Katsaus työttömyysvakuutuksen historiaan

Transkriptio

1 1 Työttömyysvakuutus 50 vuotta seminaari, Marina Congress Center Työttömyysvakuutusrahasto Esitelmä on julkaisuvapaa klo alkaen Eino Ketola Katsaus työttömyysvakuutuksen historiaan Työttömyys ilmiönä ja työttömyysturvan tarpeen syntyminen ovat Suomessa vanhempia kuin valtiollinen itsenäisyys, mutta vaikuttavat keinot työttömyyden haittojen lieventämiseksi ovat huomattavasti itsenäisyyttä nuorempia. Työttömyyden asema yhteiskunnassa on riippunut kolmesta keskeisestä tekijästä tuotantorakenteesta, poliittisen järjestelmän toiminnasta ja työmarkkinasuhteiden kehityksestä. Kun näitä kolmea tekijää tarkastellaan neljän historiallisen jakson: autonomian ajan kolmen viimeisen vuosikymmenen, maailmansotien välisen kahden vuosikymmenen, toisen maailmansodan jälkeisen viiden vuosikymmenen sekä viimeksi kuluneen, puolentoista vuosikymmentä käsittäneen EU-jäsenyyden ja suomalaisen suurteollisuuden globaalistumisen kauden näkökulmista, huomaamme, että kaikki kolme ensin mainittua tekijää ovat näinä neljänä kautena vaihtuneet radikaalisti. Autonomian kauden työttömyys Jo1870-luvulla alkaneesta teollistumisesta huolimatta Suomi oli pitkään huomattavan maatalousvaltainen maa, jossa töiden vähäisyyttä talviaikana ei pidetty varsinaisena työttömyytenä. Työttömyys tuli sosiaaliseksi ongelmaksi siellä, missä väestö keskittyi ja tuli riippuvaiseksi palkkatyöstä ja sen myötä tuotannon markkinahäiriöistä. Ensimmäinen työttömyyteen kohdistuva tutkimus oli Eino Kuusen 1914 julkaistu väitöskirja Talvityöttömyys, sen esiintyminen ja ehkäisytoimenpiteet Suomen suurimmissa kaupungeissa. Vuoden 1906 eduskuntauudistuksesta huolimatta suuriruhtinaskunnan kansanedustuslaitoksen toiminta ei johtanut maata hallitseviin parlamentaarisiin hallituksiin, vaan vastuu yhteiskunnan ohjauksesta jäi viime kädessä Venäjän itsevaltiuteen perustuvan hallintojärjestelmän vastuulle. Tämä johti yhteiskunnallisten jännitteiden patoutumiseen. Teollinen tuotanto oli hajallaan pitkin maata, mutta tästä huolimatta työntekijät järjestäytyivät poliittisesti ja ammatillisesti. Myös Teollisuus ja työnantajat järjestäytyivät. Työmarkkinasuhteet ja sopimuskäytäntö eivät päässeet kehittymään. Suomen poliittinen järjestelmä jäi kiinni Venäjän poliittiseen ja sotilaalliseen konkurssiin ensimmäisen maailmansodan aikana. Seurauksena oli Suomen ajautuminen, monella perusteella

2 2 arvioiden aivan turhaan, sisällissotaan. Euroopan suurvaltojen imperialistisen valtapelin keskeltä kuitenkin syntyi itsenäinen Suomen valtio. Maailmansotien välinen aika Asetus työttömyyskassoista, joilla oli oikeus saada avustusta yleisistä varoista, annettiin vallankumousvuonna Tätä asetusta muutettiin vuonna 1920 annetulla lailla. Tuolloin toimivat työttömyyskassat olivat juridisesti itsenäisiä, mutta käytännössä useimmat toimivat ammattiliittojen yhteydessä. Sisällissodan jälkeen hallitukset pyrkivät luokkavastakohtaisuuksien liennyttämiseen mm. maareformilla ja asutustoiminnalla. Valtion varat eivät riittäneet laajoihin sosiaalisiin uudistuksiin. Teollisuusyrittäjien yksityinen aloitteellisuus johti kuitenkin useilla paikkakunnilla asunto-olojen ja työturvallisuuden parantamishankkeisiin. Räikeiden varallisuuserojen rinnalla sisällissodan väkivaltaisuuksien synkkä varjo ja Venäjän vallan läheisyyden synnyttämä vallankumoustraditio pitivät yllä luokkavastakohtaisuutta ja kommunismin kannatusta erityisesti ammattiyhdistysliikkeessä. Teollisuuspiirien ja työväestön välille vakiintui syvä epäluulo toisen osapuolen tarkoitusperistä. Työmarkkinasuhteiden kehitys pysähtyi. Kolmekymmentäluvun alun suuri lamakausi vei työttömiä sankoin joukoin kunnallisen köyhäinavun piiriin. Kulkumiehet ja ruokapalkalla töihin tulleet kirvesmiehet olivat tuttu ilmiö maaseudulla. Vuonna 1934, eli laman jälkeisen suurtyöttömyyden jo lientyessä, säädettiin laki työttömyyskassoista. Näihinkään säädöksiin ei sisältynyt mainintaa varoja kokoavasta valtakunnallisesta laitoksesta. Tämä merkitsi sitä, että kassat jäivät heikoiksi ja niiden myöntämät avustukset niukoiksi. Talouden noususuhdanne vähensi kiirettä laajempiin työttömyysturvaratkaisuihin. Poliittisen järjestelmän toiminta kehittyi kolmekymmentäluvun lopulla nopeammin kuin työmarkkinasuhteiden. Valtio pani alulle lainsäädäntöä eläketurvan ja terveydenhoidon parantamiseksi. Maailmansodasta korporatiiviseen rakennuskauteen Työväestön täysimittainen osallistuminen talvisodan puolustustaisteluihin poisti poliittista epäluottamusta työväestön ja porvariston välillä ja käynnisti työmarkkinasuhteiden kehityksen. Tätä seurasi jatkosodan aikainen poliittinen lähentyminen Suomen aseveljien liitossa, joka toi sosiaalisen aspektin sodankäyntiinkin. Rauhan tultua veteraanien sukupolvi siirsi rintaman opit myös työmarkkinoille. Sodan päätyttyä kommunistien julkinen toiminta sallittiin ja vanhat padotut poliittiset uskomukset purkautuivat SKP:n johtaman vaalijärjestön SKDL:n kannatuksen kasvuna. Kommunisminvastaisuus ja konkreettiset yhteiset edut yhdistivät työnantajajärjestöjen johdon ja ammattiyhdistysliikkeen maltilliset sosialidemokraatit ajamaan sopimuspolitiikkaa, jota merkittävä osa kommunisteistakin kannatti. Nopea sotakorvausteollisuuden käynnistäminen poisti kovalla

3 3 hinnalla, mutta tehokkaasti, massatyöttömyyden ja siihen liittyvät poliittiset vaarat. USA:n dollarilainojen tukemana myös valtio saattoi aloittaa mm. terveydenhoidon investoinnit. Nopeasti alkanut suurvaltojen välinen kylmä sota, Versaillesin rauha, YYA-sopimus, Valvontakomission poistuminen ja sotakorvaustoimitusten loppuun suorittaminen saattoivat yhteiskunnan uudenlaiseen tuotannolliseen järjestelmään, poliittiseen ympäristöön ja työmarkkinamalliin. Kaikkiin näihin kolmeen perustekijään vaikutti nyt naapurisuurvallan ulkopolitiikka, kaupalliset tarpeet, ja ideologiset valtapyrkimykset Suomen suhteen. Työttömyyden kasvaessa SAK asettui keväällä 1954 pakollisen työttömyysvakuutuksen kannalle työväenpuolueiden kansanedustajien tehtyä asiasta lakialoitteen. Lakialoitteiden johdosta hallitus asetti huhtikuussa 1955 työttömyysvakuutuskomitean. SAK sai vuonna 1958 tietää, että hallituksen valmistelutyö oli johtamassa yleiseen tarveharkintaiseen työttömyysvakuutukseen. Hallituksen luonnoksissa järjestelmä oli suunniteltu sellaiseksi, että maksut suoritettaisiin rahastoon, jonka hallinto jäisi ministeriöille. Maksajina olisivat työnantajat ja -tekijät. Suunnitelmissa oli, että pakollinen järjestelmä tulisi voimaan vuoden 1959 alusta. Tilanne sai STK:n kesällä 1958 tarjoamaan SAK:lle neuvotteluja työttömyyskassajärjestelmän kehittämiseksi. STK painotti, että yleistä vakuutusjärjestelmää oltiin rakentamassa teollisuuden ja sen työntekijöiden kustannuksella. STK:n johto esitti työttömyyskassoja tukevan, työnantajien rahoittaman keskuskassan perustamista. Työnantajat maksaisivat sen kulut ja hallinnoisivat sitä, mutta sen ansiosta työttömyyskassojen maksamat avustukset voisivat nousta uudelle tasolle. Eduskunta hyväksyi tältä pohjalta laaditun työttömyyskassalain yksimielisesti Työttömyyskassojen keskuskassan tukimaksut työttömyyskassoille perittiin työnantajien työttömyysvakuutusmaksun muodossa ja kassan hallinto koostui yksinomaan työnantajan edustajista. Vuoden 1960 työttömyysturvauudistus toimi esikuvana, kun Suomen sosiaaliturvaa nykyaikaistettiin 1960-luvun alussa. Työeläkelait säädettiin vuonna 1961 myös työmarkkinaosapuolien neuvottelutuloksen ja yksityisen lakialoitteen pohjalta. Työeläkkeistä tehtiin ansiosidonnaisia, kuten kassaperusteisesta työttömyysturvastakin. Keskuskassan pääoma alkoi kertyä nopeasti. Kassa hankki pääomalleen tuottoa lainaamalla sitä takaisin teollisuuden mm. teollisuuden energiantuotannon ja kaupan investointeihin. Pieni osa rahoituksesta voitiin käyttää myös työnantajien etuja lähellä oleviin investointeihin. Kassa osallistui myös SAK:n konkurssin estämiseen rahoittamalla uudelleen Metallitalon rakentamisesta syntyneitä ylisuuria lainoja. Kun rahapulassa ollut maan hallitus ryhtyi kuusikymmentäluvun puolivälissä nostamaan Keskuskassan vastuita, korporatiivinen idylli särkyi ja rajuimpina 1970-luvun vuosina keskuskassan miehet joutuivat lukemaan lehdistä ministeriöiden ja valtioneuvoston näkemyksiä. Tosiasiat tulivat pian eteen 1970-luvun lopun taantumassa. Keskuskassan rahat uhkasivat tyystin loppua. Keskuskassan maksuosuutta jouduttiin tilapäisesti laskemaan annetulla lailla silloisesta 53 prosentista 38 prosenttiin. Tästä huolimatta keskuskassan talous pysyi erittäin kireänä loppuvuoden.

4 4 Vuoden 1979 suhdannenousu paransi työllisyyttä niin merkittävästi, että keskuskassan laatima taantuman jatkuvuuteen perustuva budjetti osoittautui liian pessimistiseksi. Tapahtunut pääomavarallisuuden heilahtelu asetti tuolloin kysymyksen siitä, mikä pääomataso keskuskassan oli tarpeellista säilyttää, koska tilannetta voitiin vakuutusmaksua nostamalla korjata suhteellisen nopeasti. Vuoden 1978 taantuma oli vasta aavistus siitä, mitä Keskuskassa koki vuosina , jolloin ansiosidonnainen työttömyysturva piti yllä kansalaisen taloutta ja peruspäivärahan tai työmarkkinatuen varassa oli samana aikana kansalaista. Poikkeuksellisen syvä lama ylitti Keskuskassan oman rahoituksen mahdollisuudet. Keskuskassasta tuli merkittävien sosiaalipoliittisten rahavirtojen kauttakulkupiste. Työttömyyden vaikutusten lievittämiseen käytetyt summat kasvoivat niin suuriksi, että niistä tuli kansantalouden kannalta keskeisiä kysymyksiä. Työnantajan työttömyysvakuutusmaksut nousivat parhaimmillaan 6 prosenttiin palkkasummasta. Vuonna yritystä lopetti toimintansa. Vuoden 1993 päättyessä Työttömyyskassojen keskuskassan tukimaksuvaraus oli 6,5 miljardia markkaa negatiivinen. Keskuskassalla oli yhteensä yli 7,9 miljardia markkaa vierasta pääomaa, joka koostui siirtoveloista ja lyhytaikaisista lainoista rahoitus- ja eläkelaitoksilta. Työttömyyskustannusten kattaminen yritysten työttömyysvakuutusmaksuja lisäämällä oli tullut tiensä päähän, koska maksut hidastivat yritysten toipumista lamasta ja heikensivät niiden kykyä uusien työpaikkojen luomiseen. Tämän estämiseksi harjoitetun velanoton korkokustannukset olivat vuonna ,67 miljoonaa markkaa. Ajautuminen velkavetoisuuteen ajoi vapaaehtoisen vakuutusjärjestelmän tilaan, jossa sen toiminta ei enää ollut edullista kasvaneiden korkokustannusten vuoksi. Koko ajan lisää velkaantunut valtio ei kyennyt katkaisemaan kierrettä, mutta se kykeni takaamaan Keskuskassan ottamat luotot. Työnantajilta perittiin ja kotimaisilta rahoitusmarkkinoilta lainattiin pääomia satojen tuhansien työttömien toimeentulon ylläpitoon. Euroopan unionin aika vakausodotuksista epävakauteen Laki työttömyysetuuksien rahoituksesta vahvistettiin Laissa todettiin kategorisesti: Työnantajan ja palkansaajan rahoitusosuuksien järjestämiseksi ja työttömyyskassojen tukemiseksi on työttömyysvakuutusrahasto. Lailla haluttiin estää keskuskassan liiallinen velkaantuminen, jollainen oli tapahtunut laman aikana. Työttömyyskassojen keskuskassa luovutti paikkansa uudelle Työttömyysvakuutusrahastolle, jonka maksuihin ja hallintoon osallistuivat nyt myös työntekijät, joiden enemmistö oli palkka- ja koulutustason noustessa muuttunut keskiluokaksi. Jo työttömyyskassojen keskuskassa oli vuodesta 1991 alkaen tukenut huomattavalla tavalla myös toimihenkilöjärjestöjen työttömyyskassoja. Kansan enemmistön perusturvaa hoitava Työttömyysvakuutusrahasto oli tarkoitettu myös suhdannepoliittiseksi puskurirahastoksi. Palkansaajien keskusjärjestöjen mukaantulo Työttömyysvakuutusrahastoon paransi valtionhallinnon ja rahaston välistä yhteistoimintaa verrattuna keskuskassan aikaan. Kaksituhattaluvun Työttömyysvakuutusrahasto oli jo muuttunut valtion viranomaisen tavoin toimivaksi, mutta kehittynyt edelleen itsenäiseksi vakuutuslaitokseksi. Se keräsi työnantajilta ja työntekijöiltä

5 5 veronluonteisia maksuja Työttömyysetuisuuksien rahoittamiseksi ja otti vastaan myös valtion rahoitusta siirtääkseen sitä edelleen etuisuuksien saajille. Yhteistyö Koulutusrahaston kanssa loi uuden tulevaisuuden monelle jatkuvasti muuttuvassa työelämässä. Laissa määritellyn puskurirahaston kartuttaminen ja purkaminen olivat niin tarkkaan säädeltyjä, että rahastolle jäi käytännössä vain puskurin sijoitustoiminnan vaatima taloushallinto, jossa rahasto on menestynyt kiitettävästi. Viimeistään vuonna 2009 havaittiin, että puskurirahaston koko ei vastannut maailmantalouden heilahtelun voimakkuutta. Tämän lisäksi puskurin tarkoin säädelty hallinnointi vaikeutti vakuutusmaksujen määrittämistä ja puskurin käyttöä suhdannepoliittisin perustein. Puskurin suhteellinen merkitys kyllä hieman kasvoi, koska se onnistuneen sijoitusstrategian ansiosta ei ollut menettänyt arvoaan, vaikka monet vastaavat institutionaaliset pääomasijoitukset olivat. Työttömyysvakuutusrahaston jatkuvaa kehitystä osoittavassa historiassa näyttäisi olevan yksi ongelma: rahasto päätyy vain sellaisiin ratkaisuihin, jotka vastaavat hallinnon osapuolille yhteisiä lyhytaikaisia intressejä. Eräs sellainen on ollut työttömyysvakuutusmaksun tason vakaus ja maltillisuus. Varojen on katsottu palvelevan osapuolia parhaiten, kun ne ovat korkeasuhdanteessakin yritysten käytössä ja työntekijöiden elintasoa nostamassa. Näin toimien käy kuitenkin helposti niin, että kun suurtyöttömyys tulee, sitä joudutaan hoitamaan liian pienen valmiusrahaston turvin. Viime vuosina globaalit markkinahäiriöt ja Euroopan rahaliiton heikko järjestyksenpito ovat tuottaneet Työttömyysvakuutusrahastolle nopeasti muuttuvan ja aikaisempaa epävakaamman toimintaympäristön. Kansallisella tasolla tilanteeseen voi vaikuttaa rajallisesti, mutta ilmeistä on, että rahastointitavoitteita on, ei vain nostettava, vaan moninkertaistettava. Uusi aika koettelee poliittista toimintaympäristöä, jossa sodanjälkeiset yhdistävät tekijät ovat jo vuosia sitten haihtuneet. Viisitoista vuotta sitten kohdattu lama osoitti, että työmarkkinajärjestöt ja poliittinen järjestelmä kykenevät riittäviin yhteisiin ratkaisuihin vasta pakon ja uhkaavan romahduksen edessä. Globaalisti toimivalle yritykselle nykyisen Suomen korkeat työttömyysvakuutusmaksut olisivat objektiivisesti ottaen vain ylimääräinen maakohtainen kustannustekijä, valtion kannalta veroasteen nosto, jolla ei saavuteta parempaa palvelurakennetta, vaan heikennetään kilpailukykyä. Työntekijälle maksun nosto on palkan alennus. Kysyttävä on, olisiko vakaa ja hyvin hoidettu kotipesä kuitenkin globaalille toimijalle säilyttämisen arvoinen, olisiko valtion velkaantumisen torjuminen rahastoimalla hyvää suhdannepolitiikkaa ja olisiko yrityksen ja työntekijän työttömyysvakuutusmaksujen painopisteen siirtäminen hyviin vuosiin parempi kuin maksujen kasvattaminen taantuman aikana? On parempi, että kysyjä ei vastaa. Tässä parhaassa mahdollisessa maailmassa Suomi kuitenkin huolehtii tavalla tai toisella kansalaisten taloudellisesta perusturvallisuudesta. Työttömyysvakuutusrahastolla on tässä maailmassa takanaan pitkä kehitystyö ja edessään jälleen vaativa taival. Toivotan parhainta menestystä ja kun ajat ovat mitä ovat, hiukan saisi olla onneakin matkassa.