Raakatupakka-alaa koskevien yhteisen maatalouspolitiikan (YMP) toimien arviointi. Yhteenveto

Transkriptio

1 Puitesopimus nro 30-CE /00-06 Yhteisen maatalouspolitiikan toimien vaikutusten arviointi suoraa tukea saavilla tai saaneilla aloilla osa 6: riisi ja tupakka Raakatupakka-alaa koskevien yhteisen maatalouspolitiikan (YMP) toimien arviointi Yhteenveto Elokuu 2009

2 Arvioinnin tarkoituksena on tarkastella uudistetun yhteisön maatalouspolitiikan (YMP) toimien vaikutuksia tupakka-alalla ja esittää ennakoiva analyysi vuoden 2004 uudistuksen täytäntöönpanon vaikutuksista. Arviointi käsittää vuodet ja koskee kaikkia toimien soveltamisalaan kuuluvia jäsenvaltioita. Arviointimenetelmässä yhdistettiin perinteinen kvantitatiivinen tilastoanalyysi ja mallintamisanalyysi (positiivinen matemaattinen ohjelmointi, PMP) laadullisten tietojen analyysiin. Perustilannetta (vuosi 2005) analysoitiin PMP-mallinnuksen avulla käyttämällä FADN:n (maatalouden kirjanpidon tietoverkko) tietoja tilojen taloudellis-teknisistä tuotantosuunnista neljällä yhteisön alueella 1. Analyysissa tarkasteltiin seuraavia skenaarioita: tilanne ennen vuoden 2004 uudistusta, siirtymäkauden tilanne ja tilanne uudistuksen täytäntöönpanon jälkeen. 1 SÄÄNTELYJÄRJESTELMÄ Tupakan tuottajatuki sisällytettiin tilatukijärjestelmään neuvoston asetuksella (EY) N:o 1782/2003, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella (EY) N:o 864/2004. Asetuksessa säädetään kuitenkin seuraavista vuoden 2009 loppuun sovellettavista poikkeuksista: Vanhat jäsenvaltiot voivat pitää siirtymäkauden aikana enintään 60 prosenttia tuottajatuesta tuotantoon sidottuna. Saksa, Ranska, Espanja ja Italia (Pugliaa lukuun ottamatta) hyödynsivät tätä mahdollisuutta sitomalla tuet 60 prosenttiin ja Portugali 50 prosenttiin asti. Asetuksen (EY) N:o 1782/ artiklan nojalla jäsenvaltiot voivat pidättää enintään 10 prosenttia suorien tukien kansallisista enimmäismääristä tuotantoon sidottuina ja myöntää lisätukea tietyille maatalouden muodoille, jotka ovat tärkeitä ympäristönsuojelun tai maataloustuotteiden laadun ja kaupan pitämisen kannalta. Tätä mahdollisuutta hyödynsivät Espanja (5 prosenttia) ja Kreikka (2 prosenttia) Siirtymäkauden päätyttyä tupakan tuottajatuki irrotetaan kokonaan tuotannosta, ja 50 prosenttia tuesta (kyseiset määrärahat on jo siirretty) osoitetaan tupakan tuotantoalueiden rakenneuudistukseen osana maaseuturahastosta rahoitettavia maaseudun kehittämissuunnitelmia. Uudet jäsenvaltiot ovat ottaneet käyttöön pinta-alatukijärjestelmän. Puolassa, Unkarissa ja Slovakiassa on myönnetty tupakka-alalle kansallisia suoria lisätukia, jotka on sidottu tuotantoon. 2 KESKEISET PÄÄTELMÄT 2.1 Uudistuksen vaikutukset siirtymäkauden aikana Vaikutukset raakatupakan tuotantoon ja markkinoihin Uudistuksen seurauksena raakatupakan tuotanto laski voimakkaasti entisissä jäsenvaltioissa ja johti heikkolaatuisimpien lajikkeiden väistymiseen markkinoilta. Vaikutukset vaihtelivat suhteessa tuotannosta irrotetun tuen osuuteen siirtymäkauden aikana: tuen täydellinen irrottaminen aiheutti voimakkaampia ja osittainen irrottaminen lievempiä vaikutuksia. Kyseisten 25 EU:n jäsenvaltion joukosta ainoastaan Puola kasvatti tuotantoaan. Tupakantuotannon lasku rajoitti teollisuuden hankintoja. Uudistus sai kuitenkin aikaan sen, että lajikkeiden tarjonta pystyttiin mukauttamaan paremmin kysyntään. Uudistus johti tuottajille maksettavien keskimääräisten kauppahintojen nousuun, joka vaihteli jäsenvaltioittain ja lajikkeittain mutta ei vaikuttanut järin paljon tupakan myyntihintoihin valmistajille. Tupakan keskimääräisten hintojen nousu johtuu paitsi maailmanmarkkinahintojen kehityksestä myös uudistuksen vaikutuksista eli tupakan keskimääräisen laadun paranemisesta ja jalostajien taipumisesta tuottajahinnan korotukseen. 1 Campanian ja Umbrian (Italia), Extremaduran (Espanja) sekä Lubelskie-Podlaskie-Mazowieckie- Łódźkien (Puola) alueet. 2

3 Analyysissä ei pystytty todentamaan, missä määrin tupakan (keskimääräisen) laadun paraneminen on vaikuttanut jalostetun tupakan laatuun. Yhteisössä jalostetulle tupakalle ja tuontitupakalle laskettujen implisiittisten hintaoletusten asteittainen läheneminen osoittaa joka tapauksessa, että yhteisössä jalostetun tupakan laatu on parantunut. Tuotantoon sidotuilla lisätuilla, joita 69 artiklan nojalla myönnettiin Espanjassa ja Kreikassa, oli toimijoiden mukaan hyvin vähäinen vaikutus laadun paranemiseen Vaikutukset tuottajien valintoihin ja tilojen kilpailukykyyn Tupakan suhteellisen tuottavuuden tarkastelu verrattuna tärkeimpiin vaihtoehtoisiin lajeihin todellisessa tilanteessa (tuotantoon sidottu tuki) ja vaihtoehtoisessa tilanteessa (ilman tukea) osoitti, että kun tukea ei sidota tuotantoon, tupakanviljely ei ole yhtä kilpailukykyistä kuin vaihtoehtoisten lajien viljely. Ennen uudistusta tupakan kilpailukykyä tuettiin keinotekoisesti tuotantoon sidotuilla tuilla enemmän kuin muiden alojen kilpailukykyä. Uudistuksen jälkeen tupakan kilpailukyky heikkeni vaihtoehtoisiin lajeihin verrattuna niissä jäsenvaltioissa ja niillä alueilla, jotka päättivät pitää tuen osittain sidottuna tuotantoon (Italia ja Espanja), vaikka marginaalit säilyivätkin positiivisina. Kilpailukyky laski eniten Kreikassa, jossa tuki irrotettiin kokonaan tuotannosta vuodesta 2006 lähtien. Tupakka-alan uudistuksen ja varsinkin YMP:n uudistuksen jälkeen tuottajat tekivät vastakkaisia rakenteellisia mukautuksia (lisäsivät tai vähensivät KMM:n määrää) tilansa keskimääräisen koon (mutta myös muiden tekijöiden) mukaan. Suurin osa tupakanviljelystä luopuneista tai sitä vähentäneistä tuottajista suuntautui laajaperäisempään viljelyyn tavallisesti laajentamalla jo ennen uudistusta olemassa olleita viljelyksiä. Yhteisön tupakka-alan rahastosta rahoitettujen tuotantosuunnan muuttamista koskevien tilakohtaisten toimien tarkastelu vahvistaa nämä tulokset (huomattava osa Italiassa ja Kreikassa toteutetuista hankkeista koski kuitenkin tiloilla jo ennestään viljeltyjä hedelmiä ja vihanneksia). Investoinnit, joiden arvo jäi keskimäärin melko vaatimattomaksi, kohdistuivat yleensä tilojen teknisen pääoman parantamiseen Todetut alueellisen tason vaikutukset Raakatupakan tuotannon lasku muutti merkittävästi tuotannon maantieteellistä jakautumista jäsenvaltioiden välillä (tuotannon keskittyminen Italiaan) ja alueellisesti. Teollisuudessa tuotannon lasku johti monien ensimmäisen asteen jalostusyritysten lakkauttamiseen sekä tuotannonalan järkeistämiseen alueilla, joilla teollisuusyrityksiä oli liikaa. Maatalouden työllisyyden osalta todettiin, että vanhoissa jäsenvaltioissa alalta poistui suuri määrä palkkatyövoimaa, ja perhetyövoiman määrä väheni hieman. Perhetyövoiman määrän lievempi lasku saattaa kertoa vajaatyöllisyydestä tiloilla. Puolassa kokonaistyöllisyys kasvoi merkittävästi ja palkkatyövoiman määrä sitäkin enemmän. Tiettyjen yritysten lakkauttaminen, työpaikkojen väheneminen toimintaa jatkaneissa yrityksissä ja tuotannonalan järkeistäminen johtivat merkittävään teollisuustyövoiman poistumaan erityisesti niissä jäsenvaltioissa ja niillä alueilla, joilla tuki irrotettiin kokonaan tuotannosta. 2.2 Ennakoiva analyysi uudistuksen täytäntöönpanon vaikutuksista Ennakoidut vaikutukset raakatupakan tuotantoon ja markkinoihin PMP-mallien simuloinnista saatujen tulosten mukaan uudistuksen täytäntöönpano johtaa kaikilla neljällä alueella tuotannon merkittävään laskuun samaan tapaan kuin Kreikassa sen jälkeen, kun uudistus käynnistettiin irrottamalla tuet kokonaan tuotannosta. Asetuksen (EY) N:o 1782/ artiklan nojalla maksetut lisätuet voivat tasoittaa tuotannon laskua. Hintojen nousu ei yksinään riitä merkittävästi hillitsemään tuotannon laskua, ja hintakehitys määräytyy joka tapauksessa sen mukaan, minkä suuruisia hintoja valmistajat ovat halukkaita maksamaan jalostajille vastaavanlaatuisen tuontitupakan hintoihin verrattuna. 3

4 Tuotannon lasku johtaa teollisuuden jalostettavaksi tulevan raakatupakan keskimääräisen määrän laskuun uusissa jäsenvaltioissa ja niissä vanhoissa jäsenvaltioissa, jotka pitivät tuen osittain tuotantoon sidottuna siirtymäkaudella. Valmistajat korvaavat tämän laskun lisäämällä tuontia kolmansista maista Ennakoidut vaikutukset tuottajien valintoihin ja tilojen kilpailukykyyn Simuloinnista saadut tulokset vahvistavat tosiseikkojen analyysin tulokset: tilat suuntautuvat tuotantovalinnoissaan maatalouden laajaperäistämiseen. Umbriassa ja Campaniassa uudistus johtaa siihen, että merkittävä osa maatalousmaasta jätetään kesannolle (tältä osin ennusteisiin on kuitenkin suhtauduttava varovasti, sillä mallien simulointi osoittaa, että kyseisillä maa-alueilla noudatetaan hyvän maatalouden ja ympäristön vaatimuksia ja jätetään ne tilapäisesti viljelemättä). Tupakantuotannon vähentäminen ja tilojen entistä voimakkaampi suuntautuminen laajaperäiseen viljelyyn vaikuttavat positiivisesti bruttokatteisiin (ilman tukia), mutta alentavat samalla tuotannontekijöiden ja etenkin palkkatyövoiman käyttöä ja palkkatasoa (erityisesti perhetyö ja pääoma). Tässä tapauksessa 69 artiklan soveltaminen saattaa osaltaan tasoittaa tulojen laskua tiloilla, mutta lisätä samalla tuotantokustannuksia ja heikentää tukien irrottamisella aikaansaadun tuotannon uudelleensuuntaamisen vaikutuksia markkinoihin Ennakoidut alueellisen tason vaikutukset PMP-malleilla ei pystytä ennakoimaan toimien vaikutuksia maatalouden tuotantorakenteeseen. Siltä osin kuin on kyse teollisuudesta, ennakoiva analyysi osoitti, että huomattava osa yrityksistä lakkauttaa toimintansa uusissa jäsenvaltioissa ja sellaisissa vanhoissa jäsenvaltioissa, jotka päättivät pitää tuen osittain tuotantoon sidottuna siirtymäkaudella. Työllisyyden osalta tupakanviljelyn vähentäminen ja laajaperäisen viljelyn lisääminen näyttää johtavan maatalouden työllisyyden merkittävään laskuun mallien avulla analysoiduilla alueilla. Simuloinnista saadut tulokset ovat selkeämmät kuin tosiseikkojen analyysilla saadut tulokset, mikä vahvistaa piilotyöttömyyden ja perhetyövoiman palkkatulon laskun todennäköisyyttä. Teollisuuden osalta laskelmat viittaavat siihen, että alalla käytetty työvoima vähenee merkittävästi. 2.3 Tupakka-alaa koskevien uudistetun YMP:n toimien tehokkuus tavoitteisiin verrattuna Kestävän ja entistä markkinalähtöisemmän maatalouden kilpailukyvyn parantamista koskevan tavoitteen osalta analysoitu talousarvion tukimenojen suhde tupakantuotannon arvoon (ilman tukia) osoittaa, että YMPtoimien tehokkuus paranee selvästi. Tuottajien tulojen vakauttamista koskevan tavoitteen osalta perheviljelysten tulojen vertailu perhekohtaista työvoimayksikköä kohden vuosina osoittaa, että uudistus oli tehokkaampi Kreikassa, jossa tuki irrotettiin kokonaan tuotannosta, kuin niissä jäsenvaltioissa, jotka päättivät pitää tuet osittain tuotantoon sidottuina. Maatilojen taloudellisen elinkelpoisuuden turvaamista koskevan tavoitteen osalta voidaan todeta, että siirtyminen kokonaan tuotannosta irrotettuihin tukiin lisäsi toimien tehokkuutta kaikilla Kreikan alueilla. Tuloksista ei kuitenkaan voida esittää päätelmiä niiden jäsenvaltioiden ja alueiden osalta, jotka päättivät pitää tuet osittain tuotantoon sidottuina. Maatalouspolitiikan yksinkertaistamista koskevan tavoitteen osalta toimet osoittautuivat tehokkaimmiksi Kreikassa, kun taas muissa jäsenvaltioissa kahden rinnakkaisen tukijärjestelmän (tilatuki ja tuotantoon sidottu tuki) käyttö vähensi toimien tehokkuutta. 4

5 2.4 Tupakka-alaa koskevien toimien yhdenmukaisuus vuonna 2003 uudistetun YMP:n periaatteiden ja Euroopan unionin yleisten tavoitteiden kanssa Teoreettisessa analyysissa todettiin toimien yhdenmukaisuuden paranevan yleisesti siirryttäessä entisestä politiikasta siirtymäkauden jälkeen uudistetun järjestelmän täytäntöönpanoon. Tämä johtuu siitä, että tiettyjä poikkeavia ja merkityksettömiä välineitä poistettiin tai muutettiin ja ne korvattiin muilla välineillä, jotka olivat teoriassa yhdenmukaisia suhteessa kilpailukykyä, ympäristöä, maaseutuväestön elämänlaatua, työllisyyttä ja työn tuottavuutta koskevien tavoitteiden kanssa. Siirtymäkaudella todettuja vaikutuksia koskeva tosiseikkojen analyysi ja täytäntöönpantua uudistusta koskeva ennakoiva analyysi siltä osin kuin analysointi oli mahdollista vahvistavat olennaisin osin teoreettisen analyysin tulokset työllisyystavoitetta lukuun ottamatta. Sen osalta uudistuksen nykyiset ja ennakoidut vaikutukset ovat keskenään epäjohdonmukaiset. 3 TUPAKAN TUOTANTOALUEIDEN RAKENNEUUDISTUKSEEN LIITTYVIÄ NÄKÖKOHTIA Maaseudun kehittämissuunnitelmista (Campania, Umbria, Puglia, Extremadura ja Kreikka) laaditun analyysin ja kentältä kerättyjen tietojen perusteella on tässä vaiheessa melko epävarmaa, miten merkittävän osan siirretyistä varoista (entiset) tupakanviljelytilat pystyvät käyttämään. Lisäksi on otettava huomioon seuraavat seikat: alan rakenneuudistus on jo käynnissä, ja monilla tiloilla on jo tehty investointeja maatiloista tehtyjen säännöllisten otantatutkimusten tiedot ja PMP-malleilla tehty ennusteanalyysi osoittavat, että tiloilla pyritään todennäköisesti laajentamaan laajaperäistä viljelyä, joka ei vaadi suuria investointeja; yhteisön tupakka-alan rahastosta saatujen tietojen mukaan tuotantosuunnan muuttamiseksi tehtyjen investointien arvo on yleisesti ottaen melko vaatimaton maatiloista tehtyjen säännöllisten otantatutkimusten tiedot ja yhteisön tupakka-alan rahastosta rahoitettujen tuotantosuunnan muuttamista koskevien toimien tarkastelu viittaavat siihen, ettei viljeltäväksi oteta juurikaan uusia lajeja ja että investoinnit kohdistuvat yleensä tiloilla jo ennestään viljeltäviin lajeihin yhteisön tupakka-alan rahastosta rahoitetuissa tutkimuksissa tuli esille rakenteellisia, organisatorisia, inhimillisiä ja ammatillisia tekijöitä, jotka vaikeuttavat tuotantosuunnan muuttamista. 4 SUOSITUKSET Uudistuksen siirtymäkausi päättyy muutaman kuukauden kuluttua. Tämä merkitsee, että tilanteessa tapahtuu vielä muutoksia (ks. myös asetuksen (EY) N:o 73/ artikla sekä asetuksen (EY) N:o 1698/2005, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella (EY) N:o 74/2009, 20 artiklan d alakohta ja 35 a artikla), joten ehdotuksemme keskittyvät näkökohtiin, jotka ovat juuri nyt ajankohtaisia. Tupakan laadun parantamiseksi tarkoitettujen asetuksen (EY) N:o 1782/ artiklassa säädettyjen lisätukien myöntämisen osalta analyysissa ilmeni, että liian ylimalkaisilla tukikelpoisuusperusteilla on vain vähän vaikutusta laatuun. Jäsenvaltioilla on asetuksen (EY) N:o 73/2009 mukaan mahdollisuus käyttää vuodesta 2010 lähtien enintään 3,5 prosenttia kansallisista enimmäismääristä erityistukeen sellaisille maatalouden muodoille, jotka ovat tärkeitä ympäristönsuojelun sekä maataloustuotteiden laadun ja kaupan pitämisen parantamisen kannalta (68 artikla ja sitä seuraavat artiklat). Jos tupakantuotantoa jatkavat jäsenvaltiot päättävät säilyttää / ottaa käyttöön tämän tupakan laadun parantamiseen tarkoitetun erityistuen, toimenpiteen tehokkuus on nämä uudet säännökset huomioon ottaen varmistettava laatimalla valikoivat ja suoraan laatuun korreloivat tukikelpoisuusperusteet. Tupakka-alan työllisyystason osalta tähänastisesta tilanteesta tehty analyysi (Puolaa lukuun ottamatta) ja ennakoiva analyysi (kaikki neljä syventävän tarkastelun kohteena ollutta jäsenvaltiota) osoittivat, että työpaikkojen menetykset kohdistuvat ennen kaikkea maatalouden ja teollisuuden (ensimmäisen asteen jalostus) palkkatyövoimaan. Sen vuoksi on suositeltavaa tukea viljelijöiden ammatinvaihtoa edistämällä työntekijöiden liikkuvuutta ja ammatillista täydennyskoulutusta. Lisäksi suositellaan harkitsemaan 5

6 kansallisella ja alueellisella tasolla palkkatyövoiman ansiotuloja suojaavien toimenpiteiden toteuttamista kyseisellä alalla, jolla työntekijät ovat menettäneet tai ovat vaarassa menettää työpaikkansa. YMP:n toiseen pilariin siirrettyjen määrien käytön osalta analyysissa tuli esille tarve tehostaa toimenpiteitä sen varmistamiseksi, että alan toimijat käyttävät näitä määrärahoja rakenneuudistukseen ja tuotantosuuntansa muuttamiseen. Sen vuoksi on tärkeää poistaa tiettyjä institutionaalisia esteitä, jotka haittaavat maaseudun kehittämissuunnitelmien täytäntöönpanoa (monimutkaisuus ja byrokratia, viivästykset jne.) ja voivat saada tilat luopumaan tukihakemuksen tekemisestä. Lisäksi maaseudun kehittämissuunnitelmissa kannattaa turvautua entistä enemmän yhdennetyn ohjelmatyön välineisiin, joiden pitäisi osaltaan parantaa rahoitusmahdollisuuksien saatavuutta. Lisäksi suositellaan tiedon levittämistä maaseudun kehittämissuunnitelmien tarjoamista mahdollisuuksista ja maatalouspolitiikkojen muutoksista tupakka-alan ja yleensäkin maaseudun toimijoille kohdistettavalla tiedotustoiminnalla. Edelleen on suositeltavaa ottaa paikallisella ja alueellisella tasolla huomioon sellaisten yhteisön tupakkaalan rahastosta rahoitettujen tutkimusten ja kokeiluhankkeiden tulokset, jotka koskevat tupakantuottajien mahdollisuuksia muuttaa tuotantosuuntaa ja etenkin kaikkein työvoimavaltaisimpia toiminta-aloja (innovatiiviset tai perinteiset alat) sekä varmistaa niiden levittäminen alueella. 6