Kaupunginhallitus

Transkriptio

1 Kaupunginhallitus Hankinnan keskeyttämistä koskeva päätös Kouvolan kaupungin sosiaalija terveydenhuollon yhteistyökumppanin valintaa ja palveluntuotantoa koskevassa hankinnassa 14237/ /2016 Kh Hankintamenettelyn tausta ja vaiheet Hankinnan kohteena oli Kouvolan kaupungin sosiaalija ter vey den huol lon yhteisyrityskumppanin valinta ja palveluiden ulkoistaminen tälle yh tiöl le. Hankintamenettelynä käytettiin neuvottelumenettelyä, koska hankinnan luon teen vuoksi tarjouspyyntöä ja tehtävänmäärittelyä ei voitu laatia etu käteen riittävän tarkasti. Tarjouskilpailua koskeva ilmoitus julkaistiin -ilmoi tus ka na vas sa Hankinta on EU-kynnysarvon ylittävä ns. toissi jai nen palveluhankinta. Tarjoajan edellytettiin perustavan yhteisyritys yhdessä tilaajan kanssa. Yhteis yri tys toimisi palvelut tuottavana yhtiönä. Tarjouspyynnössä esitettiin, että sopimuskauden pituus on viisitoista (15) vuotta. Tilaajalla ja palveluntuottajalla on kuitenkin oikeus irtisanoa so pimus päättymään siten, että sopimuskausi on vain kymmenen (10) vuo den mittainen. Osallistumishakemuksen jätti määräaikaan mennessä kolme ryhmit ty mä muo tois ta ehdokasta, joiden kokoonpanot ovat seuraavat: - Mehiläinen Oy, Mehiläinen Terveyspalvelut Oy ja Mehiläinen Hoi va pal velut Oy ryhmittymänä ( Mehiläinen-ryhmittymä ) - Pihlajalinna Terveys Oy, Dextra Oy, Jokilaakson Terveys Oy, Kuu sio linnan Terveys Oy ja Mäntänvuoren Terveys Oy ryhmittymänä ( Pih la ja linna-ryh mit ty mä ) - Suomen Terveystalo Oy, Attendo Oy ja Attendo Terveyspalvelut Oy ryhmit ty mä nä ( Terveystalo-ryhmittymä ) Kaikki ehdokkaat täyttivät ehdokkaita koskevat soveltuvuusvaatimukset. Kaik ki ehdokkaat valittiin tarjoajiksi. Neuvottelut kaikkien kolmen tar joa jan kanssa käytiin Neuvottelujen jälkeen tarjoajilla oli mah dol lisuus tarjouspyyntömateriaalin luonnosten kommentointiin, jon ka jälkeen tarjoajille toimitettiin lopullinen tarjouspyyntö marraskuussa Tarjoukset tuli jättää viimeistään Kaikki kolme tar joa jaa jättivät tarjouksen. 2. Hankintamenettelyn aikana tapahtuneet muutokset toi min ta ym päris tös sä

2 2.1. Lähtökohdat hankintamenettelyn käynnistämiselle Kaupunginhallitus linjasi seuraavasti: Kouvolan kaupungin ensisijaisena tavoitteena on alueen so te-pal ve lu jen turvaaminen julkisena palveluna. Koska em. tavoitteen saa vut ta mi nen on epävarmaa, sote-palvelujen kilpailuttamisen hankintamenettely käyn nis tetään. Mikäli tuleva lainsäädäntö sitä edellyttää, asiaa ar vioi daan tarvittaessa uudelleen. Kaupunginhallitus on mm. kokouksessaan ja vah vista nut edellä mainitun tavoitteen. Kaupunginvaltuusto on päättänyt ko koukses saan sosiaalija terveyspalvelujen kilpailutuksen jat ka mises ta sekä hyväksynyt ponnen, että maakunnallisesta sosiaalija terveyspalvelujen toteutuksesta neuvotellaan. 2.2 Valinnanvapauslainsäädännön viivästyminen Kun hankintamenettelyn käynnistämisestä päätettiin , kau pun gilla oli valinnanvapauden osalta tiedossa vain Sosiaali- ja ter veys mi nis te riön asettaman selvitystyöryhmän keväällä 2016 laatima lop pu ra port ti 2016:37 Valinnanvapaus ja monikanavarahoituksen yk sin ker tais ta mi nen sosiaalija terveydenhuollossa. Lakiluonnokset valinnanvapaudesta lähetettiin lausunnoille Tuol loin tarjousten jättämisestä oli kulunut yli kuukausi. Luonnokset ovat lausuntokierroksella saakka. Tällä hetkellä (maaliskuu 2017) ei ole tiedossa, minkä sisältöinen uusi valinnanvapauslaki tulee lo pul li ses sa muodossaan olemaan. Valinnanvapauslainsäädännön ratkaisut vaikuttavat merkittävällä tavalla myös Kouvolan sosiaalija terveydenhuollon järjestämiseen ja mah dol li sen yhteisyrityksen toimintaan. 2.3 Terveydenhuoltolain muutokset Terveydenhuoltolakia muutettiin (1516/2016). Lakimuutos vahvistettiin ja se tuli voimaan välittömästi tämän jälkeen Kou volan osalta lakimuutos, erityisesti 45 3 mom., tarkoittaa merkittävää muutos ta leikkaustoimintaan, joka edellyttää leikkaussaliolosuhteita ja anes tesiaa. Em. toiminta tulee lain mukaan kokonaisuudessaan koota nii hin sairaaloihin, joissa on ympärivuorokautinen pe rus ter vey den huol lon ja erikoissairaanhoidon yhteispäivystys. Pohjois-Kymen sairaala ei ole näiden sairaaloiden joukossa (terveydenhuoltolaki 50 4 mom.). Hankintamenettelyyn sisältyvien asiakirjojen valmistelussa syksyllä 2016 pyrittiin huomioimaan lausunnolla olleiden lakiluonnosten vai ku tuk set hankinnan toteutukseen. Lopullisia lakiehdotuksia ei kuitenkaan ole ollut käytettävissä. Terveydenhuoltolain muuttamisesta oli hankintaa val mis teltaes sa käytössä ainoastaan lokakuussa 2016 valmistunut hal li tuk sen esitys eduskunnalle. Neuvottelut tarjoajien kanssa käytiin syyskuussa 2016, tarjouspyyntö lä he-

3 tet tiin marraskuussa 2016 ja tarjousten määräaika oli , en nen kuin lain hyväksymisestä oli saatavissa tietoa. Siten tar jous pyyn nös sä tai tarjouksissa ei voitu huomioida vasta hyväksytyn la ki muu toksen vaikutuksia. Tarjoajia pyydettiin alkuvuodesta 2017 täsmentämään tarjouksiaan la kimuu tok sen johdosta. Saadut täsmennykset eivät tuoneet merkittävässä mää rin lisätietoa siitä, kuinka tarjoajat toteuttaisivat leikkaus- ja päi vys tyspal ve lut Kouvolassa. Muuttunut tilanne vaatisi tarjouspyynnön mer kit tä vää muuttamista, joka puolestaan edellyttäisi uutta han kin ta me net te lyä. 2.4 Akuuttilääketieteen päivystys Sosiaali- ja terveysministeriö myönsi Kouvolan kaupungille poikkeus lu van ympärivuorokautisen perusterveydenhuollon ja akuut ti lää ke tieteen päivystyksen järjestämiseen vuoden 2018 alusta vuoden 2024 loppuun asti. Luvan saamisen vuoksi kaupungin hankintatarve on muuttunut olen nai sesti. Sosiaali- ja terveysministeriön myöntämä akuuttilääketieteen poik keus lupa perustuu terveydenhuoltolain 50 5 mom. mukaisten edel ly tys ten täyttymiseen ja mahdollistaa tarkoituksenmukaisen päi vys tyk sen toteuttamisen Kouvolassa. STM:n myöntämä pe rus ter vey den huol lon/akuutti lää ke tie teen päivystyksen poikkeuslupa mahdollistaa riit tä vät päivystyspalvelut Kouvolan kaupungin väestölle. Carean kanssa on yhdessä sovittu, että pe rus ter vey den huol lon/akuut ti lääke tie teen päivystystä tuetaan riittävällä paikalle saatavalla eri kois ala koh taisel la konsultaatiomahdollisuudella iltaisin ja keskussairaalan kanssa ympärivuorokautisesti. 2.5 Sote- ja maakuntauudistusta koskevat lakiesitykset Hankintamenettelyyn sisältyvien asiakirjojen valmistelussa syksyllä 2016 pyrittiin huomioimaan tuolloin lausunnolla olleiden sote- ja maa kun ta uu distuk seen liittyvien lakiluonnosten vaikutukset hankinnan to teu tuk seen. Lopullisia lakiehdotuksia ei kuitenkaan ole ollut käy tet tä vis sä. Lakiehdotuksista annettujen lausuntojen yhteenveto valmistui vasta , eli vasta tarjouspyynnön lähettämisen jälkeen. Hallitus antoi sote- ja maakuntauudistusta koskevan esityksen eduskunnalle vasta Hallituksen esityksessä oli päivitetty aiemmin, syksyllä 2016 annet tua luonnosaineistoa lausuntojen perusteella. Koska päivitykset on tehty vasta tarjouspyynnön lähettämisen jälkeen, ei niitä ole voitu huo mioi da tarjouspyynnössä. Koska sote- ja maakuntauudistukseen liittyvä lainsäädäntö on vielä kesken eräi nen ja hankintasopimus tulisi allekirjoittaa ennen em. lakien hy väksy mis tä, niin hankinnan perusteella syntyvään sopimukseen voisi si säl tyä huomattavia taloudellisia ja toiminnallisia riskejä Kouvolan kau pun gil le tai Kymenlaakson maakunnalle, mikäli sopimus ja palvelujen jär jes tä mis vastuu mahdollisesti myöhemmin siirtyisi maakunnalle.

4 2.6 Muutokset tilaratkaisuissa Hankinnan suunnittelu- ja käynnistämisvaiheessa lähtötilanteena oli Ca rean hallituksen tekemä päätös esittää maakunnalliselle sote-pro jek ti ryh mäl le jatkosuunnittelun pohjaksi, että Kymenlaakson alu eel la on sosiaalija terveydenhuollon järjestämiseksi edelleen kaksi yh teis päivys tyk sen pistettä, sekä Kotkassa että Kouvolassa (Poks/Ra ta mo). Kouvolan kaupunginhallitus on kokouksessaan päättänyt hy väksyä Carean ja Ratamokeskuksen investointien yhdistämisen, mikäli tie tyt ehdot (perusterveydenhuollon/akuuttilääketieteen päivystyksen poik keus lupa sekä Carean ja Kouvolan kaupungin investointien yh tei nen hakemus STM:öön) täyttyvät. Kymenlaakson sairaanhoito- ja sosiaalipalvelujen kuntayhtymä toimitti yhtei sen hakemuksen STM:öön laissa kuntien ja kun ta yh ty mien oikeustoimien rajoittamisesta (548/2016) tarkoitettua lupaa ra ken ta mis inves toin nin toteuttamista varten. Sosiaali- ja terveysministeriö teki päätöksen investoinnin sal li mises ta. Päätöksessä STM myönsi poikkeusluvan Kymenlaakson sai raan hoito- ja terveyspalvelujen kuntayhtymälle terveydenhuollon uu dis ra ken nuksel le (Ratamo-keskus, Kouvola), terveydenhuollon li sä ra ken nuk sel le (Kymenlaakson keskussairaalan ydintoiminnot) ja Ky men laak son keskussairaalan peruskorjaukselle. Em. investointien ko ko nais kus tan nus on 217 milj. euroa, josta Ratamo-keskuksen osuus noin 62 milj. eu roa. Kouvolan kaupunginhallituksen asettamat investointien yhdistämisen edelly tyk set ovat maaliskuussa 2017 toteutuneet ja investointien yh dis tä mi sestä voidaan aloittaa neuvottelut, joten kilpailutukselle asetettu ta voi te Ratamo-keskuksen toteuttamiseksi ei ole enää tarpeellinen. Sovittu työnjako maakunnan erikoissairaanhoidon osalta mahdollistaa päivä ai kai sen erikoissairaanhoidon saavutettavuuden Kouvolan asuk kail le. Yli sellaista erikoissairaanhoidon poliklinikkakäyntiä, joita var ten kouvolalaiset nyt matkustavat Kotkan keskussairaalaan, tullaan tuot ta maan jatkossa Kouvolassa. Sosiaali- ja terveysministeriön Kou vo lal le myöntämä akuuttilääketieteen / yleislääketieteen ym pä ri vuo ro kau ti nen päivystys turvaa päivystyspalvelut ja mahdollistaa sisätautien ja anes te sio lo gian erikoisalojen toiminnan sairaalassa tarvittavassa laa juu des sa myös virka-ajan ulkopuolella. Maakunnan palvelunohjaus / hoi don tar peen arviointiin keskittyvä palvelu samoin kuin sosiaalija ter veys toi men hallinto tulee pääsoin työnjaon mukaisesti myös si joit tu maan Kouvolaan. Carea-kuntayhtymän ministeriöstä saama in ves toin ti pää tös mahdollistaa Ratamo-keskuksen ja siihen sisältyvän uuden pro fii lin mukaisen kuntouttavan sairaalan rakennuttamisen Kouvolaan, ja näin saadaan asianmukaiset toimitilat sosiaalija terveyspalvelujen to teut ta mi seen. Ratamo-hankkeen toteutuminen STM:n myöntämän luvan mukaisesti muut tai si merkittävästi kilpailutuksen lähtökohtia, mm. vä him mäis vaa ti muksia, sekä vaikuttaisi palvelukokonaisuuden rakenteeseen ja pal ve lu verkkoon. Hankintamenettelyn aikana oli mm. ilmoitettu, ettei Kou vo lan kaupunki aio hakea poikkeuslupaa, josta säädetään laissa kuntien ja

5 kuntayhtymien oikeustoimien rajoittamisesta (548/2016). Tar jous pyyn nössä ja joiltain osin jo hankintailmoituksessa ilmoitetut lähtötiedot, vä him mäisvaa ti muk set, palvelukuvaukset ja merkittävimmät so pi mus eh dot eivät siten enää vastaa tämänhetkistä tilannetta. Tarjouspyynnössä olleet lähtötiedot, vaatimukset ja kuvaukset toimivat myös kehyksenä hankinnan ainoana valintaperusteena olleen laadun vertai lul le. Laatua vertailtiin mm. sen avulla, miten palveluketjut ja pal ve lu jen välinen integraatio järjestettäisiin. Tilakysymyksillä on näihin asioi hin olennainen vaikutus. Tiloihin liittyvillä ratkaisuilla on merkittävä vai ku tus myös tilaajalle ja palveluntuottajalle aiheutuviin kustannuksiin ja palvelusta maksettavaan hintaan. Marraskuussa 2016 julkaistun tarjouspyynnön sisältö ei ole enää käyt tö kelpoi nen malli hankinan toteuttamiselle. Myöskään han kin ta me net te lys sä saadut tarjoukset eivät enää vastaa kaupungin muuttunutta ti lan net ta. 3. Hankintamenettelyn keskeyttäminen Edellä kuvattujen olosuhdemuutosten vuoksi hankintamenettely tulee keskeyt tää. Jokainen olosuhdemuutos olisi jo yksittäin riittävä syy han kin nan keskeyttämiselle. Yksittäisten olosuhdemuutosten johdosta voi tai siin periaatteessa tehdä muutoksia tarjouspyyntöön ja pyytää tar jous ten päivittämistä kunkin muutoksen johdosta. Kaikkien muutosten te ke mi nen tarjouspyyntöön aiheuttaisi kuitenkin käytännössä ko ko nai suu te na sen, että hankintamenettely täytyy keskeyttää ja tarvittaessa aloittaa uu del leen. Laissa julkisista hankinnoista (347/2007) 73a :ssä säädetään, että hankin ta me net te ly voidaan keskeyttää vain todellisesta ja perustellusta syys tä. Hankintalain esitöiden (HE 182/2010) mukaan keskeyttämisen syyn arvioin nis sa hankintayksikön tulee kiinnittää huomiota siihen, perustuuko han kin ta me net te lyn keskeyttäminen todellisiin syihin, ja siihen, vai kut tai siko ratkaisu syrjivästi ehdokkaisiin tai tarjoajiin. Oikeuskäytännön mukaan hankintamenettelyn keskeyttämistä ei ole pi det ty julkisista hankinnoista annettujen säännösten vastaisena, kun tar jous kil pailun keskeyttäminen perustui todellisiin syihin (esim. KHO taltio 2514). Oikeuskäytännössä ja -kirjallisuudessa to del li si na syinä on pidetty muun muassa sitä, että hankintaan liittyvät olo suh teet ovat muuttuneet (mm. KHO 2015 T 861, KHO 2015 T 875). Tarjouspyynnössä oli todettu: Jos yksikään saaduista tarjouksista ei vastaa tarjouspyyntöä tilaajan edellyt tä mäl lä tavalla tai olosuhteet tarjouskilpailun aikana muuttuvat sel lai sik si, ettei tilaaja voi hyödyntää tarjouskilpailun tuloksia tai tehdä han kin ta pää töstä, esimerkiksi valtuuston päätöksen vuoksi, tilaaja voi kes keyt tää hankintamenettelyn osittain tai kokonaan. Hankinta voidaan kes keyt tää myös muista hankintalain 73a :n tarkoittamista syistä. Kaupunki katsoo, että käsillä on useita sellaisia olosuhdemuutoksia, ett ei

6 tilaaja voi enää tarkoittamallaan tavalla hyödyntää tarjouskilpailun tu lok sia. Olosuhdemuutokset on esitetty edellä kohdassa 2. Edellä esitetyn perusteella hankinnan keskeyttämiselle on lain sää dän nön tarkoittama perusteltu syy. Ratkaisu ei vaikuta syrjivästi tarjoajiin. Muuttuneista olosuhteista johtuen kaupunki joutuu harkitsemaan uu del leen sosiaalija terveyspalveluiden tuottamisen tavat ja tarvittaessa kil pai lut tamaan palvelut uudelleen. 4. Tarjousasiakirjojen julkisuus Hankintalain esitöiden (HE 182/2010) mukaan hankinnan kes keyt tä mis tilan tees sa hankintayksikön tulee usein ottaa kantaa myös keskeytettyä menet te lyä koskevien asiakirjojen julkisuuteen. Tulkintaohjeena voi daan pitää, että hankinnan keskeyttämistilanteessa asianosaisen tie don saan ti-int res si ei koske kilpailevia tarjouksia, vaan hankintayksikön kes keyt tä mis pää tös tä ja sen perusteluita. Näin ollen erityisesti tar jous asia kir jat voidaan pitää salassa asiakirjojen julkisuudesta annetun lain (612/1999) 24 :n 1 momentin 17 kohdan perusteella aina siihen saak ka, kunnes hankintayksikkö on tehnyt ratkaisunsa uudessa han kin ta me net te lys sä tai päättänyt luopua hankinnasta. Tarjoajien tasapuolisen kohtelun näkökulmasta on perusteltua pitää saa dut tarjoukset salassa, kunnes keskeyttämispäätös on saanut lain voi man. Lisätietoja: kaupunginjohtaja Tuukka Forsell, puh , tuukka.forsell(a)kouvola.fi ja hyvinvointipalvelujen johtaja Arja Kumpu, puh , arja.kumpu(a)kouvola.fi Talous- ja rahoitusjohtajan ehdotus: Kaupunginhallitus päättää keskeyttää hankinnan ja pitää saadut tar jouk set salassa seuraavilla perusteilla: Kouvolan kaupunginhallitus on kokouksessaan päät tä nyt käynnistää sosiaalija terveyspalvelujen hankintamenettelyn vasta tois si jaise na vaihtoehtona sosiaalija terveyspalvelujen saatavuuden tur vaa mi seksi. Kaupunginhallitus on kuitenkin päättänyt, että so si aa li- ja terveyspalvelujen toteutus turvataan Kouvolassa julkisilla pal ve luil la. - Kouvolan kaupunki on saanut sosiaalija terveysministeriöltä poik keus luvan rakennusinvestoinnin toteuttamiseen sekä akuut ti lää ke tie teen päivystyksen järjestämiseen, mikä vaikuttaa merkittävästi han kin nan kohteena olevien palvelujen järjestämiseen ja tuottamiseen. Tar jous pyyn tö, jonka perusteella tarjoukset on laadittu, ei siten enää vas taa muuttunutta tilannetta. Tarjouspyyntöön olisi em. lupien vuoksi teh tä vä niin merkittäviä muutoksia, että kilpailutus olisi aloitettava uu del leen. - Myös terveydenhuoltolain voimaantullut muutos sekä toi saal ta sote- ja maakuntauudistusta koskevan lainsäädännön käsittelyn kes keneräi syys tekevät osaltaan mahdottomaksi hyödyntää tarjouskilpailun tu loksia. Em. muutosten vaikutusta hankintamenettelyn toteutukseen ei pys ty tä

7 riittävästi huomioimaan. - Yhteenvetona voidaan todeta, että hankinnan kohteena olevien pal ve luiden tuottamisen toimintaympäristö on muuttunut oleellisesti ver rat tu na hankinnan käynnistämisen aikaiseen tilanteeseen. Muutosten joh dos ta kaupunki ei voi hyödyntää tarjouskilpailun tuloksia. Kaupunginhallituksen päätös: Päätösehdotus hyväksyttiin.