Kansainvälisen verotietojen vaihdon toteutuminen käytännössä ja saatavien tietojen riittävyys viranomaistoiminnan näkökulmasta.

Transkriptio

1 PL VERO Eduskunta Talousvaliokunta Viite / Diaarinumero Eduskunta HE 28/2016, Talousvaliokunnan lähettämä pyyntö Talousvaliokunta on pyytänyt Verohallinnon näkemystä seuraaviin, HE 28:n valiokuntakäsittelyssä erityisesti esiinnousseisiin kysymyksiin: - Kansainvälisen verotietojen vaihdon toteutuminen käytännössä ja saatavien tietojen riittävyys viranomaistoiminnan näkökulmasta. - Mikä on yleinen eurooppalaisen sääntelyn kehityssuunta tällä sektorilla? - Viranomaisten tietojensaanti pysyisi HE:n ehdottaman sääntelyn mukaan kotimaassa ennallaan, mutta saattaa vaikeutua, jos yhtiö valitsee liikkeeseenlaskupaikaksi ulkomaisen arvopaperikeskuksen ja arvo-osuusjärjestelmän, joka ei tarjoa suomalaisen lainsäädännön edellyttämiä palveluita. Verohallinnon näkemys tähän? - Viranomaiset käyttävät omassa toiminnassaan arvo-osuusjärjestelmän omistustietoja, ei osakas- tai muita luetteloita. Mitä tämä merkitsee käytännössä? Jäljempänä on Verohallinnon asiantuntijan vastauksia esitettyihin kysymyksiin kysymyksittäin. antaa pyynnöstä lausunnon, jossa on Verohallinnon virallisen kanta esitettyihin kysymyksiin. Kansainvälisen verotietojen vaihdon toteutuminen käytännössä ja saatavien tietojen riittävyys viranomaistoiminnan näkökulmasta. Yhteenvetona voidaan todeta, että uusien kansainvälisten tietojenvaihtostandardien kautta saatavilla tiedoilla pyritään saamaan verotuksen piiriin sellaiset sijoitustoiminnasta saadut tulot, jotka ovat jääneet tähän saakka verotuksen ulkopuolelle. Saatavat tiedot eivät miltään osin korvaa olemassa olevia vuosiilmoituksia tai muuta verotuksen kansallista tiedonsaantitarvetta. Jäljempänä esitetyt arviot on tehty oletuksella, että tietojenvaihto tulee toteutumaan toivotussa laajuudessa ja kaikki osallistuvat valtiot ja lainkäyttöalueet tulevat tehokkaasti täytäntöönpanemaan standardien mukaiset vaatimukset. Varmuutta tästä ei luonnollisestikaan tässä vaiheessa ole.

2 2(5) Uusien kansainvälisten tietojenvaihtostandardien perusteella saatavat vertailutiedot tulevat täydentämään merkittävästi kansallisten vuosi-ilmoitusten perusteella saatavia tietoja. Tietojen avulla pystytään aiempaa tehokkaammin valvomaan sitä, että suomalaiset verovelvollisten muistavat ilmoittaa oma-aloitteisesti ulkomaisen palveluntarjoajan kautta tapahtuvasta sijoitustoiminnastaan saamansa tulot veroilmoituksellaan. Tällä hetkellä kansainvälisestä sijoitustoiminnasta saatavien tulojen verovalvonta on ollut vaikeaa, osin käytännössä mahdotonta. Suomalaisten (luonnollisten henkilöiden) kansainvälisestä sijoitustoiminnasta, ulkomaisen palveluntarjoajan kautta saadut tulot ovat tämän vuoksi hyvin todennäköisesti jääneen suurelta osin verotuksen ulkopuolelle (vrt. kansainväliset selvitykset ja Verohallinnon aiemmat lausunnot). Kehittyvän tietojenvaihdon ansiosta uskoo, että verovelvolliset aiempaa paremmin muistavat oma-aloitteisesti ilmoittaa esitäytetyltä veroilmoitukselta puuttuvat tulot tietäessään, että saa niistä tietoja. Lisäksi verovalvonnan avulla pystytään jatkossa puuttumaan tehokkaammin veronkiertoon ja aggressiiviseen verosuunnitteluun. Kehittyvät tietojenvaihdon osalta on kuitenkin syytä huomioida eräitä siihen liittyviä juridisia ja käytännön rajoituksia: 1. Kansainvälisen tietojenvaihdon tarkoitus ja tavoite Tietojenvaihdon lähtökohtana on aina se, että valtiot ensisijaisesti hankkivat verotusta varten tarvitsemansa tiedot kansallisesti. Suomen lainsäädännön on siten turvattava veroviranomaisten tietojensaanti kansallisesti eikä sitä voi ulkoistaa muiden maiden tehtäväksi. Tietojenvaihto ei siten korvaa miltään osin olemassa olevaa kansallista vuosi-ilmoitusmenettelyä. 2. Käyttörajoitukset Verotuksen kansainvälisen tietojenvaihdon kautta saatavia tietoja voidaan hyödyntää vain verotusta varten. ei voi luovuttaa saatuja tietoja muille viranomaisille. Poikkeuksena ovat tilanteet, joissa käyttötarkoitus on verotus (kuten esimerkiksi verorikosten esitutkintaa ja oikeusprosessia varten). 3. Tietosisältöön liittyvät haasteet Kansainvälisen tietojenvaihdon kautta tullaan saamaan tilikohtaista tietoa. Tiedot ovat standardisisältöisiä sisältäen tilin vuodenlopun saldon sekä vuoden aikana tilillä säilytettävistä varoista saatujen tulojen yhteismäärän (eriteltyinä korkoihin, osinkoihin, luovutus- ja lunastushintoihin sekä muihin tuloihin). Tiedot eivät sisällä verotettavan tulon määrää eikä erittelyjä, mistä bruttomääräiset tulot koostuvat. ei siten saa automaattisen tietojenvaihdon kautta tietoja esimerkiksi siitä, mitä yhtiöitä omistetaan, mistä yhtiöistä osinkoa on saatu tai minkä yhtiön osakkeita verovelvollinen on myynyt. Tiedot ovat hyviä tapauskohtaisen valvonnan infotietoja, mutta eivät sovellu nykyiseen esitäytettyyn veroilmoitusmenettelyyn. Niiden hyödyntäminen edellyttää ns. manuaalista valvontaa joka vaatii olennaisesti enemmän resursseja (vrt. verohallinnon aiemmat lausunnot).

3 3(5) Mikä on yleinen eurooppalaisen sääntelyn kehityssuunta tällä sektorilla? ei ole pyydetyssä aikataulussa ehtinyt tehdä kattavaa selvitystä vireillä olevista kansainvälisistä hankkeista, vaan jäljempänä kuvataan kehitystä yleisemmällä tasolla. Verohallinnon käsityksen mukaan säätelyn kehityssuunta sekä Euroopan Unionin alueella että laajemmin on läpinäkyvyyden ja avoimuuden lisääminen. Tavoitteena on, että esimerkiksi tiedot todellisesta edunsaajaomistajasta tulisi olla kattavasti veroviranomaisten saatavilla. Pankkisalaisuutta tai muita vastaavia perusteita ei enää katsota hyväksyttäväksi syyksi sille, ettei tietoja toimitettaisi viranomaisille niiden lakisääteisten tehtävien hoitamista varten. Keskeinen osa uusia tietojenvaihtostandardeja on finanssilaitoksille säädettävät huolellisuusmenettelyt. Finanssilaitoksen on tutkittava ja tunnistettava asiakkaidensa verotuksen asuinvaltio ja kerättävä ja säilytettävä määrittämistä varten tarvittava dokumentaatio. Jatkossa siten esimerkiksi kaikkien Suomalaisten arvoosuusmuotoisten omistusten osalta on käytännössä säilyttäjien tutkittava ja tunnistettava reaaliaikaisesti omistajat ja omistajien verotuksellinen asuinvaltio. HE:ssä on käytännössä ehdotettu, että anonyymi omistus sallittaisiin myös muille kuin julkisen kaupankäynnin kohteena oleville arvo-osuuksille. Kansainvälisen kehityksen näkökulmasta on vaikea löytää perusteluita ehdotetulle muutokselle. Arvopaperikeskusasetus tai muu sitova velvoite ei tätä edellytä eikä ehdotetusta anonyymistä omistajuudesta liene varsinaista liiketaloudellista hyötyä. Hallintarekisteröinti voi olla kuitenkin houkutteleva vaihtoehto kahdesta syystä. Ensinnäkin omistuksen julkisuus lienee osin koettu kiusalliseksi erityisesti tilanteissa, joissa media kiinnittää huomiota henkilöiden omistuksiin. Toisaalta anonyymi omistajuus vaikeuttaa viranomaisten valvontatehtävien hoitamista. Anonyymi omistajuus siten luo paremmat edellytykset laittomalle toiminnalle ja toiminnalle, joka voidaan kokea moraalisesti kyseenalaiseksi. Viranomaisten tietojensaanti pysyisi HE:n ehdottaman sääntelyn mukaan kotimaassa ennallaan, mutta saattaa vaikeutua, jos yhtiö valitsee liikkeeseenlaskupaikaksi ulkomaisen arvopaperikeskuksen ja arvo-osuusjärjestelmän, joka ei tarjoa suomalaisen lainsäädännön edellyttämiä palveluita. Verohallinnon näkemys tähän? Lakimuutoksen toteutuessa esitetyssä muodossa lienee hallintarekisteröinti käytännössä sallittua (ei kiellettyä tai vaikka olisikin lainsäädännön tarkoituksen vastaista niin ei ainakaan sanktioitua) seuraavissa tilanteissa: 1) suomalainen sijoittaja päättää käyttää ulkomaista säilyttäjää; 2) suomalainen liikkeeseenlaskija päättää laskea osakkeensa liikkeelle ulkomaisessa arvopaperikeskuksessa; 3) suomalainen arvopaperikeskus tai suomalainen säilyttäjä päättää keskittää toimintansa kolmanteen maahan; ja 4) eräissä edellä mainittuihin tilanteisiin liittyvissä erityistapauksissa. Edellä mainituissa tilanteissa Veroviranomaisilla olisi käytännössä hyvin rajoitetut mahdollisuudet saada lakisääteisen tehtävänsä hoitamista varten tarvitsemiaan tietoja siitä, kuka suomalainen on tosiasiallinen edunsaajaomistaja suomalaisessa yh-

4 4(5) tiössä eikä osakasluetteloista tietoa siitä, mitä suomalaisia arvo-osuuksia verovelvollinen omistaa. Ehdotettu muutos on verotuksen ja verovalvonnan näkökulmasta haasteellinen. Ehdotettu muutos yhtäältä ei korjaa nykytilanteessa olevia lain tulkinnassa olevia epäselvyyksiä eikä hallintarekisteröintiin liittyviä viranomaisten esille nostamia käytännön ongelmia. Kuten lainvalmistelun yhteydessä käyty keskustelu on osoittanut, on asiantuntijoilla erilaisia käsityksiä lain tulkinnasta. Verohallinnon käsityksen mukaan olisi tärkeää, että laki olisi hallintarekisteröinnin osalta selkeä. HE:ssä ei ole ratkaistu hallintarekisteriin liittyviä olemassa olevia valvontaviranomaisten tiedonsaantiongelmia. Tämän vuoksi voidaan olettaa, että jatkossa havaittujen ongelmien ja haasteiden määrä tulee lisääntymään hallintarekisteröinnin laajentuessa. Verotukseen liittyvät ongelmat ja haasteet ovat vastaavia, joita Verohallinnolla on ollut voimassa olevan rajoitetummin sallitun hallintarekisteröinnin osalla. Uutena haasteena suomalaisten mahdollisen laillistetun hallintarekisteröinnin osalta on luovutusvoittoverotuksen oikeellisuuden valvomisen vaikeutuminen. Viranomaiset käyttävät omassa toiminnassaan arvo-osuusjärjestelmän omistustietoja, ei osakas- tai muita luetteloita. Mitä tämä merkitsee käytännössä? Yleisellä tasolla voidaan todeta, että arvo-osuusjärjestelmän omistustietoja kuten osakeyhtiön osakasluetteloa hyödynnetään julkisen kaupankäynnin kohteena olevien yhtiöiden verovalvonnassa esimerkiksi voitonjaon verotuksen ja omistajien luovutusvoittoverotuksen oikeellisuuden valvonnassa. Verotus perustuu annettuihin veroilmoituksiin (mukaan lukien vuosi-ilmoitukset), joiden oikeellisuutta valvotaan vertailutietojen kuten osakeluettelon avulla. Muiden kuin julkisen kaupankäynnin kohteena olevien yhtiöiden osalta osakasluettelon merkitys on olennaisesti suurempi, esimerkiksi lähipiiritransaktioiden (mukaan lukien peitelty osingonjako) valvonnassa. Rikollisen toiminnan ja muun harmaan talouden torjunnassa erityisesti muiden kuin julkisen kaupankäynnin kohteena olevien arvo-osuuksien osalta omistajatiedot ovat usein käytännössä välttämättömiä tehokkaalle valvonnalle. Julkisen kaupankäynnin kohteena olevien yhtiöiden voitonjaon verotuksen osalta suora omistus käytännössä on ohjannut lähes aina verotuksessa oikea-aikaisesti oikeaan lopputulokseen. Verovalvonta on reaaliaikaisen oikeudellisesti sitovan rekisteritiedon, josta on saatavilla kattavat historiatiedot sekä mahdollista koneellisesti hakea potentiaaliset veronkiertotilanteet ja aggressiivista verosuunnittelua harjoittaneet tapauskohtaiseen valvontaan, avulla mahdollista tehdä tehokkaasti suhteellisen pienin henkilöresurssein. Valvonnassa esimerkiksi on mahdollista nostaa esille sellaisia muutoksia, jotka on hyvin todennäköisesti tehty verotuksen vuoksi ja tutkia tehtyjen järjestelyjen lainmukaisuus. Havaituissa veronkiertoyrityksissä verovalvonnassa on mahdollista saada tarvittava näyttö mm. omistustiedoista. Suora omistus on verosta vastuussa olevalle voitonjakoa maksavalle yhtiölle ja osinkoa saavalle sijoittajalle veroriskitön ja hallinnollisilta kustannuksilta kilpailukykyinen järjestelmä. Käytännössä suoraan omistukseen on liittynyt hyvin vähän virheitä ja väärinkäytöksiä. Hallintarekisteröidyille osakkeenomistajille maksettujen osinkojen lähdeverotukseen on liittynyt runsaasti haasteita, virheitä, aggressiivista verosuunnittelua ja veronkier-

5 5(5) toa. Verovalvonta on näiltä osin erittäin haasteellista ja resursseja vaativaa. on tehnyt Eduskunnan antaman toimeksiannon mukaisen selvityksen hallintarekisteröidyille osakkeenomistajille maksettujen osinkojen lähdeveromenettelystä ( ), jossa on kuvattu edellä mainittuja haasteita. Selvityksen mukaan hallintarekisteröidyille osingonsaajille maksettuihin osinkoihin liittyvän veronkierron ja aggressiivisen verosuunnittelun pienentävä vaikutus verokertymiin oli vuosina vähintään 100 miljoonaa euroa vuodessa. Kuten selvityksessä todetaan, on Verohallinnon erittäin vaikea valvoa miltä osin kyse on laillisesta ja miltä osin laittomasta verosuunnittelusta. Toisena hallintarekisteröidyille osingonsaajille maksettujen osinkojen lähdeverotukseen liittyvänä haasteena voidaan mainita lähdeveron määrään liittyvä korjausmenettely. Siihen liittyy merkittäviä veroriskejä. Julkisuudessa olleiden tietojen mukaan ammattimaiset rikolliset onnistuivat saamaan esimerkiksi Tanskan verohallinnolta yli miljardi euroa (arvioitu 1,3 miljardia euroa) aiheettomia lähdeveronpalautuksia. Myös muiden maiden veroviranomaiset ovat raportoineet rikollisesta toiminnasta. Suorassa omistuksessa (luotettavat omistajatiedot Veroviranomaisten käytettävissä) ei edellä mainittuja rikollista toimintaa ja veronkiertoa ole havaittu ja veroviranomaiset pystyvät tehokkaasti näitä torjumaan. Luovutusvoittoverotuksen oikeellisuuden osalta julkisen kaupankäynnin kohteena olevien yhtiöiden osakasluettelotietoja käytetään riskianalyysissä (valvontatarpeisten etsinnässä). Esimerkkinä osakasluettelotietojen hyödyntämismahdollisuudesta voidaan mainita ulkomaista säilyttäjää ja välittäjää (jotka eivät ole antaneet vuosiilmoitusta) käyttäneiden suomalaisten verovelvollisten ilmoittamiskäyttäytymisen valvonta (onko oma-aloitteisesti ilmoittanut). Ylitarkastaja Kalle Hirvonen