U 39/2011 vp. Ulkoasiainministeri Erkki Tuomioja

Transkriptio

1 U 39/2011 vp Valtioneuvoston kirjelmä Eduskunnalle EU:n ja sen jäsenvaltioiden sekä Singaporen tasavallan välisen kumppanuutta ja yhteistyötä koskevan sopimuksen neuvottelemisesta (EU:n ja Singaporen välinen kumppanuutta ja yhteistyötä koskeva sopimus) Perustuslain 96 :n 2 momentin mukaisesti lähetetään eduskunnalle muistio EU:n ja sen jäsenvaltioiden sekä Singaporen tasavallan välisen kumppanuutta ja yhteistyötä koskevan sopimuksen neuvottelemisesta. Helsingissä 6 päivänä lokakuuta 2011 Ulkoasiainministeri Erkki Tuomioja Lähetystöneuvos Anna-Maija Kostiainen

2 2 U 39/2011 vp ULKOASIAINMINISTERIÖ MUISTIO EU:N JA SEN JÄSENVALTIOIDEN SEKÄ SINGAPOREN TASAVALLAN KUMP- PANUUS- JA YHTEISTYÖSOPIMUKSEN NEUVOTTELEMISESTA 1 Tausta Euroopan unionin neuvosto antoi 22 päivänä marraskuuta 2004 komissiolle neuvotteluohjeet kumppanuutta ja yhteistyötä koskevien puitesopimusten (Partnership and Cooperation Agreement, PCA) neuvottelemiseksi Singaporen tasavallan, Indonesian tasavallan, Filippiinien tasavallan, Malesian, Thaimaan kuningaskunnan ja Brunein Darussalamin valtion kanssa. EU:n ja Singaporen sopimussuhde pohjaa vuonna 1980 tehtyyn Euroopan yhteisön ja Kaakkois-Aasian maiden järjestön (Association of Southeast Asian Nations, ASEAN) yhteistyösopimukseen, joka nykyisessä muodossaan on vanhentunut ja riittämätön pohja EU:n ja Singaporen väliselle yhteistyölle. Uuden sukupolven kumppanuusja yhteistyösopimuksen tarkoituksena on vastata nykypäivän haasteisiin, joista Singaporen osalta erityisesti turvallisuutta, siirtolaisuutta, sisäasioita ja ihmisoikeuksia koskevat kysymykset ovat nousseet etualalle. EU ja jäsenvaltiot ovat tähän mennessä allekirjoittaneet uudentyyppisen PCA-sopimuksen Indonesian, Filippiinien ja Vietnamin kanssa, ja neuvotteluja käydään nyt Singaporen lisäksi myös Malesian kanssa. EU ja Singapore käyvät parhaillaan myös vapaakauppasopimusneuvotteluita (FTA), jotka käynnistyivät keväällä EU:n kantana on, että kumppanuus- ja yhteistyösopimukset ja vapaakauppasopimukset ovat toisiaan täydentäviä ja muodostavat yhdessä oikeudellisen perustan EU:n ja ko. kolmannen maan välisille suhteille. Tavoitteena onkin, että Singaporen kanssa neuvoteltavat PCA ja FTA sopimukset hyväksytään samanaikaisesti. 2 Sopimusneuvottelut ja käsittely EU:ssa EU:n ja Singaporen PCA-neuvottelut käynnistyivät vuonna 2004 ja jatkuivat viiden vuoden tauon jälkeen uudelleen maaliskuussa Neuvottelutaukoon päädyttiin muun muassa verotusta koskevien näkemyserojen vuoksi. Neuvotteluihin saatiin vetoapua EU:n ja Singaporen vuonna 2010 alkaneista vapaakauppaneuvotteluista, jotka ovat edenneet nopeassa tahdissa. PCA-sopimuksen viimeisin neuvottelukierros käytiin heinäkuussa 2011 Singaporessa, jossa saavutettiin edistystä usean neuvotteluluvun osalta. Tavoitteena on pitää seuraava ja todennäköisesti viimeinen varsinainen neuvottelukierros Brysselissä marraskuun 2011 aikana. Sopimukseen neuvottelulukujen osalta on tähän mennessä päästy osaston II (kahdenvälinen, alueellinen ja kansainvälinen yhteistyö), osaston III (yhteistyö kansainvälisen vakauden, oikeuden, turvallisuuden ja kehityksen osalta) ja osaston VII (yhteistyön välineet) kohdalla. Avoimia kysymyksiä muissa luvuissa liittyy edelleen tulli-, rahoituspalvelu- ja verotusta koskevaan yhteistyöhön, työ- ja sosiaalikysymyksiin, teollisuuspolitiikkaan ja liikenteeseen. Näistä rahoituspalveluita ja teollisuuspolitiikkaa koskevat muotoilut riippuvat samaan aikaan neuvoteltavan FTA-sopimuksen lopputuloksesta. Erityisesti siirtolaisuutta ja ihmisoikeuksia koskevissa kysymyksissä EU ja Singapore ovat olleet hyvin eri linjoilla; ongelmana on ollut Singaporen sitoutumisen taso ja aste, mitkä ovat lähtökohtaisesti olleet alhaisia. Viime neuvottelukierroksella saavutettiin tämän asiakokonaisuuden osalta kuitenkin huomattavaa edistystä. Neuvottelut jatkuvat edelleen. Sekä EU:n että Singaporen tavoitteena on kuitenkin, että FTA- ja PCA- sopimukset voitaisiin saada päätökseen nopeassa tahdissa, jo vuoden 2011 loppuun mennessä. Asiaa on valmisteltu säännöllisesti neuvoston työryhmissä, mukaan lukien Aasia- Oseania työryhmä ja kauppapoliittinen komitea.

3 U 39/2011 vp 3 3 Asian kansallinen käsittely Ulkoasiainministeriö on valmistellut asiaa yhteistyössä muiden sektoriministeriöiden kanssa. U-kirjelmää on käsitelty ulkosuhdejaoston ja kauppapoliittisen jaoston kirjallisessa menettelyssä ja Valtioneuvosto antoi eduskunnalle selvityksen Kaakkois-Aasian maiden neuvotteluvaltuutuksesta (UTP 30/2004 vp). Suuri valiokunta katsoi ulkoasiainvaliokunnan näkemyksen mukaisesti, etteivät kirjeet antaneet aihetta toimenpiteisiin. 4 EU:n oikeuden mukainen oikeusperusta ja päätöksentekomenettely Neuvottelujen ollessa kesken valtioneuvoston käytettävissä ei ole komission ehdotusta sopimuksen allekirjoituspäätökseksi. Sopimusluonnoksen sisällön perusteella voidaan tässä vaiheessa arvioida, että sopimuksen allekirjoittamista ja tekemistä koskevien päätösten perustana olisivat ainakin SEUT 207 artikla (yhteinen kauppapolitiikka) ja menettelyn osalta SEUT 218 artikla. Sopimus on luonteeltaan sekasopimus, joka sisältää sekä jäsenvaltioiden että EU:n toimivaltaan kuuluvia määräyksiä. Päätöksenteko edellyttää yksimielisyyttä, koska sopimuksen allekirjoittaminen tultaneen hyväksymään neuvoston päätöksen lisäksi myös neuvostossa kokoontuneiden jäsenvaltioiden hallitusten edustajien päätöksellä, joka edellyttää yksimielisyyttä. Neuvoston päätös ei edellytä Euroopan parlamentin kuulemista tai hyväksyntää. Parlamentille tiedotetaan asiasta kuitenkin SEUT 218 artiklan 10 kohdan mukaisesti. Neuvoston päätös sopimuksen tekemisestä edellyttää kuitenkin parlamentin hyväksyntää. Neuvosto tekee päätöksen sopimuksen tekemisestä saatuaan Euroopan parlamentin hyväksynnän SEUT 218 artiklan 6 kohdan a) iii) alakohdan mukaisesti (sopimukset, joissa yhteistyömenettelyjä järjestämällä luodaan erityiset institutionaaliset rakenteet). 5 Pääasiallinen sisältö Sopimuksen tavoitteena on edistää EU:n ja Singaporen yhteistyötä laaja-alaisesti ja siinä käsitellään useita yhteistyöaloja suhteellisen yleisellä tasolla. Sopimuksen johdantoosastossa (I) määritellään sopimuksen luonne ja laajuus sekä yhteistyön tavoitteet. Osastossa on ihmis- ja perusoikeuksia koskeva määräys, joka muodostaa sopimuksen olennaisen osan (essential element) ja tämän rikkomisessa on kyse sopimusrikkomuksesta. Yhteisiä tavoitteita koskevat muotoilut terrorismin ja kansainvälisen rikollisuuden vastaisten toimien, kaikkein vakavimpien kansainvälisten rikosten ja joukkotuhoaseiden leviämisen ehkäisemisen sekä pienaseiden laittoman kaupan torjumisen osalta ovat kesken. Osasto II määrittelee kahdenvälisen, alueellisen ja kansainvälisen yhteistyön. Osapuolet sitoutuvat yhteistyöhön kansainvälisissä organisaatioissa ja edistämään yhteistyötä kansainvälisillä foorumeilla myös ei-valtiollisten toimijoiden suhteen. Tämän neuvotteluluvun osalta on päästy sopimukseen. Osasto III määrittelee yhteistyön kansainvälisen vakauden, oikeuden, turvallisuuden ja kehityksen osalta. Tekstistä on saavutettu yhteisymmärrys. Osapuolet vahvistavat sitoumuksensa kansainvälisen terrorismin torjuntaan kansainvälisoikeudellisten mekanismien puitteissa. Osana terrorisminvastaista yhteistyötä osapuolet vaihtavat tietoa ja kokemuksia terrorismikysymyksistä, erityisesti terrorismin torjuntakeinoista. Sopimukseen on kirjattu lause, jossa vahvistetaan osapuolten kanta rankaisemattomuuden vähentämiseen ja siihen, että kaikkein vakavimpiin rikoksiin syyllistyneet tulee saattaa vastuuseen kansallisella tasolla ja osapuolten olemassa olevien kansainvälisten sitoumusten mukaisesti, yhteistyössä kansainvälisten oikeusistuinten kanssa. Osapuolet tunnustavat Kansainvälisen rikostuomioistuimen merkityksen rankaisemattomuuden vastaisessa toiminnassa. Sopimusosapuolet sopivat noudattavansa kaikkia olemassa olevia joukkotuhoaseiden leviämisen ehkäisemiseksi tehtyjä kansainvälisiä sopimuksia, joissa ne ovat osapuolina. Osapuolet sitoutuvat siihen, että tämä lauseke muodostaa sopimuksen olennaisen osan ja tämän rikkomisessa on kyse sopimusrikkomuksesta. Osapuolet sitoutuvat toimeenpanemaan pienaseiden laitonta kauppaa koskevat velvoitteensa olemassa olevien kansainvälisten sitoumustensa mukaisesti.

4 4 U 39/2011 vp Sopimukseen tullaan sisällyttämään kauppaa ja investointiyhteistyötä koskeva osasto (IV), jossa määritellään yhteistyö kasvin- ja terveydensuojelutoimien, kaupan teknisten esteiden, tulliasioiden, investointien, kilpailupolitiikan, palveluiden kaupan ja henkisen omaisuuden suojan aloilla. Keskeneräisiä ovat vielä määräykset, jotka koskevat yhteistyötä tulliasioiden sekä palveluiden kaupan aloilla. V osastossa määritellään yhteistyö oikeuden, vapauden ja turvallisuuden alueella. Osapuolet sitoutuvat oikeusperiaatteen edistämiseen ja tietojenvaihtoon oikeuslaitosta ja lainsäädäntöä koskien. EU ja Singapore sitoutuvat yhteistyöhön järjestäytyneen rikollisuuden, rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjumiseksi sekä huumausaineiden vastaisessa toiminnassa. Neuvottelut ovat osittain vielä kesken muuttoliikettä koskevan tekstin osalta. VI osastoon sisällytetään yhteistyö muilla osapuolten yhteistyösektoreilla. Tähän lukuun sisältyy yhteistyö ihmisoikeuksien edistämiseksi, jonka osalta neuvottelut ovat vielä kesken. Muilta osin osasto sisältää määritelmät yhteistyöstä seuraavilla sektoreilla: rahoituspalvelut (neuvottelut kesken), taloudellinen dialogi, hyvä hallinto ja verotus (neuvottelut kesken), teollisuuspolitiikka, pienet ja keskisuuret yritykset, tietoyhteiskunta, tiede- ja teknologia, energia, liikenne (neuvottelut kesken), koulutus ja kulttuuri, ympäristö ja luonnonvarat (neuvottelut kesken) työllisyys- ja sosiaalikysymykset sekä terveys ja kansalaisyhteiskunta. VII osastossa määritellään keinot ja resurssit yhteistyön edistämiseksi. Osapuolet myös sitoutuvat yhteistyöhön kehityspolitiikassa, ml. tietojen vaihtoon ja yhteistyöhön teknisen avun ja inhimillisten voimavarojen kehittämiseksi Kaakkois-Aasian vähiten kehittyneiden maiden osalta. Neuvotteluluvusta on päästy sopimukseen. Luvuissa VIII ja IX määritellään institutionaaliset puitteet ja sopimusvelvoitteiden täytäntöönpano. Rikottaessa yllä mainittuja sopimuksen olennaisia osia (ihmis- ja perusoikeuksia sekä joukkotuhoaseiden vähentämistä koskevat määräykset) on kyse sopimusrikkomuksesta. Neuvottelut koskien sopimuksen keskeyttämistä, mikäli toinen osapuoli ei täytä velvoitteitaan, ovat vielä kesken. Unionin puolesta neuvotteluita käy komissio. Jäsenvaltioiden toimivaltaan kuuluvissa asioissa komissio neuvottelee neuvoston Aasia ja Oseania -työryhmässä määrittämän kannan pohjalta ja neuvotteludirektiivin mukaisesti. Jäsenvaltioilla on periaatteellinen oikeus olla tarvittaessa neuvotteluissa mukana käsiteltäessä niiden kompetenssiin kuuluvia asioita. Komissio on velvollinen raportoimaan jäsenmaille neuvottelujen edistymisestä. 6 Taloudelliset ja muut vaikutukset EU:n ja Singaporen kumppanuus- ja yhteistyösopimuksen tavoitteena on lähentää niin poliittista kuin kaupallista yhteistyötä osapuolten välillä. Voimaan astuessaan sopimus tiivistää EU:n ja Singaporen yhteistyötä laaja-alaisesti. Sopimuksella arvioidaan olevan myönteisiä taloudellisia vaikutuksia Suomelle. Singapore on alueelliselta sijainniltaan tärkeä poliittinen, taloudellinen ja logistinen keskus Aasiassa. Singapore on Suomen kahdeksanneksi suurin vientimaa Aasiassa ja kaikkien vientimaiden osalta 34. sijalla, tuonnin osalta 49. sijalla. Vuonna 2009 Suomen viennin arvo Singaporeen oli 242 miljoonaa euroa ja tuonnin arvo 91 miljoonaa euroa. EU on Singaporen suurin kauppakumppani ja myös suurin ulkomainen investoija, Singapore on puolestaan EU:n tärkein kauppakumppani ASEANin maista. 7 Suhde Suomen lainsäädäntöön Unionin ja sen jäsenvaltioiden sekä Singaporen kanssa tehtävä kumppanuus- ja yhteistyösopimus on luonteeltaan jaetun toimivallan sopimus eli niin sanottu sekasopimus, joka sisältää sekä unionin että jäsenvaltioiden toimivaltaan kuuluvia määräyksiä. Jotkut näistä määräyksistä kuuluvat unionin yksinomaiseen toimivaltaan, toiset unionin ja sen jäsenvaltioiden jaettuun toimivaltaan. Sopimus kattaa myös kysymyksiä, jotka kuuluvat yksinomaan jäsenvaltioiden toimivaltaan. Toimivaltajako unionin ja jäsenmaiden välillä ei ole yksiselitteinen.

5 U 39/2011 vp 5 Sopimusluonnokseen sisältyy pääasiassa yleispiirteisiä, julistuksenomaisia sitoumuksia. Eräillä tällaisilla määräyksillä on perustuslakivaliokunnan lausunnossa 31/2001 vp tarkoitettua sitovaa merkitystä sopimusluonnoksen 44 artiklan mukaisen neuvottelu- ja sanktiomenettelyn vuoksi. Tällaisia ovat sopimusluonnoksen 1 artiklan 1 kohdan mukaiset perus- ja ihmisoikeudet ja sopimusluonnoksen 7 artiklan i kohtaan sisältyvä joukkotuhoaseiden vähentämistä koskeva määräys. Sekä ihmis- ja perusoikeuksia että joukkotuhoaseiden vähentämistä koskevat määräykset muodostavat sopimuksen olennaisen osan (essential element) ja niiden rikkomisessa on kyse sopimusrikkomuksesta. Sanotut perusja ihmisoikeusmääräys ja joukkotuhoaseiden vähentämistä koskeva määräys kuuluvat lainsäädännön alaan. Myös sopimusluonnoksen 19 artiklan 3 kohdan määräykset sopimuspuolen velvollisuudesta ottaa takaisin toisen sopimuspuolen alueella luvattomasti oleskelevat kansalaisensa kuuluvat lainsäädännön alaan. Suomen perustuslain 9 :n 4 momentin mukaan ulkomaalaista ei saa karkottaa, luovuttaa tai palauttaa, jos häntä tämän vuoksi uhkaa kuolemanrangaistus, kidutus tai muu ihmisarvoa loukkaava kohtelu. Sopimusluonnos koskee muun muassa laittomasti EU:n jäsenvaltiossa oleskelevien palauttamista Singaporeen (19 artikla). Neuvotteluissa onkin varmistuttava siitä, ettei sopimuksesta johdu velvollisuutta palauttaa Singaporen kansalaisia perustuslain 9 :n 4 momentin vastaisiin olosuhteisiin. Koska sopimusluonnoksessa EU:n jäsenvaltiolle ei aseteta velvollisuutta pyytää Singaporea ottamaan takaisin EU:n alueella laittomasti oleskelevia kansalaisiaan, PL 9 :n 4 momentista johtuvaa ongelmaa ei sopimuksen tämän hetkisessä tekstissä ole. 8 Ahvenanmaan asema Valtioneuvoston arvion mukaan sopimusluonnokseen ei sisälly Ahvenanmaan toimivaltaan kuuluvia määräyksiä. Valtioneuvosto selvittää tarvittaessa asiaa sopimuksen jatkokäsittelyn yhteydessä tarkemmin. 9 Valtioneuvoston kanta Valtioneuvosto kannattaa EU:n ja Kaakkois-Aasian maiden suhteiden laaja-alaista kehittämistä ja kumppanuus- ja yhteistyösopimuksen tekemistä Singaporen kanssa. Valtioneuvosto korostaa kaikkien valtioiden kanssa tehtäviin uusiin yhteistyösopimuksiin mukaan otettavien vakiolausekkeiden merkitystä. Lausekkeet koskevat ihmisoikeuksia, kansainvälistä rikostuomioistuinta (ICC), laitonta maahanmuuttoa (ml. takaisinottoa koskevat määräykset), pien- ja kevytaseita (SALW), terrorismin vastaista taistelua ja joukkotuhoaseiden leviämisen estämistä (WMD). Suomi pitää tärkeänä neuvottelu- ja sanktiomekanismin sisällyttämistä lopulliseen sopimukseen EU:n yleisen linjan mukaisesti. Valtioneuvosto pitää tärkeänä molempien osapuolten sitoutumista terrorismin torjuntaan ja sitä koskevaan yhteistyöhön kansainvälisten sopimusten ja kansallisten lainsäädäntöjen puitteissa. PCA-sopimuksen mukaan osapuolet vahvistavat sitoumuksensa kansainvälisen terrorismin torjuntaan kansainvälisoikeudellisten mekanismien puitteissa. Suomi näkee myönteisenä, että sopimuksessa on huomioitu ICC ja rankaisemattomuusperiaate, mikä on myös linjassa EU:n tavoitteiden kanssa. Valtioneuvosto näkee tärkeänä, että sopimuksen ihmisoikeuksia koskevat muotoilut ovat kunnianhimoisia ja EU:n sitoumusten mukaisia. 10 Arvio siitä, milloin eduskunnan kannan tulisi olla valtioneuvoston käytössä Eduskunnan kanta tulisi valtioneuvoston tämänhetkisen arvion mukaan olla käytettävissä ennen seuraavaa neuvottelukierrosta, joka arvioiden mukaan pidetään marraskuussa Täsmennys määräaikaan ilmoitetaan valiokuntien sihteeristöille.