U 17/2010 vp. Ulkoasiainministeri Alexander Stubb

Transkriptio

1 U 17/2010 vp Valtioneuvoston kirjelmä Eduskunnalle Euroopan unionin ja sen jäsenvaltioiden sekä Filippiinien tasavallan välisen kumppanuutta ja yhteistyötä koskevan puitesopimuksen neuvottelemisesta (Euroopan unionin ja sen jäsenvaltioiden sekä Filippiinien tasavallan välinen puitesopimus kumppanuudesta ja yhteistyöstä) Perustuslain 96 :n 2 momentin mukaisesti lähetetään eduskunnalle muistio Euroopan unionin ja sen jäsenvaltioiden sekä Filippiinien tasavallan välisen kumppanuutta ja yhteistyötä koskevan puitesopimuksen neuvottelemisesta. Helsingissä 3 päivänä kesäkuuta 2010 Ulkoasiainministeri Alexander Stubb Lähetystöneuvos Valtteri Hirvonen

2 2 U 17/2010 vp ULKOASIAINMINISTERIÖ MUISTIO EU/2004/1376 EUROOPAN UNIONIN JA SEN JÄSENVALTIOIDEN SEKÄ FILIPPIINIEN TASAVAL- LAN KUMPPANUUTTA JA YHTEISTYÖTÄ KÄSITTELEVÄN PUITESOPIMUKSEN NEUVOTTELEMISESTA 1 Sopimuksen tausta ja keskeinen sisältö Euroopan yhteisön ja Kaakkois-Aasian maiden järjestön (Association of Southeast Asian Nations, Asean) yhteistyösopimus vuodelta 1980 on muodostanut sopimuksellisen perustan Euroopan unionin (jäljempänä EU) ja Kaakkois-Aasian maiden suhteille, mutta sopimus on jo pitkään ollut auttamattomasti vanhentunut. Uuden sukupolven kumppanuus- ja yhteistyösopimusten (Partnership and Cooperation Agreement, PCA) tarkoituksena onkin vastata nykypäivän haasteisiin, joista Filippiinien tasavallan (jäljempänä Filippiinit) osalta mm. turvallisuus, sisäasiat, ihmisoikeudet ja ennen kaikkea siirtolaisuus ovat etusijalla. Komissio sai neuvottelumandaatin neuvostolta vuoden 2004 lopulla. Filippiinit on viides ASEAN:n jäsenmaa, joka on käynnistänyt PCA-neuvottelut EU:n kanssa. Sopimus Indonesian kanssa on valmis, neuvottelut Singaporen ja Thaimaan kanssa etenevät ja neuvottelut Vietnamin kanssa on aloitettu. Seuraavaksi ovat vuorossa Malesia ja Brunei. Poliittisesti PCA antaa EU:lle enemmän vaikutusvaltaa alueella, joka perinteisesti on nojannut enemmän itään ja pohjoiseen kuin länteen. Sopimuksen olemukseen kuuluu eurooppalaisten arvojen edistäminen ja konkreettisen yhteistyön kehittäminen monilla eri osa-alueilla. Suomi kannattaa yhteistyön lisäämistä ja pitää sopimusta luontevana ja hyödyllisenä jatkumona Euroopan unionin jäsenmaiden ja Filippiinien välisille suhteille. Nyt neuvoteltava sopimus muodostaa kattavan pohjan EU:n ja Filippiinien välisille suhteille. Sopimus kattaa laajan skaalan eri yhteistyösektoreita, kuten yleisiä kauppaan ja investointeihin liittyviä periaatteita ml. kaupan tekniset esteet, oikeusalan yhteistyö, kilpailupolitiikka, tilastointi, kehitysyhteistyö, opetus ja kulttuuri, tutkimus, työllisyys, siirtolaisuus, henkilötietojen suoja, rahanpesun, rikollisuuden, terrorismin ja pienaseiden leviämisen vastainen yhteistyö, teollisoikeudet, elinkeinopolitiikka ja ympäristönsuojelu, sekä nk. olennaiset osat, jotka koskevat ihmisoikeuksia ja joukkotuhoaseita. EU:lle hyvin tärkeä osa kumppanuus- ja yhteistyösopimuksia ovat juuri ns. "olennaiset osat" (essential elements). "Olennaiset osat" ovat sellaisia määräyksiä tai standardilausekkeita, jotka neuvosto on aiemmin yleisellä tasolla sopinut sisällyttävänsä kaikkiin tuleviin kolmansien maiden kanssa tehtäviin sopimuksiin. Näitä määräyksiä ovat muun muassa joukkotuhoaseisiin ja terrorismiin liittyvät standardilausekkeet ja nyttemmin myös vakavia kansainvälisiä rikoksia koskevat määräykset. EU:n ja kolmannen maan välisen sopimuksen olennaisiksi osiksi määriteltyjen lausekkeiden loukkaaminen oikeuttaa toisen sopimuspuolen toteuttamaan yksipuolisia sopimuksen muihin määräyksiin liittyviä vastatoimia eli sanktioita. Näin on luotu mekanismi, jolla esimerkiksi merkittävien kauppaetuuksien tai muiden sopimukseen sisältyvien taloudellisten etuuksien myöntämisen keskeyttämistä voitaisiin käyttää sanktioina sopimuspuolta kohtaan joukkotuhoaseisiin, terrorismiin tai vakaviin kansainvälisiin rikoksiin liittyvien toimien laiminlyönnissä. Nyt esillä olevan, Filippiinien kanssa tehtävän sopimuksen olennaisia osia ja siihen liittyvää, edellä kuvatun kaltaista mekanismia koskevien määräysten neuvottelut ovat edelleen kesken. EU:n ja Filippiinien välisen kumppanuusja yhteistyösopimuksen toimivuutta ja täytäntöönpanoa valvomaan sekä mahdollisia riitoja ratkaisemaan on tarkoitus perustaa sekakomitea, johon kuuluisi edustajia sekä EU:n että Filippiinien puolelta. Komitea voisi myös laatia suosituksia ja prioriteetteja liittyen sopimuksen implementointiin. Komitean on määrä tavata vähintään kahden vuoden välein, ja sen puheenjohtajana toimii vuoroin

3 U 17/2010 vp 3 EU:n ja vuoroin Filippiinien edustaja. Komitea voisi myös perustaa työryhmiä avustamaan itseään. Sekakomiteaa koskevasta artiklasta ei ole toistaiseksi päästy sopuun. 2 Sopimuksen allekirjoittaminen, väliaikainen soveltaminen ja voimaantulo Neuvottelut ovat vielä kesken, joten sopimuksen allekirjoittamisen ajankohdasta ei ole vielä tietoa. Sopimusluonnos ei tällä hetkellä sisällä väliaikaista soveltamista koskevia määräyksiä. Sopimusluonnoksen mukaan sopimus tulisi voimaan ensimmäisenä päivänä sitä kuuta, joka seuraa ilmoitusta siitä, että viimeinenkin sopimuskumppani on loppuunsaattanut tarvittavat menettelyt sopimuksen voimaansaattamiseksi. Sopimus on voimassa viisi vuotta kerrallaan, mutta sen voimassaoloa jatketaan automaattisesti, mikäli sopimuspuolet eivät määräajan kuluessa toisin vaadi. 3 Sopimusneuvottelut ja käsittely EU:ssa Aloite kahdenkeskisen sopimuksen solmimiseksi tehtiin Filippiinien ja EU:n Senior Officials -kokouksessa helmikuussa 2005 ja ensimmäinen PCA -luonnos toimitettiin filippiiniläisille tammikuussa Mitään ei kuitenkaan tapahtunut ennen kuin komission puheenjohtaja Barroso ja Filippiinien presidentti Arroyo Pekingin seitsemännessä ASEM-huippukokouksessa päättivät, että nyt oli korkea aika ryhtyä tuumasta toimeen. Joulukuussa 2008 Brysselistä saapui ajan tasalle saatettu uusi luonnos, jota koskeva ensimmäinen virallinen neuvottelukierros käytiin Manilassa helmikuuta Ensimmäinen ja toinen neuvottelukierros olivat sangen tuloksettomia, ja yhteisymmärrykseen päästiin vain muutamasta artiklasta. Vasta kolmannella neuvottelukierroksella Brysselissä saavutettiin hieman enemmän edistystä: sopimukseen päästiin tuolloin investointia, oikeusalan yhteistyötä, rahanpesua ja kaupan teknisiä esteitä koskevien artiklojen osalta ja edistystä saavutettiin siirtolaisuutta ja kauppaa koskevien artiklojen osalta. Helmikuun 4. ja 5. päivinä 2010 Manilassa käydyn neljännen neuvottelukierroksen jälkeen saatiin sopu seuraavien artikloiden osalta: yleiset kaupan periaatteet, kilpailupolitiikka, tilastot, kehitysyhteistyö, koulutus ja kulttuuri, pienaseet, tutkimus, työllisyys, tietosuoja ja huumeiden vastainen työ sekä yhteistyö alueellisissa ja kansainvälisissä järjestöissä. Merkittävää edistystä saavutettiin seuraavien artikloiden osalta: siirtolaisuus, kansainvälinen rikostuomioistuin, terrorisminvastainen yhteistyö, teollisoikeudet ja elinkeinopolitiikka. Edelleen hankalia elementtejä, jotka ovat Filippiineille olleet (odotetusti) hyvin ongelmallisia ovat nk. olennaiset osat, jotka koskevat ihmisoikeuksia ja joukkotuhoaseita sekä ympäristönsuojelua koskeva artikla. Ilmapiiri neuvotteluissa on kuitenkin ollut hyvä. Odotettavissa on, että realistisesti sopimus voi olla valmis allekirjoitettavaksi vielä tämän vuoden puolella, joskin Filippiinien toive oli alun perin saada sopimus valmiiksi jo ennen toukokuussa pidettäviä vaaleja. Tämä ei kuitenkaan koskaan ollut realistinen tavoite. Viides neuvottelukierros pidettiin maaliskuuta 2010 Brysselissä. Neuvotteluissa edistyttiin, mutta kiistanalaiset olennaiset osat ovat edelleen ratkaisematta. Neuvotteluista odotettiin vaikeita, koska EU oli turvallisuussyistä asettanut kaikki Filippiinien kaupalliset lentoyhtiöt lentokieltoon EU:n alueelle (Indonesia reagoi aikanaan lentokieltoon jäädyttämällä PCA-neuvottelut yli vuodeksi). Neuvotteluissa kuitenkin edistyttiin, joskin suuria erimielisyyksiä vallitsee edelleen joukkotuhoaseita ja siirtolaisuutta koskevista artikloista sekä olennaisten elementtien osalta. Komission lähtöasetelmana on, että PCA luo puitteet yhteistyölle sekä yhteisesti sovittujen periaatteiden ja yhteistyömuotojen kunnioittamiselle. Filippiinit aivan ilmeisestikin havittelee perinteistä molemminpuolisen kaupan sääntöihin keskittyvää vapaakauppasopimusta, mikä komission näkemyksen mukaan on allekirjoitetun ja ratifioidun PCA:n seuraus. EU:n kannalta kynnyskysymyksiä ovat mm. kaksi olennaista elementtiä, so. ihmisoikeudet ja ydinaseiden leviämisen estäminen, sekä kv. rikostuomioistuinta ICC:tä koskeva

4 4 U 17/2010 vp standardilauseke. Muiksi sopimukseen sisällytettävistä hankalista kysymyksistä ovat osoittautuneet terrorismin vastustaminen ja siirtolaisuus. 4 Asian kansallinen käsittely Asiaa on käsitelty säännöllisesti EU:n Aasia-työryhmässä sekä pysyvien edustajien komiteassa. Valtioneuvoston kannat on yhteensovitettu kulloisenkin asiasisällön mukaan. Sopimustekstiä on käsitelty 133- komiteassa sekä ulkosuhdejaostossa. Eduskunnalle annettiin neuvotteluvaltuutuksesta tietoja päivätyllä UTP - kirjeellä UTP30/ EU:n oikeuden mukainen oikeusperusta Sopimuksen oikeusperusta tulee arvioitavaksi tarkemmin sopimuksen allekirjoittamista koskevan päätösehdotuksen yhteydessä sopimuksen sisällön sekä Lissabonin sopimuksen voimaantulon valossa. Menettelyn osalta voidaan arvioida tässä mielessä oikeusperustaksi SEUT (Sopimus Euroopan unionin toiminnasta) 218 artiklaa. 6 Vaikutukset ja suhde Suomen lainsäädäntöön Unionin ja sen jäsenvaltioiden sekä Filippiinien kanssa tehtävä kumppanuus- ja yhteistyösopimus on luonteeltaan jaetun toimivallan sopimus eli niin sanottu sekasopimus, joka sisältää sekä unionin että jäsenvaltioiden toimivaltaan kuuluvia määräyksiä. Jotkut näistä määräyksistä kuuluvat unionin yksinomaiseen toimivaltaan, toiset unionin ja sen jäsenvaltioiden jaettuun toimivaltaan. Sopimus kattaa myös kysymyksiä, jotka kuuluvat yksinomaan jäsenvaltioiden toimivaltaan. Toimivaltajako unionin ja jäsenmaiden välillä ei ole yksiselitteinen. Sopimusluonnos sisältää lähinnä yleispiirteisiä, julistuksenomaisia sitoumuksia, jotka eivät kuulu lainsäädännön alaan. Eräillä tämäntyyppisillä sopimuksen määräyksillä on kuitenkin perustuslakivaliokunnan lausunnon 31/2001 vp tarkoitettua sitovaa merkitystä sopimuksen velvollisuuksien täyttämistä koskevan artiklan mukaisen neuvottelumenettelyn vuoksi, ja ne kuuluisivat siten lainsäädännön alaan. Tällaisia määräyksiä olisivat ihmis- ja perusoikeuksia ja joukkotuhoaseiden vähentämistä koskevat artiklat. Nämä määräykset ovat sopimuksen olennaisia osia ja niiden rikkomisessa on kyse sopimusrikkomuksesta, joka mahdollistaa sopimuksen soveltamisen keskeyttämisen yksipuolisesti, sopimuksessa erikseen myöhemmin määriteltävällä menettelyllä. Kyseiset määräykset ovat toistaiseksi vielä neuvoteltavina, kuten suurin osa muistakin kysymyksistä, joten sopimusmääräysten kuulumista lainsäädännön alaan on arvioitava myöhemmässä vaiheessa tarkemmin. 7 Ahvenanmaan asema Valtioneuvoston tämänhetkisen arvion mukaan sopimus ei sisällä Ahvenanmaan toimivaltaan kuuluvia määräyksiä. 8 Valtioneuvoston kanta Euroopan unioni on 10 prosentin osuudella Filippiinien neljänneksi suurin kauppakumppani Kiinan, Japanin ja Yhdysvaltain jälkeen. EU on suurin ulkomainen sijoittaja Filippiineillä ja neljänneksi suurin kehitysavun antaja (yli miljardi euroa vuodesta 1976 alkaen, 130 miljoonan euron sitoumukset vuoteen 2013 mennessä). Kumppanuus- ja yhteistyösopimus on tärkeä etappi EU:n Aasia-yhteistyölle. Nyt neuvoteltava sopimus muodostaa pohjan EU:n ja Filippiinien välisille suhteille, sekä toimii eräänlaisena ponnahduslautana tulevaisuudessa mahdollisesti käytäviin vapaakauppasopimusneuvotteluihin. Valtioneuvosto on kannattanut yhteistyön lisäämistä EU:n ja Kaakkois-Aasian maiden kanssa sekä vanhentuneen sopimuspohjan uudistamista PCA:n kautta. Valtioneuvosto on arvioinut uuden sopimuksen olevan hyödyllinen sekä EU:lle että Filippiineille ja sen tukevan myös jäsenmaiden kahdenvälisten suhteiden kehittymistä suhteessa Filippiineihin. Valtioneuvosto pitää tärkeänä, että sopimus perustuu ihmisoikeuksien yleismaailmallisessa julistuksessa määriteltyjen demokratian

5 U 17/2010 vp 5 periaatteiden ja perusluonteisten ihmisoikeuksien sekä oikeusvaltioperiaatteen kunnioittamiseen, joka on kummankin sopimuspuolen sisä- ja ulkopolitiikan lähtökohta ja olennainen osa sopimusta. Valtioneuvosto korostaa kaikkien valtioiden kanssa tehtäviin uusiin yhteistyösopimuksiin mukaan otettavien poliittisten standardilausekkeiden merkitystä. Lausekkeet koskevat ihmisoikeuksia, joukkotuhoaseiden leviämisen estämistä (WMD), laittomien pienaseiden leviämisen estämistä (SALW), kansainvälistä rikostuomioistuinta (ICC), terrorismin vastaista taistelua sekä järjestäytyneen rikollisuuden vastaista toimintaa. Valtioneuvosto pitää erittäin tärkeänä sitä, että lopulliseen sopimukseen sisällytetään olennaiset osat. Näiden osalta neuvottelut ovat vielä kesken, mutta EU on ehdottanut olennaisiksi osiksi ihmisoikeuksia ja joukkotuhoaseiden leviämistä koskevia artikloita (toistaiseksi numeroimattomia). 9 Arvio siitä, milloin eduskunnan kannan tulisi olla valtioneuvoston käytössä Valtioneuvosto pyytää eduskunnan kantaa mennessä.