Yhteisen maatalouspolitiikan toimenpiteiden arviointi lammas- ja vuohialalla

Transkriptio

1 10 Boulevard de Bonne Nouvelle Paris Yhteisen maatalouspolitiikan toimenpiteiden arviointi lammas- ja vuohialalla TENDER N AGRI 2010 EVAL 02 Maatalous Euroopan komissio Lyhyt tiivistelmä Marraskuu 2011

2

3 1 1 TAVOITE, KEHYS JA MENETELMÄT Selvityksessä pyritään arvioimaan, millä tavoin yhteisen maatalouspolitiikan toimenpiteet ovat vaikuttaneet lammas- ja vuohialaan vuonna 2003 voimaan tulleen uudistuksen jälkeen. Arvioinnin kohteena ovat tuotantoon sidottujen tukien liittäminen tilatukijärjestelmään sekä mahdollisuus sitoa tuet osittain uudelleen tuotantoon; yhtenäisen pinta-alatuen järjestelmä ja täydentävät kansalliset suorat tuet, jotka on otettu käyttöön uusissa jäsenvaltioissa (EU-12); 69 artiklan (asetus (EY) N:o 1782/2003) ja 68 artiklan (asetus (EY) N:o 73/2009) tarjoamat mahdollisuudet; markkinatoimenpiteet, erityisesti tullit ja tariffikiintiöt. Arviot koskevat vuosia Lammastalouden osalta ne koskevat lähinnä Espanjaa, Italiaa, Kreikkaa, Ranskaa, Yhdistynyttä kuningaskuntaa, Irlantia ja Romaniaa ja vuohitalouden osalta Espanjaa, Ranskaa ja Kreikkaa. Mainittujen seitsemän jäsenvaltion osuus EU-27:n koko lammas- ja vuohikarjasta on 87 prosenttia. Selvityksessä on nojauduttu tilastollisiin analyyseihin (AGRI-pääosasto, Eurostat, maatalouden kirjanpidon tietoverkko, kansalliset ja alueelliset tiedot sekä alan teknisten laitosten tuottamat tiedot) sekä seitsemällä alueella (Andalusia, Sardinia, Epeiros, Midi-Pyrénées, Skotlannin ylämaat ja saaret, Irlannin Mid-East ja Keski-Romania) tehtyihin tapaustutkimuksiin. Suurimmat rajoitteet liittyivät tietojen saatavuuteen (maatalouden kirjanpidon tietoverkon tietoja saatavilla vuoteen 2008 asti, alueellisen tason tietoja saatavilla vaihtelevasti). 2 ALAN KUVAUS 2.1 LAMPAISIIN JA VUOHIIN LIITTYVÄ TUOTANTO EU:SSA Euroopan mittakaavassa lampaiden ja vuohien kasvatus on pientä maataloustoimintaa (3,6 % koko eläintuotannosta), mutta joissakin jäsenvaltioissa siihen käytetään huomattava osuus maatalousmaan alasta (Yhdistynyt kuningaskunta, Irlanti, Espanja, Romania ja Italia). Lampaiden kasvatuksessa imettävien uuhien määrä on selvästi vähentynyt ja lypsyuuhien määrä puolestaan kasvanut. Kokonaisuudessaan lampaiden määrä on vähentynyt hitaasti 1990-luvulta lähtien ja nopeammin vuoden 2005 jälkeen (3 % vuodessa). Vuohien määrä väheni vuosien 1990 ja 2009 välillä 11 prosenttia. Vähennystä on tasapainottanut tuottavuuden paraneminen, joka on mahdollistanut maidontuotannon kasvun. Vuohenlihan markkinoita kuvaavat kulutuksen jatkuva väheneminen, tuottajahintojen vaihtelut ja tasainen tuonti (Uusi-Seelanti, Australia). Sekä lampaanmaidon että vuohenmaidon tuotanto on kasvanut vuodesta 1995 lähtien (noin 10 %). 2.2 LAMMAS- JA VUOHITUOTANTO SEITSEMÄSSÄ TUTKITUSSA MAASSA Lammas- ja vuohituotannon pääpiirteet eri maissa ovat: Kreikka: Euroopan suurin lampaanmaidon tuottaja ( t vuonna 2009); suurin vuohikarja (4,8 miljoonaa eläintä); siirtyminen tuotannossa vuohista lampaisiin; Espanja: toiseksi suurin lammas- ja vuohikarja; imettävien uuhien määrä laskussa ja lypsyuuhien määrä kasvussa; Ranska: suurin vuohenmaidon tuottaja ( t) ja tuotanto kasvussa; imettävien uuhien ja teuraslampaiden määrä vähenemässä, lypsyuuhien määrä tasainen; Italia: lammastalous voittopuolisesti maidontuotantoa (toiseksi suurin tuottaja Euroopassa); Irlanti: lampaanlihan tuotantoa, joka suuntautunut vientiin; tuotanto vähenemässä;

4 2 Yhdistynyt kuningaskunta: suurin lammaskarja (21,3 miljoonaa eläintä) ja suurin lihantuottaja ( t), tuotanto vähenemässä; Romania: pääasiassa maidontuotantoa; tuotanto kasvussa. 3 YHTEISEN MAATALOUSPOLITIIKAN TOIMENPITEET LAMMAS- JA VUOHIALALLA 3.1 TOIMENPIDELOGIIKKA Vuodesta 2001 käytössä on ollut kolme välinettä: suorat tuet (kiinteämääräinen eläinpalkkio), interventiotoimenpiteet (yksityinen varastointi ja poikkeustoimet toistaiseksi ei käytetty) sekä kauppajärjestely kolmansien maiden kanssa. Vuoden 2003 uudistuksen myötä tuet irrotettiin tuotantomääristä, tukia mukautettiin sekä otettiin käyttöön täydentävät ehdot. Tämä tarkoitti, että samanaikaisesti oli sovellettava useampia erilaisia toimintamalleja: tukien irrottaminen tuotantomääristä, mikä merkitsee sitä, ettei tuotannon ja tulotuen välillä ole yhteyttä; mahdollisuus säilyttää jäljellä olevat tuotantoon sidotut tuet (50 % uuhi- ja vuohipalkkiosta); erityistuki ympäristönsuojelun tai laadun parantamisen kannalta tärkeitä tuotantomuotoja varten (Italiassa, Kreikassa ja Portugalissa käytetty 69 artiklaa lammastaloudessa); markkinavälineiden säilyttäminen. Jäsenvaltiot ovat valinneet joko tukien irrottamisen kokonaan tuotantomääristä (Kreikka, Irlanti, Yhdistynyt kuningaskunta) tai niiden osittaisen irrottamisen (Espanja, Ranska). Uusissa jäsenvaltioissa (EU-12) otettiin käyttöön yhtenäisen pinta-alatuen järjestelmä, jota joissakin tapauksissa on täydennetty kansallisilla suorilla tuilla. YMP:n terveystarkastuksessa (asetus (ETY) N:o 73/2009) tehdään uudelleen mahdolliseksi lammas- ja vuohitalouden tukien sitominen osittain tuotantomäärin, pidennetään yhtenäisen pinta-alatuen soveltamisaikaa ja lievennetään 69 artiklan (nykyisin 68 artikla) käytön yksityiskohtaisia sääntöjä. Kaikki seitsemän selvityksen kohteena ollutta jäsenvaltiota ovat valinneet tukien irrottamisen kokonaan tuotantomääristä. 3.2 MÄÄRÄRAHAT Ennen uudistusta lampaiden ja vuohien kasvatukseen myönnettiin huomattava määrä tuotantoon sidottua tukea (vuonna 2004 määrä oli miljoonaa euroa eli 22 % tuotannon arvosta). Alakohtaisten tukien määrä on laskenut uudistuksen jälkeen 436 miljoonaan euroon (keskiarvo ) (alle 4 % tuotannon arvosta). Uuhi- ja vuohipalkkioiden osuus on melkein kolme neljäsosaa koko määrästä, ja lisätukien (epäsuotuisien alueiden tuki) osuus on yli 20 prosenttia. Vuonna 2008 saatettiin 69 artiklan nojalla käyttöön 20,8 miljoonaa euroa kolmessa jäsenvaltiossa (Kreikka, Italia, Portugali). Tukea on ohjattu eniten lampaanlihantuotantoon (70 % suorista palkkioista) ja seuraavaksi eniten lampaanmaidon tuotantoon (22 %) ja vuohitalouteen (9 %).

5 3 4 ULKOISET TEKIJÄT, MAASEUDUN KEHITTÄMINEN Lammastalouteen vaikutti tarkastelujakson aikana joukko tekijöitä: Terveyskriisit: suu- ja sorkkatauti vuonna 2001 Yhdistyneessä kuningaskunnassa ja lampaan bluetongue-tauti vuosina Ranskassa, Espanjassa ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa. Vilja- ja rehumarkkinat, joilla hinnat nousivat pilviin vuosina ja Lampaanlihan kulutus laski (Romaniaa lukuun ottamatta). Juuston kulutus on tasaista (Romania) tai kasvussa (muut maat). Uuden-Seelannin tuotanto (80 % kiintiöistä), jonka vaikutus näkyy lampaiden määrän vähenemisenä ja hintojen nousuna vuodesta 2009 alkaen. Lammas- ja vuohitalous on hyvin riippuvaista maaseudun kehittämispolitiikasta, sillä 70 % prosenttia lampaista ja vuohista on epäsuotuisilla alueilla. 5 UUDISTUKSEN VAIKUTUKSET ERI TUOTANNONALOILLA 5.1 LAMMAS LIHANTUOTANTO Tuotanto Eläinkanta on pienentynyt koko EU:ssa, erityisesti lihantuotantoon suuntautuneissa jäsenvaltioissa. Tukien irrottaminen tuotannosta on jouduttanut jo vallinnutta kehitystä, ja uudistus on vahvistanut epäedullisten ulkopuolisten tekijöiden vaikutusta. Lihantuotanto on vähentynyt lampaiden määrän vähenemisen seurauksena. Kun tuet on irrotettu tuotannosta, lampaiden määrä on vähentynyt erityisen nopeasti taloudellisesti epävakailla alueilla. Kahden uuden maan liittyminen EU:hun suosi tuotannon kehittymistä kyseisissä maissa. Tilojen rakenne ei juurikaan ole kehittynyt lukuun ottamatta Ranskaa (tilojen koko on kasvanut uudistuksesta riippumatta) ja Romaniaa (tilojen lukumäärä on vähentynyt ja koko kasvanut EU:hun liittymisen seurauksena). Irlannissa todettiin tuotannon muuttuneen laajaperäisemmäksi, välillisesti uudistuksen vaikutuksesta. Teurastamojen lihanhankinta Uudistuksen välillisenä seurauksena lihan tarjonta on vähentynyt, kun lampaanlihan tuotanto on supistunut kaikissa neljässä jäsenvaltiossa. Skotlannissa ja Ranskassa on tehty tuotannonalan uudelleenjärjestelyjä, ja Espanjassa ja Irlannissa on ollut hankinta- ja kehittämisongelmia. Markkinasuuntautuneisuus, kilpailukyky ja hinta Lampaanlihan tuotantokustannuksiin vaikuttaa ennen kaikkea rehun hinta. Tältä osin eri jäsenvaltioissa ollaan vaihtelevasti riippuvaisia ulkopuolelta ostettavasta rehusta. Myös muut tuotantokustannukset ovat kokonaisuudessaan nousseet. Tuotannon hintakilpailukyky ei ole parantunut. Alhaiseen hintaan tapahtuvaa tuontia rajoitettiin kauppajärjestelyllä vuoteen 2009 asti. Lampaanlihan tuotantoon painottuvien tilojen kannattavuus on säilynyt Irlannissa mutta heikentynyt muissa jäsenvaltioissa. Uudistus ei ole tätä estänyt. Tulot Suorien tukien ansiosta lammas- ja vuohiyrittäjien tulot ovat säilyneet ennallaan tai laskeneet vain vähän. Yleisesti ottaen tukien määrä on ollut uudistuksen jälkeen suurempi kuin ennen sitä.

6 4 5.2 LAMMAS MAIDONTUOTANTO Tuotanto Lypsyuuhien määrä on pysynyt ennallaan kaikissa jäsenvaltioissa, Romaniassa se on jopa kasvanut. Suoria tukia koskeva uudistus ei ole vaikuttanut merkittävästi lypsyuuhien määrään. Tuotetun maidon määrä vaihtelee jäsenvaltiosta ja tuotantoalueesta toiseen ja on riippuvainen juustonvalmistuksen kannattavuudesta ja rehujen hinnasta. Näillä suuntauksilla ei ole yhteyttä uudistukseen. Romaniassa on tukien ansiosta voitu parantaa varusteita ja geneettistä potentiaalia, mistä on ollut seurauksena nopea keskittäminen ja tuotannon kasvu. Meijerien maidonhankinta Maitoa kerätään eri jäsenvaltioissa erilaisia määriä ja vaihtelevasti. Tuotantoa ohjaavat tuotteiden jalostajat, jotka puolestaan päättävät ostamistaan määristä myyntinsä perusteella. Uudistus ei ole vaikuttanut millään tavalla meijerien maidonhankintaan. Markkinasuuntautuneisuus, kilpailukyky ja hinta Uudistus ei ole vaikuttanut tuotannon suuntautumisen muutoksiin, jotka riippuvat juustoteollisuuden kyvystä lisätä oman myyntinsä määrää. Kilpailukyky vaihtelee rehun hintojen mukaan. Tuotantokustannukset ovat nousseet kaikissa viidessä tutkitussa jäsenvaltiossa. Tuottavuuden muutoksia ei voida kytkeä uudistuksen toteuttamiseen. Hintojen ja määrien osalta ei voida todeta yleistä kehityssuuntaa. Kannattavuus ei ole juurikaan muuttunut, ja se vaihtelee eri tavoin eri jäsenvaltioissa. Tulot Ranskaa lukuun ottamatta keskimääräiset tulot ovat olleet uudistuksen jälkeen aiempaa suuremmat, koska tukien määrä on yleisesti ollut suurempi. Romanialaisten tuottajien tulot nousivat vuodesta 2007 vuoteen 2008 mutta ovat edelleen kaukana EU-15:n tuottajien tulotasosta. 5.3 VUOHET Tuotanto Vuohien pääasiassa lypsykuttujen määrä on vaihdellut. Se on laskusuunnassa Kreikassa ja Espanjassa ja kasvamassa Ranskassa. Muutokset eivät ole yhdistettävissä uudistukseen, vaan kyse on markkinatilanteeseen perustuvista kehityssuunnista ja vaihteluista. Hinnat ja tuotokset vaihtelevat maiden kansallisen tilanteen mukaisesti, jokseenkin muiden maiden tilanteesta riippumatta. Uudistus ei ole niihin vaikuttanut. Vuohitilojen lukumäärä on vähentynyt huomattavasti vuosien 2003 ja 2007 välisenä aikana kaikissa kolmessa jäsenvaltiossa, ja samaan aikaan tilakoko on kasvanut. Tällä kehityksellä ei ole yhteyttä uudistukseen. Tuotanto on pysynyt enimmäkseen entisillä alueilla, kuitenkin niin, että se on pyrkinyt keskittymään tärkeimmille alueille (Ranska). Tämäkään kehitys ei liity uudistukseen vaan on seurausta juustoteollisuudessa tapahtuneista muutoksista. Meijerien maidonhankinta Maidon keruu on vähäisempää kuin tuotanto. Teollisuus mukauttaa keräämänsä määrät myynnin mukaan.

7 5 Markkinasuuntautuneisuus, kilpailukyky ja hinta Vuohenmaidon ja -lihan tuotantoa ohjaavat markkinat. Tukien ja uudistuksen vaikutukset ovat vähäisiä. Vuohenmaidon hinta on vaihdellut kaikissa kolmessa jäsenvaltiossa. Tuotantokustannukset määräytyvät suurelta osin rehun hinnan mukaan. Vuohenmaidon tuotantoon painottuvien tilojen kannattavuus on parantunut kaikissa kolmessa jäsenvaltiossa hintakehityksen seurauksena, eikä sillä ole yhteyttä uudistukseen. Uudistus on vaikuttanut toiminnan taloudelliseen kannattavuuteen erittäin vähän (tuet ovat alhaisempia kuin lammastaloudessa). Tulot Vuohenkasvattajien tulot ovat parantuneet. Siihen ovat selityksenä vakaa taloudellinen tulos ja suorien tukien kasvu, kun tuet on irrotettu tuotantomääristä.

8 6 6 TEHOKKUUS, YHTENÄISYYS JA TARKOITUKSENMUKAISUUS 6.1 VAIKUTUKSET MUILLE ALOILLE Maaseudun kehittäminen Tukien irrottaminen tuotannosta on osaltaan nopeuttanut lampaiden määrän vähenemistä siellä, missä toimintaolosuhteet ovat vaikeat. Vuohien määrä näyttää määräytyvän enemmän markkinoiden mukaan. Tuotannon säilymiseen ei ole yksin vaikuttanut 69 artikla, sillä yksikkökohtaiset määrät ovat pieniä. Silloin kun II pilariin perustuvien tukien määrä on huomattava (Yhdistynyt kuningaskunta, Irlanti ja Ranska), niillä on ratkaisevan tärkeä merkitys toiminnan jatkuvuudelle. Sähköinen tunnistus Toteuttamiskustannukset ovat korkeat tietyissä kasvatusmuodoissa, mikä heikentää kilpailukykyä. Toteutuksessa on suuria eroja eri jäsenvaltioiden välillä. Menekinedistämistuki ja kansallinen tuki Menekinedistämisen tukiohjelmat auttavat eläinten kasvattajia parantamaan kilpailukykyä ja lisäämään sertifioitujen tuotteiden arvostusta. Tuotannonalojen kilpailukyvyn parantamiseen liittyvät valtiontuet ja kansalliset suunnitelmat (eläinjalostus, menekinedistäminen, investoinnit, teollisuuden uudelleenjärjestely) ovat sopusoinnussa uudistuksen tavoitteiden kanssa. 6.2 TEHOKKUUS Suorien tukien tehokkuus tulotason säilyttämistä koskevan tavoitteen valossa on heikentynyt uudistuksen jälkeen melkein kaikissa esimerkkitapauksissa. Suorien tukien osuus tuloista on kasvanut huomattavasti. Tukien hallinnointiin liittyvä työ on vähentynyt tuotantomääristä irrottamisen jälkeen, kun taas täydentävien ehtojen vaikutuksesta tarkastuksia on tehtävä enemmän. 6.3 JOHDONMUKAISUUS YHTEISEN MAATALOUSPOLITIIKAN JA EU:N YLEISIIN TAVOITTEISIIN NÄHDEN Kilpailukyky ja kilpailun vääristymien puuttuminen Uudistus ei ole parantanut lampaan- ja vuohenkasvatuksen kilpailukykyä. Mukautukset, joita kasvattajat ovat tietyissä tapauksissa toteuttaneet ja joiden toteutusta tukien irrottaminen tuotannosta on helpottanut, eivät ole kompensoineet tuotantokustannusten nousua. Erilainen kilpailukyky eri jäsenvaltioissa johtuu erilaisesta markkinatilanteesta niin tilatasolla kuin teollisuudessakin. Uudistuksen toteutuksessa ilmenevät erot eivät näytä aiheuttaneen kilpailun vääristymiä. Ympäristö Lampaan- ja vuohenkasvatuksen ympäristövaikutukset näyttävät liittyvän enemmän II pilarin toimenpiteiden ja täydentävien ehtojen täytäntöönpanoon (eläinten enimmäistiheys, vähimmäistuotantoa koskeva velvoite) kuin tukien irrottamiseen tuotannosta.

9 7 Alueellinen koheesio Eläinten määrä on yleisesti vähentynyt epäsuotuisilla alueilla Andalusiassa, Epeiroksessa ja Skotlannin ylämailla mutta myös Irlannin Mid-Eastin alueella, jolla kasvatusta on perinteisesti harjoitettu ja joka ei ole epäsuotuisaa aluetta. Uudistus näyttää nopeuttaneen heikoimmin menestyvien tilojen katoamista. Sardiniassa tukien irrottaminen tuotannosta ei ole vaikuttanut merkittävästi, koska alueella on painotuttu maidontuotantoon eikä muita vaihtoehtoja ole. Midi-Pyrénées n alueella kannattavien tuotteiden (roquefort-juusto) tuotanto on tukenut kasvatuksen jatkamista. Lammas- ja vuohitilojen tarjoamat työpaikat ovat selvästi vähentyneet useimmilla tutkituilla alueilla. 6.4 TARKOITUKSENMUKAISUUS Karjankasvattajien merkittävä ja kasvava tulotuki on ollut hyvin tärkeä maaseutuväestön kohtuulliseen tulotasoon pyrittäessä. Uudistuksen seurauksena lampaanlihan tuotanto on vähentynyt, ja tämä on johtanut rakennejärjestelyihin tai ongelmiin teurastamoalalla. Tarkastelujakson lopulla tapahtunut hintojen nousu ei helpota kysynnän säilyttämistä ennallaan. Nämä seikat vaikeuttavat jalostusteollisuuden raaka-aineen saantia. Lampaanlihan vähittäismyyntihinta on noussut yleistä kuluttajahintaindeksiä nopeammin (yhteys tuotantokustannusten ja maataloustuotteiden hintojen nousuun). Harjoitetulla politiikalla ei siis ole aivan saavutettu tavoiteltua kuluttajatyytyväisyyttä. Maidontuotannossa uudistuksella ei ole ollut vastaavia vaikutuksia.

10 8 6.5 SUOSITUKSET 1. Suosittelemme uuhipalkkion irrottamista kokonaan tuotannosta. Tuotannon erityistuki joko taloudellisesti herkillä alueilla tai tietyille tuotantomuodoille (laatu jne.) on kuitenkin ainoa keino toiminnan jatkamiseksi eli väestön sitouttamiseksi kyseessä olevaan kotieläintuotantoon. Kysymys liittyy II pilariin ja yhteen tuotantosidonnaisen suoran tuen muotoon. Markkinoiden varat ovat vähäiset, mikä on otettava huomion tuen määrässä. Markkinoiden toiminnan turvaamiseksi on vahvistettava tuen maantieteellinen soveltamisala sekä tuettavan tuotannon erityispiirteet. 2. Koska sähköinen tunnistaminen merkitsee huomattavia kustannuksia suhteessa eläinten arvoon ja kasvattajien voittomarginaaliin ja koska sen toteutus on vaikeaa, erityisesti niissä jäsenvaltioissa, joissa sitä ei tueta taloudellisesti, on syytä arvioida toimenpiteen tehokkuutta terveysriskien hallinnan kannalta. 3. Menekinedistämistä tukemalla voidaan lisätä kulutusta, suosia kannattavia hintoja ja/tai saada markkinat hyväksymään korkeat kustannukset. Lampaanliha sekä vuohen- ja lampaanjuustot ovat korkealuokkaisia elintarvikkeita. Kyseiset toimenpiteet ovat edullisia suoraan tukeen verrattuna, ja jäsenvaltioiden olisi lisättävä niitä yhteistyössä Euroopan unionin kanssa. Kuitenkin luettelossa, jossa luetellaan tuotteet, joita voidaan tukea menekinedistämiskampanjan yhteydessä, tuore tai jäädytetty liha otetaan huomioon vain siinä tapauksessa, että se täyttää yhteisön tai kansalliset laatuvaatimukset (asetus (EY) N:o 3/2008). Suosittelemme, että tukea voidaan myöntää kaikille lammas- ja vuohitalouden tuotteille.