suomessa Toimittaneet Vappu Karjalainen Elsa Keskitalo

Transkriptio

1 TyöTTömiEn aktiivipolitiikkaa suomessa Toimittaneet Vappu Karjalainen Elsa Keskitalo

2 kaikki työuralle! Työttömien aktiivipolitiikkaa Suomessa Vappu Karjalainen & Elsa Keskitalo (toim.)

3 Kirjoittajat ja Terveyden ja hyvinvoinnin laitos Sopimuksellisuus sosiaalioikeudessa artikkelin Toomas Kotkas ja Suomalainen Lakimiesyhdistys Kielenhuolto: Taina Ruottinen Graafinen suunnittelu: Seija Puro Teema 18 ISBN (painettu) ISBN (verkkojulkaisu) Juvenes Print Suomen Yliopistopaino Oy Tampere 2013

4 Kirjoittajat Liisa Björklund, TT, kehityspäällikkö, Helsingin Diakonissalaitos Jaana Hallamaa, TT, sosiaalietiikan professori, Helsingin yliopisto Kari Hämäläinen, PhD in Economics, dosentti (työn taloustiede), johtava ekonomisti, Valtion taloudellinen tutkimuskeskus Raija Julkunen, YTT, dosentti (yhteiskuntapolitiikka), Jyväskylän yliopisto Elsa Keskitalo, VTT, yliopettaja, Diakonia-ammattikorkeakoulu Vappu Karjalainen, YTT, dosentti (kuntoutuksen sosiaalipolitiikka), erikoistutkija, THL Toomas Kotkas, OTT, yleisen oikeustieteen ja sosiaalioikeuden professori, Itä-Suomen yliopisto Peppi Saikku, VTM, tutkija, Terveyden ja hyvinvoinnin laitos Matti Sihto, YTT, dosentti (työpolitiikka), työmarkkinaneuvos, Työ- ja elinkeinoministeriö

5

6 Sisällys Kirjoittajat...3 Elsa Keskitalo & Vappu Karjalainen Mitä on aktivointi ja aktiivipolitiikka?...7 OSA I Aktivointipolitiikka tulee periaatteet Raija Julkunen Aktivointipolitiikka hyvinvointivaltion paradigman muutoksena...21 Elsa Keskitalo Tavoitteena aktiivinen kansalaisuus...45 Toomas Kotkas Sopimuksellisuus sosiaaliokeudessa esimerkkinä julkisen työvoimapalvelun ja työttömyysturvan asiakassuunnitelmat...73 OSA II Aktivointi toteutuu käytännnöt Vappu Karjalainen Työttömän palvelujärjestelmän aktivoituminen...99 Peppi Saikku Näkökulmia työttömän työkykyyn ja työkyvyn arviointiin Liisa Björklund & Jaana Hallamaa Miten kannustaa ihmisiä työmarkkinoille eettisesti ja kestävästi? OSA III Aktiivipolitiikka jatkuu tulevaisuus Kari Hämäläinen Aktivointipolitiikan talouspoliittiset tavoitteet, tulokset ja merkitys yhteiskunnassa Matti Sihto Työllisyys- ja aktivointipolitiikan tulevaisuuden näkymiä Vappu Karjalainen Aktiivipolitiikan ajankohtaisuus

7

8 Elsa Keskitalo & Vappu Karjalainen Mitä on aktivointi ja aktiivipolitiikka? uhe aktivoinnista on vuosien mittaan laajentunut yleisemmäksi aktiivisen kansalaisuuden diskurssiksi yhteiskunnassa. Kädessäsi on kirja pitkittyneestä työttömyydestä, sen seurauksista ja ratkaisuyrityksistä Suomessa ja Euroopassa. Vaikka taloudellinen lama toistuvasti yhteiskunnassa voitetaan ja alkaa noususuhdanne, silti pitkäaikaistyöttömyydellä on taipumus jatkua vuodesta toiseen. Länsimaissa onkin alettu puhua rakenteellisesta työttömyydestä. Sen purkamiseen tarvitaan monia eri toimijoita ja laaja-alaista yhteiskuntapolitiikkaa. Aktivointipolitiikassa on perimmältään kyse siitä, että työttömäksi jäänyt, työttömyysturvaa tai toimeentulotukea saava henkilö palaisi mahdollisimman nopeasti takaisin palkkatyöhön. Tavoitteena on, että työikäisten kansalaisten toimeentulo ei olisi pitkiä aikoja sosiaaliturvan varassa vaan heistä tulisi itseään (ja perhettään) elättäviä työssä käyviä veronmaksajia. Kyse on hyvinvointivaltion muutoksesta, jossa työllisyydestä on tullut aiempaa vahvemmin myös sosiaalipolitiikan tavoite. On alettu puhua aktiivisesta sosiaalipolitiikasta ja ylipäänsä aktiivipolitiikasta. Työttömyyden estäminen ja hillitseminen on kaikissa länsimaisissa yhteiskunnissa ensiarvoisen tärkeää. Hyvinvointivaltion kestävyys 7

9 Kaikki työuralle! Työttömien aktiivipolitiikkaa Suomessa pohjaa työyhteiskuntaan ja siihen, että kansalaiset osallistuvat työelämään. Työttömien aktivointi on aina yhteiskuntapolitiikkaa, erityisesti talous-, työllisyys- ja sosiaalipolitiikkaa. Yleisessä tarkastelussa se on työllisyyspolitiikkaa, jota Euroopassa myös aktiiviseksi työvoimapolitiikaksi kutsutaan. Kohdennetussa merkityksessä aktivoinnista puhutaan syrjäytymisvaarassa olevien nuorten ja pitkäaikaistyöttömien yhteydessä. Heihin kohdennettua politiikkaa kutsutaan aktivointipolitiikaksi ja/tai aktiiviseksi sosiaalipolitiikaksi. Aktivoinnissa työttömän kansalaisen vastuita ja velvollisuuksia hyvinvointiyhteiskunnassa määritellään uudelleen. Käytännössä tämä tarkoittaa sitä, että oikeus toimeentuloturvaan ja velvollisuus osallistua työhön tai koulutukseen kytkeytyvät aikaisempaa tiiviimmin yhteen. Työikäisen väestön aktiivisuutta lisäävän politiikan taustalla on tarve hillitä hyvinvointivaltion sosiaaliturvamenoja. Erityisesti väestön ikääntyminen on tuomassa uudenlaisia väestötason tarpeita ja lisäämässä hyvinvointivaltion kustannuksia. Aktiivipolitiikan ja aktivoinnin taustalla voidaan nähdä myös ideologisia syitä. Erityisesti laajasti levinnyt uusliberaali talouspoliittinen suuntaus, joka pyrkii julkisen vallan kustannusten alentamiseen, on keskeinen taustavaikuttaja. Lisäksi globaali kansainvälinen kilpailu ja avoin talous ovat vähentäneet kansallista liikkumavaraa muun muassa verotuksen suhteen. (Pierson 2001; Bonoli ym. 2000; Taylor-Gooby 2008; Julkunen 2006.) Hyvinvointivaltion haasteet ja uudistamistrendit ovat yleismaailmallisia. Raija Julkunen ja Matti Sihto avaavat tässä kirjassa aktiivipolitiikan ja aktivoinnin kansainvälistä ja kansallista rantautumista vähitellen osaksi hyvinvointivaltiota ja sen sosiaali- ja työvoimapolitiikkaa. Aktivointi on tarkoittanut hyvinvointivaltioiden tavoitteiden, säädösten ja keinojen uudelleenarviointia sekä yleistä työkeskeisyyden lisääntymistä. Ratkaisuja haetaan pitkäaikaistyöttömyyteen ja siihen kytkeytyvään muuhun syrjäytymiseen. Erityistä huolta kannetaan nuorten työttömyydestä ja sen mahdollisista syrjäytymisvaikutuksista. Työllisyys- ja sosiaalipolitiikan lisäksi aktivointiin kytkeytyy terveys- ja koulutuspolitiikkaa kuin myös nuoriso- ja ikäpolitiikkaa. 8

10 Mitä on aktivointi ja aktiivipolitiikka? Yleisesti voidaankin puhua aktiivipolitiikasta. Se pitää sisällään laajaalaista toimintapolitiikkaa, joka tukee työikäisen väestön osallistumista työhön. Yksilöön kohdistuva aktivointi Aktivointi on muuttanut yksilön ja yhteiskunnan suhdetta siitä, millainen se oli hyvinvointivaltion alkuvuosikymmeninä. Työttömän työttömyys- ja sosiaaliturvan saantiehdot ovat kiristyneet, ja hänellä on velvoite osallistua julkisen vallan hänelle osoittamiin työllistymisja aktiivitoimiin. Velvoitteet ovat vuosi vuodelta kiristyneet. Uutta aktiivisuuntauksessa on ollut työhön liittyvien velvollisuuksien liittäminen viimesijaiseen työttömyysturvaan ja sosiaalihuollon toimeentulotukeen. Myös heikossa asemassa olevilta työttömiltä on alettu vaatia aktiivisuutta. Työttömyyden vuoksi etuuksia saavan henkilön tulee edistää omia työllistymismahdollisuuksiaan ja työnsaantiaan osallistumalla aktiivitoimiin. Näitä ovat muun muassa koulutus, työharjoittelu ja palkkatuettu työ. Säädösten mukaan osallistuminen aktiivitoimiin on työttömille sekä oikeus että velvollisuus. Mikäli työtön ei toimi velvoitteiden mukaan ja kieltäytyy hänen kanssaan sovituista aktiivitoimista, seurauksena voi olla sanktio kuten tuen alentaminen tai sen menetys määräajaksi. Lähtökohtaisesti työttömän tulee osoittaa etsivänsä aktiivisesti työtä tai koulutuspaikkaa. Aktivointi on tarkoittanut työttömien palveluvalikoiman kehittämistä ja palvelujen yksilöllisyyden lisäämistä. Yksilöllinen palvelu tarkoittaa asiakkaan ja viranomaisen yhdessä laatimia suunnitelmia ja sopimuksia, jotka ovat yleisesti käytössä työhön aktivoivissa palveluissa (Eischenhofer & Westerveld 2005). Esimerkkinä näistä ovat työnhakusuunnitelma ja aktivointisuunnitelma, joissa sovitaan työttömän työllistymistä edistävistä toimista ja niiden toteuttamisesta. Suunnitelmilla ja niiden sopimuksellisuudella on yhteys kansalaisen sosiaalisiin oikeuksiin. Toomas Kotkas erittelee tässä kirjassa suun- 9

11 Kaikki työuralle! Työttömien aktiivipolitiikkaa Suomessa nitelmien käyttöä ja sosiaalioikeuden sopimuksellisuutta työttömän kansalaisen näkökulmasta. Aktiivipolitiikan uudistukset Aktiivipolitiikan uudistuksia on tehty useimmissa hyvinvointivaltioissa 1990-luvun alusta alkaen (Lødemel & Trickey 2011; van Berkel & Hørnemann Møller 2002; Gilbert & van Voorhis 2001; Valkenburg & van Berkel 2007; Hvinden & Johansson 2007). Sosiaaliturvaan on useimmissa maissa lisätty työhön kannustavia ja aktivoivia elementtejä. Eri maiden uudistuksissa on huomattavia yhtäläisyyksiä, minkä on arvioitu viittaavan ideoiden siirtymiseen maasta toiseen oppimisprosessien kautta. (Mm. Taylor-Gooby 2005.) Uusien ideoiden leviämisessä asiantuntijayhteisöillä on ollut merkittävä rooli. Kansainvälisistä järjestöistä OECD ja EU ovat aktiivisesti 1990-luvun alkupuolelta lähtien tukeneet työhön kannustavaa ja aktivoivaa politiikkaa julkaisuissaan ja ohjelmissaan (ks. Armingeon & Beyeler 2004). Eri maiden hyvinvointipolitiikassa on nähtävissä kansainvälinen reformikeskustelu työn ensisijaisuudesta toimeentulon lähteenä ja parhaana keinona yhteiskunnalliseen osallisuuteen. Tässä yhteydessä sosiaali- ja työttömyysturvaa pidetään passiivisena etuutena, jonka saajia tulee aktivoida (mm. Serrano Pascual & Magnusson 2007). Työhön aktivoivan politiikan yksi keskeinen piirre on, että se hämärtää työllisyys- ja sosiaalipolitiikan rajaa ja tekee sen liukuvammaksi (Clasen & van Oorshot 2002). Kansainvälisessä keskustelussa aktivoinnin suuntauksesta käytetäänkin hieman erilaisia käsitteitä. Puhutaan aktiivisesta sosiaalipolitiikasta, aktivoinnista ja sosiaaliturvan liittämisestä työhön (linking welfare to work) tai työlinjasta (workfare). Sosiaaliturvan uudistamisvaatimukset alkoivat 1980-luvulla Yhdysvalloissa, jossa yleistyi sikäläisen hyvinvointijärjestelmän ideologinen kritiikki. Tukijärjestelmien katsottiin vahvistavan etuusriippuvuutta työhön integroinnin sijaan (Murray 1984; Mead 1986; ks. Deacon 2002). Yhdysvalloista onkin lähtöisin käsite workfare (työlin- 10

12 Mitä on aktivointi ja aktiivipolitiikka? ja, vrt. welfare), jolla viitataan viimesijaisen toimeentuloturvan tiukkaan työsidonnaisuuteen. Sittemmin workfarella on alettu tarkoittaa vastikkeellista toimeentuloturvaa. (Lødemel 2004). Yhdysvallat otti 1990-luvulla käyttöön myös toimeentulotuen (social assistance) tiukat työllistymisehdot (Handler 2006). Yhdysvaltojen mallit alkoivat vähitellen levitä Eurooppaan, ja samoja periaatteita alettiin omaksua erityisesti Iso-Britanniassa. Euroopassa ensimmäisiä aktivointiuudistusten toteuttajia 1990-luvulla olivat Iso-Britannian ohella Tanska ja Hollanti. Iso-Britanniassa kehitys oli erityisen nopeaa työväenpuolueen (New labour) otettua hallitusvastuun vuonna Anthony Giddens (1994) kehitteli ideologiaa ns. kolmannen tien sosiaalipolitiikalle, jolla tarkoitettiin liberalismin ja perinteisen sosiaalidemokratian väliin sijoittuvaa sosiaalipolitiikkaa. Tunnuslauseeksi tuli ei oikeuksia ilman velvollisuuksia (Giddens 1998), ja tämä periaate suuntasi aktiivipolitiikan toteutusta työväenpuolueen hallituskaudella Tony Blairin ollessa pääministerinä. Sosiaalidemokraattinen puolue on ollut monissa maissa aktivointiajattelun ensimmäisiä omaksujia ja kehittäjiä. Iso-Britannian lisäksi esimerkiksi Saksassa toteutettiin Gerhard Schröderin pääministerikaudella Hartz-uudistuksen nimellä kulkeva sosiaaliturva- ja aktivointiuudistus. Myös Suomessa aktivointiuudistukset käynnistyivät Paavo Lipposen ensimmäisellä hallituskaudella vuonna Samaan aikaan Suomi liittyi Euroopan unioniin ja ryhtyi toteuttamaan EU:n työllisyyspolitiikan ja sosiaaliturvan aktivoinnin linjauksia. Kaksi pääsuuntausta Aktiivitoimille on ominaista, että niissä yhdistyvät työttömyys- ja toimeentuloturvan ehdot, työllistymisvelvoitteet ja tukipalvelut, mutta hieman eri tavoin eri maissa. Puhutaan kovemmasta ja pehmeämmästä linjasta (Hvinden 2000). Edellinen korostaa tiukempia tuen ehtoja ja työttömän velvollisuuksia osallistua työhön, koulutukseen 11

13 Kaikki työuralle! Työttömien aktiivipolitiikkaa Suomessa tai muihin aktiivitoimiin. Jälkimmäisessä korostetaan oikeutta palveluihin ja positiivisia kannustimia, tavoitteena on työttömien tukeminen ja heidän työllistymisedellytystensä parantaminen. Aktiivitoimissa voidaan erottaa ensisijaisesti työhön tähtäävä (work first) angloamerikkalainen malli ja laaja-alaisempi työttömän työllistymisedellytysten parantamiseen (human capital development) tähtäävä eurooppalainen malli (Theodore & Peck 2001, ks. Keskitalo 2008, 38 43). Työkeskeisessä linjassa etuuksien ehdot ovat tiukat. Linja tähtää etuusriippuvuuden torjuntaan ja mahdollisimman nopeaan työllistymiseen. Työttömän tulee yleensä ottaa vastaan mikä tahansa työpaikka. Työnsaantia pyritään tukemaan henkilökohtaisella ohjauk sella. Yhdysvalloissa toteutettu aktivointipolitiikka edustaa puhtaimmin työkeskeistä linjaa (Theodore & Peck 2001). Inhimillisen pääoman kehittämistä korostava linja tähtää työllistymisen lisäksi syrjäytymisen torjuntaan. Tavoitteena ovat pitkän tähtäimen ratkaisut ja työttömien pysyvä työllistyminen. Tukena ovat aktiivisen työvoimapolitiikan toimenpiteet, muun muassa koulutus, sekä hyvinvointivaltion sosiaali- ja terveyspalvelut. Tuen saannin ehdot ovat väljemmät ja sanktioita käytetään, mutta ne tarkoittavat yleensä tuen määräaikaista alennusta tai menetystä. Eurooppalaiset ja pohjoismaiset aktivointiratkaisut edustavat inhimillistä kehitystä korostavaa lähestymistapaa (Theodore & Peck 2001). Pohjoismaissa niin sosiaali- kuin terveyspalvelutkin ovat tulleet osaksi aktivointia. Peppi Saikun artikkeli tässä kirjassa käsittelee työttömän työkyvyn kysymystä ja terveyspalvelun roolia aktivoinnin inhimillistä pääomaa kehittävässä viitekehyksessä. Liisa Björklundin ja Jaana Hallamaan artikkelissa puolestaan pohditaan aktivoinnin eetosta, sen toimintafilosofisia ja eettisiä periaatteita, kiinnittämällä erityistä huomiota kannustavuuden kysymykseen. Eri aktivointisuuntausten välillä on selkeitä eroja taustafilosofiassa ja hallinnollisessa organisoinnissa. Useimmat aktiiviuudistukset ovat pääsuuntausten erilaisia yhdistelmiä, ja niiden painotukset vaihtelevat maittain. Suuntausten tuloksellinen toteuttaminen edellyttää 12

14 Mitä on aktivointi ja aktiivipolitiikka? Taulukko 1. Aktivoinnin kaksi pääsuuntausta Yhteiskunnallinen konteksti Työkeskeinen lähestymistapa liberaali, selvärajaisesti kohdennettu angloamerikkalainen aktivointipolitiikka Inhimillisen pääoman kehittämistä korostava lähestymistapa universaali, osittain kohdennettu pohjoismainen ja eurooppalainen aktivointipolitiikka Perustelut etuusriippuvuuden torjunta syrjäytymisen torjunta ja sosiaalisen integraation edistäminen Yleiset tavoitteet ja kohteet Toimenpiteet Työmarkkinastrategia Aktivointikeinot Yksilölliset seuraukset työn ensisijaisuus, nopea työhön pääsy intensiivinen henkilökohtainen tuki työnhaussa, lyhytaikainen koulutus, minkä tahansa työn vastaanottaminen tarjontakeskeisyys, avoimet työmarkkinat ja työmarkkinakynnysten ylittäminen sopimukset yksilöllisten aktivointi- ja työllistymissuunnitelmien muodossa tiukat tuensaannin ehdot, sanktioiden käyttö, tuen menetys ja/tai määräaikainen tuki työllistymisvalmiuksien edistäminen, kestävä työllistyminen aktiivisten työvoimapalvelujen tarjonta, pitkäaikainen koulutus, sosiaali- ja terveyspalvelujen tarjonta, henkilökohtainen palvelu tarjontakeskeisyys, tukityöpaikkojen ja työllisyyskoulutuksen hyödyntäminen sopimukset yksilöllisten aktivointi- ja työllistymissuunnitelmien muodossa; kuntoutus anteliaat tuensaannin ehdot, sanktioiden käyttö, harkinnanvarainen tuen alennus tai määräaikainen tuen menetys Muokattu lähteistä Theodore & Peck (2001); Lødemel & Trickey (2001); Sol & Hoogtanders 2005; Bruttel & Sol (2006); Lindsay ym. (2006); ks. Keskitalo 2008, 39. kussakin maassa dynaamisia työmarkkinoita ja avoinna olevia työpaikkoja, jotka eivät suinkaan kulje yhtä jalkaa aktiivitoimien kanssa. Taulukkoon 1 on koottu lähestymistapojen keskeisimmät piirteet. Aktivointiuudistukset Suomessa Suomessa aktiivipolitiikan uudistuksia on tehty erityisesti 1990-luvun puolivälin jälkeen. Uudistukset ovat koskeneet työttömyysturvan ja toimeentulotuen ehtoja sekä työttömille suunnattuja palveluja kansainvälisiä malleja mukaillen (Kautto 2004; Keskitalo 2008; Karjalai- 13

15 Kaikki työuralle! Työttömien aktiivipolitiikkaa Suomessa nen 2011; van Aerschot 2011). Lainsäädäntöön on systemaattisesti tehty pieniä muutoksia, joilla on lisätty työttömien velvollisuuksia. Uudistusten kohteena on ollut erityisesti työmarkkinatuen ja toimeentulotuen saantiehtojen kiristäminen. Uudistukset ovat kohdentuneet pitkäaikaistyöttömiin, joiden työllistymismahdollisuudet ovat jo lähtökohtaisesti huonommat kuin ansiosidonnaista työttömyysturvaa saavien. Ansiosidonnaiseen päivärahaan ei ole tehty muutoksia. (Ks. Timonen 2003; van Gerven 2008). Elsa Keskitalo kuvaa artikkelissaan aktivoinnin omaksumista hyvinvointivaltioon ja siihen liittyvää aktiivisen kansalaisuuden ideaalia. Työhön aktivoivia uudistuksia ovat olleet muun muassa vuonna 1996 voimaan tulleet työmarkkinatuen määräaikainen pidättäminen ilman koulutusta olevilta nuorilta sekä toimeentulotuen määräaikainen alentaminen, jos sen saaja ei ota vastaan tarjottua työtä. Vuonna 1998 otettiin käyttöön työnhakusuunnitelma ja vuonna 2001 aktivointisuunnitelma osana kuntouttavan työtoiminnan lakiuudistusta. Vuonna 2006 säädettiin ns. työmarkkinatuen aktivointiehto, mikä tarkoitti 500 päivää työmarkkinatukea saaneiden velvollisuutta osallistua aktiivitoimiin. Uudistuksiin on kytketty asiakaslähtöisen palvelun tehostamista ja kehittämistä. Aktiivipalvelun kehittämispaine on kohdistunut laajasti eri palvelujärjestelmiin. Haasteeksi on tullut kehittää aikaisempaa tehokkaampia ja yksilöllisempiä työllistymistä ja syrjäytymisen ehkäisyä tukevia palvelumalleja. On tullut tarvetta yhdistää työvoima- ja sosiaalipolitiikan resursseja, sillä muun muassa työhallinnon, Kelan sekä sosiaali- ja terveydenhuollon asiakaskunnassa on järjestelmien yhteisiä työttömiä asiakkaita. Vuosien myötä on kehitetty yhteispalvelun ja erilaisen verkostotyön toimintamalleja. Myös kuntien sosiaalityö on aktiivitoimien myötä uudistunut. Työllisyys- ja sosiaalipolitiikan integroituminen on tarkoittanut valtion ja kuntien uudenlaista yhteistyötä ja työnjakoa käytännössä kuntien kasvavaa roolia vaikeimmin työllistyvien pitkäaikaistyöttömien työhön aktivoinnissa. Vappu Karjalaisen artikkelissa tarkastellaan palvelujärjestelmien aktivoitumista työttömien asiassa. 14

16 Mitä on aktivointi ja aktiivipolitiikka? Sosiaalipolitiikka sosiaalisena investointina Aktivoinnin paradigma syntyi hyvinvointivaltion uusliberaalin kritiikin pohjalta reilut kaksi vuosikymmentä sitten. Taustalla olivat ennen muuta taloudelliset syyt ja tarve hillitä hyvinvointivaltion kustannuksia. Taustalla oli myös huoli pitkäaikaistyöttömyydestä ja sosiaalisesta syrjäytymisestä sekä sosiaaliturvaetuuksiin keskittyneen politiikan heikkoudesta työhön integroinnissa. Harjoitetun politiikan vaikutuksia on seurattu ja tutkittu sekä työllisyys- että talouspolitiikan näkökulmasta. Kari Hämäläisen artikkeli tässä kirjassa valottaa aktivointipolitiikan talouspoliittisia tavoitteita ja tuloksia sekä tästä näkökulmasta avautuvaa aktivoinnin yhteiskunnallista merkitystä. Puhe aktivoinnista on vuosien mittaan laajentunut yleisemmäksi aktiivisen kansalaisuuden diskurssiksi yhteiskunnassa. Aktiivitoimia on siirrytty tarkastelemaan tulonjakopolitiikan ohella sosiaalisena investointina ja uusien mahdollisuuksien tarjoamisena kansalaisille. Sosiaalisia investointeja korostava yhteiskunta uudistaa hyvinvointivaltiota, jotta se pystyisi paremmin vastaamaan väestön uusiin riskeihin ja hyvinvointitarpeisiin. (Mm. Taylor-Gooby 2004; ks. Sipilä 2011.) Tavoite on panostaa inhimilliseen pääomaan, koulutukseen ja sosiaaliseen osallisuuteen. Väestön työelämään kiinnittymistä ja työurien pidentymistä tuetaan kansalaisten elinehtoja huomioon ottaen. Näkökulma rakentuu laaja-alaisen aktiivipolitiikan pohjalle ja korostaa työn ja koulutuksen sosiaalisesti integroivaa merkitystä. Näkökulma tarjoaa uuden taloudellisen perustelun sosiaalipolitiikalle alati muuttuvissa olosuhteissa. Sosiaalisen investoinnin kehyksessä sosiaalipolitiikka nähdään taloudellisen kasvun ja työllisyyden kannalta keskeisenä tuottavana tekijänä. Näkemys poikkeaa uusliberaalin politiikan tavoitteesta supistaa hyvinvointivaltiota. Se perustuu ymmärrykseen, jonka mukaan sosiaalipolitiikalla tulee olla valmiutta vastata radikaalisti muuttuvaan taloudelliseen ja sosiaaliseen järjestykseen. Sosiaalipolitiikkaa tulee suunnata kaikkinaista aktiivisuutta tukevaan toimintaan. Sosiaalisen investoinnin viitekehyksessä myös heikossa asemassa olevien 15

17 Kaikki työuralle! Työttömien aktiivipolitiikkaa Suomessa kansalaisten aseman voidaan odottaa vahvistuvan. (Morel ym ) Kirjan osassa III herätellään keskustelua aktiivipolitiikan muutoksen suunnasta ja tulevaisuuden näkymistä (Matti Sihto, Vappu Karjalainen). Suomalainen ja eurooppalainen yhteiskunta on erilainen kuin 1990-luvun alussa, ja siten aktiivipolitiikan konteksti on erilainen. Nyt on mielekästä kysyä, mikä suuntauksessa on ollut pysyvää ja mikä on jo muuttunut tai muuttumassa. Onko esimerkiksi sosiaalisen investoinnin näkökulma saamassa enemmän tilaa? Vaikka yhteiskunnat ovat muuttuneet, korkea ja pitkittynyt työttömyys yhdistää ja vaivaa edelleen Eurooppaa. Kirjallisuus Armingeon, Klaus Beyeler, Michelle (eds.) 2004: The OECD and European Welfare States. Cheltenham: Edward Elgar Publishing Limited. Bonoli, Giuliano Vic, George Taylor- Gooby, Peter 2000: European Welfare Futures. Towards a Theory of Retrenchment. Cambridge: Polity Press. Bruttel, Oliver Sol, Els 2006: Work First as an European Model? Evidence from Germany and the Netherlands. Policy and Politics 34(1), Clasen, Jochen Wim van Oorshot 2002: Work, welfare and citizenship: diversity and variation within European (un) employment policy. In: Goul Andersen, Jørgen Clasen, Jochen van Oorshot, Wim Halvorsen, Klaus (eds.) Europe s New State of Welfare. Bristol, The Policy Press: Deacon, Alan 2002: Perspectives on Welfare. Ideas, ideologies and political debates. Buckingham: Open University Press. Eichenhofer, Eberhard Westerveld, Mies 2005: Contractualism. A legal perspective. In: Sol, Els Westerveld, Mies (eds.) Contractualism in employment services, The Hague: Kluwer Law International, pp Giddens, Anthony 1994: Beyond Left and Right. The future of radical politics. Cambridge: Polity Press. Giddens, Anthony 1998: The Third Way. The Renewal of Social Democracy. Cambridge: Polity Press. Gilbert, Neil van Voorhis, Rebecca (eds.) 2001: Activating the Unemployed: A Comparative Appraisal of Work-Oriented Policies. New Brunswick (U.S.A.): Transaction Publishers. Handler, Joel F. 2006: Ending welfare as we know it : welfare reform in the US. In: Henman, Paul Fenger, Menno (eds) Administering Welfare reform. International transformation in welfare governance. Bristol. The Policy Press Hvinden, Björn 2000: The Diverse Meanings of Activation in Western Europe of the 1990s. Background paper to the European Research Seminar: The Activating Welfare States: New Ways of Fighting 16

18 Mitä on aktivointi ja aktiivipolitiikka? Poverty and Social Exclusion in Europe. Lund University, Sweden, October 27 28, Hvinden, Björn Johansson, Håkan (eds.) 2007: Citizenship in Nordic Welfare States. Dynamics of choice, duties and participation in a changing Europe. London: Routledge. Julkunen, Raija 2006: Kuka vastaa? Hyvinvointivaltion rajat ja julkinen vastuu. Helsinki: STAKES. Karjalainen, Vappu 2011: Aktiivisen sosiaalipolitiikan ristiriitainen tehtävä. Teoksessa: Palola, Elina Karjalainen, Vappu (toim.) Sosiaalipolitiikka. Hukassa vai uuden jäljillä? Helsinki: Terveyden ja hyvinvoinnin laitos, Kautto, Mikko 2004: Sosiaaliturvalta työhön. Suomalaisen hyvinvointivaltion reformi. Yhteiskuntapolitiikka 2004 (1), Keskitalo, Elsa 2008: Balancing Social Citizenship and New Paternalism. Finnish activation polivy and street-level practice in a comparative perspective. Research 177. Stakes Helsinki. Lindsay, Colin McQuaid, Ronald W. Dutton, Matthew 2007: New Approaches to Employability in the UK: Combining Human Capital Development and Work First Strategies? Journal of Social Policy 36(49, Lødemel, Ivar 2004: The Development of Workfare Policies within the Social Activation Policies. In: Gallie, Duncan (ed.) Resisting Marginalisation. Unemployment Experience and Social Policy in the European Union. Oxford: Oxford University Press, Lødemel, Ivar Trickey, Heather (eds.) 2001: An offer you can t refuse. Workfare in international perspective. Bristol: The Policy Press. Morel, Nathalie Palier, Bruno Palme, Joakim (eds.) 2012: Towards a Social Investment State? Idea, policies and challenges. Bristol: The Policy Press. Mead, Lawrence. M. 1986: Beyond Entitlement. The Social Obligations of Citizenship. New York: Free Press. Murray, Charles 1984: Losing Ground. New York: Basic Books. Pierson, Paul (ed.) The New Politics of the Welfare State. Oxford: Oxford University Press. Serrano Pascual, Amparo Magnusson, Lars (eds.) 2007: Reshaping Welfare States and Activation Regimes in Europe. Brussels. P.I.E. PETER LANG S.A Sipilä, Jorma 2011: Hyvinvointivaltio sosiaalisena investointina. Älä anna köyhälle kalaa vaan koulutus! Yhteiskuntapolitiikka 76 (2011): 4, Sol, Els Hoogtanders, Yolanda 2005: Steering by Contract in the Netherlands: New Approaches to Labour Market Integration. In: Sol, Els Westerveld, Mies (eds.) Contractualism in Employment Services. A New Forms of Welfare State Governance. The Hague: Kluwer Law International, Taylor-Gooby, Peter (ed.) 2004: New Risks, New Welfare. The Transformation of the European Welfare State. Oxford: Oxford University Press. Taylor-Gooby, P. (ed.) 2005: Ideas and Welfare State Reform in Western Europe. Palgrave. Macmillan. Hampshire. Taylor-Gooby, Peter 2008): The New Welfare State Settlement in Europe. European Societies 10(1) 2008:3 24. Theodore, Nik Peck, Jamie 2001: Searching for best practice in welfare-to-work: The Means, the method and the message. Policy & Politics 29(1): Timonen, Virpi 2003: Restructuring the Welfare State. Globalization and Social Policy reform in Finland and Sweden. Cheltenham: Edward Elgar. Van Aershot, Paul 2011: Activation Policies and Protection of Individual Rights. A Critical Assessment of the Situation in Denmark, Finland and Sweden. Farnham: Ashgate. 17

19 Kaikki työuralle! Työttömien aktiivipolitiikkaa Suomessa Van Berkel, Rik Hørnemann Møller, Iver (eds.) 2002: Active Social Policies in the EU. Inclusion through Participation. Bristol: The Policy Press. Van Berkel, Rik Walkenburg, Ben (eds.) 2007: Making it Personal. Individualising activation services in the EU. Bristol: The Policy Press Van Gerven, Minna 2008: The broad tracks of path dependent benefit reforms: a longitudinal study of social benefits reforms in three European countries, Sosiaali- ja terveysturvan tutkimuksia; 100. Helsinki: KELA. 18

20 OSA I Aktivointipolitiikka tulee periaatteet

21

22 Raija Julkunen Aktivointipolitiikka hyvinvointivaltion paradigman muutoksena Aktiivisuus ja aktiivinen kansalainen ovat tämän ajan hyveitä, niin että aktiiviseksi nimetyt politiikat kuulostavat vastaansanomattomilta. Aktivointi näyttää olevan hyvinvointivaltion paradigmaattinen muutos. Näin on ennen muuta Manner-Euroopasta katsoen (Palier 2010ac). Siitä näkökulmasta Pohjoismaissa on pitkä, myös työlinjaksi kutsuttu aktiivisen työvoimapolitiikan perinne (Hvinden 1999). Aktiivisuuslinjan monitahoisuutta kuvaa se, että uutta suuntaa on luonnehdittu paitsi keskieurooppalaisten hyvinvointivaltioiden pohjoismaistumiseksi myös osaksi eurooppalaisten hyvinvointivaltioiden amerikkalaistumista (Alber 2010). Paradigman ja sen vaihtumisen käsitteet ovat tutuimmat tieteen historiasta. Paradigma-käsitteen käyttö talous- ja hyvinvointipoliittisissa yhteyksissä laitetaan Peter Hallin (1993) piikkiin. Hallilla siirtymä keynesiläisyydestä tarjontakeskeiseen ja rahan vakautta varjelevaan monetarismiin edustaa politiikkaparadigman (policy paradigm) vaihdosta. Kysymyksessä on siis suhteellisen syvällinen ajattelun, politiikan tavoitteiden ja keinovalikoiman vaihtaminen. 21

23 Kaikki työuralle! Työttömien aktiivipolitiikkaa Suomessa Hallin (1993; myös van Gerven 2008; Palier 2010a) analyysi tarjoaa yleisemmänkin mallin politiikan muutokselle. Voi ajatella, että hyvinvointivaltion politiikkaa ohjaa kulloinkin jokin hallitseva paradigma, uskomusjärjestelmä (Taylor-Gooby 2005). Monet ovat valmiita pitämään sosiaalipolitiikan muutosta menetettyjen tulojen passiivisesta kompensoinnista aktivoiviin etuus- ja palvelujärjestelmiin paradigman vaihdoksena. Mikä muuttaa paradigmoja? Hall painottaa muutoksessa uutta tietoa, kokemusta, sosiaalista oppimista ja ideoiden leviämistä (myös Keskitalo 2008). Olennaista on, että uusi politiikkaparadigma saa tilaa, kun vallitseva paradigma on epäonnistunut, kun se näyttää tyhjenneen ja tulleen kyvyttömäksi vastaamaan uusiin haasteisiin (Bönker 2005). Monetarismi voitti keynesiläisyyden, kun keynesiläisyys oli käynyt kyvyttömäksi antamaan reseptejä samanaikaisesti paisuneisiin inflaatioon ja työttömyyteen. Vaikka aktiivisen hyvinvointivaltion julistuksia on annettu pitkään, paradigman vaihtaminen sosiaaliturvassa ottaa aikaa. Vanhuus-, tapaturma-, työkyvyttömyys-, työttömyys-, sairaus- ja vanhempainvakuutus on luotu korvaamaan poisjääneitä ansiotuloja, ja tästä passiivisesta tehtävästä tuskin voidaan luopua. Silti noitakin järjestelmiä, samoin kuin tarveharkintaisia vähimmäisetuuksia, voidaan hioa tavoin, jotka kannustavat tai pakottavat pysymään työssä tai hakeutumaan katkoksen jälkeen työhön. Paradoksaalista on, että paradigman vaihdos, joka kuulostaa perustavanlaatuiselta muutokselta, voi tapahtua ilman radikaalia irtiottoa aikaisemmasta hyvinvointiregiimistä. Bruno Palier (2010a) katsoo näin tapahtuneen Manner-Euroopassa. Useimmat Manner-Euroopan maat ovat toteuttaneet 2000-luvulla suuria uudistuksia, mutta koko hyvinvointijärjestelmän ei silti voi väittää muuttuneen radikaalisti. 22

24 Aktivointipolitiikka hyvinvointivaltion paradigman muutoksena Tässä artikkelissa kerron aktiivisuuspolitiikan läpimurron tarinan ottaen huomioon erilaiset hyvinvointiregiimit 1 (Esping-Andersen 1990). Kiinnitän huomiota pohjoismaiseen työlinjaan, mutta suomalaisittain kiinnostava on myös mannereurooppalaisen, bismarckilaiseksi sosiaalivakuutusvaltioksi kutsutun maaryppään läpikäymä muutos. Kiinnostavuutta lisää se, että reformi on ollut varsin syvällekäyvä euroalueen taloudellisessa ja poliittisessa johtotähdessä eli Saksassa. Teesini on, että aktivointi on sijoitettava kontekstiinsa. Täystyöllisyys ja aktiivinen työvoimapolitiikka Kun täystyöllisyyttä oli 1900-luvun alkupuolella pidetty sosialististen maiden keinotekoisena luomuksena, toisen maailmansodan jälkeen se omaksuttiin myös läntisissä demokratioissa (Korpi & Palme 2003). Iskulauseeksi otettiin täystyöllisyys vapaissa yhteiskunnissa. Täystyöllisyyden mahdollistivat tietyt olosuhteet, suljetut taloudet, vakaan valuuttajärjestelmän tarjonneet Bretton Woods -instituutiot sekä keynesiläinen, kysyntäkeskeinen ja suhdanteita tasaava talouspolitiikka. Täystyöllisyys ei tarkoittanut korkeaa työllisyysastetta, sillä useimmissa länsimaissa naimisissa olevien eli jo elätettyjen naisten paikka oli kotona. Täystyöllisyys merkitsi (miesten) työttömyyden puuttumista. Yhden kahden prosentin työttömyysaste olikin tavallinen. Näin täystyöllisyysyhteiskuntien työllisyysasteet saattoivat hyvinkin olla 1 Sosiaalipoliittinen tutkimus on ryhmitellyt erilaisia hyvinvointiregiimejä tai hyvinvointivaltion malleja. Tunnetuin ja keskustelluin näistä on tanskalaisen Gøsta Esping-Andersenin teoksessaan The Three Worlds of Welfare Capitalism (1990) esittämä. Hän erotti kolme hyvinvointiregiimin ideaalityyppiä: sosiaalidemokraattisen (esimerkkinä Ruotsi), konservatiivis-korporatistisen (esimerkkinä Saksa) ja liberaalin (esimerkkinä Yhdysvallat). Suunnilleen samoja tyyppejä on kutsuttu myös pohjoismaiseksi, bismarckilaiseksi ja anglosaksiseksi. Otto von Bismarck oli Saksan ensimmäinen kansleri vuosina Saksalainen sosiaalivakuutus sai alkunsa hänen aikanaan ja on säilynyt monilta peruspiirteiltään samana tähän päivään saakka. Ideaalityypit ovat eronneet siinä, millaisia sosiaalisia oikeuksia ne ovat taanneet, millaisia valtion, markkinoiden ja perheiden suhteet ovat ja miten työmarkkinat toimivat. Esping-Andersenin teoriassa ja tuloksissa sosiaaliset oikeudet olivat parhaiten taatut sosiaalidemokraattisen regiimin oloissa. Myöhemmätkin kansainväliset vertailut asettavat Pohjoismaat taloudellisen ja sosiaalisen menestyksen esikuviksi. 23

25 Kaikki työuralle! Työttömien aktiivipolitiikkaa Suomessa matalampia kuin nykyisten työttömyysyhteiskuntien, joissa naisten ansiotyö on normalisoitunut. Vaikka täystyöllisyyttä voi pitää sodanjälkeisen ajan teollisuusyhteiskuntien yhteisenä tilana ja tavoitteena, maiden välillä oli kuitenkin eroja. Varsinkin Gøsta Esping-Andersen (1990) mainitussa regiimiteoriassaan sijoitti täystyöllisyyden omaksumisen sosiaalidemokraattiseen regiimiin. Palkkatyön merkitystä korosti se, että naisten laajamittainen tulo työmarkkinoille tapahtui suhteellisen varhain. Mutta Pohjoismaidenkin kesken oli eroja. Pauli Kettusen (2001) mukaan Ruotsissa työ oli kansalaisen oikeus, Suomessa velvollisuus. Nimenomaan Ruotsi tuli tunnetuksi keynesiläisen kasvu- ja suhdannepolitiikan harjoittamisesta, voimakkaasta työvoiman kysynnästä ja aktiivisesta työvoimapolitiikasta. Työvoiman kysyntää ylläpiti osaltaan julkisen sektorin ripeä kasvu. Ruotsi tunnettiin aivan tietynlaisesta aktiivisesta työmarkkinapolitiikasta, jota ja 1950-lukujen kehittelijöidensä mukaan kutsutaan Rehnin Meidnerin malliksi (Sihto 1994). Täystyöllisyys määriteltiin tavoitteeksi, ja sen saavuttaminen oli niin yleisen talouspolitiikan, palkkapolitiikan kuin työvoimapolitiikan vastuulla. Malliin kuului kattava (keskitetty) palkankorotusnormi. Yritysten ei annettu kilpailla heikoilla työehdoilla ja matalilla palkoilla. Tätä solidaariseksi palkkapolitiikaksi kutsuttua linjaa täydensivät työvoiman alueellista ja ammatillista liikkuvuutta edistävät toimet. Suomea taas suhdanteet heittelivät, keynesiläisyyttä ei omaksuttu, kansantalouden ulkoista tasapainoa varjeltiin kireällä rahapolitiikalla ja kilpailukykyä devalvaatioin (Pekkarinen & Vartiainen 1993). Julkisen sektorin työllisyys ei koskaan kasvanut skandinaavisiin mittoihin. Palkkapolitiikka astui työllisyyspolitiikan valikoimaan vasta tulopolitiikan kaudella ( ), ja palkkahillintä oli sen tärkein funktio (Sihto 2006). Ruotsin työmarkkinat ja kaksinkertainen palkkataso houkuttelivat suomalaista liika- ja teollisuusväestöä. Työttömyyspolitiikassa vallitsi pitkään vanha työpakko eli työttömyyskortistoon hyväksyttyjen työllistäminen työttömyystöihin. Heikko työttömyys- 24

26 Aktivointipolitiikka hyvinvointivaltion paradigman muutoksena turva, tiukkasääntöinen huoltoapu sekä kovana ruumiillisena työnä, usein siirtotyömaina toteutetut työttömyystyöt aktivoivat ja kannustivat väestöä ponnistelemaan omin avuin (Nenonen 2007). Toki Suomessakin omaksuttiin uuden aktiivisen työvoimapolitiikan piirteitä. Esimerkiksi Pekka Kuusi (1961) 1960-luvun sosiaalipolitiikassaan paheksui työttömyystöitä ja muita käytäntöjä, jotka säilöivät väestön vähän kehittyneille alueille ja vähän tuottaviin elinkeinoihin, sekä puhui painokkaasti työvoiman liikkuvuuden puolesta luvulla omaksuttiin aktiivisen työvoimapolitiikan ideologiaa ja käytäntöjä: työnvälitys, työvoimakoulutus, ammatinvalinnanohjaus ja liikkuvuusavustukset. Uusi linja viimeisteltiin vuoden 1971 työllisyyslailla (Sihto 2006). Painopiste oli kuitenkin toimeentulon turvassa, työttömyysetuuksien takaamisessa myös ammattiliittojen kassojen ulkopuolisille. Laki irrotti työttömyyskorvauksen ja kortistoon hyväksymisen lapiotöistä (eli vastikkeellisuudesta) ja poisti työttömyyskorvauksen enimmäiskeston, joka oli tuolloin 120 päivää. Työnhakuturvana toiminut koheneva työttömyysturva saatettiin tässä vaiheessa mieltää kasvun, rakennemuutoksen ja liikkuvuuden välineeksi. Toisin kuin Rehnin Meidnerin mallissa täystyöllisyyttä ei kuitenkaan määritelty tavoitteeksi. Manner-Euroopan maissa erityisesti taloudeltaan vahvassa Länsi-Saksassa työvoiman kysyntä oli runsasta, ja siihen vastattiin pikemmin ulkomaalaisella siirtotyövoimalla kuin mobilisoimalla naisia työmarkkinoille. Esping-Andersen (1990) luonnehti työllisyysmallia teollisuusvetoiseksi. Bismarckilainen sosiaalivaltio rakensi perheenelättäjämiesten tueksi työhistoriaan perustuvaa ja työmarkkinoilla saavutettua statusta ylläpitävää sosiaalivakuutusta. Hollantilaisten sosiaalipoliitikkojen mukaan hyvätasoiset etuudet tuli ymmärtää familismin (sukupuolijakoisen perheideologian) valossa. Niiden tarkoitus oli antaa perheelle myös mieselättäjän kuollessa, sairastuessa tai joutuessa työttömäksi niin hyvä toimeentulo, ettei vaimon tarvinnut mennä työhön (Bussemaker & van Kersbergen 1994). 25

27 Kaikki työuralle! Työttömien aktiivipolitiikkaa Suomessa Esping-Andersenin liberaaliksi kutsuman hyvinvointiregiimin eli anglosaksisten maiden välillä on ja oli eroja, mutta yleispiirteenä voi kuitenkin pitää sosiaalivakuutuksen rajoittuneisuutta ja tarveharkintaisten vähimmäisetuuksien painoarvoa sosiaaliturvan kokonaisuudessa. Näin tuohon hyvinvointimalliin rakentui ansiotyön velvoittavuus. Yksi poikkeus linjassa oli. Yksinhuoltajaäidit saivat hoitaa itse lapsensa. Matalan sosiaaliavun sosiaalihuoltoäidit (welfare mothers) ovat anglosaksisten maiden ongelma. Eriytyvistä reaktioista kohti uutta oikeaoppisuutta Hyvää talouskasvua ja korkeaa työllisyyttä tarjonnut kasvumalli alkoi horjua kehittyneissä maissa 1970-luvulla. Makrotalous epävakaistui, työttömyysasteet moninkertaistuivat. Hallitukset ja asiantuntijat alkoivat etsiä uutta kasvu-uraa ja kasvumallia. Tätä murrosta ja siirtymää on kuvattu monista kulmista ja monin käsittein (Julkunen 2001, 36 56; Julkunen 2008, 36 40, 81 84). Bob Jessopin (2002) huonosti suomeksi kääntyvä käsitepari from Keynesian welfare state to Schumpeterian workfare state 2 kuvaa osuvasti talous-, työ- ja sosiaalipolitiikan trendejä, vaikka siirtymää ei pidä käsittää täydelliseksi. Uusi talousjärjestys, josta tuolloin puhuttiin, merkitsi kuitenkin täystyöllisyyden hylkäämistä (Julkunen 1997; Korpi & Palme 2003). Keynesiläinen kokonaiskysyntää ja työllisyyttä hoitava talouspolitiikka sai antaa tietä schumpeterilaiselle tarjontakeskeiselle talousajattelulle. Jälkimmäinen käänsi katseen talouden, yritysten ja yksilöiden kilpailukykyyn ja innovatiivisuuteen, yrittäjyyteen, työvoiman tarjontaan ja työllistettävyyteen sekä työnteon kannustimiin ja velvoittavuuteen. Ihmetellessäni ensimmäisen kerran aktiivisen sosiaalipolitiikan nousua kirjoitin: En tiedä, loppuuko työ, mutta egalitaarinen täystyölli- 2 Workfare state on suomennettu esimerkiksi työnjousto-, työvelvollisuus- ja kilpailukykyvaltioksi. Työnteon kannustimia vahvasti puolustava VATT:n ylijohtaja Juhana Vartiainen (2012) käytti äskettäin ilmaisua ahkeruusvaltio, vaikka ei viitannutkaan sillä Jessopin käsitteeseen vaan pohjoismaiseen työlinjaan. 26

28 Aktivointipolitiikka hyvinvointivaltion paradigman muutoksena syys tarkoitan tällä täystyöllisyyden, säädeltyjen työmarkkinoiden ja kurissa pidettyjen tuloerojen kombinaatiota näyttää tällä erää menetetyltä (Julkunen 1998, 181). Siirtymät eivät kuitenkaan olleet identtiset ja yhtäaikaiset kaikkialla. Esping-Andersen kuvasi (1996), miten eri tavoin eri hyvinvointiregiimeissä oli reagoitu tuolloin ilmestyneisiin ja sivumennen sanoen aina vain yltyviin haasteisiin kuten korkeaan työttömyyteen, epävakaistuviin työ- ja perhesuhteisiin, väestön ikääntymiseen ja valtioiden velkaantumiseen. Liberaaleissa yhteiskunnissa oli lähdetty palkkaeroosion tielle, kavennettu ansiotyön kanssa kilpailevaa sosiaaliturvaa ja ammattiyhdistysliikkeen mahdollisuuksia vaikuttaa työehtoihin. Tiukan ekonomistisen linjan mukaan työttömyys johtuu liian korkeasta työvoiman hinnasta. Täystyöllisyys saavutetaan, kun hinta lasketaan riittävän alas (Julkunen 1997). Nimenomaan anglosaksista sosiaaliavun vastikkeellistamista on kuvattu käsitteellä workfare. Politiikan kohteena ovat olleet erityisesti köyhät yksinhuoltajaäidit, joiden sosiaaliapuun on liitetty työvastikkeita ilman että lapsille olisi tarjottu vastaavasti päivähoitomahdollisuuksia. Isossa-Britanniassa Thatcher teki parhaansa kutistaakseen hyvinvointivaltiota, mutta myös Thatcherin hallintoa seurannut työväenpuolue (New Labour) asetti tavoitteeksi hyvinvointivaltion perusteellisen reformin, nyt aktiiviparadigman hengessä. Valtion tehtävä oli rohkaista työhön, ei riippuvuuteen. Käytettyjä iskulauseita olivat muun muassa aktiivinen kansalaisuus ja velvollisuuksien lisääminen oikeuksien vastapainoksi (Rahkonen 2000; Julkunen 2006). Aktivoivaa työmarkkinareformia kutsuttiin historiallisella nimellä New Deal (Pierson 2006). Manner-Euroopassa työttömyysongelmaa hoidettiin aluksi toisin eli rajoittamalla työvoiman tarjontaa. Keinoja olivat naisten kotityö, varhaiseläkkeet sekä työn jakaminen. Ensimmäisenä tältä linjalta irtosi Hollanti 1980-luvulla. Hollanti tuli tunnetuksi työihmeestään eli työllisyysasteen ripeästä noususta (van Gerven 2008; 2012), joka perustui ennen muuta äitien siirtymiseen (osa-aika- ja katkotöiden) 27

29 Kaikki työuralle! Työttömien aktiivipolitiikkaa Suomessa työmarkkinoille. Toisaalta Manner-Euroopassa käytiin myös keskustelua vaihtoehtoisesta visiosta. Ulrich Beck kiteytti sen oikeutuksen sanomalla, ettei ansiotyöllä voinut olla monopolia toimeentuloon, elämän mieleen ja identiteettiin (Beck 1999; Julkunen 1997). Vaihtoehtoskenaarion kivijaloiksi kaavailtiin kansalaistuloa, kansalaistyötä ja kansalaisyhteiskunnan vahvistamista. Työn jakaminen oli myös vakavasti otettu idea erityisesti Ranskassa (Julkunen & Nätti 1997), vaikka ekonomistit malleineen torjuivat sen. Pohjoismaisten yhteiskuntien reaktiotapaa Esping-Andersen kutsui sosiaaliseksi investoinniksi. Talouden ja työmarkkinoiden rakennemuutoksiin vastattiin koulutuksella sekä pitämällä kansalaisia työmarkkinoilla ja kehittämällä näiden työmarkkinavalmiuksia aktiivisen työvoimapolitiikan keinoin. Pohjoismaissakin oli havaittavissa siirtymä toimeentulon tarjoamisesta työhön mobilisointiin (Stephens 1996). Käänne oli selvin Tanskassa, jossa tanskalaissosiologien (Andersen & Larsen 1993) mukaan pyrittiin rakentamaan kompromissia kahden linjan välillä: yhtäältä sellaisen markkinaehtoisen linjauksen, joka halusi madaltaa työllistämis- ja työn vastaanottamiskynnystä, sekä toisaalta sellaisen sosiaalidemokraattisen linjauksen, joka lisäisi julkisen vallan tehtäviä syrjäytymisen ehkäisemisessä. Anteliasta ja pitkäkestoista työttömyysvakuutusturvaa alettiin korjata tunnuksena vähemmän rahaa, enemmän aktiivisuutta. Aktivointitoimia kohdistettiin sekä työhallinnon että sosiaalihuollon asiakkaille. Tanskan malli on sittemmin usein tiivistetty heikkoon irtisanomissuojaan ja toisaalta hyvään työttömyysturvaan ja runsaskätisiin aktivointipanostuksiin (Tiainen 2005). Muistutettakoon, että 1990-luvulla ja seuraavan vuosikymmenen alussa uudelleenajattelu alkoi vaikuttaa myös EU:n eri politiikoissa (Saari 2005; Hellsten & Lehto 2009). Aktiivisen hyvinvointivaltion rakentaminen ja työllisyysystävälliset reformit olivat yksi Lissabonin strategian tavoitteista. Lissabonin strategiaa tarkastelleessa, Alankomaiden entisen pääministerin Wim Kokin vaikutusvaltaisessa raportissa (2003) huolta kannettiin passivoivasta työttömyysturvasta, liian 28

30 Aktivointipolitiikka hyvinvointivaltion paradigman muutoksena alhaisesta eläkkeellesiirtymisiästä ja äitien matalasta työllisyydestä. Työkeskeisyydestä oli tullut uutta oikeaoppisuutta. Yhteisen EU-ajattelun mukaisesti ongelman määrittelyksi tuli työttömyyden sijasta ekskluusio (syrjäytyminen), tavoitteeksi toimeentulon turvaamisen sijasta inkluusio (osallistaminen). Tähän saattoi käyttää tiukempiakin, velvoittavia ja rankaisevia keinoja, New Labourin retoriikkaa käyttäen myötätuntoa with hard edge (kovin ottein) (Julkunen 2001, ; 2006, ). Kehitys Manner-Euroopassa Bismarckilaisen sosiaalivakuutuksen ja siihen limittyneiden korporatististen työelämän suhteiden tavoitteena oli (mies)palkansaajien ja heidän perheidensä suojelu. Vielä kymmenkunta vuotta sitten hyvinvointivaltion tutkimuksessa oli tapana väittää, että bismarckilainen hyvinvointi- ja työllisyysmalli kävi esimerkiksi institutionaalisesta jäykkyydestä ja ammattiyhdistysliikkeen pihdeissään pitämästä sosiaali vakuutusvaltiosta. Uusimpien analyysien valossa tuo johtopäätös ei enää päde (Palier 2010ac). Vaikka mannereurooppalaisten maiden välillä on eroja, niistä löytyy suhteellisen yhtenäinen kehityskulku. Mitään jyrkkää irtiottoa bismarckilaisesta ajattelusta ei ole tapahtunut, vaan pikemmin ajattelun ja politiikkojen asteittaista ja kasautuvaa muutosta, siirtymää yksittäisistä korjailuista tietylle uudistusuralle. Sodanjälkeisen ajan vuodesta 1945 aina 1970-luvun lopulle sosiaalipolitiikka laajeni osana keynesiläistä kompromissia ja loistokkaita vuosikymmeniä (Palier 2010bc). Sosiaalivakuutuksen nähtiin edistävän talouskasvua, työllisyyttä, sosiaalista integraatiota ja yhteiskuntarauhaa. Taloudellisen kriisiytymisen alkuvaiheessa 1970-luvulla hyvinvointivaltio nähtiin kriisin uhrina, joka tuli pelastaa. Tätä yritettiin aluksi nojautumalla siihen saakka menestyneeseen talous- ja yhteiskuntamalliin eli hyvin palkatun, ammattitaitoisen miestyövoiman käyttöön ja suojeluun. Myös työvoiman tarjontaa supistettiin. Sosi- 29

31 Kaikki työuralle! Työttömien aktiivipolitiikkaa Suomessa aaliturvabudjettien tasapainottamiseen pyrittiin nostamalla sosiaalivakuutusmaksuja. Strategia kävi kuitenkin kestämättömäksi. Työvoimakustannukset kasvoivat ja työllisyys väheni. Globalisaatio ja Euroopan yhdentyminen kiristivät kilpailua, EMUn (Euroopan rahaliiton) lähentymiskriteerit rajoittivat tai niiden olisi ainakin tullut rajoittaa julkisen talouden alijäämiä ja velkaa. Monet Manner-Euroopan maat alkoivat mieltää itsensä sairaiksi talouksiksi luvun alun julkisessa keskustelussa työnantajien ja palkansaajien maksamat sosiaalivakuutusmaksut alettiin nähdä keskeisenä esteenä työllisyydelle ja kilpailukyvylle. Systeemin pelastamiseksi tarvittiin maksujen kasvun pysäyttämistä ja varovaisia sosiaaliturvan leikkauksia. Hyvinvointivaltiota arvosteleva retoriikka oli maltillista ja jyrkässä kontrastissa anglosaksisten maiden ideologiseen, uusliberalistiseen hyökkäykseen. Silti 1990-luvun alkupuolen leikkausyritykset herättivät kovaa vastarintaa; mielenosoitukset ja lakkoaallot säestivät niitä erityisesti Ranskassa. Vaikka toteutetut sosiaalietuuksien leikkaukset eivät uhanneet sosiaalivakuutuksen perusperiaatteita, niiden kattavuuden ja korvausasteiden heikentyminen loi tilaa ja tarvetta uusille järjestelmille sekä huipulla että pohjalla. Huipulle syntyi yksityisiä ja työmarkkinapohjaisia täydentäjiä. Pohjalle alettiin luoda verorahoitteisia perus- ja vähimmäisturvaetuuksia, joihin saatettiin liittää aktivointi- eli käyttäytymisvastikkeita. Ensimmäisiä näistä on ranskalainen RMI (Revenu Minimum d Insertion; 1988), asiakkaan ja yhteiskunnan välisen sopimuksen sisältänyt vähimmäisetuus. Tuen vastaanottaja sitoutuu sopimukseen, jossa he lupaavat huolehtia lapsistaan, hankkia asunnon, vaalia terveyttään ja ottaa vastaan työtä, jos sitä on saatavilla (Sulkunen 2006, 29). Tämäkään politiikka ei onnistunut ratkaisemaan matalan työllisyyden, korkean työttömyyden ja sosiaalimenojen kasvun pulmia. Politiikan epäonnistuminen ja kova vastarinta muunsivat hallitsevaa ajattelua. Sosiaalivakuutusjärjestelmä itsessään ei ollutkaan enää talouskriisin uhri vaan osa sosiaalisten, taloudellisten ja poliittisten 30

32 Aktivointipolitiikka hyvinvointivaltion paradigman muutoksena vaikeuksien syitä. Työntekijöiden suojelun ei nähty edistävän sosiaalista integraatiota vaan johtavan syrjäytymiseen. Sosiaalipoliittisen kulutuksen ei enää uskottu edistävän talouskasvua ja työllisyyttä vaan työvoiman käyttöön sidotun rahoituksen kautta tukahduttavan niitä. Sosiaali(nen)demokratia ei enää tuottanut sosiaalista rauhaa, vaan ruokki mielenosoituksia ja tukahdutti uudistukset. Poliittinen diskurssi vaihtui sosiaaliturvan pelastamisesta sen uudistamiseen. Näin ajettiin läpi muutoksia, jotka tähtäsivät paitsi etuuksien leikkauksiin myös itse hyvinvointijärjestelmien perustan uudistamiseen. Rahoituksessa tapahtui siirtymiä vakuutusmaksuista veroihin ja hallinnassa ay-liikkeen vallan heikentämistä. Politiikkaa seuranneet massiiviset mielenosoitukset esimerkiksi Ranskassa ja Saksassa olivat vastalauseita sekä sosiaalietuuksien kaventamiselle että ay-liikkeen sosiaalipoliittisen vallan kutistamiselle valtion ja uusien managerien hyväksi. Prosessin viimeisin vaihe koostuu jo paradigmaattisista uudistuksista. Niiden kontekstina oli globalisaation ja eurooppalaistumisen syveneminen. Vanhaa Eurooppaa arvosteltiin yleisesti huonosta taloudellisesta suorituskyvystä ja kyvyttömyydestä uudistua samaan aikaan, kun pohjoismaisen mallin saavutukset saivat kasvavaa huomiota. Lisäksi väestön ikääntymisen kustannukset tulivat ilmeisemmiksi. Äidit halusivat työmarkkinoille ja hallituksetkin halusivat sitä mutta ilman julkisia hoivapalveluja se oli vaikeaa. Tietoisuus uusista sosiaalisista riskeistä vahvistui. Näitä olivat pitkäaikaistyöttömyys, syrjäytyminen, työn epävarmuus, työssäkäyvien köyhyys, yksinhuoltajuus ja työ/perhe-ongelmat sekä traditionaalisen sosiaalipolitiikan kyvyttömyys vastata näihin. Bismarckilainen aktivointireformi Uudet talous- ja sosiaalipoliittiset opit tuntuivat muodostavan kuvattuun taloudelliseen ympäristöön sopivan vaihtoehdon työvoiman suojelun ja tulomenetysten passiivisen kompensoinnin linjalle. 31