonaistulon verotus vastaa rakenteeltaan siis yhtenäistä tuloveroa (global inome tax), johon tässä tapauksessa sovelletaan tasaveroa. Tätä täydennetään bruttoansiotulon lisäverolla, joka poikkeaa tavanomaisesta tuloverosta siinä, että sen veropohjana on nettotulon sijasta bruttotulo. Lisävero tuo järjestelmään progressiivisuuden. Viipalemallissa pääomatulo ei ole itsenäinen tulolaji. Erilaiset pääomatulot ja yritystulon pääomatulo-osuus tulevat verotetuiksi suhteellisella verokannalla kokonaistuloon sisältyvinä. Korimallissa henkilön kaikki tulot jaetaan kahteen tulolajiin (koriin). Kummastakin tulolajista tehdään kyseiseen tuloon kohdistuvat luonnolliset vähennykset, verokynnykseen liittyvät vähennykset ja sosiaaliset vähennykset, ne kuitenkin vain ansiotulosta. Pääomatulot verotetaan suhteellisesti ja ansiotulot progressiivisesti. Tulolajien täydellisestä erillisyydestä poiketaan lähinnä siinä tapauksessa, jossa pääomatulon määrä ei riitä siihen kohdistuvien vähennysten tekemiseen. Tällöin vähennys voidaan tehdä pääomaverokannalla ansiotuloverosta (esim. Suomen alijäämähyvitys). Toiseen suuntaan (ansiotulosta pääomatuloon) vähennysten siirtoa ei tehdä. Viipale- ja korimalli johtavat (sopivasti valituilla veroasteilla) monissa tapauksissa samaan lopputulokseen. Toisaalta niillä on joissain tilanteissa selvästi erilaisia implikaatioita. Seuraavassa kolme esimerkkiä tästä: Viipalemallissa vähennykset tehdään vain kokonaistulosta, joka verotetaan matalalla tasaverokannalla. Verrattuna malliin, jossa vähennyksiin kohdistuu progressiivinen rajaveroaste, tällä voi olla seuraavia etuja: 1) vähennysten fiskaalinen vaikutus on pienempi, 2) vähennysten tuottama veroetu voidaan kohdentaa tehokkaammin tuloskaalan alapäähän, ja 3) kannustin hyödyntää vähennyksiä verosuunnittelussa pienenee. Viipalemallissa perusvähennys ja mahdolliset sosiaaliset vähennykset kohdistuvat samoin perustein kaikille veronmaksajille (yrittäjät vs. palkansaajat) ja tuloille (pääomatulot vs. ansiotulot). Tämä johtuu siitä, että vähennykset tehdään kokonaistulosta, joka sisältää kaikki tulot, eikä veronalaisesta ansiotulosta kuten korimallissa. Korimallissa syntyy helposti tilanne, jossa yrittäjä, jonka tulot ovat valtaosin tai kokonaan yritystulon pääomatulo-osuutta, maksaa veroa jo hyvin pienistä tuloista verrattuna vastaavaan palkansaajaan. Viipalemallissa tätä ongelmaa ei synny. Suomen korimallissa tätä ongelmaa on pyritty pienentämään tarjoamalla toiminimille ja maatalouden harjoittajille mahdollisuus valita pääsääntöä alempi laskennallinen pääoman tuottoprosentti, jolla yritystulon pääomatulo-osuus lasketaan. Viipalemallissa verotettavan bruttoansiotulon veropohja on laaja, mikä mahdollistaa sekä verotuoton että tulonjaon näkökulmista alemmat rajaveroasteet asteikon yläpäässä (kuin kapeaan veropohjaan liittyvä verotus). Alemmilla rajaveroasteilla on lähtökohtaisesti positiivisia tehokkuusvaikutuksia. Myös veroastekuilu ansiotulon ja pääomatulon välillä madaltuu hieman. 3.4 Tulon muunnosta eriytetyssä tuloverotuksessa Verokantaero ansiotulon rajaveroasteiden ja pääomaverokannan välillä synnyttää ylimmissä tuloluokissa veronmaksajille kannustimen saada tulot ansiotulon sijasta pääomatulona. Mahdollisuuksia tulolajiin vaikuttamiseen on ehkä erityisesti yrittäjillä. Kannustin lisännee kuitenkin myös palkansaajien halukkuutta myydä työpanostaan yrittäjänä, mikä laajentaa ongelman (alkuperäisen) yrittäjäkunnan ulkopuolelle. Näihin ongelmiin on kiinnitetty huomiota eriytetyn tuloveron alkuvaiheista lähtien. Lainsäädäntöön on rakennettu erilaisia estosääntöjä, josta ehkä merkittävin on yrittäjän ylisuuren osingon verottaminen progressiivisesti ansiotulona (splitsäännöt). Alusta pitäen lisäksi on korostettu sitä että verokantaero ei saisi muodostua kovin 6

7 suureksi. Norjassa pidettiin tavoitteena, että verokantaero ei enimmillään nousisi yli 20 %-yksikön. Tässä ei pysytty ja verokantaero kohosi 90-luvun loppupuolella lähes 30 prosenttiin. Tämän on arvioitu lisänneen verosuunnittelua (Jacobsen 2008). Suomessa ero oli enimmillään vielä tätä korkeampi, lähes 40 prosenttia, mutta se on ansio- ja pääomatulojen veroastemuutosten myötä kaventunut vajaaseen 30 prosenttiin. Edelleen sitä voi pitää liian suurena. Norjassa ja Suomessa muuntoa ei ilmeisesti ole onnistuttu estämään. Ruotsissa vastaavaa ilmiötä ei ole syntynyt, ainakaan palkasta ja osingoksi 7. Tähän löytyy ehkä luonteva selitys näiden maiden osinkoverojärjestelmistä. Kun Norjassa ja Suomessa osinkoverotus oli yhdenkertaista (yhtiöveron hyvitys), Ruotsissa on ollut lähes koko ajan voimassa ns. klassinen järjestelmä, jossa osingon kokonaisveroaste on varsin lähellä ansiotulon ylimpiä veroasteita. Tulonmuuntoa on tutkittu Norjassa paljonkin ja jonkin verran myös Suomessa. 8 Muuntoon johtanut verosuunnittelu on ollut erilaista näissä kahdessa maassa. Norjassa estosäännökset kohdistuivat aiemmin vain suppeassa omistuksessa olevien yhtiöiden ns. aktiivisiin osakkaisiin. Tulonmuunto keskittyi säännösten soveltamiskriteerien kiertämiseen. Omistusjärjestelyillä pyrittiin saamaan näyttämään siltä, että yritys on laajassa omistuksessa ja että todellinen yrittäjä-omistaja ei kuulu keskeisiin omistajiin. Tässä tilanteessa progressiivinen ansiotuloverotus saatettiin välttää kokonaan, Alstadsaeter jne. (2006). Suomessa tilanne on ollut toinen. Split-säännöksiä sovelletaan listaamattomien yhtiöiden kaikkiin osakkaisiin. Näin ollen muunto ei ole voinut tapahtua Norjan tapaan ohittamalla split ja pääsemällä näin kokonaan suhteellisen verokannan piiriin. 9 Splitin säännökset ovat kuitenkin Suomessa monien arvioiden mukaan suhteellisen väljät ja voivat johtaa yrittäjän pääomatulo-osuuden yliarvioimiseen. Taloustieteellisten asiantuntija-arvioiden mukaan pääomatulo-osuudeksi tulisi laskea karkeasti ottaen riskittömän markkinakoron perusteella määriteltävä tuotto sijoitetulle omalle pääomalle, mikä tarkoittaisi ehkä noin 3-4 prosentin tuottoastetta. Suomessa prosentti on nykyisin osakeyhtiöillä 9 % ja henkilöyhtiöillä sekä liikkeen- ja maataloudenharjoittajilla 20 %. Suora tapa puuttua muuntoilmiöön voisi olla näiden prosenttien korjaaminen alaspäin. Norja otti tämän askeleen 2006 verouudistuksessaan siirtyessään ns. osakasmalliin, jossa osinko ja osakkeen luovutusvoitto ovat verovapaita verojen jälkeistä riskitöntä markkinakorkoa vastaavalta osin ja ylimenevältä osin pääomaverokannalla verotettavaa tuloa (ks. Kari ja Kröger 2009). Osa Suomen muuntokysymystä on ansiotulo-osingon verokohtelu suhteessa palkkaan. Ansiotuloosingosta ei makseta työnantajamaksuja eikä palkkaperusteisia vakuutetun maksuja. Siksi sen verokiila on alempi kuin palkan. Merkittävä osa erityisesti TEL-järjestelmän piirissä olevia yrittäjiä on nostanut korvauksensa yrityksestään palkan sijasta ansiotulo-osinkona (Ulvinen 2007). 7 On kuitenkin esitetty että muuntoa olisi tapahtunut palkasta luovutusvoitoiksi. 8 Tulonmuuntoa (suoraan tai välillisesti) tarkastelevaan suomalaiseen taloustieteelliseen tutkimukseen ja debattiin sisältyvät mm. Kari (1999), Hietala ja Kari (2006), Ulvinen (2007), Kari ja Karikallio (2007), Pirttilä ja Selin (2007), Ylä-Liedenpohja (2007, 2008), Riihelä ym. (2008, 2009). 9 Suomen split on siis ollut vältettävissä vain listautumalla. Nykyisin listattujen yhtiöiden osingot ovat kuitenkin muilta osin ankarammin verotettuja kuin listaamattomien. Ennen vuoden 2005 uudistusta tilanne oli toinen ja niinpä tuloverosäännösten voidaan arvioida kannustaneen listautumaan. Toisaalta listautumispäätökseen liittyy niin paljon muita kysymyksiä, että verosuunnittelun rooli päätöksessä voi olla marginaalinen. 7

8 3.5 Etelä- ja Keski-Euroopan eriytetyt (schedulaariset) järjestelmät 10 Myös useissa muissa Euroopan maissa pääomatulojen verokohtelu poikkeaa ansiotulojen verokohtelusta (ks. Genser ja Reutter 2007, Kari ja Kröger 2009). Hollannissa portfoliosijoitusten tuotot (osake-, korko- ja rahastosijoitukset) verotetaan 30 prosentin suhteellisella verokannalla. Ansiotulon ylin rajaveroaste on 52 prosenttia. Enemmistöomistuksen tapauksessa (yrittäjä) osinkoja ja muita pääomatuloja verotetaan 25 prosentin verokannalla. Belgiassa osinkotulon suhteellinen eriytetty verokanta on 25 prosenttia ja korkotulon 15 prosenttia (molemmat lopullisia lähdeveroja), mutta ansiotulon korkein rajaveroaste on 54 prosenttia. Itävallassa osinkojen, korkojen ja luovutusvoittojen veroaste on 25 (osingoilla ja koroilla lopullinen lähdevero) samalla kun ansiotulon korkein rajaveroaste on 50 prosenttia. Italiassa sovelletaan 12,5 prosentin lopullista lähdeveroa osingoille, koroille ja luovutusvoitoille. Saksassa osinkoihin ja luovutusvoittoihin sovelletaan 26,4 prosentin veroa, mutta ansiotulon ylin rajavero on 45 prosenttia. Myös Virossa, Liettuassa, Tsekissä, Slovakiassa, Kreikassa ja Portugalissa on pääomatulojen ja ansiotulon veroasteissa on eroja. Kuten näistä esimerkeistä käy ilmi, on varsin tavallista, että pääomatulolle ei ole mitään yhtenäistä veropohjaa vaan useissa maissa on käytössä erillisiä verokantoja eri pääomatuloille. Monessa tapauksessa kyseessä on korvauksen maksajan perimä lopullinen lähdevero. Joissain lopullista lähdeveroa soveltavissa maissa (Itävalta, Belgia) veronmaksajalla on mahdollisuus ilmoittaa nämä tulot veroilmoituksellaan, jolloin hän voi päästä hyötymään vähennyksistä. Monissa käsitellyistä maista lisäksi yhtiön ja omistajan verotuksen integroimiseksi ei ole muita järjestelyjä kuin matala verokanta. Poikkeuksina tästä voidaan pitää Viroa, Slovakiaa ja Kreikkaa (nollaverokanta) sekä Belgiaa (ACE-malli). Toistaiseksi Keski- ja Etelä-Euroopan hajanaisista tuloverojärjestelmistä ei ole näkynyt analyysejä järjestelmien taustoista sekä siitä miten niiden arvioidaan täyttävän hyvän verojärjestelmän ominaisuuksia (ks. kuitenkin Homburg 2007). 4. Yhtenäisen tuloveron ja eriytetyn tuloveron edut (+) ja haitat (-) Seuraavassa listataan mainittujen kahden tuloverojärjestelmän etuja ja haittoja. Etujen käsittelyssä on lähtökohtana se, että malli kyetään toteuttamaan ideaalisessa/perusmuodossaan. Haitoissa tuodaan esiin toimeenpanovaikeuksia ja keskustellaan siitä, millaisia seuraamuksia näillä ongelmilla on tulonjaon, tehokkuuden ja hallinnoitavuuden kannalta. Tarkastelussa oletetaan, että yhtenäinen tuloverotus on progressiivinen ja ylimmät rajaveroasteet suhteellisen korkeat, esim. noin 50 prosenttia. Esitettävät tehokkuusnäkökohdat perustuvat edellä jo käsiteltyyn. Verotuksen oikeudenmukaisuudella elinkaaritarkastelussa viitataan asetelmaan, jossa vertaillaan esim. kahden henkilön elinkaaren aikana maksamia veroja, joiden tulot ovat kullakin periodilla samat. Toinen henkilö säästää, ts. lykkää kulutustaan elinkaaren loppupuolelle ja toinen kuluttaa aikaisemmassa vaiheessa. Pääomatulojen verotus johtaa siihen, että aikaisen kuluttajan verojen pääoma-arvo (markkinakorolla diskontattuna) on alempi kuin säästäjän. Mitä suurempi on säästöjen veroaste, sitä heikompi on säästäjän asema vaikka elinkaaritulot olisivat samat. Yhtenevän tuloverotuksen taustalla oleva maksukykyperiaate lähtee periodikohtaisesta (poikkileikkaus-) 10 OECD 2006 käyttää näistä nimitystä semi-dual income tax. 8

9 oikeudenmukaisuudesta eikä kiinnitä huomiota elinkaarinäkökulmaan. Sen puutteet näkyvät myös, kun tarkastellaan henkilöitä, joiden tuloprofiilit poikkeavat. Säästöjen verotus korkealla rajaveroasteella ja jyrkkä progressio syrjivät niitä, joilla on tulopiikkejä, ja yleisemmin kaikkia niitä, joilla on tarve tasata tuloja elinkaarella. Näitä ongelmia voidaan lieventää erityissääntelyllä, mutta tällöin joudutaan hyväksymään lainsäädännön monimutkaistuminen. Yhtenäinen tuloverotus Edut + oikeudenmukainen horisontaalisesti ja vertikaalisesti (poikkileikkaustarkastelussa) + neutraali ideaalisesti toteutettuna Heikkoudet - epäoikeudenmukainen elinkaarella; syrjii säästäväisiä ja sellaisia, joilla epätasaiset tulot - vaikea toimeenpanna ideaalisessa muodossa (tulon mittaamisvaikeudet) - epätäydellinen toteutus voi johtaa suuriin tehokkuusongelmiin - progressio kärjistää tehokkuusongelmia - korkeiden veroasteiden ja epäneutraalisuuden vaikutukset korostuvat globaalissa taloudessa - progressio edellyttää kotitalouden pääomatulojen yhteisverotusta - yhtiön ja osakkaan verotuksen integroinnin toteuttaminen haastavaa - hyvä toteutus vaatii monimutkaista lainsäädäntöä Eriytetty tuloverotus Edut + mahdollistaa tehokkaan verorakenteen toteuttamisen + globalisaation kestävä eikä riipu herkästi käytännön toteutuksesta + yhtenäinen tasaverokanta: ei suuria vääristymiä eikä verosuunnittelukannustimia + ei tarvetta pääomatulojen yhteisverotukseen tai tulontasaukseen + yhtiön ja omistajan verotuksen integroiminen helppoa, tarjolla monia vaihtoehtoja + suhteellisen yksinkertainen; ei vaadi monimutkaista sääntelyä Heikkoudet - tulonjakovaikutukset (riippunee toteutuksesta) - tulonmuunto (riippunee toteutuksesta) Eriytettyyn tuloverotukseen voidaan sisällyttää progressiivinen pääomatulojen verotus. Monien eri tekijöiden voi kuitenkin arvioida asettavan rajoitteita ylimpien rajaveroasteiden tasolle. 1) Nimellistuloon kohdistuvassa verotuksessa inflaatio vipuaa nopeasti sellaisten varallisuusesineiden efektiiviset rajaveroasteet hyvin korkeiksi, jotka eivät ole inflaatiosuojattuja. Toisaalta, suhteellisen ankara luovutusvoittoverotus, joka on osa pohjoismaista mallia, syö jo osan inflaatiosuojasta. 2) Osinkoihin ja osakkeiden luovutusvoittoihin kohdistuu verotus yhtiötasolla, mikä tulee ottaa huomioon henkilötason progressiivista verotusta suunniteltaessa. Tehokkuuden kannalta on tärkeää estää oman pääoman syrjiminen verotuksessa. 3) Progressiivinen pääomatulojen verotus kannustaa verosuunnitteluun, jolla pyritään välttämään tulotason nouseminen asteikon ylimmille portaille. Keinoja voi olla monia, kuten omistuksen hajauttaminen perheenjäsenille, tulojen realisoitumisen lykkääminen, välillisen omistuksen hyödyntäminen (holdingyhtiöt), veropako ulkomaille, 9

10 poikkeavassa kohtelussa olevat sijoitusinstrumentit jne. Tällainen toiminta heijastaa verotuksen aiheuttamia vääristymiä. Siitä seuraa myös tehokkuuskustannuksia mm. resurssien haaskaamisena hyödyttömään aktiviteettiin sekä reaalitaloudellisten päätösten vääristymisestä aiheutuvat tuotannon menetykset. 5. Yhteenveto Yhtenäinen tuloverotus syntyi aikanaan vastauksena haasteeseen verorasituksen oikeudenmukaisesta jaosta. Sitä ei ole suunniteltu tehokkuusnäkökulmasta, vaikka ideaalimuodossa (SHS-tulo) se voi täyttää tehokkuustavoitteet varsin hyvin. Sen tehokas toteuttaminen voi kuitenkin olla ylivoimaisen hankalaa, varsinkin jos veroasteet ovat korkeita. Eriytetty tulovero toteuttaa optimiveroteorian periaatetta erityyppisten taloudellisten toimintojen verokantojen eriyttämisestä. Samalla sen tavoitteena on parantaa tuloverotuksen tehokkuutta vähentämällä pääomatuloverotuksen aiheuttamia vääristymiä. Tähän se pyrkii laajalla ja yhtenäisellä veropohjalla. Yksi sen tavoite on välttää yhtenäisen tuloveron perusongelma, ajautuminen laajojen poikkeusten ja huojennusten suohon. Eriytetty tulovero voi olla hyvä kompromissi tehokkuuden, oikeudenmukaisuuden ja toimeenpantavuuden välillä. Eriytetyn tuloveron ensisijainen haaste näyttäisi olevan verosuunnittelun estäminen (vrt. Achilles Heel, Sørensen 1994). Norjassa ja Suomessa tulonmuuntoa voidaan epäillä tapahtuneen merkittävissä määrin. Siihen johtaneet järjestelyt ovat olleet kuitenkin hyvin erilaisia. Suomessa muunto on liittynyt lähinnä yritystulon ja osingon pääomatulo-osuuden määrittämisen väljiin perusteisiin. Suhteellisella verokannalla verotettu pääomatulo-osuus on voinut sisältää korvausta yrittäjän työpanokselle. Lisäksi palkkatuloja on raportoitu ansiotulo-osinkoina, jotka ovat progressiivisen verotuksen piirissä, mutta niihin liittyvät sosiaalivakuutusmaksut ovat alemmat kuin palkan. Esitetyt näkökohdat puoltavat vahvasti sitä että jatkossakin Suomi perustaa tuloverotuksensa eriytetyn tuloveron malliin. Sitä tulisi kuitenkin kehittää edelleen kaventamalla veroastekuilua, torjumalla tulonmuunto mahdollisimman tehokkaasti ja parantamalla sen tehokkuusominaisuuksia pääomatulojen verotuksessa. Järjestelmän uudelleenjakavuutta voidaan parantaa jo estämällä tulonmuunto ja lisäksi, jos tarvetta nähdään, siihen voidaan vaikuttaa veroasteilla ja eräillä muilla järjestelmän rakenteeseen liittyvillä tekijöillä. Progressiiviseen pääomatuloverotukseen liittyy käytännöllisiä ja tehokkuusongelmia. Näiden tekijöiden merkitystä tulee arvioida huolella pohdittaessa pääomaverotuksen verokantarakennetta. 10

11 Lähteet Alstadsaeter, A., Fjaerli, E. ja Thoresen, T.O. (2006) Om bakgrunnen for og utformingen av skattereformen i Beta: Tidskrift for bedriftsekenomi, 1/2006. Banks, J. ja Diamond, P. (2008) The base for direct taxation. Boadway, R. (2004) The Dual Income Tax System: An Overview. CESifo Dice Report 2, 3-8. Boadway, R. ja Wildasin, D. (1996) Taxation and Savings. Teoksessa: Devereux, M.P. (toim.) The Economics of Tax Policy, Oxford University Press. Cnossen, S. (1999) Taxing Capital Income in the Nordic Countries: A Model for the European Union? FinanzArchiv 56, Diamond, P. (2007) Thinking about taxes. Yrjö Jahnsson lectures. Elokuu 2007 Helsinki Genser, B. ja Reutter, A. (2007) Fiscal Policy in Action: Moving Towards Dual Income Taxation in Europe. FinanzArchiv 63, Hietala, H. ja Kari, S. (2004) Investment Incentives in Closely Held Corporations and Finland s 2005 Tax Reform, Finnish Economic Papers19, Homburg s. (2007) Germany s Company Tax Reform Act of 2008, FinanzArchiv vol. 63, Jacobsen, M.R. (2008) Norwegian Economic National Report. Yearbook for Nordic Tax Research Kari, S. (1999) Dynamic behaviour of the firm under dual income taxation. VATT - Research Reports 51. Kari, S. ja Karikallio, H. (2007) Tax Treatment of Dividends and Capital Gains and the Dividend Decision under Dual Income Tax. International Tax and Public Finance, Kari, S ja Kröger, O. (2009) Osakkeiden normaalituoton verovapaus: Norjan osakeverotuksen malli. VATT Tutkimukset 148. Kay, J.A. ja King, M.A. (1990) The British Tax System, 5th edition. Oxford University Press, Oxford. Matikka, T. (2008) Osinkotulot vuoden 2005 verouudistuksen jälkeen ja vaihtoehtoisia malleja. Palkansaajien tutkimuslaitos, Raportteja 15. Meade (1978) The Structure and Reform of Direct Taxation. Allen-Unwin. Lontoo. Messere, K (1993) Musgrave R.A. (2005) Fairness of taxation. Teoksessa: Cordes, Ebel ja Gravelle (toim.) The Encyclopedia of Taxation and Tax Policy, The Urban Institute, Washington DC. 11

12 OECD (2006) Fundamental Reform of Personal Income Tax. OECD Tax Policy Studies No. 13. OECD (2009) OECD Tax Data Base, Pirttilä,J. ja Selin, H. (2006) How successful is the dual income tax? Evidence from the Finnish tax reform. Departent of Economics Working Paper 2006:26. Uppsala Universitet. Riihelä, M., Sullström, R. ja Tuomala, M. (2008) Väärä välitön verotus : Miksi ansioutlojen ja pääomatulojen verotuksen välinen kuilu on herättänyt huomiota vasta nyt? Talous ja Yhteiskunta 2/2008. Riihelä, M., Sullström, R. ja Tuomala, M. (2009) Miten suurituloisia pitäisi verottaa? Talous ja Yhteiskunta 2/2009. Sørensen, P.B. (1994) From the global income tax to the dual income tax. International Tax and Public Finance, Vol 1, Sørensen, P.B. (1998) Recent Innovations in Nordic Tax Policy: From the Global Income Tax to the Dual Income Tax. Teoksessa: Sørensen (toim.) Tax Policy in the Nordic Countries, Macmillan, Lontoo. Sørensen, P.B. (2005) Dual Income Tax: Why and How? FinanzArchiv 61, Sørensen, P.B. (2007) Sørensen, P.B. (2009) Dual Income Taxes: A Nordic System. Käsikirjoitus, March Ulvinen, H. (2006) Osingonjako, verotus ja yritysten käyttäytyminen: tuloksia suomalaisella yritysaineistolla. Kansantaloustieteen lisensiaattityö, Turun yliopisto. US Department of the Treasury (1977) Blueprints for Basic Tax Reform. US Tax reform panel (2005) Simple, Fair, and Pro-Growth: Proposals to Fix America s Tax System. Report of the President s Advisory Panel on Federal Tax Reform, November Ylä-Liedenpohja, J. (2007) Prevention of an entrepreneur s income shifting in a Nordic dual tax. Tampere economic working papers, net series, working paper 62. Ylä-Liedenpohja, J. (2008) Fiscal consequences of greater openness: from tax avoidance and tax arbitrage to revenue growth. VATT-muistioita