Ympäristövallankäytön oikeuttaminen

Transkriptio

1 Ympäristövallankäytön oikeuttaminen imo Kyllönen Ympäristöhallinnon väitetään usein kohtaavan ongelmia pyrkiessään toteuttamaan politiikoitaan ja päätöksiään. uomessa metsien ja metsälajien suojeluun liittyvä kiistaisa päätöksenteko on varmasti hyvä esimerkki tästä. Ympäristöpolitiikan teoriassa ongelmien syitä haetaan usein ympäristökysymysten erityispiirteistä, kuten niiden monimutkaisesta ja piilevästä luonteesta. Ympäristökysymyksiin liittyy usein myös epävarmuus ympäristöhaitan vakavuudesta tai laajuudesta. Metsäkiistat ovat myös hyvä esimerkki siitä, kuinka kansalaisten ympäristöön kohdistamien arvostusten ristiriitaisuus ja yhteismitattomuus vaikeuttavat kaikkien hyväksymien päätösten tekemistä ja toimeenpanoa. seiden ympäristöpolitiikan teoreetikkojen mukaan vallankäytöstä voitaisiin tehdä ympäristöllisesti ja ekologisesti sensitiivisempi lisäämällä kansalaisten suoraa osallistumista päätöksentekoon (ks. esim. Dryzek 1987, 2000, ckersley 2000). ämä kansalaisosallistumista ja perusteiden kollektiivista arviointia painottava niin sanottu deliberatiivisen demokratian malli on tavallaan vihreiden demokraattien kriittinen vastaus seitsemänkymmentäluvulla esitettyihin autoritaarisiin ympäristöpolitiikan ratkaisumalleihin (eilbroner 1974, Ophuls 1977). Näissä kasvun rajojen aikaan esitetyissä malleissa katsottiin ekokatastrofin välttämisen vaativan demokratian hylkäämistä ja vahvan autoritaarisen keskushallinnon synnyttämistä. Ympäristöpolitiikan ja -hallinnon ongelmia on myös käytännössä pyritty ratkaisemaan lisäämällä kansalaisten osallistumista ja päätöksenteon läpinäkyvyyttä. Ympäristöpäätöksenteon osallistumisoikeuksia käsitellään muun muassa vuonna 1998 Århusissa allekirjoitetussa yleissopimuksessa, joka uomessakin on implementoitu osaksi kansal- lista lainsäädäntöä. aatujen kokemusten perusteella on kuitenkin vaikea sanoa, kuinka paljon toteutetut lainsäädännölliset ja muut kansalaisten osallistumista laajentavat uudistukset ovat parantaneet ympäristöpäätösten hyväksyttävyyttä ja auttaneet niiden toimeenpanoa. olitiikan teorian tasolla kyse on siitä, mistä demokraattisten päätösten hyväksyttävyyden ja oikeutuksen eli legitimiteetin ajatellaan syntyvän (Cohen 1989). Vihreiden demokraattien keskeinen väite on, että kansalaisten laaja osallistuminen lisää ympäristöpäätösten legitimiteettiä ja auttaa täten ratkaisemaan ympäristöongelmat, jos ei välttämättä (lyhyellä aikavälillä) tehokkaimmalla, niin ainakin yhteiskunnallisesti hyväksyttävämmällä ja siksi kestävämmällä tavalla. inakaan kaikki kokemukset eivät varauksetta tue tätä väitettä. (rimmer & Kyllönen 2006, Rosenström & Kyllönen 2007) Vähintään on selvää, ettei demokraattinen legitimiteetti päätösten oikeutus ja hyväksyttävyys synny pelkästään lisäämällä kansalaisten suoraa päätöksentekoon osallistumista (esim. award 2000). ämän artikkelin tavoitteena onkin tarkastella sitä, mitkä muut tekijät synnyttävät legitiimin demokraattisen vallankäytön ja miten ympäristöongelmien erityispiirteet vaikuttavat näihin tekijöihin (ks. myös Kyllönen 2006). sittelen ensin lyhyesti, millaisesta suhteesta demokraattisessa legitimiteetissä on perinteisesti ajateltu olevan kyse. ämän jälkeen käyn hieman tarkemmin läpi, millaisia ominaispiirteitä ympäristöongelmiin yleensä liitetään ja pohdin demokraattisen legitimiteetin ulottuvuuksia näiden kannalta. Lopuksi esitän aiemman perusteella huomioita siitä, miksi osa yllä mainituista keinoista, joilla väitettyihin ympäristöpolitiikan ja -hallinnon legitimiteettiongelmiin nykyisin pyritään vastaamaan, eivät välttämättä tuota haluttua lopputulosta. 23 Ä 5/2007

2 Ä 24 Vallankäytön oikeuttaminen ja vallankäyttäjien legitimiteetti Vallankäytön legitimiteetti on modernin poliittisen teorian keskeisiä käsitteitä, jonka juuret ovat varhaismodernissa yhteiskuntafilosofiassa. Niin kauan kuin tiettyjen henkilöiden tai ryhmien auktoriteettia eli määräysvaltaa pidettiin jumalan määräämänä tai muutoin luonnollisena ihmisyhteisön piirteenä, ei kysymys legitimiteetistä ollut tärkeä muutoin kuin sen alkuperäisenä merkityksenä: onko jumalan määräämän hallitsijan jälkeläinen oikeutettu eli legitiimi (so. avioliitossa syntynyt) kruununperijä. Vasta hallitsijan jumalallisen tai luonnollisen määräysvallan oikeutuksen ja hyväksyttävyyden kyseenalaistaminen 1600-luvulla muodosti perustan nykyiselle käsityksellemme vallankäytön ja vallankäyttäjien legitimiteetistä luvun varhaismodernistien, kuten homas obbesin ja John Locken, lähtökohta hallitsijan auktoriteetin kyseenalaistamiselle oli ihmisten luonnollinen tasavertaisuus (esim. jumalan edessä): Kaikilla ihmisillä on luonnollinen auktoriteetti ja määräysvalta omiin tekemisiinsä. Mitään jumalallista perustetta ihmisten jakamiseen hallitsijoihin ja alamaisiin ei ole. ämä määräysvalta antaa heille myös luvan luovuttaa osan itseään koskevasta yksityisestä määräysvallastaan muille, esimerkiksi suvereenille hallitsijalle tai hallitukselle. Näistä varhaismoderneista pohdinnoista lähtien vallankäytön oikeutukselle on täten ollut olennaista, että siinä on kyse (i) lähtökohdaltaan tasavertaisten yksilöiden eli useimmiten kansalaisten suhteesta (ii) niihin, joille nämä yksilöt ovat periaatteessa vapaaehtoisesti luovuttaneet osan itseään koskevasta määräysvallasta, eli hallitsijaan tai julkiseen valtaan. Kyse on siis poliittisessa yhteisössä vallitsevasta suhteesta, jolle on ominaista juuri tuo periaatteellinen vapaaehtoisuus. Vapaaehtoisuus on kuitenkin samalla suhteellista, sillä syntymistä tiettyyn poliittiseen yhteisöön ei voi valita, ja irtisanoutuminenkin esimerkiksi kansalaisuudesta on useimmiten mahdotonta. homas Nagel (1991) kuvaileekin legitimiteettikysymystä pyrkimykseksi toteuttaa vapaaehtoisen osallistumisen arvo järjestelmässä, joka on väistämättä pakollinen. Onkin pitkälti empiirinen kysymys, missä määrin tällaisen lähes pakollisen poliittisen järjestelmän määräysten mahdollisimman vapaaehtoinen noudattaminen edesauttaa poliittisen yhteisön jatkuvuutta, toimivuutta ja olemassaoloa. Keskeistä liberalistis-demokraattiselle traditiolle on pikemminkin se, että poliittisen yhteisön (useimmiten perinteisesti valtion) määräysten ja yksilöiden välinen suhde on luonteeltaan moraalinen: koska lähtökohtana on yksilöiden tasavertaisuus, on heidän määräysvaltansa rajoittaminen ja pakottaminen perusteltava ja oikeutettava. ästä näkökulmasta poliittinen yhteisö ja sen hallintojärjestelmä on legitiimi, mikäli kellään sen jäsenellä ei ole oikeutettua perustetta irtisanoutua yhteisöstä (vaikka se käytännössä olisikin mahdotonta) (esim. Nagel 1991). Vallankäytön oikeuttamista koskevat kysymykset Yllä esitetyn vallankäytön oikeutuksen ja legitimiteetin näkökulmasta ovat seuraavat neljä kysymysaluetta keskeisiä (vrt. esim. Beetham 1991, Gillroy 2000): a) Miksi tarvitaan kansalaisten tasavertaisen määräysvallan ylittävä hallitsijan eli julkinen määräysvalta? Mikä on vallankäytön perustavanlaatuinen oikeutus? Vastaus tähän kysymykseen voi olla, kuten varhaismodernisteilla, luonnontilan epäedullisen turvattomuuden (obbes) tai koordinoinnin puutteesta johtuvien hankaluuksien (Locke) välttäminen. Kyse on yksilöiden määräysvallan rajoittamisesta hallitsijan (tai julkisen vallan) määräyksillä kaikille hyödyllisen asiantilan aikaansaamiseksi. ämä hyödyllinen päämäärä on myös jotain sellaista, mitä yksilöt tai kansalaiset eivät kukin yksin toimiessaan kykene saamaan aikaan. David Beetham (1991) kutsuu tätä oikeutustapaa yhteisen intressin osoittamiseksi. ämän yhteisen intressin osoittamisen tulisi siis antaa yksilöille välttämätön peruste hallitsijan tai julkisen määräysvallan hyväksymiselle. e ei kuitenkaan vielä anna riittävää perustetta sille, millainen tuon määräysvallan tulisi olla. ämän määrittämiseksi tarvitaan lisäkysymyksiä. b) Kuinka laajasti ja millä tavoin kansalaisten ylittävää määräysvaltaa saa käyttää? Kuinka laajat toimivaltuudet tasavertaisten kansalaisten on perusteltua tai moraalisesti oikeutettua antaa hallitsijalle tai julkiselle vallalle? Vastaukset tähän riippuvat paljolti siitä, mitkä tai millaiset a-kohdassa määritellyt yhteiset intressit katsotaan yksilöiden oman määräys- Ä 5/2007

3 vallan turvaamisen näkökulmasta välttämättömiksi. Yksilöiden määräysvaltaa painottavassa näkemyksessä nousevat etusijalle kansalaisten negatiiviset perusoikeudet eli niin sanotut kansalaisvapaudet ja omaisuudensuoja. Nämä vapaudet turvaavat kansalaisten määräysvallan omaan elämään ja omaisuuteen liittyvissä asioissa mahdollisimman laajasti suhteessa julkiseen valtaan ja muihin kansalaisiin. ässä näkemyksessä kansalaisten määräysvaltaan voi perustellusti puuttua vain, mikäli ne aiheuttavat vahinkoa muiden kansalaisten intresseille (ns. vahinkoperiaate) (ks. esim. Feinberg 1984). Laajempi näkökulma painottaa yksityisten (oman elämän ja omaisuuden turvaamiseen) liittyvien intressien lisäksi kansalaisten yhteisiä intressejä, kuten esimerkiksi halua kohdella kaikkia tasavertaisina. ällainen tasa-arvoliberalistinen (esim. Rawls 1971, Dworkin 1977) lähtökohta johtaa usein laajempaan julkisen vallan määräysvaltaan, jotta kaikkien kansalaisten mahdollisuudet osallistua tasavertaisesti julkiseen poliittiseen toimintaan, esimerkiksi vaaleihin, toteutuisivat. jattelutavassa perustellaan esimerkiksi kansalaisille negatiivisten perusoikeuksien lisäksi positiivisia oikeuksia, kuten oikeuksia peruskoulutukseen ja minimitoimeentuloon. c) Mihin kansalaisten ylittävää (esim. julkista) määräysvaltaa käyttävien auktoriteettiasema perustuu? Meritokratiassa hankittu koulutus, kyvyt ja ansiot ovat peruste antaa meritoituneille muita enemmän määräysvaltaa. Demokratiassa tämä pätee vain tiettyyn rajaan asti, sillä monet päätettävät kysymykset koskevat ihmisten hyvän elämän päämääriä ja arvoja, joista, kuten esimerkiksi award (1996) argumentoi, kukaan yksilö tai ryhmä ei voi väittää olevansa muita pätevämpi päättämään. Muiden ylitse valtaa käyttävien auktoriteetin on siten perustuttava muuhun kuin pätevyyteen. Demokratiassa vallankäyttäjien auktoriteetti syntyy oikeutettujen menettelyiden ja valintaproseduurien lopputuloksena (ks. esim. Buchanan 2002). simerkiksi yhtäläisen äänioikeuden takaavilla vaaleilla valitut edustajat tekevät enemmistöpäätöksiä, joita avoimessa haussa (jossa meriiteillä on sijansa) virkaansa valitut (periaatteessa puolueettomat) virkamiehet toimeenpanevat. rosessin lainmukaisuutta valvovat riippumattomat tuomioistuimet. Näiden menettelytapojen oikeutusta voidaan tarkastella kolmen kysymyksen avulla. nsimmäinen näistä kysymyksistä koskee menettelyiden tasapuolisuutta, kuten sitä, kuinka hyvin ne kykenevät ottamaan yksilöiden intressit tasapuolisesti huomioon. oinen demokratiateorian perinteisistä kysymyksistä on, missä määrin tasapuoliset menettelytavat yksin riittävät demokraattisten päätösten ainoana auktoriteettilähteenä (ks. esim. stlund 1998). Kysymyksen taustalla on huomio, että tasapuolisetkin menettelytavat saattavat hyvin tuottaa päätöksiä, joiden noudattamisen voi kyseenalaistaa prosessin ulkopuolisin sisällöllisin kriteerein. Demokraattisin menettelyin syntyneet ympäristöpäätökset voidaan esimerkiksi kyseenalaistaa päätösten ekologisten seurausten perusteella. Kolmanneksi julkisen vallan auktoriteetti perustuu yleensä ainakin jossain määrin myös sen toiminnalliseen kykyyn toteuttaa sen olemassaolon a-kohdassa oikeuttavia päämääriä (ks. esim. Raz 1979). d) Millä tavoin kansalaisten määräysvallan ylittävien (kollektiivisten) määräysten sisältö ja päämäärät ovat yksilöiden hyväksyttävissä? Kuinka vallankäyttäjät ovat tilivelvollisia päätöksistään? Kansalaisten tasavertainen määräysvalta itseään koskevista asioista tarkoittaa myös sitä, että he ovat omien intressiensä parhaita asiantuntijoita. Mikäli niiden turvaaminen kuitenkin edellyttää määräysvallan luovuttamista toisten käsiin (a-kohdassa perustelluin syin), on kansalaisten saatava riittävät takuut, ettei määräysvaltaa käytetä luopujien omia intressejä vastaan muutoin kuin sovitulla tavalla. oisin sanoen, mahdolliset poikkeavuudet tai ristiriitaisuudet on perusteltava esimerkiksi vetoamalla perusteltuun ja oikeutettuun yhteiseen intressiin (a-kohta) tai vahinkoperiaatteeseen (b-kohta). Julkista valtaa käyttävät ovat täten tilivelvollisia kansalaisille tekemisistään, ja jos riittävää perustelua tekemiselle ei kyetä antamaan, on kansalaisilla oltava mahdollisuus peruuttaa julkista valtaa käyttävien auktoriteettiasema, esimerkiksi vaaleissa. ähän sisältyy myös se, että kansalaisilla on mahdollisuus saattaa julkisen vallan päätösten ja menettelytapojen laillisuus tuomioistuinten arvioitavaksi. Ympäristöongelmien vaikutus vallankäytön legitimiteettiin Ympäristöongelmat nivoutuvat näihin legitimiteettikysymyksiin siten, että ne vaikuttavat 25 Ä 5/2007

4 Ä 26 kansalaisten ja hallintojärjestelmien väliseen oikeutussuhteeseen. nsinnäkin ne voivat muuttaa käsitystämme siitä, mikä on oleellinen poliittinen yhteisö (esim. valtion rooli globaalien ympäristöongelmien hallinnassa) ja keitä siihen kuuluu (esim. muiden maiden kansalaiset, tulevat sukupolvet, luonnonoliot). Lisäksi ympäristöongelmat saattavat muuttaa tätä suhdetta jokaisella neljällä (a-d) legitimiteettikysymyksen tasolla: ne voivat (a) tarjota kokonaan uuden perusteen hallintojärjestelmille (esim. ekokatastrofin välttäminen); (b) muuttaa käsitystämme siitä, mitkä asiat kuuluvat yksilöiden määräysvallan alle ja mitkä julkisen vallan; (c) ne voivat vaikuttaa siihen, millaiset menetelmät ovat legitiimejä synnyttämään julkisen vallan auktoriteettiaseman; tai (d) millaiset yksittäiset (ympäristö)määräykset voivat olla kansalaisten näkökulmasta oikeutettuja ja miten ympäristövallankäyttäjät ovat tilivelvollisia päätöksistään. Millaisia mahdolliset muutokset ovat, riippuu siitä, millaisiksi ympäristöongelmat ymmärretään. yrin seuraavassa esittämään kirjallisuudessa useimmiten tarjotut ympäristöongelmien erityispiirteet, joiden katsotaan edellyttävän muutoksia poliittisessa ymmärryksessämme (mm. Dryzek 1987, Norton 1991, Gillroy 2000, Laakso 2002, mith 2003). Ympäristöongelmien globaali, monimutkainen ja epävarma luonne Nykyisin ympäristöpolitiikan haasteista nostetaan usein ensimmäisenä esiin ympäristöongelmien globaali luonne (esim. urrell 2006). ällöin huomio kohdistuu siihen, kuinka nykyisen poliittisen yhteisön kansallisvaltioihin sidotut rakenteet ovat kyvyttömiä ottamaan huomioon ympäristöongelmien kansainvälisiä vaikutuksia. ulevat sukupolvet ovat toinen tärkeä ympäristöongelmien vaikutuksille altis ryhmä, jonka usein muistutetaan jäävän nykyisen poliittisen yhteisön ulkopuolelle. Bryan Norton (1991) onkin kutsunut nyky-ympäristöongelmia kolmannen sukupolven ongelmiksi, koska niiden riskit kohdistuvat aivan eri tavoin tuleviin sukupolviin kuin ensimmäisen (paikallinen luonnonvarojen käyttö ja koskemattomien luonnonmonumenttien suojelu) ja toisen (alueellinen saastuminen) sukupolven ympäristöhuolien. Näiden lisäksi nykyisiä ympäristöongelmia, kuten ilmastonmuutosta tai luonnon monimuotoisuuden köyhtymistä, luonnehtii monimutkaisuus, joka voidaan määritellä ympäristön ja luonnonmekanismien vuorovaikutus- ja riippuvuussuhteiden moninaisuutena, niin määrältään kuin ominaisuuksiltaan. ähän liittyen ympäristön osien välisiä suhteita luonnehtii kaksi piirrettä: holistisuus ja vaihtelevuus. olistisuudella tarkoitetaan sitä, ettei ympäristöongelmaa useinkaan voida ratkaista vaikuttamalla yksittäiseen ympäristön osaan (esim. ilmaan tai veteen) vaan ratkaisu edellyttää osien välisten vuorovaikutussuhteiden kokonaisuuden hahmottamista. Vaihtelevuudella taas viitataan siihen, että ympäristöongelmat syntyvät olosuhteissa, joissa monet erilaiset tekijät vaikuttavat niiden syntyyn. ällöin myöskään ratkaisut, jotka sopivat yhteen tilanteeseen, eivät välttämättä sovellu toiseen. Ympäristöongelmien monimutkaisuudesta ja vaihtelevuudesta johtuen niitä leimaa lähes aina epävarmuus (koskien niiden luonnetta, vakavuutta ja todennäköisyyttä). Ympäristöongelmissa on yhtä usein kyse toimintaan (tai toimimattomuuteen) liittyvistä riskeistä kuin toiminnan osoitetuista vaikutuksista. ämä johtuu muun muassa siitä, että ympäristöongelmat ovat piileviä ja kumuloituvat hitaasti. iilevyydestä huolimatta syntyvä haitta voi aktualisoituessaan (esim. ylitettyään tietyn raja-arvon) olla katastrofaalinen ja peruuttamaton. Mutta koska tieto haitan syntymekanismista on epävarma, ei katastrofin mahdollisuutta voida määrittää objektiivisesti, vaan riskien arviointi tapahtuu välttämättä enemmän tai vähemmän subjektiivisella tasolla (mm. age 1978). Näin jokainen riskiarviointi sisältää väistämättä erilaisia näkemyksiä riskin vakavuudesta riippuen esimerkiksi siitä, millainen riskinsietokyky eri henkilöillä tai ryhmillä on. Ympäristöongelmat kollektiivisen toiminnan ongelmina Ympäristöongelmien kumuloituva luonne viittaa paitsi luonnonprosesseihin myös inhimilliseen toimintaan. Yksittäinen teko (esim. autolla ajo) ei sinänsä vielä aiheuta ympäristöongelmaa, vaan haitallisuuden raja-arvo (pienhiukkasten määrä kaupunki-ilmassa tai hiilidioksidin määrä ilmakehässä) ylittyy vasta useiden tekojen kumuloituvan vaikutuksen seurauksena. Ympäristöongelmat syntyvät siis usein ihmisten kollektiivisen toiminnan tuloksena. ällaisina niiden ratkaisemiseksi ei riitä, että yksittäinen ihminen tekee ympäristöparannuksen, vaan ratkaisu vaatii muutoksia riittävän monen toimijan käytöksessä. Ympäristöongelmien kollektiivinen luonne tekee niistä alttiita ns. kollektiivisen toi- Ä 5/2007

5 minnan ongelmille: oimiessaan rationaalisesti omasta näkökulmastaan yksilöt tuottavat yhteisön kannalta epärationaalisen lopputuloksen (vrt. ardin 1968). simerkiksi yksilölle voi olla rationaalista vapaamatkustaa julkisissa liikennevälineissä, mutta jos kaikki tekisivät niin, julkisen liikennevälineen kannattavuus saattaisi romahtaa täysin ja se pitäisi lakkauttaa. Ympäristöongelmat kuitenkin eroavat jossain määrin perinteisistä kollektiivisen toiminnan ongelmista piilevien, kumuloituvien ja peruuttamattomien vaikutustensa vuoksi. erinteisissä julkishyödykkeissä, kuten julkisissa liikennevälineissä voidaan sallia tietty määrä vapaamatkustusta ilman, että palvelun laatu merkittävästi heikkenee. en sijaan potentiaalisesti katastrofaalisen ja peruuttamattoman ympäristöllisen julkishaitakkeen voi synnyttää jo sangen pieni joukko määräyksiä laiminlyöviä saastuttajia (esimerkiksi erittäin myrkyllisten aineiden kuljetus arkojen luonnonalueiden ja asutuksen lähellä), joten vapaamatkustajien määrä ei ole samalla lailla joustava haitan estämisen kannalta. Lisäksi toimijat valintoineen eivät useinkaan ole tasavahvassa asemassa suhteessa toisiinsa, vaan toisilla on suurempi vaikutus ympäristöriskin syntyyn. simerkiksi haitallisten aineiden tai laitteiden tuottajilla on huomattavasti enemmän vaikutusta sekä ongelman syntyyn että kuluttajien valintoihin. Ympäristöongelmissa ei myöskään ole pelkästään kyse jonkin ympäristöhyödykkeen tai -haitakkeen tuottamiseen liittyvistä koordinaatio-ongelmista eli siitä, miten epärationaalinen lopputulos voidaan välttää. Kyse on myös hyödykkeen/haitakkeen määrittelystä eli siitä, onko esimerkiksi ilmastonmuutos aito julkinen globaali haitake tai luonnon monimuotoisuus vastaavanlainen hyödyke, joiden estämiseen tai tuottamiseen tulisi tästä syystä ryhtyä (vrt. esim. ardin 1989). tenkin yksilöiden oikeuksia painottavalle liberalistiselle demokratialle julkishyödykkeen määrittely on tärkeää, sillä tällainen hyödyke antaa oikeutuksen sen kollektiiviselle tuottamiselle esimerkiksi verotuksen avulla. ässä ympäristökysymyksiä koskevat samat ongelmat kuin muitakin julkishyödykkeitä liberalistis-demokraattisessa järjestelmässä. Lähtökohta, joka painottaa yksilöiden ensisijaista ja yhdenvertaista asiantuntijuutta omia arvostuksiaan ja intressejään koskevissa asioissa, johtaa väistämättä ympäristöä ja luontoa koskevien arvojen ja intressien moninaisuuteen ja asettumiseen vastakkain. Osa näistä vastakkainasetteluista voidaan ratkaista perinteistä vahinkoperiaatetta soveltaen: mikäli jonkun intressi aiheuttaa vahinkoa toisen intressille, voidaan ensin mainittua intressiä oikeutetusti rajoittaa ja/tai määrätä maksamaan vahingonkorvausta jälkimmäiselle. Yleisesti päätöksenteossa voidaan intressit sovittaa yhteen myös yhteisesti hyväksytyillä periaatteilla, esimerkiksi valitsemalla useampia intressejä vastaava (esim. enemmistöpäätöksellä) tai hyödyttävä vaihtoehto (esim. hyöty haitta-analyysilla). Ympäristöä koskevien intressi- ja arvokiistojen ratkaisuissa näiden menetelmien mahdollisuudet ovat usein kuitenkin rajallisia, koska ympäristöarvoja leimaa vastakkaisuuden lisäksi yleensä myös yhteismitattomuus. Ympäristöhaitan piilevästä riskiluonteesta johtuen voi hyötyjen ja haittojen vertailu olla vaikeaa, jos ihmisten riskiarviot perustuvat erilaiseen näkemykseen riskin todennäköisyydestä ja haitan vakavuudesta. ällöin päätöstä on vaikea perustella esimerkiksi hyödyn maksimoimisella, koska yhteisesti hyväksyttyä vertailuperustaa ei ole. Ongelmat näyttäisivät vain lisääntyvän, kun huomioon yritetään ottaa myös luonnonolioiden intressit ja hyvinvointi. oisille simpanssit ovat ihmiseen rinnastettavia olentoja, joita tulisi suojella lähes ihmisoikeuksin, toisille ne taas ovat ihmisen hyödynnettävissä olevia eläimiä siinä missä muutkin luonnonresurssit (joiden käyttöä esimerkiksi eläinkokeissa voidaan toki rajoittaa kärsimystä tai haittaa minimoivin määräyksin). Monille tällaisessa vastakkainasettelussa on eri tavoin sana sanaa vastaan kuin ihmisiä koskevissa intresseissä, koska simpanssit ja muut luonnon oliot eivät itse voi artikuloida ja puolustaa omia intressejään. oisten mielestä tämä taas ei ole ratkaisevaa, vaan huomioon tulee ottaa tasavertaisesti kaikki ne intressit, jotka ovat sen haltijan toiminnalle ja kukoistukselle välttämättömiä ja merkittäviä (Ball 2006). Kaikki ihmisyksilötkään eivät kykene artikuloimaan kukoistukselleen eli terveydelleen välttämättömiä (esim. vitamiineihin tai hivenaineisiin kohdistuvia) intressejään, mutta silti ne pyritään huomioimaan esimerkiksi terveydenhuollossa. ällaisen lähtökohdan hyväksyminenkään ei silti välttämättä johda kiistattomasti perusteltuihin päätöksiin. simerkiksi kosteikkojen suojelua voidaan perustella siellä elävien olioiden elintärkeillä intresseillä. Mutta suojelutoimenpiteet voivat vaihdella sen mukaan, minkä kosteikossa elävän olion intressejä halutaan painottaa. Ornitologilla voisi lintujen intressien näkökulmasta olla hyvät perusteet kosteikon veden määrän lisäämiseen, mutta kasvitieteilijä saattaisi vastus- 27 Ä 5/2007

6 Ä taa tätä, koska se tuhoaa elinympäristön tärkeiltä kosteikon kasveilta (O Neil 1997). Ympäristövallankäytön legitimiteettiongelmat arva nykyisessä keskustelussa jakaa seitsemänkymmentäluvun autoritaarien johtopäätöstä, että ekokatastrofin välttäminen edellyttää sangen keskusvaltaista hallintoa ja yksilöiden määräysvallan tuntuvaa rajoittamista. seimmat ovat kuitenkin valmiita tunnustamaan, että luonnonympäristön voimakas tuhoutuminen vaikuttaa perustavanlaatuisesti yksilöiden tasavertaiseen mahdollisuuteen toteuttaa määräysvaltaansa. ästäkin syystä luonnonympäristön suojelu ja kestävä käyttö tulisi olla kaikille välttämätön yhteinen intressi, jonka turvaamiseksi yksilöiden määräysvaltaa on oikeutettua rajoittaa. Näkemykset eroavat kuitenkin siinä, mitkä luonnonympäristön ominaisuudet ja kuinka laajasti ne on tässä suhteessa katsottava välttämättömiksi. arkkojen rajojen vetämistä vaikeuttavat ympäristöongelmien erityispiirteet: luonnonympäristön monimutkaisuudesta, ongelmien piilevyydestä ja kumuloituvuudesta johtuen on vaikea määritellä kovinkaan yksiselitteisesti sitä, mitkä sen ominaisuudet (esim. biodiversiteetti) ovat välttämättömiä toiminnallemme täysivaltaisina kansalaisina nyt ja tulevaisuudessa (so. tulevien sukupolvien kansalaisille). Välttämättömiä ympäristöhyödykkeitä ja -haitakkeita koskeva epävarmuus antaa sijaa useille osittain yhteismitattomille näkemyksille siitä, missä määrin ympäristönsuojelu kaikkien yhteisenä intressinä on välttämätöntä: kuinka suuresta ympäristöriskistä esimerkiksi luonnon monimuotoisuuden köyhtymisessä on kyse ja kuinka suureen riskiin meidän ylipäänsä on oikeutettua nykyisten yksilöiden määräysvaltaa rajoittavin toimin varautua? Kaikille välttämättömien ympäristönsuojeluintressien määrittelyongelmat luovat pohjan ympäristökysymyksiin liittyville legitimiteettiongelmille. Ne luovat eräänlaisen harmaan alueen, jolle yllä esitellyistä perinteisistä lähtökohdista etenevillä vastauksilla on vaikea astua (ks. kuva 1). 28 Yksilölliset arvostukset Yksilöillä määräysvalta ja asiantuntijuus omista päämääristään Yksityiset päämäärät Yhteismitattomat riskiarviot ja ympäristöintressit Yksilöiden intressit, jotka on huomioitava kollektiivisessa päätöksenteossa. Okeutetut päämäärät, intressit, menettelyt ilivelvollisuuden tavat Oikeutetut valintaproseduurit ja menettelyt?? Rajoittamistoimien oikeutus? Julkisen vallan auktoriteetti ja oikeutetun toimivallan rajat Julkisen vallan oikeutetut päämäärät? Kuva 1. Ympäristöongelmien synnyttämä harmaa alue kansalaisten ja julkisen vallan oikeutus- ja legitimiteettisuhteessa. Ä 5/2007

7 nsinnäkin, ne hämärtävät rajapinnan yksityisten ja julkisen määräysvallan välillä (b-kysymys yllä). jankohtainen kysymys on esimerkiksi, kuinka laajoihin suojelutoimiin metsänomistaja voidaan omassa metsässään velvoittaa. ntä mistä toimista hänelle tulisi maksaa korvausta ja mitkä kuuluvat hänen vastuuseensa muutenkin vaikkapa vahinkoperiaatteen perusteella? ässäkin tapauksessa vahinkoperiaatteen suoraviivaisen soveltamisen tekevät kuitenkin vaikeaksi muun muassa biologisen monimuotoisuuden vaikutuksiin liittyvät epävarmuudet: millainen näyttö monimuotoisuuden köyhtymisen aiheuttaman haitan todennäköisyydestä ja vakavuudesta olisi katsottava riittäväksi oikeuttamaan metsänomistajan määräysvaltaa rajoittavat toimenpiteet? oiseksi, ne haastavat nykyiset julkisen vallan auktoriteetin luovat proseduurit (c-kysymys). Maailmanlaajuisissa ympäristökysymyksissä voidaan kyseenalaistaa nykyisten demokraattisten proseduurien sopusointu kansalaisten yhdenvertaisuuden lähtökohdan kanssa. Monet ympäristöpolitiikan teoreetikot ovat sitä mieltä, että nykyinen edustuksellinen liberalistis-demokraattinen järjestelmä on kykenemätön huomioimaan ympäristöongelmiin liittyviä erityispiirteitä juuri siitä syystä, että se ei huomioi ympäristöön ja luontoon liittyviä intressejä riittävän tasapuolisesti: järjestelmässä korostuvat lyhyen aikavälin ja nykyisten kansalaisten intressit pitkän aikavälin ja ei-kansalaisten eli tulevien sukupolvien, muiden maiden kansalaisten sekä luonnonolioiden intressien kustannuksella (de Geus 2001, ckersley 1996, Dobson 1996). Kolmanneksi harmaa alue voi vaikuttaa siihen, millä tavoin julkisen vallan määräykset ovat perusteltavissa ja yksilöiden hyväksyttävissä (d-kysymys). Ympäristöongelmia luonnehtiva epävarmuus ja vaihtelevuus on ympäristölainsäädännössä esimerkiksi otettu usein huomioon niin sanotuin joustavin normein. ällaisella normien kuten merkittävä haitta joustavuudella on pyritty takaamaan, että niitä sovellettaessa voidaan ottaa huomioon yhteiskunnallisten arvojen muutos, teknis-taloudellinen kehitys ja luonnontieteellisen tiedon lisääntyminen muuttamatta normin sanamuotoa. Normien joustavuus ei kuitenkaan välttämättä merkitse sitä, että yhteiskunnan arvoissa tai tiedoissa tapahtuneet muutokset heijastuisivat ympäristölainsäädännön tulkintaan soveltamisvaiheessa, sillä oikeuskäytännössä joustaville ilmaisuillekin usein vakiintuu varsin yksiselitteisiä merkityssisältöjä (Määttä 2002). Näiden merkityssisältöjen avautuminen julkisen vallan toiminnan perusteluina (esimerkiksi hylätyn muutoksenhaun perusteina) voi olla kansalaisille yhtä vaikeaa kuin biodiversiteetin tai ilmaston suojelua perustelevien tieteellisten perusteiden ymmärtäminen. Lainsäädännön ja päätösten perusteiden karkaaminen kansalaisten ymmärryksen ulottumattomiin (vaikka kansalaisilla olisikin yleiset poliittisen osallistumisen ja keskustelun vaatimat kyvyt) voi syödä ympäristöpäätösten legitimiteettiä, vaikka kansalaisten mahdollisuuksia osallistua päätöksentekoon ja hakea muutoksia tuomistuimissa olisikin lisätty. Lopuksi Olen pyrkinyt yllä valaisemaan ympäristöongelmien erityispiirteiden mahdollisia vaikutuksia demokraattisen legitimiteetin eri ulottuvuuksiin (perustavanlaatuinen julkisen vallan oikeutus, julkista vallankäyttöä rajoittavat periaatteet, julkisen vallan auktoriteetin syntyminen sekä julkisen vallan tilivelvollisuus ). Olen esittänyt, että yksi tärkeä syy julkisen vallan ympäristöpäätösten legitimiteettiongelmiin on se, ettei perusteita ympäristönsuojelulle voida aina esittää vetoamalla perinteisiin oikeuttamisperusteisiin. Ympäristönsuojelun oikeuttamiseen yhteisenä intressinä ja vahinkoperiaatteen sovellutuksena liittyy ympäristöongelmien erityispiirteistä johtuvia määrittelyongelmia. Lisäksi, kuten todettu, joidenkin mielestä julkisen vallan auktoriteetin synnyttävät menettelyt voivat olla systemaattisesti väärin painottuneita, eivätkä kykene ottamaan huomioon heidän mielestään täysin oikeutettuja ympäristöön liittyviä intressejä. Johtuen ympäristöongelmien monimutkaisesta, piilevästä ja kumuloituvasta luonteesta niiden vaikutukset eivät useinkaan ole kansalaisten havainnoitavissa jokapäiväisessä elämässä. Lisäksi mahdollisiin vaikutuksiin ja haitan syntymisen raja-arvoihin liittyvä epävarmuus ja siitä seuraavat toisistaan poikkeavat näkemykset haitan vakavuudesta antavat helposti kuvan ympäristösuojelutoimien huterista perusteista, joita sopiikin kyseenalaistaa. Niinpä osa ympäristöpolitiikan ja -hallinnon legitimiteettiongelmista johtuu siitä, että julkisen vallan ympäristöpäätöksiä oikeuttavat periaatteet eivät ole vielä riittävän yksiselitteisesti määriteltävissä saati sitten perusteltavissa kansalaisille. Liian paljon jää epävarmalle harmaalle alueelle. inakaan kansalaisten tasavertaista itsemääräämisoikeutta kunnioittavista lähtökohdista ei 29 Ä 5/2007

8 Ä 30 vielä ole kyetty oikeuttamaan kansalaisten yleisesti hyväksyttävissä olevia ympäristönsuojeluperiaatteita, joilla tuohon harmaaseen alueeseen voitaisiin esimerkiksi ympäristölainsäädännön keinoin tarttua. Ongelmaa voisi nimittää demokratisoinnin paradoksiksi : mikä tahansa yritys siirtyä ekologisempaan demokratiaan joutuu aloittamaan muutoksen käyttämällä vallitsevan demokratian järjestelmiä ja periaatteita (ckersley 1996). Vihreän demokraatin on kyettävä osoittamaan: (1) kuinka liberalistisen demokratian periaatteet ja käsitteet voidaan muotoilla uudestaan ottamaan huomioon ympäristösuojelutavoitteet; ja (2) kuinka nuo uudelleenmuotoillut periaatteet voidaan saattaa osaksi poliittisia käytänteitä siten, että ne ovat demokraattisesti oikeutettuja ja hyväksyttyjä. Nämä kaksi tasoa eivät ole toisistaan irrallisia, mutta niiden erottaminen on kuitenkin tärkeää. olitiikan teorian tasolla voi hyvinkin olla mahdollista osoittaa, että esimerkiksi ihmisten oikeus puhtaaseen ympäristöön on sopusoinnussa liberalistis-demokraattisten periaatteiden ja muiden oikeuksien kanssa (ks. ayward 2005). ämä ei kuitenkaan vielä tarkoita, että tuo oikeus automaattisesti kyettäisiin saattamaan demokraattisesti legitiimillä tavalla osaksi oikeus- ja politiikkakäytänteitä, jotka määrittelevät kansalaisten oikeuksien välisiä suhteita erilaisissa käytännön tilanteissa. Nämä ongelmat näyttäisivät heijastuvan myös nykyisiin ympäristölainsäädännön osallistumista korostaviin uudistuksiin. Osallistumista laajentavien oikeuksien suosiminen ympäristölainsäädännön kehittämisessä näyttäisi ainakin osittain perustuvan näkemykseen, että osallistumisoikeudet ovat helpommin sovitettavissa yhteen yksilöiden määräysvaltaa painottavien liberalististen lähtökohtien kanssa kuin aineelliset (jotain tiettyä ympäristönsuojelutavoitetta ajavat) päämäärät. Kuten yllä on tuotu esille, yksi syy tähän on se, että aineellisia ympäristöpäämääriä ja -oikeuksia on usein vaikea yksiselitteisesti määritellä ja oikeuttaa. oisaalta osallistumisoikeuksien katsotaan myös parantavan ympäristölainsäädännön ja -hallinnon legitimiteettiä, koska kansalaiset saavat osallistua itseään koskevien ympäristöpäätösten muotoilemiseen tai hakea noihin päätöksiin muutoksia. ällöin taustalla näyttäisi kuitenkin piilevän odotus, että kansalaiset ymmärtäisivät ja haluaisivat käyttää osallistumisoikeuksiaan ja ottaisivat tätä kautta vastuuta ympäristösuojelusta. ällainen näkemys perustuu kuitenkin laajempaan kansalaisuuden käsitteeseen kuin mihin liberalistinen kansalaisten oikeuksia painottava näkemys usein liitetään. Laajemmassa käsityksessä painotetaan kansalaisoikeuksien sijaan sitä, kuinka ympäristökansalaisuus edellyttää ympäristöongelmien syiden ja mekanismien ymmärtämistä ja velvollisuutta osallistua niiden ratkaisemiseen (Dobson 2006). erääkin kysymyksiä, joihin ympäristöpolitiikan ja -lainsäädännön kehittäjien on jatkossa pohdittava vastausta: Missä määrin epäonnistumiset legitimiteettivajeen poistamisessa osallistumisen keinoin ovat seurausta siitä, että osallistumisoikeuksien laajentamisen taustalle oletetaan laajempi ympäristökansalaisuuden käsite kuin mihin muu edelleen paljolti kansalaisten oikeuksiin perustuva lainsäädäntö ja hallintojärjestelmä itse asiassa antaa nykyisellään mahdollisuuksia? ntä millaiseen kansalaisuuteen kansalaiset itse ovat valmiita? KRJLL Ball, Democracy. eoksessa Dobson,. & ckersley, R. (toim.) olitical heory and the cological Challenge. Cambridge niversity ress, Cambridge. Beetham, D he Legitimation of ower. Macmillan, ong Kong. Buchanan, olitical Legitimacy and Democracy. thics 112: Cohen, J Deliberation and Democratic Legitimacy. eoksessa amlin,. & ettit,. (toim.) he Good olity. Normative nalysis of the tate. Basil Blackwell, Oxford. Dobson, Democratising Green heory. reconditions and principles. eoksessa Doherty, B. & de Geus, M. (toim.) Democracy and Green olitical hought. Routledge, London Citizenship. eoksessa Dobson,. & ckersley, R. (toim.) olitical heory and the cological Challenge. Cambridge niversity ress, Cambridge. Dryzek, J Rational cology. nvironment and olitical conomy. Basil Blackwell, Oxford Deliberative Democracy and Beyond. Liberals, Critics, Contesteations. Oxford niversity ress, Oxford. Dworkin, R aking Rights eriously. arvard niversity ress, Cambridge (Mass.). ckersley, R Greening Liberal Democracy. he rights discourse revisited. eoksessa Doherty, B. & de Geus, M. (toim.) Democracy and Green olitical hought. Routledge, London Deliberative democracy, ecological representation and risk. owards a democracy of affected. eoksessa award, M. (toim.) Democratic nnovation. Deliberation, representation and association. Routledge, London. stlund, D Beyond fairness and deliberation: he epistemic dimension of democratic authority. eoksessa Bohman, J. & Rehg, W. (toim.) Deliberative Ä 5/2007

9 Democracy: ssays on Reason and olitics. M ress. Feinberg, J arm to Others. Moral Limits of the Criminal Law. Oxford niversity ress, Oxford. de Geus, M ustainability, Liberal Democracy, Liberalism. eoksessa Barry, J. & Wissenburg, M. (toim.) ustaining Liberal Democracy. algrave. Gillroy, J. M Justice and Nature. Kantian hilosophy, nvironmental olicy and the Law. Georgetown niversity ress, Washington D.C. ardin, G he ragedy of the Commons. cience Vol. 162: ardin, R olitical Obligation. eoksessa amlin,. & ettit,. (toim.) he Good olity. Normative nalysis of the tate. Basil Blackwell, Oxford. ayward, Constitutional nvironmental Rights. Oxford niversity ress, Oxford. eilbroner, R. L he nquiry to uman rospect (1991). Norton, New York. urrell, he tate. eoksessa Dobson,. & ckersley, R. (toim.) olitical heory and the cological Challenge. Cambridge niversity ress, Cambridge. Kyllönen, Ympäristöongelmat ja demokraattinen legitimiteetti. Oikeus 4/2006: Laakso, M Liberalismi ja ympäristökysymykset. eoksessa Loukola, O. Lybäck, K. & ervo, M. (toim.) rvot, ympäristö ja teknologia. Yhteiskunnalisten toimien uudet oikeutukset. Yliopistopaino, elsinki. Määttä, Osallistuminen ja vuorovaikutus ympäristöoikeudessa. eoksessa Miettinen,. (toim.) Kansanvalta. Joensuun yliopiston oikeustieteellisiä julkaisuja 1. Nagel, quality and artiality. Oxford niversity ress, Oxford. Norton, B. G oward nity mong nvironmentalists. Oxford niversity ress, Oxford. O Neil, J Value luralism. ncommensurability and nstitutions. eoksessa Foster, J. (toim.) Valuing Nature? conomics, thics and nvironment. Routledge, London. Ophuls, W cology and the olitics of carcity. W.. Freeman, an Francisco. age, Generic View of oxic Chemicals and imilar Risks. cology Law Quarterly 7: rimmer,. & Kyllönen,., 2006: Goals for public participation implied by sustainable development, and the preparatory process of the Finnish National Forest rogramme. Forest olicy and conomics, vol. 8, issue 8: Rawls, J heory of Justice. arvard niversity ress, Cambridge (Mass.). Raz, J he uthority of Law. ssays on Law and Morality. Clarendon ress, Oxford. Rosenström,. & Kyllönen,., 2007: mpacts of a participatory approach to developing national level sustainable development indicators in Finland. Journal of nvironmental Management, vol. 84, issue 8: agoff, M rice, rinciple and the nvironment. Cambridge niversity ress, Cambridge. award (1996). Must Democrats Be nvironmentalists?. eoksessa Doherty, B. & de Geus, M. (toim.) Democracy and Green olitical hought. Routledge, London Less than meets the eye: deocratic legitimacy and deliberative theory. eoksessa award, M. (toim.) Democratic nnovation. Deliberation, representation and association. Routledge, London. mith, G Deliberative Democracy and the nvironment. Routledge, London. Kirjoittaja on filosofian maisteri ja tutkija elsingin yliopiston käytännöllisen filosofian laitoksella ja uomen katemian Ympäristö ja oikeus -tutkimusohjelmassa. Kirjoitus perustuu esitelmään ieteen päivillä Research on Finnish ociety Call For apers ubmissions are invited for the first volume of Research on Finnish ociety. he deadline is ugust 15th Research on Finnish ociety is a print journal that accepts empirical articles from different fields of research. rticles should focus on Finnish society separately or from a comparative perspective. specially, the journal encourages submitting cross national and/or longitudinal studies for evaluation. he first volume is published in the spring of lectronic submissions: finnresearch@utu.fi. ee submission guidelines at Research on Finnish ociety & urun korkeakoulujen yhteiskunnallistaloudellinen tutkimusyhdistys ry. Ä 5/2007