Oikeusministeriö PERUSMUISTIO OM LAVO Hinkkanen Ville(OM) Käsittelyvaihe ja jatkokäsittelyn aikataulu

Transkriptio

1 Oikeusministeriö PERUSMUISTIO OM LAVO Hinkkanen Ville(OM) Asia OSA; Syyttömyysolettamadirektiivi Kokous U/E/UTP-tunnus U 87/2013 vp Käsittelyvaihe ja jatkokäsittelyn aikataulu Suomen kanta Komissio antoi ehdotuksen direktiiviksi eräiden syyttömyysolettamaan liittyvien näkökohtien ja läsnäoloa oikeudenkäynnissä koskevan oikeuden lujittamisesta, COM(2013) 821 final. Direktiivistä saavutettiin neuvoston yleisnäkemys OSAneuvostossa , Euroopan parlamentin LIBE-valiokunnan mietintö valmistui Trilogineuvottelut puheenjohtajan, komission ja Euroopan parlamentin välillä ovat käynnistyneet ja jatkuvat edelleen. Neuvottelutilannetta on käsitelty neuvoston työryhmäkokouksissa, viimeksi Friends of the Presidency -kokouksessa Seuraava työryhmän kokous pidetään Neuvotteluiden on arvioitu päättyvän Luxemburgin pj-kauden aikana (syksy 2015). Tässä U-jatkokirjeessä käsitellään laajennuksia, joita parlamentin mietinnössä ehdotetaan direktiivin soveltamisalaan. Suomi suhtautuu direktiiviehdotukseen lähtökohtaisesti myönteisesti. Rikosprosessuaalisilla oikeusturvatakeilla lisätään jäsenvaltioiden luottamusta toistensa järjestelmiin ja sitä kautta luodaan paremmat edellytykset tuomioiden ja päätösten vastavuoroiselle tunnustamiselle. Direktiivin tärkeimmät kysymykset ovat liittyneet rikosasioiden kirjalliseen menettelyyn sekä rikesakko- ja rangaistusmääräysmenettelyyn. Nämä kysymykset on ratkaistu neuvoston yleisnäkemyksessä Suomen kannattamalla tavalla. Yleisnäkemys vastaa muutenkin eduskunnan vahvistamaa Suomen kantaa. Euroopan parlamentin mietinnössä ehdotetaan komission ehdotuksesta ja yleisnäkemyksestä poiketen, että direktiivin soveltamisalaa laajennettaisiin hallinnollisiin seuraamuksiin ja oikeushenkilöiden rangaistusvastuuseen. Mietintö eroaa muutenkin eräiltä osin neuvoston yleisnäkemyksestä (esimerkiksi syyttömyysolettaman kumoaminen 3 artikla, tuomitsemiskynnys 5 artikla, vaikenemisen ottaminen huomioon 6 artikla, lievien rikosten käsittely ja kirjallinen menettely 8 ja 9 artikla), eikä tässä vaiheessa voida vielä varmuudella ennakoida, millaiseksi direktiiviehdotuksen sisältö trilogineuvotteluiden tuloksena muotoutuu. Näiltä osin Suomen kantaa ei kuitenkaan ole

2 2(6) toistaiseksi tarvetta tarkistaa. Tässä U-kirjeessä keskitytään soveltamisalan laajennuksiin, jotka eivät ole asian eduskuntakäsittelyssä olleet aikaisemmin esillä. Hallinnolliset seuraamukset Komission ehdotuksen ja neuvoston yleisnäkemyksen mukaan direktiiviä sovellettaisiin ainoastaan rikosoikeudellisiin menettelyihin (ks. 2 artikla ja johdanto-osan 6 kappale). LIBE-valiokunnan mietinnössä ehdotetaan, että soveltamisala laajennettaisiin "rikosoikeudellisen menettelyn kaltaisiin menettelyihin, jotka johtavat vastaaviin rankaiseviin ja pelotteena toimiviin seuraamuksiin". Mietinnön perustana olevien muutosehdotusten perusteluissa on viitattu Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen ns. Engel-kriteereihin. Niiden mukaan huomiota on kiinnitettävä 1) siihen, pidetäänkö menettelyä kansallisessa oikeudessa rikosoikeudellisena, 2) normin todelliseen luonteeseen eli teon laatuun erityisesti suhteessa seuraamuksen laatuun sekä 3) seuraamuksen luonteeseen ja ankaruuteen. Jos laajennuksen tulkitaan tarkoittavan, että soveltamisala määräytyisi näiden kriteerien mukaan, direktiivi koskisi suurta joukkoa kansallisia ja Euroopan unionin oikeuteen perustuvia hallinnollisia sanktioita. Hallinnollisia seuraamuksia sisältyy useiden eri hallinnonalojen lainsäädäntöön. Soveltamisalan ulottaminen hallinnollisiin seuraamuksiin menisi pidemmälle kuin mikään rikosoikeudellista yhteistyötä koskeva direktiivi. Lisäksi on epäselvää, onko laajentamiselle olemassa oikeusperustaa. Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 82 artiklan 2 kohdan mukaan direktiiveillä voidaan säätää vähimmäissäännöistä sikäli kuin se on tarpeen tuomioiden ja oikeusviranomaisten päätösten vastavuoroisen tunnustamisen helpottamiseksi. Määräyksen perusteella voidaan siten arvioida, että prosessuaaliset oikeudet eivät lähtökohtaisesti voi ulottua laajemmalle kuin vastavuoroisen tunnustamisen soveltamisala. Valtioneuvosto toteaa, että syyttömyysolettama on otettava osin huomioon myös hallinnollisia seuraamuksia koskevassa lainsäädännössä ja lainkäytössä. Perustuslakivaliokunta on muun muassa pitänyt syyttömyysolettaman kannalta ongelmallisena, että kansallinen hallinnollinen seuraamus perustuu ankaraan, tahallisuudesta ja tuottamuksesta riippumattomaan vastuuseen ja käännettyyn todistustaakkaan (ks. PeVL 57/2010 vp, s. 3 4, PeVL 4/2004 vp, s. 7). Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen mukaan eräitä hallinnollisia seuraamuksia on lisäksi pidettävä ihmisoikeussopimuksen kannalta rikosoikeudellisina (em. Engel-kriteerit), jolloin niihin sovelletaan muun muassa eräitä syyttömyysolettamaa koskevia vaatimuksia. Ihmisoikeustuomioistuimen mukaan rikosoikeuden ydinalueen ulkopuolella oikeusturvatakeita ei kuitenkaan sovelleta ehdottoman tiukasti (esim. Jussila v. Suomi, 73053/01, kohta 43). Esimerkiksi velvollisuus suullisen käsittelyn pitämiseen ei ole ehdoton. Direktiiviehdotuksen säännökset ovat sitä vastoin luonteeltaan ehdottomia ja menevät paljon pidemmälle kuin ihmisoikeussopimus. Koska hallinnollisia seuraamuksia koskevat syyttömyysolettamaan liittyvät vaatimukset poikkeavat rikosoikeuden ydinalueeseen kuuluvissa menettelyissä edellytetyistä, valtioneuvosto katsoo, että hallinnollisia seuraamuksia ja menettelyitä koskevista vaatimuksista ei ole perusteltua säätää ainakaan komission ehdotuksen tai Euroopan parlamentin mietinnön pohjalta. Mahdolliset vähimmäisvaatimukset eivät myöskään voi

3 Pääasiallinen sisältö 3(6) ulottua pidemmälle kuin tuomioiden ja oikeusviranomaisten päätösten vastavuoroisen tunnustamisen soveltamisala. Valtioneuvosto katsoo, että myös tässä kysymyksessä lähtökohdaksi on sekä yksityiskohtien että kokonaisuuden osalta otettava Euroopan ihmisoikeussopimuksen oikeudenmukaiselle oikeudenkäynnille asettamat vaatimukset siten kuin ne ilmenevät Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännössä. Sääntelyn tulee olla tarkoituksenmukaista ja riittävän joustavaa. Soveltaminen oikeushenkilöihin Valiokunnan ehdotuksen mukaan direktiiviä sovellettaisiin soveltuvin osin myös oikeushenkilöihin (2 artikla ja johdanto-osan 8 kappale). Mietinnön perustelujen mukaan direktiiviä on sovellettava oikeushenkilöihin, sillä oikeushenkilöitä vastaan käynnistettäviä rikosoikeudellisia menettelyjä on käsiteltävä samaa puolueettomuutta noudattaen kuin luonnollisia henkilöitä koskevia rikosoikeudellisia menettelyjä. Valtioneuvosto katsoo, että eräät syyttömyysolettamaan liittyvät vaatimukset koskevat tietyiltä osin myös oikeushenkilöitä. On kuitenkin tulkinnanvaraista, onko oikeusperusta tälle laajennukselle riittävä. Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 82 artiklan 2 kohdan a alakohdan mukaan vähimmäissäännöt koskevat yksilön oikeuksia ("the rights of individuals") rikosasioiden käsittelyssä. Lisäksi direktiiviehdotus on valmisteltu ja siitä on neuvoteltu pitäen silmällä ainoastaan yksityisiä henkilöitä, eikä kaikkia säännöksiä ole sellaisenaan mahdollista soveltaa oikeushenkilöihin. Jos direktiiviä sovellettaisiin sekä hallinnollisiin menettelyihin että oikeushenkilöihin, voisi direktiivillä olla ennalta-arvaamattomia vaikutuksia. Tämän vuoksi valtioneuvosto ei pidä tarkoituksenmukaisena, että oikeushenkilöitä koskevista vaatimuksista säädettäisiin komission ehdotuksen tai parlamentin mietinnön pohjalta. Jos oikeushenkilöiden oikeuksista säätäminen katsottaisiin neuvostossa tarpeelliseksi, asia edellyttäisi huolellista jatkovalmistelua, jonka yhteydessä selvitettäisiin muun muassa, miltä osin olisi tarkoituksenmukaista ja mahdollista soveltaa syytetyn oikeuksia koskevia vähimmäisvaatimuksia oikeushenkilöihin. Komissio antoi 27. päivänä marraskuuta ehdotuksen Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi eräiden syyttömyysolettamaan liittyvien näkökohtien ja läsnäoloa oikeudenkäynnissä koskevan oikeuden lujittamisesta rikosoikeudellisissa menettelyissä, COM(2013) 821 final. Ehdotus perustuu neuvoston hyväksymään päätöslauselmaan etenemissuunnitelmasta epäiltyjen tai syytettyjen henkilöiden prosessuaalisten oikeuksien vahvistamiseksi rikosoikeudellisissa menettelyissä (ns. tiekartta; EUVL C 295, , s. 1). Esitys on osa kolmen direktiiviehdotuksen toimenpidepakettia, jonka tavoitteena on vahvistaa rikosoikeudellisiin menettelyihin liittyviä oikeusturvatakeita. Ehdotetun yleisnäkemyksen mukaisessa direktiivissä säädettäisiin muun muassa viranomaisia koskevasta kiellosta viitata julkisesti epäillyn tai vastaajan syyllisyyteen (4 artikla), todistustaakasta (5 artikla), itsekriminointisuojasta ja vaitiolo-oikeudesta (6 artikla) sekä oikeudesta olla läsnä omassa oikeudenkäynnissään (8 ja 9 artikla). Direktiivi asettaisi oikeuksille ainoastaan vähimmäistason, eikä se rajoittaisi Euroopan unionin perusoikeuskirjan, Euroopan ihmisoikeussopimuksen tai jäsenvaltioiden lainsäädännön turvaamia oikeuksia (12 artikla).

4 Euroopan parlamentin mietintöön sisältyviä soveltamisalan laajennuksia on selvitetty edellä. EU:n oikeuden mukainen oikeusperusta/päätöksentekomenettely SEUT 82 artiklan 2 kohdan b alakohta, tavallinen lainsäätämisjärjestys. Käsittely Euroopan parlamentissa Kansallinen valmistelu Eduskuntakäsittely Mietintövaliokunta Euroopan parlamentissa on LIBE-valiokunta (kansalaisvapaudet sekä oikeus- ja sisäasiat). Asian käsittelijäksi nimitettiin Renate Weber (ALDE), Euroopan parlamentin vaalien jälkeen käsittelijäksi vaihtui Nathalie Griesbeck (ALDE). Valiokunnan mietintö valmistui Edellisen parlamentin Juri-valiokunta (oikeudelliset asiat) antoi ehdotuksesta lausunnon , nykyinen parlamentti Nykyisen parlamentin Juri-valiokunnassa käsittelijä oli Pascal Durand (Vihreät/EFA). U-jatkokirje on käsitelty oikeus ja sisäasiat -jaostossa (EU 7) kirjallisessa menettelyssä U-kirjelmä käsiteltiin jaostossa kirjallisessa menettelyssä U 87/2013 vp, LaVL 4/2014 vp, SuVX 16/2014 vp. Kansallinen lainsäädäntö, ml. Ahvenanmaan asema Yleisesti voidaan todeta, että Suomen voimassa oleva oikeus melko pitkälti vastaa komission ja neuvoston yleisnäkemyksen mukaisen direktiiviehdotuksen velvoitteita. Oikeustila perustuu kuitenkin osin oikeuskäytäntöön tai -kirjallisuuteen, ja direktiivin täytäntöönpano edellyttänee, että näistä oikeuksista ainakin osin säädetään jatkossa lailla. Direktiivin täytäntöönpanon ei kuitenkaan arvioida edellyttävän laajoja muutoksia kansalliseen lainsäädäntöön. Ahvenanmaan itsehallintolain (1144/1991) 27 :n 23 kohdan mukaan lainkäyttöä ja esitutkintaa koskevat asiat kuuluvat valtakunnan lainsäädäntövaltaan. Taloudelliset vaikutukset Ehdotuksen suhdetta kansalliseen lainsäädäntöön on käsitelty tarkemmin U-kirjelmässä. Ehdotuksella ei arvioida olevan merkittäviä taloudellisia vaikutuksia. Muut asian käsittelyyn vaikuttavat tekijät Asiakirjat - A8-0133/2015 (Euroopan parlamentin mietintö) 4(6)

5 16531/14 DROIPEN 146 COPEN 313 CODEC 2439 (neuvoston yleisnäkemys) 5(6) Laatijan ja muiden käsittelijöiden yhteystiedot OM, erityisasiantuntija Ville Hinkkanen ) EUTORI-tunnus EU/2013/1772 Liitteet Viite

6 6(6) Asiasanat Hoitaa Tiedoksi aineellinen rikosoikeus, rikosprosessioikeus, oikeus- ja sisäasiat OM, SM, UM EUE, OKM, STM, TEM, TPK, TULLI, VM, VNK