VÄLIRAPORTTI SÄHKÖISEN ASIOINNIN JA DEMOKRATIAN VAUH- DITTAMISOHJELMAN (SADe) ARVIOINTI

Transkriptio

1 Valtiovarainministeriö Väliraportti 11/2011 VÄLIRAPORTTI SÄHKÖISEN ASIOINNIN JA DEMOKRATIAN VAUH- DITTAMISOHJELMAN (SADe) ARVIOINTI

2 2 TIIVISTELMÄ Tämä on järjestyksessään toinen VM:n hallinnoiman SADe-ohjelman toimeksiannosta toteuttavan riippumattoman arvioinnin väliraportti. Arvioinnin tavoitteena on tuottaa tietoa ja palautetta SADe-ohjelman johdolle ohjelman etenemisestä, vaikutuksista ja mahdollisesti tarvittavista lisätoimista. Väliarvioinnin pääteemoja ovat ohjelman tavoitteenasettelu, toimeenpano sekä organisointi ja johtaminen. Arvioinnista vastaa Ramboll Management Consulting ja sitä ohjaa VM:n JulkICT-toimintaa (ennen organisaatiomuutosta hallinnon kehittämisosastoa) edustava seurantaryhmä. Arvioinnin keskeisimmät johtopäätelmät on esitetty seuraavassa: - Ohjelma on tärkeä, koska se pyrkii keskitetysti tuottamaan konkreettisia, julkisen sektorin kustannustehokkuutta ja laatua vahvistavia palveluita. Sen tuotoksiin ja vaikuttavuuteen kohdistuu runsaasti odotuksia. Ohjelman vahvuus on sen kansallisia ja alueellisia toimijoita kokoavissa tavoitteissa ja rakenteissa. Ohjelma on koonnut useita toimijoita ensimmäistä kertaa yhteisten toimenpiteiden ja tavoitteiden ääreen. - Ohjelma on edennyt pääosin suunnitellusti. Muutamat palvelukokonaisuudet ovat kuitenkin saaneet suunnitteluunsa jatkoaikaa. Lisäksi tukipalvelut valmistuvat pääosin liian myöhään palvelukokonaisuuksien tarpeisiin. - Ohjelman sisältö on hyvin moninainen ja sen seurauksena ohjelman palvelukokonaisuuksia, tukipalveluita ja muita sisältöjä mukaileva rakenne on pirstaloitunut. Ohjelman sisällön rajaaminen nyt ohjelman puolessa välissä selkeyttäisi ohjelman tavoitteita ja keventäisi sen ohjaamista. - Ohjelma ei ole tavoitteiltaan eikä rakenteeltaan ohjelmallinen kokonaisuus. Se on luonteeltaan sateenvarjomainen, eri kehitystoimia kokoava. Puutteellisen ohjelmamaisuuden takia ohjelman osatoteutuksille tuottama lisäarvo on melko heikkoa ja painottuu rahoitukseen. - Ohjelmaa ohjataan osatoteutusten kautta, ei strategisena kokonaisuutena. Osatoteutusten välinen vuorovaikutus ja yhteistyö on vähäistä, vaikka näillä on keskenään samanlaisia tekniseen toteutukseen liittyviä tarpeita. - Ohjelman johtamismallia on muutettu syksyn 2011 aikana vastaamaan ohjelman hajautetun toimeenpanomallin tarpeita. Toimintatavat eivät kuitenkaan ole vielä kaikille toimijoille selviä. JUHTA ohjelman johtoryhmänä ei pysty kaikilta osin vastaamaan ohjelman tarpeisiin. - Resursoinnin on koettu ohjelman edetessä parantuneen. Taloudelliset resurssit ovat toistaiseksi hyvin riittävät. Myös henkilöresursointi on pääsääntöisesti onnistunut sekä työkuormaa että asiantuntemusta arvioiden. Tuottavuusohjelman asettamat rajoitteet ovat kuitenkin haitanneet tarvittavien osaajien hankkimista ja vaikeuttaneet toteutusta joissain tapauksissa jopa merkittävästi. - Ohjelman sisäinen ja ulkoinen viestintä on ollut yksi ohjelman keskeisimmistä haasteista sen alusta alkaen. Viestintä on ollut monilta osin riittämätöntä eikä se ole vahvistunut ohjelman edetessä. - Ohjelman suurin riski on ohjelman tuotosten käyttöönotto. Tähän liittyvistä vaatimuksista sekä valmiuksista ei ole selkeää tietoa ja merkittävässä osassa osatoteutuksia sitä ei ole vielä käsitelty.

3 SÄHKÖISEN ASIOINNIN JA DEMOKRATIAN VAUHDITTAMISOHJELMAN (SADE) ARVIOINTI Arvioinnin keskeisimmät toimenpidesuositukset on esitetty seuraavassa: - Ohjelman tulee konkretisoida visiota ja tavoitteita. Tavoitteet tulee muotoilla käytännönläheisiksi ja niiden tulee olla saavutettavissa. Tavoitteiden määrittäminen voi vaatia sisällön rajausta. Ohjelman ollessa puolessa välissä tähän on hyvä mahdollisuus. - Ohjelman eri osapuolten keskinäistä vuorovaikutusta olisi erittäin tärkeää vahvistaa. Ohjelman olisi suositeltavaa suunnitella konkreettisia toimenpiteitä laajan toimijakentän vuorovaikutuksen tukemiseksi ja sitouttamiseksi. - Ohjelman tavoitteiden, resurssien ja aikataulun keskinäistä suhdetta on hyvä varautua tarvittaessa muuttamaan vielä toimeenpanovaiheessakin. Tällä hetkellä osa tavoitteista vaikuttaa olevan liian suuria suhteessa aika- ja henkilöresursseihin. - Ohjelman kaikkien tuotosten tarve tulee varmistaa ja käyttöönottavat organisaatiot tulee määrittää. Kaikille tuotoksille tulee laatia konkreettiset käyttöönottosuunnitelmat. Myös tuotettavien palveluiden elinkaaren hallintaa tulisi suunnitella hyvissä ajoin. - Ohjelman koordinaatiosta vastaavan VM:n ja yksittäisten palvelukokonaisuuksien olisi hyvä sopia keskinäisestä työnjaosta aktiivisen, profiloidun ja monikanavaisen viestinnän varmistamiseksi. Ohjelmalla tulisi olla keskeisenä viestintäkanavana omat verkkosivut, joita kaikkien asiasta kiinnostuneiden olisi helppoa seurata. - Tukipalveluiden valmistuminen ajallaan tulee taata kaikin keinoin ja tukipalveluiden ominaisuuksista ja aikataulusta tulee viestiä palvelukokonaisuuksille ajantasaisesti.

4 SÄHKÖISEN ASIOINNIN JA DEMOKRATIAN VAUHDITTAMISOHJELMAN (SADE) ARVIOINTI SISÄLLYS 1. Johdanto 1 2. Arvioinnin toteutus ja rajaus Aineisto ja menetelmät 5 3. Ohjelman suunnittelu ja tavoitteenasettelu Ohjelman merkitys ja suhde muuhun kansalliseen kehittämiseen Ohjelman tavoitteenasettelu Ohjelman toimintamallien näkyvyys ja hyödyntäminen Ohjelman organisointi ja johtaminen Ohjelman organisointimalli ja resursointi Johtamis- ja ohjausmallit Ohjelman toimeenpano Ohjelman eteneminen Palvelukokonaisuuksien ja tukipalveluiden eteneminen Viestintä Palvelukokonaisuuksien kiinnostavuus ja tunnettuus Ohjelman sisäinen viestintä Ulkoinen viestintä Rahoitusmekanismi Tulokset ja vaikutukset Seuranta ja arviointi Riskit Johtopäätökset ja suositukset Merkitys ja tavoitteenasettelu Organisointi ja johtaminen Toimeenpano ja eteneminen Tulokset ja vaikutukset Seuranta ja arviointi 56 LIITTEET Liite 1: ARVIOINNIN 1. JA/TAI 2. KIERROKSELLA Haastatellut henkilöt Liite 2: Julkisen hallinnon tietohallinnon neuvottelukunnan (JUHTA) tehtävät Liite 3: Kyselyn kohderyhmien listaus

5 SÄHKÖISEN ASIOINNIN JA DEMOKRATIAN VAUHDITTAMISOHJELMAN (SADE) ARVIOINTI 1. JOHDANTO Tämä raportti on valtiovarainministeriön (VM) hallinnoiman, vuonna 2009 käynnistetyn SADeohjelman riippumattoman arvioinnin toinen väliraportti. Ensimmäinen väliraportti valmistui marraskuussa Ulkoisen arvioinnin tavoitteena on tukea ohjelman totutusta sen alkuvaiheesta asti tuottamalla tietoa ja näkemyksiä ohjelman etenemisestä, vaikutuksista ja mahdollisista kehittämistarpeista. Kun ensimmäisessä väliarvioinnissa painotettiin ohjelman alkuvaiheessa tärkeitä teemoja valmistelua ja tavoitteenasettelua käsitellään tässä väliarvioinnissa jo enemmän toimeenpanoa ja etenemistä. Muita teemoja ovat organisointi ja johtaminen sekä seuranta ja arviointi. Ohjelman tuloksia ja vaikutuksia on pääsääntöisesti edelleen liian aikaista arvioida. Raportin toisessa luvussa on kuvattu arvioinnin arviointikriteereitä, aineistoja, menetelmiä ja tehtyjä rajauksia. Kolmannessa luvussa käsitellään ohjelman tavoitteita ja suunnittelua. Osuus kattaa ohjelman merkityksen tarkastelun ja suunnittelun arvioinnin eri osakokonaisuuksien näkökulmasta. Neljännessä luvussa paneudutaan ohjelman organisointiin ja johtamis- ja ohjausmalleihin käsitellen myös resursointia. Raportin viidennessä osuudessa käsitellään ohjelman toimeenpanoa tarkastellen ohjelman etenemistä suhteessa suunnitelmiin. Samoin käsitellään ohjelman sisäistä ja ulkoista viestintää sekä rahoitusmekanismia. Kuudennessa luvussa käsitellään lyhyesti ohjelman tuloksia ja vaikutuksia ja seitsemännessä luvussa ohjelman seurantaa ja arviointia. Kuudes luku on sisällöllisesti vielä melko kevyt, koska ohjelma on vasta puolessa välissä ja tuloksia ei ole juuri vielä syntynyt. Tulosten ja vaikuttavuuden saavuttamisen arviointi on myös monien vielä auki olevien asioiden takia mahdotonta arvioida. Osatoteutusten tulosten saavuttamista voidaan jo alustavasti arvioida. Luvussa 8 kuvataan arvioitsijoiden laatimaa riskianalyysiä. Seitsemänteen lukuun on koottu ohjelman johtopäätökset ja suositukset, jotka on jaettu alaluvuittain: merkitys ja tavoitteenasettelu; organisointi ja johtaminen; tulokset ja vaikutukset sekä seuranta ja arviointi. Näiden jälkeen esitetään yhteenveto alussa esitettyihin arviointikysymyksiin vastaten. Arviointia on ohjannut VM:n asettama arvioinnin seurantaryhmä, johon ovat alusta alkaen kuuluneet ohjelmapäällikkö Maire Ahopelto, erityisasiantuntija Olli-Pekka Rissanen ja taloushallintoasiantuntija Marco Hyökki. Ryhmää täydennettiin elokuussa 2010, jolloin puheenjohtajaksi nimettiin ylijohtaja Silja Hiironniemi ja muiksi jäseniksi IT-johtaja Matti Franck, kehittämisjohtaja Marko Puttonen ja neuvotteleva virkamies Jukka Erkkilä. Seurantaryhmän kokoonpano muuttui vuoden 2011 kuluessa niin, että palvelupäällikkö Maire Ahopelto, Olli-Pekka Rissanen ja Matti Franck lähtivät ja Ville-Veikko Ahonen, Tiina Kotonen ja Ira Alanko on nimettiin ryhmään. Lisäksi seurantaryhmän puheenjohtaja vaihtui syksyllä 2011, uutena puheenjohtajana toimii ICT-johtaja Timo Valli. Marraskuussa 2011 ohjelmalle nimettiin myös uusi ohjelmajohtaja, Marjukka Saarijärvi. SADe-ohjelman ulkoisen arvioinnin seuraava väliraportti valmistuu vuoden kuluttua marraskuussa Arviointia toteuttaa Ramboll Management Consulting, joka valittiin arvioinnin toteuttajaksi avoimen hankintakilpailutuksen kautta. 1

6 SÄHKÖISEN ASIOINNIN JA DEMOKRATIAN VAUHDITTAMISOHJELMAN (SADE) ARVIOINTI 2. ARVIOINNIN TOTEUTUS JA RAJAUS Arviointihankkeen tavoitteena on tuottaa tietoa ja palautetta SADe -ohjelman johdolle ohjelman etenemisestä, vaikutuksista ja mahdollisista tarvittavista lisätoimista. Väliarvioinnin pääteemoja ovat ohjelman tavoitteenasettelu, toimeenpano sekä organisointi ja johtaminen. Tämä väliarviointi jatkaa vuoden 2010 lopussa valmistunut ensimmäistä väliarviointiluonnosta, jossa pääpaino oli ohjelman käynnistysvaiheessa. Kuten ensimmäisessä luonnoksessa, ei vielä lopullisessa väliarvioinnissakaan paneuduta toiminnallisten, taloudellisten tai tuottavuusvaikutusten arviointiin. Myös ohjelmassa käytettävien menetelmien ja mallien arviointi perustuu niiden käyttöön ohjelman valmistelu- ja alkuvaiheiden toimeenpanotyössä. Tätä väliraporttia työstettäessä ohjelman alkuperäisen aikataulun pidentämisestä oli käyty alustavia keskusteluja. Koska varsinaista päätöstä ohjelmakauden pidentämisestä ei tämän arvioinnin toteutuksen aikana ollut tehty, oletetaan tässä raportissa ohjelmakauden pysyvän alkuperäisen aikataulutuksen mukaisena ja ohjelmakauden olevan puolivälissä. SADe-ohjelma muodostuu seitsemästä palvelukokonaisuudesta ja seitsemästä tukipalvelusta. Näiden lisäksi ohjelmaan on sisältynyt useita yhteistoiminnallisia hankkeita sekä neljä toimintamallia, joita ovat edistäneet erityiset toimintamallityöryhmät. SADe- ohjelmakokonaisuutta on kuvattu myöhemmin raportissa (sivu 13, Kuvio 1). Tässä raportissa SADe-ohjelman toimenpiteisiin (sis. palvelukokonaisuudet, tukipalvelut, toimintamallityö sekä yhteistoimintahankkeet) viitataan termillä osatoteutukset. Puhuttaessa pelkästään palvelukokonaisuuksista tai tukipalveluista, käytetään termejä palvelukokonaisuudet tai tukipalvelut. Ohjelmantason toimielimiä (esimerkiksi koordinaatiotiimi, viestintätiimi) kutsutaan tässä raportissa tiimeiksi. Klusterityöryhmiin, toimintamallityöryhmiin ja tukipalvelutyöryhmiin viitataan edellä mainituilla termeillä. Puhuttaessa yleisesti kaikista ohjelman työryhmistä ja tiimeistä, käytetään viittausta työryhmät ja tiimit sekä termiä toimielimet. Arviointi perustuu arvioitsijoiden laatimaan arviointikriteeristöön. Arviointikriteeristö on jaoteltu arvioinnin kolmen merkittävimmän näkökulman mukaisesti: tavoitteenasettelu, toimeenpano sekä organisointi ja johtaminen. Kuhunkin näkökulmaan sisältyy kriteereitä, joiden täyttymistä ohjelman valmisteluvaiheessa tarkastellaan kolmiportaisten asteikon avulla, jossa vaihtoehto 1 kertoo ko. kriteerin toteutumisen olevan hyvä, 2 vastaa neutraalia toteutumista ja 3 kertoo tilanteen olevan huolestuttava. Arvioinnin näkökulmat ja arviointikriteerit on esitelty seuraavassa taulukossa. ARVIOINNIN NÄKÖKULMA ARVIOINTIKRITEERIT Tavoitteenasettelu Tavoitteenasettelu vastaa yhteiskunnallisia tarpeita ja luo selkeän perustan ohjelman toimenpiteiden suunnittelulle, toimeenpanolle ja seurannalle Keskeiset toimijat tuntevat ohjelman tavoitteet Tavoitteet ovat selkeitä ja keskenään johdonmukaisia 1. Kaikki keskeiset toimijat tuntevat tavoitteet pääsääntöisesti hyvin ja heillä on keskenään yhdenmukainen käsitys niistä. 2. Osa keskeisistä toimijoista ei tunne tavoitteita ja näkemykset tavoitteiden sisällöstä vaihtelevat jonkin verran. 3. Merkittävä osa keskeisistä toimijoista ei tunne tavoitteita ja näkemykset tavoitteiden sisällöstä vaihtelevat paljon. 1. Tavoitteet ovat johdonmukaisia, yhtäaikaisesti saavutettavissa ja selkeästi dokumentoituja. 2. Tavoitteiden johdonmukaisuudessa ja dokumentoinnissa on joitain puutteita ja/tai niiden yhtäaikainen saavuttaminen ei ole kaikilta osin mahdollista. 3. Tavoitteiden johdonmukaisuudessa ja dokumentoinnissa on merkittäviä puutteita ja/tai niiden yhtäaikainen saavuttaminen ei ole monilta osin mahdollis- 2

7 SÄHKÖISEN ASIOINNIN JA DEMOKRATIAN VAUHDITTAMISOHJELMAN (SADE) ARVIOINTI ta. Tavoitteet täydentävät muita teemaan kytkeytyviä kansallisen kehittämisen ohjelmia ja linjauksia Ohjelmalle asetetut laatuvaatimukset on huomioitu ja ne tukevat tavoitteiden saavuttamista (ml. palvelukokonaisuudet ja muut hankkeet) 1. Ohjelman tavoitteet täydentävät perustellusti kansallisen kehittämisen muita teemaan kytkeytyviä strategisia linjauksia, ohjelmia ja toimenpiteitä eikä ole näiden kanssa päällekkäinen tai perusteetta ristiriitainen. 2. Ohjelman tavoitteet eivät kaikilta osin ole kansallisten strategioiden ja tavoitteiden mukaisia ja/tai joiltain osin myös muiden ohjelmien ja toimenpiteiden kanssa päällekkäinen tai ristiriitainen. 3. Ohjelman tavoitteet ovat merkittävästi kansallisten strategioiden ja tavoitteiden kanssa ristiriidassa ja/tai tavoitteet eivät suurelta osin ole niiden mukaisia ja /tai ohjelman tavoitteet ovat selvästi muiden ohjelmien ja toimenpiteiden kanssa päällekkäisiä tai ristiriitaisia. 1. Laatuvaatimukset on huomioitu systemaattisesti, ne tukevat tavoitteiden saavuttamista ja läpäisevät kaikki keskeiset toimenpiteet. 2. Laatuvaatimukset on huomioitu valtaosassa keskeisiä toimenpiteitä. 3. Laatuvaatimusten huomioimisessa on vakavia puutteita. Organisointi ja johtaminen Ohjelman organisointi - ja johtamismallit tukevat tavoitteiden saavuttamista Ohjelmaorganisaation vastuu- ja raportointisuhteiden selkeys Johtamisen toimintatavat ja prosessit mahdollistavat oikeaaikaisen, nopean ja joustavan päätöksenteon 1. Ohjelmalla on selkeä organisaatio, jossa vastuu ja raportointisuhteet on määritelty täsmällisesti ja ne tukevat ohjelman tehokasta toimeenpanoa 2. Ohjelman vastuu- ja raportointisuhteet ovat osin selkeytymättömät eivätkä ne kaikilta osin tue ohjelman tehokasta toimeenpanoa 3. Organisointimallissa vastuu- ja raportointisuhteet ovat epäselvät ja ne haittaavat ohjelman tavoitteiden saavuttamista. 1. Ohjelman johtamis- ja ohjausmallit ovat toimijoille yksiselitteiset ja päätöksenteko on sujuvaa ja oikeaaikaista 2. Ohjelman johtamis- ja ohjausmallit ovat ohjelman toimijoiden näkökulmasta osin epäselviä eivätkä ne tue ohjelman sujuvaa toimeenpanoa kaikilta osin. 3. Ohjelman johtamis- ja ohjausmallissa ohjelman toimijoiden näkökulmasta vakavia epäselvyyksiä ja ne ovat haitanneet ohjelman sujuvaa, oikea-aikaista ja joustavaa toimeenpanoa 3

8 SÄHKÖISEN ASIOINNIN JA DEMOKRATIAN VAUHDITTAMISOHJELMAN (SADE) ARVIOINTI Ohjelman toimeenpano Tulokset ja vaikutukset Ohjelma on resursoitu sekä asiantuntemukseltaan että määrältään riittävästi suhteessa ohjelman sisältöön ja tavoitteisiin. Ohjelmaan valitut hankekokonaisuudet toteuttavat ohjelman tavoitteita ja ohjelmatasolla toteutetut toimenpiteet tukevat hankkeiden toteutusta Palvelukokonaisuuksien valintakriteerit ovat linjassa ohjelman tavoitteiden kanssa ja valmisteluprosessi on riittävän perusteellinen Ohjelman toimenpiteiden tarkoituksenmukaisuus, riittävyys ja kattavuus suhteessa tavoitteisiin 3. Ohjelman toimenpiteiden tavoitteisiin vastaavuudessa, riittävyydessä ja kattavuudessa on selkeitä puutteita. Viestintätoimenpiteiden kattavuus, toimivuus, hyödyllisyys ja selkeys Rahoitusmekanismi on selkeä ja tukee ohjelman toimeenpanoa ja tavoitteiden saavuttamista Missä määrin ohjelma tuottaa/on tuottanut tuloksia suhteessa asetettuihin tavoitteisiin? 1. Ohjelman organisointimalli on toimiva sekä asiantuntemukseltaan ja resursoinniltaan riittävä suhteessa tavoitteisiin. 2. Ohjelman organisointimalli ei kaikilta osin tue tavoitteiden saavuttamista ja/tai on edustamaltaan asiantuntemukselta ja resursoinniltaan joiltain osin riittämätön. 3. Organisointimalli tukee heikosti ohjelman tavoitteiden saavuttamista 1. Valintakriteerit ovat linjassa tavoitteiden kanssa ja valmisteluprosessi riittävän perusteellinen ja tavoitteiden saavuttamista tukeva. 2. Valintakriteerit ovat joiltain osin ohjelman tavoitteiden kanssa ristiriitaisia ja/tai puutteellisia ja/tai valmisteluprosessissa on todettavissa joitain puutteita tavoitteisiin nähden. 3. Valintakriteerit ovat merkittävästi ohjelman tavoitteiden kanssa ristiriitaisia tai puutteellisia ja/tai valmisteluprosessi ei monilta osin ole riittävän perusteellinen. 1. Ohjelman toimenpiteet ovat tarkoituksenmukaisia ja kattavat ohjelman tavoitteet. 2. Ohjelman toimenpiteet eivät kaikilta osin vastaa tavoitteisiin eivätkä ne ole riittäviä ja kattavia tavoitteisiin nähden. 1. Viestintätoimenpiteet ovat sidosryhmien näkemyksen mukaan tukeneet ohjelman tavoitteiden saavuttamista ollen riittävän kattavia, toimivia, hyödyllisiä ja selkeitä. 2. Viestintätoimenpiteissä on sidosryhmien näkemyksen mukaan jonkin verran puutteita niiden kattavuudessa, toimivuudessa, hyödyllisyydessä ja selkeydessä suhteessa ohjelman tavoitteisiin. 3. Viestintätoimenpiteiden kattavuudessa, toimivuudessa, hyödyllisyydessä ja selkeydessä on sidosryhmien näkemyksen mukaan selkeitä puutteita suhteessa ohjelman tavoitteisiin. 1. Rahoitusmekanismi on ohjelmatoimijoiden mielestä selkeä ja se kohdentuu tavoitteiden saavuttamista tukevasti. 2. Rahoitusmekanismi ei ole kaikkien ohjelmatoimijoiden mielestä selkeä eikä se kaikilta osin tue tavoitteiden saavuttamista. 3. Useat ohjelmatoimijat pitävät rahoitusmekanismin toimintalogiikkaa epäselvänä eikä iso osa toimijoista pidä sitä tavoitteiden saavuttamista tukevana. 1. Ohjelma on pääosin saavuttanut ja/tai sen voidaan arvioida pääosin saavuttavan tavoitteissa asetetun aikataulun mukaan. 2. Ohjelma ei ole saavuttanut / tule saavuttamaan kai- 4

9 SÄHKÖISEN ASIOINNIN JA DEMOKRATIAN VAUHDITTAMISOHJELMAN (SADE) ARVIOINTI kilta keskeisiltä osin tavoitteitaan asetetussa aikataulussa. 3. Ohjelma ei ole saavuttanut /tule saavuttamaan useita sille asetettuja tavoitteita. Seuranta ja arviointi Mitä vaikutuksia ohjelmalla voidaan arvioida olevan suhteessa asetettuihin vaikuttavuustavoitteisiin? Mitä merkitystä palvelukokonaisuuksille ja muille toimenpiteille on ohjelmaan kuulumisesta? Ovatko ohjelman mittarit tarkoituksenmukaisia? Ovatko seurantamittarit / indikaattorit ohjanneet ohjelman ja hankkeidentoimintaa? Missä määrin ohjelman seurantajärjestelmä tukee ohjelman toimeenpanoa? 1. Ohjelman arvioidaan saavuttavan vaikuttavuustavoitteensa. 2. Ohjelman arvioidaan saavuttavan suuren osan vaikuttavuustavoitteista. 3. Ohjelman arvioidaan saavuttavan vain pienen osan vaikuttavuustavoitteista. 1. Ohjelma on tarjonnut tukea ja välineitä suunnitteluun ja toimeenpanoon ja/tai muilla tavoin edistänyt näitä. 2. Ohjelma on tukenut jonkin verran suunnittelua ja toimeenpanoa ja/tai edistänyt näitä. 3. Ohjelman ei ole merkittävästi vaikuttanut suunnitteluun ja toimeenpanoon. 1. Ohjelman mittarit ovat tarkoituksenmukaisia ja kattavia ohjelman tavoitteisiin nähden. 2. Kaikkien ohjelman tavoitteiden toteutumista ei voida todentaa asetetulla mittaristolla. 3. Mittaristo on monin osin puutteellinen ohjelman tavoitteisiin nähden. 1. Ohjelman ja hankkeiden toimenpiteiden suunnittelussa ja toimeenpanossa on huomioitu seurantamittarit/indikaattorit. 2. Ohjelman ja/tai hankkeiden suunnittelussa ja/tai toimeenpanossa on huomioitu vain kolme neljäsosaa indikaattoreista. 3. Ohjelman ja/tai hankkeiden suunnittelussa ja/tai toimeenpanossa on merkittäviä puutteita indikaattoreiden huomioimisessa. 1. Ohjelmatoimijat kokevat seurantajärjestelmän olevan tärkeä osa ohjelman toimeenpanoa ja sen tuottamaa tietoa hyödynnetään toimeenpanon suunnittelussa ja toteutuksessa. 2. Kaikki ohjelmatoimijat eivät tunne seurantajärjestelmää ja vain osa toimijoista pitää sitä tärkeänä osana toimeenpanoa ja sen tuottamaa tietoa hyödyllisenä ohjelman suunnittelussa ja toimeenpanossa. 3. Vain pieni osa ohjelmatoimijoista tuntee seurantajärjestelmän ja pitää sitä tärkeänä osana toimeenpanoa ja sen tuottamaa tietoa hyödyllisenä ohjelman suunnittelussa ja toimeenpanossa. 2.1 Aineisto ja menetelmät Arvioinnissa on hyödynnetty useita erilaisia aineistoja sekä arviointimenetelmiä. Seuraavassa on lyhyesti kuvattu käytetyt aineistolähteet ja arviointimenetelmät. 5

10 SÄHKÖISEN ASIOINNIN JA DEMOKRATIAN VAUHDITTAMISOHJELMAN (SADE) ARVIOINTI Käytetty arviointiaineisto koostuu toteutetuista haastatteluista, ohjelman seuranta- sekä arviointiryhmän kanssa käydyistä keskusteluista, kansainvälisten toimintamallien vertaisoppimistyöpajan tuloksista, kattavasta materiaalipankista sekä laajasta sähköisestä kyselystä. Väliarviointivaiheessa keskeisimpänä aineistolähteenä käytettiin haastatteluissa kerättyä aineistoa, jonka avulla saatiin arvio siitä, miten ohjelman koetaan lähteneen liikkeelle ja millainen käsitys ohjelmaan osallistuvilla toimijoilla on kunkin arviointikriteerin tilasta tässä ohjelman vaiheessa. Tätä väliarviointiraporttia varten toistettiin mittava haastattelukierros, jonka aikana toteutettiin yhteensä noin 20 ohjelmatoimijan henkilökohtainen haastattelu. Haastateltavat koostuivat pääosin ohjelman tiimien ja ryhmien vetäjistä. Täydellinen haastateltavien lista löytyy tämän raportin liitteistä. Henkilökohtaisten haastatteluiden lisäksi kullekin klusteriryhmälle (yhteensä viisi) järjestettiin arviointityöpaja, jossa klusteriryhmän jäsenillä oli mahdollisuus antaa näkemyksensä ohjelman etenemisestä. Klusteriryhmille järjestetyissä työpajoissa oli klusteriryhmästä riippuen muutamasta kahteenkymmeneen osanottajaa. Toteutetut haastattelut toimivat väliarviointivaiheen luonnosvaiheen, että tämän lopullisen vaiheen keskeisimpänä aineistolähteenä ja niissä kerättyä tietoja ja näkemyksiä hyödynnettiin kaikissa väliarvioinnin vaiheissa. Haastattelut ja työpajat toteutettiin pääasiassa syys-lokakuun aikana. Ohjelman väliarviointi toteutettiin tiiviissä yhteistyössä ohjelman koordinaatio- ja arviointitiimin kanssa. Pidetyssä tapaamisissa ulkopuoliset arvioitsijat esittelivät arvioinnin etenemistä ja arvioinnin välituotoksia sekä keskustelivat näistä koordinaatio- ja arviointitiimin kanssa. Tiimien asiantuntemusta sekä käytyjä keskusteluja hyödynnettiin arvioinnin kaikissa vaiheissa. Väliarviointivaiheessa järjestettiin myös kansainvälisiä sähköisen asioinnin kehittämisen malleja esittelevä työpaja, jossa ohjelman ja palvelukokonaisuuksien edustajat tarkastelivat sähköisen asioinnin ulkomaisia kehittämismalleja ja pohtivat niiden hyödynnettävyyttä SADe-ohjelmassa. Vertailuun valitut kohdemaat oli poimittu laajemmasta joukosta yhdessä ohjelman arvioinnin koordinaatioryhmän kanssa. Yksi keskeinen aineistolähde oli SADe-ohjelman materiaalipankki. Materiaalipankkiin kerättiin kaikki saatavilla oleva ohjelma-aineisto, jota hyödynnettiin useiden eri arviointikriteerien normittamisessa. Materiaalipankki on jatkuvasti arvioinnin aikana täydentyvä työkalu, jota tullaan hyödyntämään runsaasti myös jatkossa. Ohjelmadokumenttien lisäksi aineistona käytettiin Jyrki Kataisen hallituksen ohjelmaa ja erityisesti sen asettamia tavoitteita sähköisen asioinnin ja julkisen hallinnon IT-toiminnan kehittämiselle sekä muita ohjelmakaudella tehtyjä poliittisia ja hallinnollisia linjauksia ja päätöksiä kansallisesta tietoyhteiskuntapolitiikasta. Osana väliarviointia toistettiin myös arvioinnin ensimmäisessä vaiheessa toteutettu laaja sähköinen kysely. Sähköisen kyselyn pääasiallisena tavoitteena oli kerätä tietoa ohjelman tunnettuudesta sekä sen tähänastisen viestinnän onnistumisesta sekä tarjota tietoa näiden kehityksestä. Kyselyn kohderyhmänä oli sekä ohjelman tähänastiseen valmisteluun ja toteutukseen tiiviistikin osallistuneita sekä runsaasti lopullisia käyttöönottajia, eli kuntia. Kysely lähetettiin 429 toimijalle sekä kaikkien kuntien kirjaamoihin, joita pyydettiin toimittamaan kysely edelleen kuntien johtajille, hallintopäälliköille sekä tietohallintopäälliköille. Muiden vastaajien joukossa olivat ministeriöiden johto, JUHTAn sekä koordinaatiotiimien jäsenet, ohjelman klusteriryhmien, tiimien ja työryhmien jäsenet, maakuntien liitot, kuntayhtymien tietohallintovastaavat, ELY-keskusten johtajat sekä Kela ja maistraatit. Vastauksia kyselyyn saatiin yhteensä 292, joista kunnista oli 189, ministeriöstä 49, virastoista 26, rekisteröidyistä yhdistyksistä 8 ja kuntayhtymistä 21. Loput 6 vastaajaa eivät kuuluneet mihinkään yllä mainituista ryhmistä. Tarkasteltaessa ohjelman tavoiteasetantaa sekä käytettyjen toimenpiteiden riittävyyttä suhteessa ohjelmalle asetettuihin tavoitteisiin, on arvioinnissa hyödynnetty vaikutusketjuihin perustuvaa teoriaperustaisen arvioinnin lähestymistapaa. Väliraportointivaiheessa keskeisiä arvioitavia näkökulmia ovat ohjelman suunnittelu ja tavoitteenasettelu, ohjelman organisointi ja johtaminen sekä ohjelman toimeenpano. 6

11 SÄHKÖISEN ASIOINNIN JA DEMOKRATIAN VAUHDITTAMISOHJELMAN (SADE) ARVIOINTI 3. OHJELMAN SUUNNITTELU JA TAVOITTEENASETTELU Tässä luvussa on arvioitu: 1. Ohjelman merkitystä ja suhdetta muuhun kansalliseen kehittämiseen 2. Ohjelman tavoitteenasettelua 3. Ohjelman käynnistymisvaihetta Arvioinnin ensimmäisessä vaiheessa ohjelman suunnittelua ja tavoitteenasettelua tarkasteltaessa keskeiset kysymykset olivat: miten ohjelman toimeenpano tavoitteenasettelu vastaa yhteiskunnallisia tarpeita ja luoko tavoitteenasettelu selkeän perustan ohjelman toimenpiteiden suunnittelulle, toimeenpanolle ja seurannalle. Näitä kysymyksiä lähestyttiin arvioimalla mm. tavoitteiden tunnettuutta, selkeyttä ja johdonmukaisuutta. Lisäksi käsiteltiin ohjelman suhdetta muuhun sähköiseen asiointiin liittyvään kansalliseen kehittämiseen. Lisäksi tarkasteltiin ohjelman suunnitteluvaiheen onnistuneisuutta suhteessa asetettuihin tavoitteisiin. Arvioinnin toisessa vaiheessa keskeiset teemat ovat yhä samat, mutta näkökulma on hieman erilainen. Miten jo liikkeelle lähtenyt ohjelma istuu muuhun kansalliseen kehittämistyöhön ja mikä on sen merkitys sähköisen asioinnin kehittämisen kentässä? Onko ohjelman tavoitteenasettelu yhä relevantti, onko sitä muutettu tai olisiko sitä tarvetta muuttaa? Miten onnistuneena ohjelman käynnistymisprosessia voidaan pitää? 3.1 Ohjelman merkitys ja suhde muuhun kansalliseen kehittämiseen Ohjelman merkitystä arvioitaessa käsitellään sekä ohjelman lähtökohtia ja merkitystä kansallisen sähköisen asioinnin kehittämisen. Erityisenä painopisteenä on ohjelmassa toteutettavien palvelukokonaisuuksien näkemys siitä, mikä on ohjelmassa toimimisen tuoma lisäarvo palvelukokonaisuuksille. Hallinto- ja kuntaministerin elokuussa 2008 asettaman ja SADe-ohjelmaa edeltäneen SADehankkeen loppuraportti luovutettiin Hallituksen kannanotto sähköisen asioinnin ja tietoyhteiskuntakehityksen vauhdittamisesta hyväksyttiin jonka perustella valtiovarainministeriö asetti sähköisen asioinnin ja demokratian vauhdittamisohjelman (SADe) toimikaudeksi SADe-ohjelman visio on kirjattu ohjelman toteuttamissuunnitelmaan seuraavasti: SADe-ohjelman tavoitteena on edistää sähköistä asiointia siten, että kansalaisten ja yritysten sähköinen asiointi on mahdollista vuoteen 2013 mennessä kattaen kaikki keskeiset palvelut. Kansalaisten ja yritysten palveluille luodaan yhtenäisesti asiakasrajapinnat eri tahojen tuottamiin julkisiin palveluihin. Tietoyhteiskuntakehitystä johdetaan kahdesta ministeriöstä, sekä VM että LVM käsittelevät teemaa omista näkökulmistaan. Arvioinnin ensimmäisessä vaiheessa haastatteluissa nostettiin esiin kansallisen strategisesti ohjaavan ja päätäntävaltaisen toimielimen puute. Ministeriöiden välisen yhteistyöfoorumin puuttumisen katsottiin heikentävän yhteistyötä, eikä Julkisen hallinnon tietohallinnon neuvottelukunnan (JUHTA) katsottu ottaneen roolia, joka helpottaisi tilannetta. Kuten ensimmäiselläkin arviointikierroksella, oli haastateltavien keskuudessa vahva näkemys siitä, että ohjelman teemat ovat tärkeitä ja sille asetetun päätavoitteen (visio) saavuttaminen on erittäin tärkeää. Ohjelmaan kohdistuneita odotuksia pidettiin yhä suurina, erityisesti ohjelman edettyä ulkopuolinen paine konkreettisten tulosten osalta oli ohjelmatoimijoiden mukaan kasvanut. Haastatteluissa esiin nostetut odotukset toistuivat myös sähköisessä kyselyssä. Laajan sidosryhmänjoukon odotuksissa esiin nousivat erityisesti konkreettiset, asiakaslähtöiset sekä aidosti kansalliset sähköiset palvelut. Lisäksi odotuksia ladattiin todelliseen poikkihallinnolliseen yh- 7

12 SÄHKÖISEN ASIOINNIN JA DEMOKRATIAN VAUHDITTAMISOHJELMAN (SADE) ARVIOINTI teistyöhön. Moni purki myös tuskastumistaan konkreettisten tulosten puutteeseen sekä ohjelman liian hitaaseen etenemistahtiin ja ilmoitti odotustensa olevan lähellä nollaa. Saadaan viimein aikaan oikeasti kansallisia palveluja. "Hallinnollisen taakan vähentyminen asiakkailta, taloudellisemmat, tehokkaammat ja tuottavammat prosessit palvelukokonaisuuksien valmistuttua" Hankkeessa pitäisi minusta syntyä yhteistyömalli julkishallinnon kokonaisarkkitehtuurin synnyttämiseksi ja ylläpitämiseksi tai ainakin aineksia siihen." Asiakasta hyvin palvelevia palveluita, jotka on suunniteltu yhteistä hyvää tuottaen yhteistyössä palveluiden tuottamiseen osallistuvien organisaatioiden kesken organisaatiorajoista ym. vanhoista siiloista piittaamatta. En usko paljoa tapahtuvan, mutta toivon sitä! Ensisijaisesti kansalaisten toivomien ja heidän kannaltaan tärkeiden palveluiden saattamista helposti ja joustavasti sähköisesti käytettäviksi. Että hankkeesta jää toimivia käytäntöjä, ettei hanke jää kasaksi tuotettuja raportteja. Jonkin palvelun onnistunutta tuotantokäyttöä ja todellisia käyttäjiä. "Jotain uutta ja konkreettista: yhden luukun periaatetta eri teemojen sähköisten palveluiden osalta. Jotakin konkreettista. Konkreettisia ratkaisuja ja toimintamalleja. Konkreettisia palveluja asiakkaille sekä selkeitä tuottavuus- ja taloudellisuushyötyjä. "Julkisen sektorin yhtenäisyyttä. Käyttäjän näkökulmasta helppoutta, arkikieltä ohjeistuksessa. Asiakkaan kannalta viranomaispalveluiden saamisen helpottumista ajasta ja paikasta riippumattomasti. Tarvelähtöistä ja asiakasta ohjaavaa käyttöliittymää, jonka avulla saa asiointinsa viranomaisten kanssa hoidettua mahdollisimman valmiiksi. Asioinnin lähtötilanteessa asiakkaan ei ole välttämätöntä tietää kuuluuko asian hoitaminen kunnalle vai valtion viranomaiselle ja mille virastolle tai toimistolle. Ensimmäisen arviointikierroksen tapaan, myös ohjelman puolessa välissä todettiin ohjelmalla olevan poikkeuksellisen vahva poliittinen tuki. Ohjelman katsottiin myös istuvan hyvin kansalliseen kehittämistyöhön sekä tukevat osaltaan Jyrki Kataisen hallituksen hallitusohjelmaa, jossa Hallinnon kehittäminen alaotsikon alla todetaan seuraavaa: Julkisen sektorin tuottavuutta lisätään hyödyntämällä nykyistä tehokkaammin tiedolla johtamista, yhteensopivia tietojärjestelmiä ja kokoamalla julkishallinnon tietohallintoa ja hankintojen rahoitusta yhteen. Lisätään julkishallinnon tietojen yhteiskäyttöä. Julkishallinnon sähköistä asiointia ja palveluita kehitetään asiakaslähtöisesti. Sähköisten palveluiden esteettömyys turvataan ja ikääntyvän väestön erityistarpeet huomioidaan. Ristiriitaista kyllä, vahvasta poliittisesta tuesta huolimatta ohjelman rahoitukseen ja jatkoon liittyvät poliittiset päätökset ovat myös olleet merkittävimpiä ohjelman etenemiseen liittyviä esteitä. Osa ohjelmatoimijoista toivoikin, että vahva poliittinen tuki näkyisi vahvemmin esimerkiksi mahdollisuutena rekrytoida työvoimaa tuottavuusohjelmasta huolimatta tai mahdollisuutena minimoida ohjelman rahoituksen jatkuvuuteen tai resursointiin liittyvät epävarmuustekijät. Ohjelman merkittävimmäksi lisäarvoksi nostettiin vahvan poliittisen ohjauksen rinnalle myös poikkihallinnollinen yhteistyö, jonka laaja ohjelma mahdollistaa. Palvelukokonaisuuksien työtä 8

13 SÄHKÖISEN ASIOINNIN JA DEMOKRATIAN VAUHDITTAMISOHJELMAN (SADE) ARVIOINTI seuraavat klusteriryhmät toimivat klusteriryhmien mukaan hyvin poikkihallinnollisena keskustelufoorumina, jossa kehitettävän kokonaisuuden näkökulmasta merkittävimmät toimijat pääsevät kuulemaan kehitystyön etenemisestä. Käytännössä klusteriryhmien jäsenet edustavat kuitenkin samaa hallinnonalaa ja ovat kyseisen sektorin erityisasiantuntijoita. Klusteriryhmien näkemyksen mukaan aito eri hallinnonalojen yhteistyö on palvelukokonaisuuksien ja klusteriryhmien sisällä kuitenkin jäänyt saavuttamatta. Klusteriryhmien näkemysten mukaan myös klusteriryhmien ja/tai palvelukokonaisuuksien välinen yhteistyö on jäänyt varsin vähäiseksi. Klusteriryhmissä nähtiinkin, että ohjelma ei ole täysin pystynyt hyödyntämään sen kokoamaa laajaa toimijajoukkoa ja ohjelmatyölle tyypillinen vertaisoppiminen on jäänyt puuttumaan. Haastateltavat myös kokivat, että vaikka yhteistyö olisi ollut tarpeellista sekä mielekästä ohjelman alkupuolella, ei päälle liimatun yhteistyömallin tuominen mukaan tässä vaiheessa ohjelmaa olisi mielekästä. Sekä klusteriryhmien työpajoissa että ohjelmatoimijoiden haastatteluissa ohjelman merkittävimmäksi lisäarvoksi nostettiin rahoitus. Kun ohjelman alkupuolella arvioitiin, että ohjelmamuotoinen kehittäminen toisi jatkuvuutta ja kaivattua pitkäjänteisyyttä kehittämiseen, oltiin ohjelman puolivälissä jo skeptisempiä. Ohjelmakauden mittainen rahoitus jakautuu palvelukokonaisuuksien näkökulmasta vuosien mittaisiin pätkiin, joiden jatkuvuutta ei palvelukokonaisuuksissa voida pitää itsestään selvänä. Vaikka tällaista rahoitusmallia puoltaakin ajatus siitä, että kunkin palvelukokonaisuuden tulee todistaa tehtävän kehitystyön mielekkyys sekä onnistuneisuus jatkorahoituksen ansaitsemiseksi, on se myös raskas. Käytännössä vuoden pätkiin jaettu ohjelmarahoitus aiheuttaa palvelukokonaisuuksissa runsaasti epävarmuutta sekä lyhyitä määräaikaisia työsuhteita, jotka taas kasvattavat toteutuksen onnistumiseen liittyviä riskejä esimerkiksi henkilöstön vaihtuvuuden vuoksi. [Ohjelma on] aikaisemmin asetettujen ja hallitusohjelmassa asetettujen tavoitteiden mukainen. Yhdellä rupeamalla haetaan poikkihallinnollisuutta, siinä puoltaa paikkaansa. SADe ja tietohallintolaki ovat hyvin synkassa. Ohjelma on uutta ja ainutlaatuista Suomalaisessa e-hallinnon kehittämisessä. "[Ohjelman] merkitys on erittäin tärkeä. Tämän varaan on laskettu ja on rahoitettu paljon. Erittäin keskeinen. Odotukset ovat todella kovat. Pitäisi nyt ratkaista kymmenien vuosien aikana syntyneitä siiloja. Poliittinen painoarvo on heikentynyt. Politiikan ei tarvitse ohjata, vaan tukea. Ohjelma sopii hyvin kansalliseen valtakunnalliseen kehittämiseen. Yritetään ajaa sähköisten asiointipalveluiden ja ICT:n kehittämistä akselilla valtio ja kunnat, virastot keskenään palvelukokonaisuuden näkökulmasta. Ohjelmassa luodaan poikkihallinnollisia palvelukokonaisuuksia. Niitä ei voida juurikaan kehittää ohjelman ulkopuolella. Kyllä siinä mielessä projektilla on merkitystä. SADe-ohjelma on muotoutunut sattumanvaraisesti, näitä liitännäisiä. Syinä se että on raha (siksi tukipalvelutkin ovat halunneet mukaan), ja se että ensimmäinen it-hanke, joka oikeasti kiinnostanut politiikkoja. Tämä leima ohjelmaa eikä toimi parhaalla mahdollisella tavalla Pitäisi olla jämäkämpi kokonaisuus. 9

14 SÄHKÖISEN ASIOINNIN JA DEMOKRATIAN VAUHDITTAMISOHJELMAN (SADE) ARVIOINTI SADe-ohjelmaa pidetään yhä erittäin tärkeänä ja ajankohtaisena ja siihen kohdistuu paljon odotuksia. Ohjelmalla koetaan edelleen olevan laaja, myös poliittiset toimijat kattava tuki. Ohjelman tärkeimmän merkityksen nähdään olevan sen kaksitasoisessa poikkihallinnollisuudessa: se kokoaa sekä ministeriöt että kunnat yhteisen kehittämistyön ääreen ensimmäistä kertaa näin laajasti 3.2 Ohjelman tavoitteenasettelu Ohjelman tavoitteenasettelun arvioinnissa tärkeimpinä teemoina ovat ohjelmalle asetettujen tavoitteiden tarkoituksenmukaisuus suhteessa ohjelman päämääriin ja visioon sekä tavoitteiden tunnettuus. Ohjelmalle on kirjattu kolme keskeistä vaikuttavuustavoitetta: 1. Sähköinen asiointi: Kansalaisten ja yritysten sähköinen asiointi on mahdollista vuoteen 2013 mennessä kattaen kaikki keskeiset palvelut. 2. Yhteentoimivuus: Koko julkisen hallinnon (valtio, kunnat, KELA) tietojärjestelmien yhteen toimivuutta kehitetään. Yhtenäisillä tieto- ja tietojärjestelmäarkkitehtuureilla ja keskeisten palvelujen valtakunnallisilla tietojärjestelmillä alennetaan kustannuksia ja vapautetaan voimavaroja toiminnan kehittämiseen. Samanaikainen asiakasrajapintojen ja palvelutuotannon tietojärjestelmien kehittäminen mahdollistaa koko palveluketjun kustannustehokkaan toiminnan, asiakkaan ehdoin. 3. Muut: Sähköisen laskutuksen käytön laajentamiseksi koko valtionhallinto ottaa kaikki laskut vastaan sähköisinä vuoden 2009 loppuun mennessä. Videoneuvotteluyhteyksien ja etäpalvelujen käyttöä edistetään koko yhteiskunnassa. Julkisen hallinnon kotimaan matkoista korvataan 20 % verkkokokouksilla vuoteen 2013 mennessä. Ohjelman toimenpiteet, tavoitteet, strategiset päämäärät ja visio koottiin arviointityön ensimmäisessä vaiheessa ohjelmateoreettiseksi malliksi, joka toimi myös arviointia ohjaavana viitekehyksenä (Kuvio 1). Ohjelman alussa sille asetettiin myös neljä osatavoitetta. Ohjelman puolivälissä nämä oli kuitenkin jätetty pois ohjelman tavoiteasetannasta, sillä niihin liittyneet selvitykset oli saatu päätökseen. Neljä osatavoitetta olivat: 1. Sähköisen asioinnin kehittäminen 2. Tietojärjestelmien yhteen toimivuuden kehittäminen 3. Valtion ja kuntien tietojärjestelmäyhteistyön toimintamallin luominen 4. Valtion konsernimaisen tietohallinnon ohjauksen kehittäminen Kuten arvioinnin ensimmäiselläkin kierroksella, lähes kaikki haastatellut tunsivat ohjelman vision keskeisimpien julkishallinnon palveluiden sähköistämisestä vuoteen 2013 mennessä hyvin. Yleisesti haastatellut pitivät ohjelman päämääriä tärkeinä. Ohjelmatoimijat kokivat kuitenkin yhä, että ylätason visio oli alun perin muotoiltu liian laajaksi ja kunnianhimoiseksi, toisaalta sen todettiin olevan muotoiltu siten, että ohjelman tavoitteet voitaisiin määritellä käytännössä uudelleen niin haluttaessa. Koska nykyinen ohjelmatason tavoiteasetanta koettiin verrattain laajaksi sekä löyhästi muotoilluksi, kokivat useat ohjelmatoimijat sen myös tavoittamattomana. Kansainvälisiä toimintamalleja esitelleessä työpajassa käytiin keskustelua Ruotsin World s simplest administration -tunnuslauseesta, jota pidettiin esimerkkinä napakasta ja tavoitetilaa kuvaavasta visiosta. Työpajassa todettiin myös, että nykyinen visio ei tiivistä todellista tavoitetilaa, jonka pitäisi rakentua asiakaslähtöisyyden, helppokäyttöisyyden sekä kustannustehokkuuden ympärille. Kaiken kaikkiaan haastatellut olivat pettyneitä siihen, että jo ohjelman alkuvaiheessa liian laajaksi ja löyhäksi moitittua visiota tai tavoitteita ei ohjelman puoliväliin mennessä oltu täsmennetty. Valtaosa ohjelmatoimijoista sekä palvelukokonaisuuksien työssä mukana olevista haastateltavista uskoi, että vain osa palvelukokonaisuuksista pääsee tavoitteeseensa alkuperäisessä aikataulussa. Todennäköisenä pidettiin kuitenkin, että osa palvelukokonaisuuksista, tai osia niistä, ja sitä myö- 10

15 SÄHKÖISEN ASIOINNIN JA DEMOKRATIAN VAUHDITTAMISOHJELMAN (SADE) ARVIOINTI ten myös tavoitelluista sähköisistä palveluista, saadaan valmiiksi vuoden 2013 loppuun mennessä. Arvioinnin ensimmäisessä vaiheessa haastateltavat kritisoivat palvelukokonaisuuksien välitavoitteiden puutteita ja ohjelman rajausta. Sama teema toistui myös toisen väliarvioinnin haastatteluissa. Nyt syksyllä 2011 pidetyissä klusteriryhmien arviointityöpajoissa kävi ilmi, että vaikka klusteriryhmät vaikuttavat pääsääntöisesti sitoutuneilta työhönsä, ei oman palvelukokonaisuuden tavoitteita yleensä tiedetty. Klusteriryhmät pystyivät arvioimaan tavoitteiden relevanttiutta ja saavuttamista vasta kun tavoitteet käytiin läpi. Tällöin kuitenkin kaikissa palvelukokonaisuuksissa todettiin tavoitteiden olevan edelleen ajantasaisia ja tehtävän työn niiden mukaisia. Palvelukokonaisuudet ovat joutuneet karsimaan toteutussuunnitelmiaan alkuperäisiin suunnitelmista, valintojen tekemisen koettiin kuitenkin useissa tapauksissa tukeneen toteuttavien palveluiden ydintavoitteiden ja sisältöjen muotoilua. Pakon edessä on ollut välttämätöntä punnita saavutettavia hyötyjä tarkasti. Esim. Oppijan palvelukokonaisuus korosti kuitenkin, että mikäli karsintaa joudutaan vielä tekemään, ei palvelukokonaisuudesta tule enää eheää ja ydintavoite jää tällöin saavuttamatta. Klusteriryhmät kertoivat sisällön kiteyttämisvaateiden nostattaneen tarpeellista keskustelua klustereissa. Toisaalta osa koki, ettei tavoitteita käsittelevä keskustelu useinkaan johtanut mihinkään vaan siinä toisteltiin useaan kertaan samoja asioita. Arvioinnin ensimmäisellä kierroksella varsin tuntemattomina, mutta tärkeinä, pidetyn neljän osatavoitteen poistaminen ei ollut haastateltavien tiedossa. Ohjelman suunnitteluvaiheessa haastateltavat kokivat, että asetettujen välitavoitteiden ja vision heikkouksista johtuen valitut palvelukokonaisuudet määrittivätkin ohjelman konkreettiset tavoitteet, eikä päinvastoin. Koska ohjelman tavoiteasetantaan ei ohjelman alkuvaiheen jälkeen tehty täsmennyksiä tai tarkennuksia ja ohjelman käytännön kehittämistyö tapahtuu käytännössä lähes kokonaan palvelukokonaisuuksissa, toistui sama huomio myös ohjelman puolivälissä. Lisäksi osa nyt toteutusvaiheeseen siirtyneiden palvelukokonaisuuksien toimijoista totesi, että tavoitteet ja tuotettavat palvelut ovat monissa tapauksissa hyvin teknologialähtöisiä. Aidon asiakastarpeen huomioiminen vaihtelee palvelukokonaisuuksittain. Lähes kaikissa klusteriryhmissä epäiltiin edelleen tuotettavien palveluiden asiakaslähtöisyyttä. Monet miettivät, että onko kuitenkin kyse vain teknologia- ja hallintolähtöisistä oletuksista ja saavuttavatko palvelut oletetut käyttäjäryhmänsä riittävän laajasti Ohjelman toimintamallien näkyvyys ja hyödyntäminen Hallituksen hyväksymä kannanotto sähköisen asioinnin ja tietoyhteiskuntakehityksen vauhdittamisesta sisälsi sähköisten palveluiden kehittämistyölle useita yleisiä laatuvaatimuksia. Näiden vaatimusten huomioimiseksi ohjelmassa on palvelukokonaisuuksien ja tukipalveluiden rinnalle rakennettu toimintamalleja palvelukokonaisuuksia hallinnoivien klusteriryhmien työn tueksi. Toimintamallit on toteutussuunnitelmassa kuvailtu seuraavasti: 1. Sähköisiä palveluja kehitetään vuorovaikutuksessa palvelujen käyttäjien kanssa huomioiden käytön helppous. Syksyn 2009 aikana kehitettyä toimintamallia hyödynnetään kaikissa palvelukokonaisuuskehittämishankkeissa. 2. Kehittämisen kaikissa vaiheissa huomioidaan kansalaisten tietosuojan toteutuminen ja sen varmistamiseksi toimitaan hyvässä yhteistyössä tietosuojavaltuutetun kanssa. Ohjelman johtoryhmään nimettiin pysyväksi asiantuntijaksi tietosuojavaltuutettu. Toimintamalli tietosuojan varmistamiseksi valmisteltiin syksyllä 2009 hyödynnettäväksi kaikissa palvelukokonaisuushankkeissa. 3. Julkisen sektorin hankinnoissa hyödynnetään markkinoiden tarjoamia ratkaisuja sekä yksityisen sektorin innovaatioita. Ohjelman osana on käynnistetty kevään 2009 aikana JulkITfoorumin toiminta. Toimintamalli markkinoiden hyödyntämiseksi kehitettiin syksyn 2009 aikana. Ohjelmaan sisältyvissä hankinnoissa pyritään tapauskohtaisesti harkiten hyödyntämään innovatiivisia 11

16 SÄHKÖISEN ASIOINNIN JA DEMOKRATIAN VAUHDITTAMISOHJELMAN (SADE) ARVIOINTI hankintamuotoja hankintalain edellyttämien menettelyin (esimerkiksi kilpailullinen neuvottelumenettely). 4. Edistetään avointen tietojärjestelmäarkkitehtuurien sekä avoimen lähdekoodin käyttöä julkisen hallinnon järjestelmissä. Avoimen lähdekoodin käyttöä edistetään muun muassa JHS-suosituksilla, joista ensimmäinen on julkaistiin alkuvuonna Kehitetään järjestelmien välisiä rajapintoja JHS-suosituksina, mikä edistää myös uusien toimijoiden markkinoille tulemisen mahdollisuuksia. 5. Sähköisten palveluiden kehittämistyössä tehdään ratkaisuja, jotka tukevat palvelujen tuottamista molemmilla kansallisilla kielillä. Kehitettiin toimintamalli näkökulman huomioimiseksi sähköisen asioinnin palvelukokonaisuuksien kehittämisessä. Kuten arvioinnin ensimmäisessäkin vaiheessa, pitivät haastatellut valittuja ohjelman läpäiseviä toimintamalleja oikeina ja tarpeellisina teemoina, jonka lisäksi niitä luonnehdittiin itsestään selviksi aihealueiksi hallinnon kehittämistyössä. Arvioinnin alussa kehitysesityksenä ehdotettua toimintatapaa, jossa toimintamallityöryhmät olisivat tukeneet palvelukokonaisuuksien ja tukipalveluiden työtä esimerkiksi auditoimalla suunnitelmia tietyissä välietapeissa, ei ohjelman puolivälissä oltu toteutettu. Käytännössä osa toimintamallityöryhmistä oli julkaissut toimintamalliohjeen, joka oli vapaasti palvelukokonaisuuksien hyödynnettävissä. Varsinaista työtä toimintamallien levittämiseksi ei kuitenkaan tehty, vaan käytännössä toimintamallityöryhmät kertoivat avustavansa palvelukokonaisuuksia pyydettäessä. Palvelukokonaisuuksissa toimintamallien mukaiset teemat oli huomioitu kiitettävästi, vaikka haastattelujen mukaan palvelukokonaisuuksien ja toimintamallien välinen yhteistyö oli kuitenkin vähäistä. Toimintamallit ovat periaatetason juttuja. Kuulostaa tutulta, kyllä nämä on huomioitu nähdäkseni. Toimintamalleja hyödynnettiin esiselvityksessä. Eivät ne tietenkään aina kirkkaina mielessä ole, jos ei niitä joku pidä mielessä. Hyvä, että tällaiset periaatteet ovat olemassa ja hankkeita kohtaan on reilua, että joku pitää niitä esillä. [Toimintamallit] tulevat ohjaamaan työskentelyä positiivisesti jossain vaiheessa. Hankkeemme on lähtökohtaisesti sellainen, että tätä ei voi tehdäkään muulla tavalla. Ohjelman visio on yhä hyvin tunnettu ohjelmatoimijoiden keskuudessa. Ohjelman alkupuolella huonosti tunnetut neljä osatavoitetta on poistettu, mutta jo suunnitteluvaiheessa epätarkkana pidettyä visiota ei ole täsmennetty. Ohjelman pääsemistä visiossa asetettuun tavoitteeseen arvioidaan lähinnä yksittäisten palvelukokonaisuuksien onnistumisten kautta. 12

17 SÄHKÖISEN ASIOINNIN JA DEMOKRATIAN VAUHDITTAMISOHJELMAN (SADE) ARVIOINTI 1. Oppijan palvelukokonaisuus 2. Osallistumisympäristön palvelukokonaisuus 3. Oma terveys - palvelukokonaisuus 4. Rakennetun ympäristön ja asumisen palvelukokonaisuus 5. Työnantajan palvelukokonaisuus 6. Kansalaisen hyvinvointipalvelusuunnittelu palvelukokonaisuus 7. Yrityksen perustajan palvelukokonaisuus Toimintamallit 1. Vuorovaikutus käyttäjien kanssa 2. Tietosuoja-asioiden huomioiminen 3. Vuorovaikutus markkinoiden kanssa ja niiden hyödyntäminen 4. Avoimen lähdekoodin ohjelmistojen käytön edistäminen 5. Molempien kansallisten kielten huomioiminen Suomi.fi Asiointitili Yritys- Suomi.fi Yleisneuvon. TOIMENPITEET TAVOITTEET STRATEGISET PÄÄMÄÄRÄT Palvelukokonaisuudet Tukipalvelut VALTASA Asiointialusta Yhteistoiminta Etäpalvelut 1. SÄHKÖISEN ASIOINNIN KEHITTÄMINEN Sähköiset palvelukokonaisuuksien toteuttaminen elämänkaaren eri vaiheissa ja tilanteissa hallinnonaloista ja organisaatioiden rajoista riippumatta. 2. TIETOJÄRJESTELMIEN YHTEENTOIMIVUUDEN KEHITTÄMINEN 3. VALTION JA KUNTIEN TIETOJÄRJESTELMÄ- YHTEISTYÖN TOIMINTAMALLI 4. VALTION KONSERNIMAINEN TIETOHALLINNON OHJAUS A. TUOTTAVUUS Tuottavuuden parantuminen ja kustannussäästöt. B. ASIAKASLÄHTÖISYYS Yhteiset ratkaisut ja asiakasrajapinnat mahdollistavat aiempaa asiakaslähtöisempien palveluiden tarjoamisen kansalaisille ja yrityksille. C. SAATAVUUS JA KATTAVUUS Julkisen hallinnon sähköiset palvelut tuotetaan osana monikanavaista palvelukonseptia siten, että merkittävissä elämäntilanteissa ja yritysten elinkaaren eri vaiheissa palvelut ovat kansalaisten ja yritysten saatavissa kaikkialla Suomessa. VISIO Kansalaisten ja yritysten sähköinen asiointi kattaa keskeiset palvelut vuoteen 2013 mennessä Yhteentoimivuuden ohjaus+ laki Sähköinen laskutus Ajanvaraus Järjestelmähankkeiden arviointi JIP ja yht. ratkaisujen hallinnointi Kuvio 1: SADe-ohjelman arvioinnin päivitetty viitekehys 13

18 4. OHJELMAN ORGANISOINTI JA JOHTAMINEN Tässä luvussa on arvioitu: 1. Ohjelman organisointimallia 2. Ohjelman toimeenpano-organisaation resursointia 3. Ohjelman johtamis- ja ohjausmalleja Ohjelman organisoinnin arvioinnissa on tarkasteltu ohjelmaorganisaation rakenteellista selkeyttä, raportointisuhteiden toimivuutta, resursointia ja ohjelmaorganisaation asiantuntemusta. Organisoinnin osalta arvioinnin pääkysymyksenä on; Tukeeko ohjelman organisointi (JUHTA, ohjaustiimi, koordinaatiotiimi, palvelukokonaisuuksien klusterityöryhmät) tavoitteiden saavuttamista? Resursointia tarkastellaan tässä luvussa nimenomaan toimeenpano-organisaation näkökulmasta: onko ohjelmaorganisaation mitoitus ja resursointi oikea suhteessa sille SADe-ohjelman ohjauksen vaatimiin resurssitarpeisiin. Johtamis- ja ohjausmallien osalta arvioinnin pääkysymys on: Missä määrin ohjelman, ml. hankkeet, johtamis- ja ohjausmallit palvelevat ohjelman toimeenpanoa (ohjelma- ja hanketasot)? Arvioinnin kriteereinä johtamis- ja ohjausmallien osalta ovat prosessien ja roolien selkeys ja riittävä joustavuus, jotka takaavat oikea-aikaisen ja sujuvan päätöksenteon. 4.1 Ohjelman organisointimalli ja resursointi Ohjelman organisointimallia käsitellään arvioiden sen johtoryhmä JUHTAn, ohjelman tiimien ja työryhmien toimivuutta sekä henkilöresursoinnin ja asiantuntemuksen riittävyyttä. Ohjelman organisointimalli on ollut pääosin sama ohjelman alusta alkaen. Vuoden 2011 aikana on kuitenkin tehty muutamia muutoksia. Samoin ohjelmasta vastaavassa VM:n hallinnonkehittämisosaston IT-toimintojen organisoinnissa on tehty merkittäviä muutoksia vuoden 2011 puolessa välissä keskittämällä KuntaIT ja ValtIT -toiminnot kesällä 2011 valitun ICT-johtajan alaisuuteen. SADe ohjelmaa johdetaan ja hallinnoidaan VM:n JulkiICT-toiminnossa, johon on ohjelmaa varten palkattu ohjelmapäällikkö ja kaksi projektikoordinaattoria. Iso osa myös ohjelman toimielimiin nimitetyistä henkilöistä työskentelee mainitulla osastolla. Ohjelmalla oli sen alkuvaiheessa, vuoden 2009 loppuun asti oma johtoryhmä. Tällöin johtoryhmä liitettiin Julkishallinnon tietohallinnon neuvottelukuntaan (JUHTA), joka käsittelee edelleen myös JUHTAlle perinteisesti kuuluvat asiat. JUHTAn, samoin kuin vuoden 2009 loppuun toimineen johtoryhmän puheenjohtajana elokuun 2011 loppuun asti toimi hallinnonkehittämisosaston ylijohtaja. Syyskuun JUHTAn kokouksessa puheenjohtajana aloitti kesällä nimitetty ICT-johtaja. Johtoryhmän työskentelyä valmistelee koordinaatiotiimi, jonka yksitoistahenkinen ryhmä koostuu kolmea henkilöä lukuun ottamatta VM:n henkilöstöstä. Tiimin tehtävänä on myös yhteen sovittaa näkemyksiä ja koordinoida valmistelua. JUHTAlla on myös seitsemän henkilön viittä eri organisaatiota edustava sihteeristö, joka toimii JUHTAn edustajina SADe-ohjelman tiimeissä ja työryhmissä. Mainittujen toimielinten lisäksi ohjelman tueksi on perustettu neljä pysyvää valmistelutiimiä: palvelukokonaisuustiimi, tuloksellisuustiimi, ohjelman menetelmiä ja prosesseja käsittelevä tiimi ja viestintäryhmä. Näistä tuloksellisuustiimi on lopettanut toimintansa vuoden 2011 aikana. Tämän kokoonpanoa muutettiin kertaalleen vuoden 2010 syksyllä, koska tiimi ei saanut toimintaansa tuloksekkaasti alkuun. Ohjelmaan perustetut hankekohtaiset työryhmät (Julkisen hallinnon yhteisen JulkIT-tuottajaorganisaation perustamishanke, Julkisen hallinnon tietohallinnon ohjaus ja yhteentoimivuus -hanke ja Valtion IT-hankkeiden arviointitoiminnon käynnistäminen) ovat jo päättäneet toimintansa. Ohjelman läpäisevän viiden toimintamallin työskentely on koottu kolmeen tiimiin. Kahdeksalle tukipalvelulle on asetettu omat tukipalveluryhmät ja seitsemän palvelukokonaisuutta on yhdistetty viiden klusteriryhmän ohjattavaksi. Samoin ohjelman viidestä erillistä selvitystehtävästä kaksi on yhdistetty niin, että niitä ohjaa neljä työryhmää. 14