Agrosynergie. Osittaisen tuotannosta irrottamisen markkinavaikutusten arviointi. Tiivistelmä. Eurooppalainen taloudellinen etuyhtymä

Transkriptio

1 Agrosynergie Eurooppalainen taloudellinen etuyhtymä Osittaisen tuotannosta irrottamisen markkinavaikutusten arviointi Tiivistelmä Lokakuu 2010

2 Tämän horisontaalisen arvioinnin tarkoituksena on analysoida tuotannosta irrotetun tuen yleisessä yhteydessä asetuksessa (EY) N:o 1782/2003 tarkoitetun tuotantoon sidotun / osittain sidotun tuen vaikutuksia markkinoihin ja erityisesti seuraavia tukia: jäsenvaltioiden valitsemat osittain sidotut tuet: III osaston 2 jakso, b artikla IV osastossa tarkoitetut täysin sidotut ja osittain sidotut tuet 69 artiklassa tarkoitettu tuotantoon sidottu lisätuki suorat kansalliset sidotut täydentävät tuet. Arviointi koski aloja, joilla tukijärjestelmät vaihtelevat jäsenvaltioittain (vilja, valkuaiskasvit, öljykasvit, pellava, hamppu, tupakka, humala, jalostukseen tarkoitetut tomaatit, jalostukseen tarkoitetut sitrushedelmät, siemenet, naudan-, lampaan- ja vuohenliha), ja kuutta saman tukijärjestelmän piiriin kaikissa tuottajajäsenvaltioissa kuuluvaa alaa (riisi, puuvilla, kuivattu rehu, sokeri, tärkkelysperuna, pähkinät ja erityisesti mantelit ja hasselpähkinät). 1. Osittaisen tuotannosta irrottamisen vaikutukset tuotantoon Toteutettujen analyysien perusteella on ensiksi todettava, että jopa osittaisen tuotannosta irrottamisen käyttöönotto on vaikuttanut kaikkiin tarkasteltuihin aloihin, riippumatta jäsenvaltioiden valitsemista ja/tai neuvoston päättämistä tukimuodoista. Se tuen osa, joka on säilytetty tuotantoon sidottuna uudistuksen jälkeen, ei ole ollut riittävä yhteisön viljelypinta-alan/tuotannon supistumisen ja sitä kautta maatalouden vähentämisen välttämiseksi. Alat, joilla tuotantoon sidotun tuen säilyttäminen on sidoksissa jäsenvaltioiden valintoihin Ainoastaan, kun kyse on tietyistä öljykasvien (auringonkukan ja soijan) siemenistä, pellavasta, hampusta, tupakasta, jalostukseen tarkoitetuista tomaateista sekä vuohien ja emolehmien kasvatuksesta, tuotantoon sidotun tuen säilyttäminen osittain on auttanut jatkamaan viljelyä ja hidastamaan sisäisen tarjonnan supistumista. Muilla aloilla (durumvehnä, maissi, valkuaiskasvit, humala, siemenet, naudan- ja lampaanliha) tuotantoon sidotun tuen osan säilyttäminen ei ole ollut riittävä tekijä kiinnostuksen ylläpitämiseksi tuotantoa kohtaan. Tietyissä tapauksissa (peltokasvit, karjanhoito) kehitys liittyy pikemminkin uudistuksen ulkopuolisiin tekijöihin kuten viljan maailmanmarkkinahintojen nousuun, terveyttä uhkaaviin kriiseihin ja muihin vastaaviin tekijöihin. Alat, joilla neuvosto on päättänyt tuotantoon sidotun tuen säilyttämisestä Suurimpaan osaan tarkastelluista aloista (lukuun ottamatta riisiä ja tärkkelysperunaa) uudistus on vaikuttanut siten, että viljelypinta-ala on kutistunut ja tuotanto supistunut. Voimakkaimmin vaikutukset kohdistuvat sokerijuurikkaaseen ja puuvillaan. Kuivatun rehun tapauksessa tuen osittainen tuotannosta irrottaminen on (erityisesti Italiassa) dehydratoinnin osalta johtanut rehun korvaamiseen aurinkokuivatulla rehulla. 2. Vaikutukset viljelijöiden tuotantopäätöksiin Kaikkien tukien tuotannosta irrottamista koskevan positiivisen matemaattisen ohjelmoinnin (kiinteät hinnat) mukaisen mallinnuksen avulla suoritetut simulaatiot osoittavat, että suorat sidotut / osittain sidotut tuet ovat vaikuttaneet viljelijöiden tuotantopäätöksiin enemmän tai vähemmän sekä tuotantoalan että sen mukaan, kuinka tilatukijärjestelmää sovelletaan eri jäsenvaltioissa. Nämä tulokset ovat yhdenmukaisia tilastoanalyysin päätelmien kanssa. 1

3 Viljelyyn erikoistuneilla tiloilla kaikkien tukien irrottaminen tuotannosta kokonaan johtaisi teollisen viljelyn merkittävään vähentymiseen samalla kun vilja-, öljy- tai valkuaiskasvien tuotantoon kohdistuisi vähäisiä vaikutuksia (erityisesti Etelä-Italiassa durumvehnän osalta). Lampaan- ja vuohenlihan tuotannon osalta simulaatiot osoittavat, että tuotantoon sidottu tuki vaikuttaa voimakkaasti tuottajien valintoihin. Irrottaminen tuotannosta kokonaan vaikuttaisi voimakkaammin erikoistuneisiin tiloihin kuin sekatiloihin. Naudanlihan tuotannon osalta suorilla sidotuilla tuilla on melko tärkeä rooli, joka tosin vaihtelee hieman alueittain: irrottaminen tuotannosta kokonaan johtaisi karjan määrän vähenemiseen alueittain vaihtelevalla tavalla mutta voimakkaimmin sekatiloilla, erityisesti Tanskassa ja Espanjassa. Myöhempi skenaario, jossa ryhmä SAC:n 1 tutkijoita tarkastelee tukien tuotannosta irrottamisen jälkeen odotettavissa olevaa hintavaihtelua, osoittaa, että tuotannosta irrottamisen täytäntöönpanosta aiheutuva hintavaihtelu johtaisi tuotannon lisääntymiseen aloittain eriytyneellä tavalla, mutta osittaisen tuotannosta irrottamisen tapauksessa saavutettavaa tuotannon tasoa ei voitaisi kuitenkaan saavuttaa. 3. Vaikutukset tuotannon maantieteelliseen jakautumiseen Yhteisön tasolla tuotannon maantieteellisen jakautumisen muutosten ei voida katsoa liittyvän uudistuksen vaikutuksiin eikä sidottuina tai osittain sidottuina säilytettyihin tukiin. Tämä ei koske kuitenkaan tupakkaa eikä sokerijuurikasta. Vaikutukset perinteisten tuotantoalueiden (durumvehnä, riisi, tärkkelysperuna ja pähkinät) tasolla Tuotantoon sidottu tuki on auttanut säilyttämään pähkinöiden tuotannon perinteisillä tuotantoalueilla, mutta durumvehnän ja (vähemmässä määrin) tärkkelysperunan osalta se on osoittautunut riittämättömäksi estämään tuotannon supistumisen lähes kaikilla näillä alueilla. Riisin osalta on vaikea erottaa osittain sidotun tuen todellisia vaikutuksia perinteisillä alueilla. Tavoite jatkaa viljelyä nykyisillä tuotantoalueilla on tarkoituksenmukainen tärkkelysperunan tapauksessa (teollisuudenalan voimakas riippuvuus raaka-aineesta), mutta se ei ole tarkoituksenmukainen riisin kohdalla, koska riisin viljely on vaihtoehtoista viljelyä kannattavampaa. Pähkinöiden ja durumvehnän tapauksessa se on tarkoituksenmukainen ainoastaan sellaisilla tietyillä perinteisillä alueilla, joilla ei ole vaihtoehtoista tuotantoa. 4. Osittaisen tuotannosta irrottamisen vaikutukset hintoihin ja laatuun Yleisesti ottaen ei ole todettu mitään suoraa suhdetta uudistuksen voimaantulon ja analysoitujen tuotteiden hintakehityksen välillä (lukuun ottamatta raakatupakkaa), eivätkä uudistuksen täytäntöönpanotavat ole synnyttäneet hintaeroja jäsenvaltion tasolla. Uudistus ja tuotantoon sidotun tuen muotojen säilyttäminen ei ole vaikuttanut yhdenmukaisella tavalla analysoitujen tuotteiden laatuun. Laadun muutokset eivät ole sidoksissa uudistuksen täytäntöönpanotapoihin. 1 Scottish Agricultural College, Macaulay Institute and LEI Wageningen University, Renwick, Revoredo- Giha, Barnes, Jansson, Schwartz,

4 5. Kilpailukykyä koskevassa 69 artiklassa säädettyjen tukien vaikutukset Useimmissa tapauksissa jäsenvaltioiden valitsemat tukikelpoisuusedellytykset eivät ole kovin valikoivia eivätkä edellytä valintojen/tuotantomenetelmien muutosta; näin ollen käytetyt järjestelmät eivät ole tuottaneet tulosta laadun ja kaupan pitämisen parantamista koskevan tavoitteen kannalta. Kaikki analyysin osat (sidosryhmien näkemykset mukaan luettuina) viittaavat siihen, että useimmissa tarkastelluista tapauksista täytäntöönpanotavat ovat vääristäneet 69 artiklan luonnetta; sitä on pidetty jäsenvaltioissa tuotannosta irrottamisen käyttöönoton johdosta osittaisen tuotannosta irrottamisen muotona. Kilpailukykyä koskevien kansallisten strategioiden puute on useimmissa tapauksissa johtanut siihen, etteivät tavoitteet ole tarkoituksenmukaisia. 6. Osittaisen tuotannosta irrottamisen vaikutukset yhteisön ensimmäisen jalostusasteen teollisuuden hankintoihin ja kilpailukykyyn Ensimmäisen jalostusasteen teollisuus (maatalouden raaka-aineita suoraan jalostava teollisuus) on ryhmitelty neljän eri kriteerin risteämisen mukaan. A. teollisuudenalat, joilla raaka-aineen alkuperä ei ole teollisuudenalan toimintaa sitova; B. teollisuudenalat, joilla toiminta liittyy läheisesti paikallisten raaka-aineiden saatavuuteen; 1. alat, joilla tuotantoon sidotun tuen säilyttäminen liittyy jäsenvaltioiden valintoihin; 2. alat, joilla neuvosto on päättänyt tuotantoon sidotun tuen säilyttämisestä, ja sitä sovelletaan samalla tavalla kaikissa tuottajajäsenvaltioissa. Ryhmään A1 kuuluu jauhantateollisuus: jauhojen, mallaksen, puristettujen öljykasvien siementen ja rehun jauhaminen. Ryhmä A2 kattaa riisialan. Ryhmään B1 kuuluvat raakatupakkateollisuus, teurastusteollisuus (naudat sekä lampaat ja vuohet), tomaatti- ja sitrushedelmäjalosteet. Ryhmään B2 kuuluvat tärkkelysteollisuus, puuvillanpuhdistusteollisuus, kuivatun rehun tuotanto ja sokeriteollisuus. Vaikutukset ensimmäisen jalostusasteen teollisuuden säännöllisiin hankintoihin Ryhmän A1 teollisuudenalojen osalta kansallisen tuotannon kehityssuuntaukset vaikuttavat vain vähäisessä määrin raaka-aineiden toimitusvirtojen määrään ja vakauteen (turvautuminen tuontiin ja/tai siirtoihin muista jäsenvaltioista); uudistuksella ja sidottuina säilyneillä tuilla ei siten ole ollut mitattavia vaikutuksia. Tämä päätelmä ei ole aina yhtä selkeä. Riisin osalta (ryhmä A2) erityistuen käyttöönotolla ei ole ollut merkittäviä vaikutuksia yhteisön teollisuuden hankintoihin. Sen sijaan alaan on vaikuttanut tariffijärjestelmän muutos, joka toteutettiin saman uudistuksen yhteydessä ja jonka johdosta teollisuuden hankintastrategioita muutettiin. Muutokset vaihtelivat jäsenvaltioittain. Ryhmän B1 teollisuudenalojen osalta tilastoanalyysi osoitti, että uudistuksella oli hyvin voimakkaita vaikutuksia raakatupakka-alaan ja neutraaleja vaikutuksia teurastusalaan ja jalostukseen tarkoitettujen tomaattien alaan. Ryhmään B2 kuuluvilla teollisuudenaloilla uudistuksella on ollut rajallisia vaikutuksia perunatärkkelysteollisuuden alaan ja merkittäviä vaikutuksia puuvillanpuhdistuksen alaan ja sokerialaan. Kontrafaktuaalinen analyysi osoittaa kuitenkin, että siirtymäkauden aikana toteutetun tuen osittaisen tuotannosta irrottamisen ansiosta on voitu lieventää kokonaan tuotannosta irrottamisen mahdollisia vaikutuksia ryhmien B1 ja B2 teollisuudenalojen hankintoihin lukuun ottamatta sokerivalmisteita (analyysia ei suoritettu sitrushedelmille eikä rehuille). 3

5 Vaikutukset rakenteeseen ja teollisuuden mukauttamisstrategiat Tilastoanalyysin tulokset ja teollisuuden kannat ovat osoittaneet, että rakenteiden dynamiikka ja teollisuuden omaksumat strategiat eivät liity uudistukseen eivätkä täytäntöönpanotapoihin. Tämä ei koske kuitenkaan seuraavia aloja: raakatupakka, puuvilla, sokeri, kuivattu rehu ja (luultavasti) sitrushedelmäjalosteet. Yhteisön ensimmäisen jalostusasteen teollisuuden hankintoihin liittyvien tavoitteiden tarkoituksenmukaisuus Ryhmien A1 ja A2 alojen osalta tavoite taata säännölliset raaka-ainehankinnat yhteisön ensimmäisen jalostusasteen teollisuudessa ja tavoite lieventää tuotantoon sidotun tuen välittömän lopettamisen vaikutuksia tuotantoon eivät ole tarkoituksenmukaisia. Ryhmien B1 ja B2 alojen osalta tavoite taata säännölliset raaka-ainehankinnat on tarkoituksenmukaista kaikkien analysoitujen alojen kohdalla, koska paikallista alkuperää oleva raakaaine on teollisuuden toiminnan edellytys. Tavoite lieventää tuotantoon sidotun tuen välittömän lopettamisen vaikutuksia tuotantoon on tarkoituksenmukainen raakatupakan, puuvillan, kuivatun rehun ja tärkkelysteollisuuden aloilla. Se ei ole tarkoituksenmukainen teurastusalalla. Vaikutukset ensimmäisen jalostusasteen teollisuuden kilpailukykyyn Analyysi osoittaa, että ainoastaan jalostetun raakatupakan alalla uudistuksen eriytetty täytäntöönpano on keinotekoisesti muuttanut eri valtiojärjestelmissä vallitsevaa tasapainoa. 7. Osittaisen tuotannosta irrottamisen tuloksellisuus Olemme analysoineet sidottujen ja osittain sidottujen tukien järjestelmien tuloksellisuutta kolmen tavoitteen kannalta: a) tuotannon säilyttäminen perinteisillä tuotantoalueilla, b) teollisuuden hankintojen varmistaminen ja c) tuotteiden laadun ja kaupan pitämisen parantaminen (69 artikla). Kahden ensimmäisen tavoitteen osalta analyysissä on vertailtu tehokkuutta ajanjaksolla ennen uudistusta ja sen jälkeen. Ensimmäisen tavoitteen osalta osittain sidottu tuki on tuloksellista durumvehnän ja tärkkelysperunan kohdalla (tehokkuuden heikentymisestä huolimatta), neutraalia riisin ja tuloksetonta pähkinöiden kohdalla. Tulokset jäsenvaltioiden tasolla ovat kuitenkin joskus hyvin vaihtelevia. Toisen tavoitteen (ryhmät B1 ja B2) osalta osittain sidottu tuki oli tuloksellista kaikilla aloilla lukuun ottamatta lampaanlihaa. Kolmannen tavoitteen kohdalla (69 artikla) rahoille ei saatu vastinetta. (Suoran ja epäsuoran) tukijärjestelmään pääsyn osalta vaikuttaa siltä, että tietyt, erityisesti pienimmät ja/tai osa-aikaiset tuottajat eivät jätä tukihakemusta, sillä etu on pienempi kuin hakemuksen kustannukset. Sidosryhmien mukaan ilmiö koskee kuitenkin vain pientä osaa kaikista tukeen oikeutetuista tuottajista eikä siten vaikuta menettelytavan tuloksellisuuteen. 8. Osittaisen tuotannosta irrottamisen johdonmukaisuus Analyysin avulla pyritään selvittämään, vastaavatko sidottuina säilyvät tuet tavoitteita, jotka koskevat maatalousalan markkinasuuntautuneisuuden lisäämistä ja kilpailukyvyn kohentamista sekä vääristymätöntä kilpailua yhtenäismarkkinoilla. Teorian tasolla tuotantoon sidottu tuki, jonka soveltaminen on sidoksissa jäsenvaltioiden valintoihin, ei vastaa tavoitteita, jotka koskevat vääristymätöntä kilpailua ja kilpailukyvyn kohentamista 4

6 (resurssien tehoton kohdentaminen). Neuvoston päätöksellä sidottuina säilytettyjen tukien luonteeseen ei sisälly jäsenvaltioiden välistä syrjintää, mutta ne eivät myöskään vastaa markkinasuuntautuneisuutta ja maatalouden kilpailukyvyn kohentamista koskevaa tavoitetta. Positiivisen matemaattisen ohjelmoinnin mukaisen mallinnuksen avulla suoritettu empiirinen analyysi vahvistaa sen, ettei tuotantoon sidottu tuki yleisesti vastaa markkinasuuntautuneisuutta ja kilpailukyvyn kohentamista koskevia tavoitteita; tällaisen tuen vääristävä vaikutus vaikuttaa kuitenkin hyvin vähäiseltä. Vääristymätöntä kilpailua yhtenäismarkkinoilla koskevan (tupakan ja teurastusteollisuuden osalta analysoidun) tavoitteen osalta ainoastaan tupakkaa koskevat teoreettiset odotukset voidaan vahvistaa myös empiirisellä tasolla. Sen sijaan lihan kohdalla markkinaosuuksien vakaus osoittaa, ettei markkinoiden kilpailuolosuhteissa tapahtunut merkittäviä muutoksia. 9. SUOSITUKSET Vuoden 2012 jälkeen ainoat voimaan jäävät sidotut suorat tuet ovat uuhi- ja vuohipalkkiot sekä emolehmäpalkkio. Ehdotuksemme koskevat ensisijaisesti tulevaisuudessakin ajankohtaisia näkökohtia: Nämä kolme palkkiota on säilytetty, koska eräillä alueilla näyttää edelleen olevan maatalouselinkeinon kannalta tarpeen säilyttää maataloustuotannon vähimmäistaso (asetuksen (EY) N:o 73/2009 johdanto-osan 34 kappale). Arvioinnista ilmenee, että yhteisen maatalouspolitiikan (YMP) uudistamisen yhteydessä vuonna 2003 vahvistettujen tasojen mukaisesti sidotut tuet ovat olleet tehokkaita karjanhoitotoiminnan säilyttämisen kannalta. YMP:n uudistamisen osalta ihmettelemme kuitenkin, onko asianmukaista käyttää sidottuja suoria tukia, toisin sanoen YMP:n ensimmäisen pilarin välinettä, lähinnä maaseudun kehittämispolitiikkaan liittyvän tavoitteen saavuttamiseksi. YMP:n uudistamisen lähtökohtana olleiden periaatteiden mukaisesti pidämme suotavana, että nämä sidottuina säilytetyt tuet sisällytetään tilatukijärjestelmään ja annetaan toisen pilarin välineille maatalouteen perustuvia paikallisia talouksia tukeva rooli. Kontrafaktuaalisessa analyysissä tarkasteltiin tuotannosta kokonaan irrottamisen voimakasta vaikutusta sellaisten alojen (tupakka, kuivattu rehu ja tärkkelysteollisuus, tosin vähäisemmässä määrin) teollisuuden toimitusvirtoihin, joilla paikallisten raaka-aineiden saatavuus on toiminnan jatkamisen välttämätön edellytys. Analyysien mukaan erityisesti sellaisilla teollisuudenaloilla, joilla nykyisten laitosten erikoistuminen hidastaa siirtymistä muuhun teolliseen toimintaan, voidaan odottaa jatkuvaa jalostuslaitosten määrän supistumista. Suurimmassa osassa näitä teollisuudenaloja kyseessä on siten toiminnan rakennemuutosstrategian toteuttaminen mahdollisesti raskaiksi ja pitkiksi osoittautuvien investointien avulla, joita koskevista yhteisrahoitustoimista ei ole säädetty laissa. On siten suositeltavaa tarkastella mahdollisuuksia tukea teollisuudenaloja tuotantosuunnan muuttamisen yhteydessä muun muassa kohdentamalla niihin erityisiä julkisia varoja, kuten on jo tehty sokeriteollisuuden (asetus (EY) N:o 320/2006) ja puuvillateollisuuden aloilla (asetus (EY) N:o 637/2008) muun muassa soveltamalla kansallisia ohjelmia. 5