VÄLIRAPORTTI SÄHKÖISEN ASIOINNIN JA DEMOKRATIAN VAUH- DITTAMISOHJELMAN (SADe) ARVIOINTI

Transkriptio

1 Valtiovarainministeriö Väliraportti 12/2012 VÄLIRAPORTTI SÄHKÖISEN ASIOINNIN JA DEMOKRATIAN VAUH- DITTAMISOHJELMAN (SADe) ARVIOINTI

2 2 TIIVISTELMÄ Tämä on järjestyksessään kolmas VM:n hallinnoiman SADe-ohjelman toimeksiannosta toteuttavan riippumattoman arvioinnin väliraportti. Arvioinnin tavoitteena on tuottaa tietoa ja palautetta SADe-ohjelman johdolle ohjelman etenemisestä, vaikutuksista ja mahdollisesti tarvittavista lisätoimista. Väliarvioinnin pääteemoja ovat ohjelman tavoitteenasettelu, toimeenpano sekä organisointi ja johtaminen. Arvioinnista vastaa Ramboll Management Consulting ja sitä ohjaa VM:n JulkICT-toimintaa ja hallintopolitiikkaa edustava seurantaryhmä. Arvioinnin keskeisimmät johtopäätelmät: Ohjelma on tärkeä, koska se pyrkii keskitetysti tuottamaan konkreettisia, julkisen sektorin kustannustehokkuutta ja laatua vahvistavia palveluita. Sen tuotoksiin ja vaikuttavuuteen kohdistuu runsaasti odotuksia. Ohjelman vahvuus on sen kansallisia ja alueellisia toimijoita kokoavissa tavoitteissa ja rakenteissa. Ohjelma on koonnut useita toimijoita ensimmäistä kertaa yhteisten toimenpiteiden ja tavoitteiden ääreen. Ohjelma on edennyt pääosin suunnitellusti. Tavoitteiden saavuttamista tukee se, että ohjelmalle on annettu jatkoaikaa lähes kahden vuoden verran. Muutamat hankkeet saivat suunnitteluvaiheessa jatkoaikaa. Lisäksi tukipalvelut valmistuivat pääosin liian myöhään palvelukokonaisuuksien tarpeisiin. On todennäköistä että ohjelma tulee saavuttamaan merkittävän osan tavoiteltavista tuotoksista. Tosin kaikkien palvelukokonaisuuksien pysymistä annetussa aikataulussa ei voida vielä pitää varmana. Palvelukokonaisuuksien tuotosten valmistelumisen edellytyksenä on ollut etenemisen myötä tehty kokonaisuuksien uudelleenarviointi. Ohjelman merkittävänä tuloksena on kokemus näin laajoista hallinnonalojen sisäisistä yhteistyöhankkeista. Ohjelma on toiminut oppimisprosessina monessa palvelukokonaisuuksien toteutukseen keskeisesti osallistuvissa organisaatioissa. Ohjelmassa on tehty oikeansuuntaisia muutoksia merkityksiin ja tavoiteasetantaan liittyen. Tehdyillä muutoksilla on pyritty ohjaamaan työtä alkuvaiheessa tehtyjen ratkaisujen asettamien reunaehtojen puitteissa. Ohjelman uusi tavoitteenasettelu on selkeyttänyt ohjelmaa. Ohjelmakokonaisuus on selkeytynyt ohjelman parissa työskenteleville ja ohjelman imago on parantunut. Palvelukokonaisuuksien edustajat ovat edelleen huolissaan siitä, että ne tekevät keskenään päällekkäistä työtä. Hankkeet odottavat kannanottoa yhteisistä ratkaisuista palveluiden toteutuksen tueksi. Kannanottojen viivästyessä on tehty omia ratkaisuja. Käynnissä oleva kokonaisarkkitehtuurin kuvaus vastaa tähän tarpeeseen, tosin se valmistuu tarpeeseen nähden myöhässä. Toimijat pelkäävät ohjelman keskittyvän edelleen vain tuotosten valmistumiseen ja käyttöönoton jäävän liian vähälle huomiolle, jolloin varsinaisten tavoitteiden saavuttaminen vaarantuu. Ohjelman viestintä on selkeytynyt viimeisen vuoden aikana. SADe- viestintä arvioitiin aiempia vuosia onnistuneemmaksi kaikilla osa-alueilla. Viestinnän koetaan kuitenkin oleva yhä hallintolähtöistä ja keskittyvän liikaa byrokratiaan palveluista viestimisen sijaan. Toimeenpanon tueksi tuotetut työkalut vastaavat toimeenpanon ja seurannan tarpeisiin aiempaa paremmin. Lisäksi uudet raportointimenetelmät (mm. uudistunut kuukausiraportointipohja ja kustannus-hyöty analyysit) on päivitetty siten, että ne mahdollistavat ohjelmakokonaisuuden etenemisen aiempaa paremman seurannan.

3 SÄHKÖISEN ASIOINNIN JA DEMOKRATIAN VAUHDITTAMISOHJELMAN (SADE) ARVIOINTI Arvioinnin keskeisimmät toimenpidesuositukset Klusteriryhmien työskentelyä tulee tehostaa kommunikoimalla klusteriryhmien ja niiden jäsenten ohjelman hallintamallissa nimetyt roolit ja vastuut nykyistä painokkaammin. Hankkeissa kehitetyille, erityisesti jo käyttöönottovaiheeseen tulleille, palveluille tulee välittömästi laatia ylläpito- ja kehitysvaiheen rahoitusmalli. Selkeän rahoitusmallin puuttuminen riskeeraa kehitettyjen palveluiden käyttöönoton, ylläpidon ja jatkokehityksen ja näin ollen ohjelman keskeisimmän tavoitteen toteutumisen. Käyttöönottoja ja palveluiden hallintamalleja olisi tärkeää suunnitella palvelukokonaisuuksien yhteistyönä silloin kun niiden aikataulut ja käyttäjäryhmät ovat riittävän samankaltaisia. o o Käyttöönotot tulee myös mahdollisuuksien mukaan kytkeä muihin uudistustoimiin, kuten osaksi kuntarakenneuudistuksessa kunnille tarjottavaa tukipakettia. Palveluille tulee alusta asti saada riittävä käyttäjämäärä. Tätä voitaisiin tukea kannusteilla. Toteutuksessa ja käyttöönotossa on tärkeää huomioida markkinoilla jo olemassa olevat teknisesti tai sisällöltään vastaavat tai täydentävät ratkaisut. Yksityisen sektorin toimijoiden kanssa on tärkeää tehdä yhteissuunnittelua mahdollisuuksien mukaan valmiiden ratkaisujen ostamisen sijaan. Palveluita tulisi suunnitella, testata ja käyttöönottaa systemaattisesti yhteistyössä palveluiden tulevien käyttäjien kanssa. Jos halutaan tuottaa edellä käyviä ja kansalaisia kiinnostavia palveluita, tulisi asiakasnäkökulman olla kaiken kehittämisen keskiössä. Ohjelman hankkeiden sisäistä viestintää tulee tehostaa entisestään päällekkäisen työn välttämiseksi. Tekeillä olevan kokonaisarkkitehtuurityön tulokset tulee viestiä aktiivisesti ohjelman hankkeille. Kokonaisarkkitehtuurityö tulee mahdollisuuksien mukaan toteuttaa siten, että se itsessään toimii hankkeiden välisen viestinnän välineenä. Ohjelman viestinnän tulee jatkossa keskittyä aiempaa vahvemmin kehitetyistä ja tulevista palveluista, sekä erityisesti niiden hyödyistä viestittämiseen. Itse ohjelmasta viestimisen merkitys SADe -brändin alla vähenee palveluiden käyttöönoton lähestyessä. Ohjelmasta ja sen toimintatavoista viestittämisen hyödyt realisoituivat ohjelman alkupuolella. Viestintään tulee varata riittävästi resursseja. Tulevista ja kehitetyistä viestiminen on keskeistä palveluiden käyttöönottamiseksi ja tavoitteiden saavuttamiseksi Ohjelmalle asetettu tiukka henkilötyövuosirajoite riskeeraa ohjelman tavoitteiden saavuttamisen, eikä sitä voida pitää vaikuttavuus- ja tuloksellisuusohjelman hengen mukaisena. Ohjelman hankkeilla tulisi olla nykyistä vapaammat kädet allokoida ohjelmatyöhön osoitetut rahat itse parhaaksi katsomallaan tavalla.

4 SÄHKÖISEN ASIOINNIN JA DEMOKRATIAN VAUHDITTAMISOHJELMAN (SADE) ARVIOINTI SISÄLLYS 1. Johdanto 1 2. Arvioinnin toteutus ja rajaus Aineisto ja menetelmät Ohjelmassa vuonna 2012 tapahtuneet keskeiset muutokset 6 3. Ohjelman merkitys ja tavoitteenasettelu Ohjelman merkitys ja suhde muuhun kansalliseen kehittämiseen Ohjelman tavoitteenasettelu Ohjelman organisointi ja johtaminen Ohjelman organisointimalli ja resursointi Johtamis- ja ohjausmallit Ohjelman toimeenpano Ohjelman eteneminen Viestintä Rahoitusmalli Tulokset ja vaikutukset Seuranta ja arviointi Riskit Johtopäätökset ja suositukset Merkitys ja tavoitteenasettelu Organisointi ja johtaminen Toimeenpano ja eteneminen Tulokset ja vaikutukset Seuranta ja arviointi 68 LIITTEET Liite 1: Arvioinnin 1., 2. ja/tai 3. kierroksella haastatellut henkilöt Liite 2: SADe -johtoryhmän kokoonpano Liite 3: SADe -johtoryhmän tehtävät Liite 4: Kyselyn kohderyhmien listaus

5 SÄHKÖISEN ASIOINNIN JA DEMOKRATIAN VAUHDITTAMISOHJELMAN (SADE) ARVIOINTI 1. JOHDANTO Tämä raportti on valtiovarainministeriön (VM) hallinnoiman, vuonna 2009 käynnistetyn SADe - ohjelman riippumattoman arvioinnin kolmas väliraportti. Ensimmäinen ja toinen väliraportti ovat valmistuneet vuoden välein marraskuissa 2010 ja Ulkoisen arvioinnin tavoitteena on tukea ohjelman totutusta sen alkuvaiheesta asti tuottamalla tietoa ja näkemyksiä ohjelman etenemisestä, vaikutuksista ja mahdollisista kehittämistarpeista. Ensimmäisessä väliarvioinnissa painotettiin ohjelman alkuvaiheessa tärkeitä teemoja, valmistelua ja tavoitteenasettelua. Toisessa väliarvioinnissa arvioinnin painopiste oli enemmän toimeenpanossa ja etenemisessä. Tämä kolmas arviointi suuntaa jo kohti ohjelman päättymistä ja arvioinnissa onkin painotettu tavoitteiden saavuttamisen edellytyksenä olevia tekijöitä. Raportin toisessa luvussa on kuvattu arvioinnin arviointikriteereitä, aineistoja, menetelmiä ja tehtyjä rajauksia. Kolmannessa luvussa käsitellään ohjelman tavoitteita ja suunnittelua. Osuus kattaa ohjelman merkityksen tarkastelun ja suunnittelun arvioinnin eri osakokonaisuuksien näkökulmasta. Neljännessä luvussa paneudutaan ohjelman organisointiin ja johtamis- ja ohjausmalleihin käsitellen myös resursointia. Raportin viidennessä osuudessa käsitellään ohjelman toimeenpanoa tarkastellen ohjelman etenemistä suhteessa suunnitelmiin. Samoin käsitellään ohjelman sisäistä ja ulkoista viestintää sekä rahoitusmallia. Kuudennessa luvussa käsitellään lyhyesti ohjelman tuloksia ja vaikutuksia ja seitsemännessä luvussa ohjelman seurantaa ja arviointia. Kuudes luku on sisällöllisesti vielä melko kevyt, koska ohjelman tässä vaiheessa tuloksia on syntynyt vasta jonkin verran. Tulosten ja vaikuttavuuden saavuttamisen arviointi on myös monien vielä auki olevien asioiden takia mahdotonta arvioida. Hankkeiden tulosten saavuttamista voidaan jo alustavasti arvioida. Luvussa 8 kuvataan arvioitsijoiden laatimaa riskianalyysiä. Seitsemänteen lukuun on koottu ohjelman johtopäätökset ja suositukset, jotka on jaettu alaluvuittain: merkitys ja tavoitteenasettelu; organisointi ja johtaminen; tulokset ja vaikutukset sekä seuranta ja arviointi. Näiden jälkeen esitetään yhteenveto alussa esitettyihin arviointikysymyksiin vastaten. Arviointia on ohjannut VM:n asettama arvioinnin seurantaryhmä, jonka kokoonpano on suurelta osin muuttunut kuluneen 1,5 vuoden aikana. Tällä hetkellä ryhmään kuuluvat puheenjohtaja, ICT-johtaja Timo Valli, ohjelmapäällikkö Marjukka Saarijärvi, ohjelmakoordinaattori Ira Alanko, ohjelmakoordinaattori Tiina Kotonen-Pekkanen, hankepäällikkö, yksikön päällikkö Esko Vainio ja neuvotteleva virkamies Jukka Erkkilä. Arviointia toteuttaa Ramboll Management Consulting, joka valittiin arvioinnin toteuttajaksi avoimen hankintakilpailutuksen kautta. 1

6 SÄHKÖISEN ASIOINNIN JA DEMOKRATIAN VAUHDITTAMISOHJELMAN (SADE) ARVIOINTI 2. ARVIOINNIN TOTEUTUS JA RAJAUS Arviointihankkeen tavoitteena on tuottaa tietoa ja palautetta SADe -ohjelman johdolle ohjelman etenemisestä, vaikutuksista ja mahdollisista tarvittavista lisätoimista. Kolmannen väliarvioinnin pääteemoja ovat ohjelman toimeenpano sekä käyttöönottoon varautuminen. Tämä väliarviointi jatkaa vuoden 2011 väliarviointiluonnosta, jossa pääpainona oli ohjelman tavoitteenasettelu, organisointi ja johtaminen sekä toimeenpano. Vuonna 2011 valmistunut väliraportti täydensi ensimmäistä, pääasiassa ohjelmanvalmisteluvaihetta arvioiva väliraporttia, joka valmistui vuoden 2010 lopussa. SADe -ohjelman aikataulua on ohjelman edetessä pidennetty siten, että se jatkuu alkuperäisestä suunnitelmasta poiketen vuoteen 2015 saakka. Tästä syystä vuonna 2011 toteutettu väliarviointi, sijoittuu nyt tosiasiallisesti ohjelman ensimmäiselle puoliskolle, ennemmin kuin ohjelmakauden puoliväliin. Ensimmäisten arviointikierrosten jälkeen ohjelmarakenteessa on tapahtunut merkittäviä muutoksia. Vuoden 2011 lopussa SADe -ohjelma muodostui seitsemästä palvelukokonaisuudesta ja seitsemästä tukipalvelusta. Vuoden 2012 lopussa palvelukokonaisuuksia oli yhteensä enää kuusi, jonka lisäksi ohjelmassa toteutettiin kahta erillishanketta. Aiempina vuosina ohjelmaan sisältyi palvelukokonaisuuksien ja tukipalveluiden lisäksi useita yhteistoiminnallisia hankkeita sekä neljä toimintamallia, joita ovat edistäneet erityiset toimintamallityöryhmät. SADe - ohjelmakokonaisuutta ja sen muutoksia on kuvattu myöhemmin raportissa (sivu 16, Kuvio 2). Tässä raportissa SADe-ohjelman toimenpiteisiin (sis. palvelukokonaisuudet ja erillishankkeet) viitataan termillä hankkeet. Ohjelmantason toimielimiä (esimerkiksi ohjelmaa koordinoiva SADe tiimi, projektipäällikkötiimi, palvelukokonaisuus- ja erillishanketiimit ja viestintätiimi) kutsutaan tässä raportissa tiimeiksi. Hankkeiden ohjausryhminä toimiviin klusteriryhmiin viitataan termillä klusteriryhmät. Arviointi perustuu arvioitsijoiden laatimaan arviointikriteeristöön. Arviointikriteeristö on jaoteltu arvioinnin kolmen merkittävimmän näkökulman mukaisesti: tavoitteenasettelu, toimeenpano sekä organisointi ja johtaminen. Kuhunkin näkökulmaan sisältyy kriteereitä, joiden täyttymistä ohjelman toteutusvaiheeseen valmistautuessa tarkastellaan kolmiportaisten asteikon avulla, jossa vaihtoehto 1 kertoo ko. kriteerin toteutumisen olevan hyvä, 2 vastaa neutraalia toteutumista ja 3 kertoo tilanteen olevan huolestuttava. Arvioinnin näkökulmat ja arviointikriteerit on esitelty seuraavassa taulukossa. Arvioinnin näkökulmat ja arviointikriteerit ovat pysyneet samoina kaikilla kolmella arviointikierroksella. ARVIOINNIN NÄKÖKULMA ARVIOINTIKRITEERIT Tavoitteenasettelu Tavoitteenasettelu vastaa yhteiskunnallisia tarpeita ja luo selkeän perustan ohjelman toimenpiteiden suunnittelulle, toimeenpanolle ja seurannalle Keskeiset toimijat tuntevat ohjelman tavoitteet Tavoitteet ovat selkeitä ja keskenään johdonmukaisia 1. Kaikki keskeiset toimijat tuntevat tavoitteet pääsääntöisesti hyvin ja heillä on keskenään yhdenmukainen käsitys niistä. 2. Osa keskeisistä toimijoista ei tunne tavoitteita ja näkemykset tavoitteiden sisällöstä vaihtelevat jonkin verran. 3. Merkittävä osa keskeisistä toimijoista ei tunne tavoitteita ja näkemykset tavoitteiden sisällöstä vaihtelevat paljon. 1. Tavoitteet ovat johdonmukaisia, yhtäaikaisesti saavutettavissa ja selkeästi dokumentoituja. 2. Tavoitteiden johdonmukaisuudessa ja dokumentoinnissa on joitain puutteita ja/tai niiden yhtäaikainen saavuttaminen ei ole kaikilta osin mahdollista. 3. Tavoitteiden johdonmukaisuudessa ja dokumentoinnissa on merkittäviä puutteita ja/tai niiden yhtäai- 2

7 SÄHKÖISEN ASIOINNIN JA DEMOKRATIAN VAUHDITTAMISOHJELMAN (SADE) ARVIOINTI kainen saavuttaminen ei ole monilta osin mahdollista. Tavoitteet täydentävät muita teemaan kytkeytyviä kansallisen kehittämisen ohjelmia ja linjauksia Ohjelmalle asetetut laatuvaatimukset on huomioitu ja ne tukevat tavoitteiden saavuttamista (ml. hankkeet ja muut hankkeet) 1. Ohjelman tavoitteet täydentävät perustellusti kansallisen kehittämisen muita teemaan kytkeytyviä strategisia linjauksia, ohjelmia ja toimenpiteitä eikä ole näiden kanssa päällekkäinen tai perusteetta ristiriitainen. 2. Ohjelman tavoitteet eivät kaikilta osin ole kansallisten strategioiden ja tavoitteiden mukaisia ja/tai joiltain osin myös muiden ohjelmien ja toimenpiteiden kanssa päällekkäinen tai ristiriitainen. 3. Ohjelman tavoitteet ovat merkittävästi kansallisten strategioiden ja tavoitteiden kanssa ristiriidassa ja/tai tavoitteet eivät suurelta osin ole niiden mukaisia ja /tai ohjelman tavoitteet ovat selvästi muiden ohjelmien ja toimenpiteiden kanssa päällekkäisiä tai ristiriitaisia. 1. Laatuvaatimukset on huomioitu systemaattisesti, ne tukevat tavoitteiden saavuttamista ja läpäisevät kaikki keskeiset toimenpiteet. 2. Laatuvaatimukset on huomioitu valtaosassa keskeisiä toimenpiteitä. 3. Laatuvaatimusten huomioimisessa on vakavia puutteita. Organisointi ja johtaminen Ohjelman organisointi - ja johtamismallit tukevat tavoitteiden saavuttamista Ohjelmaorganisaation vastuu- ja raportointisuhteiden selkeys Johtamisen toimintatavat ja prosessit mahdollistavat oikeaaikaisen, nopean ja joustavan päätöksenteon 1. Ohjelmalla on selkeä organisaatio, jossa vastuu ja raportointisuhteet on määritelty täsmällisesti ja ne tukevat ohjelman tehokasta toimeenpanoa 2. Ohjelman vastuu- ja raportointisuhteet ovat osin selkeytymättömät eivätkä ne kaikilta osin tue ohjelman tehokasta toimeenpanoa 3. Organisointimallissa vastuu- ja raportointisuhteet ovat epäselvät ja ne haittaavat ohjelman tavoitteiden saavuttamista. 1. Ohjelman johtamis- ja ohjausmallit ovat toimijoille yksiselitteiset ja päätöksenteko on sujuvaa ja oikeaaikaista 2. Ohjelman johtamis- ja ohjausmallit ovat ohjelman toimijoiden näkökulmasta osin epäselviä eivätkä ne tue ohjelman sujuvaa toimeenpanoa kaikilta osin. 3. Ohjelman johtamis- ja ohjausmallissa ohjelman toimijoiden näkökulmasta vakavia epäselvyyksiä ja ne ovat haitanneet ohjelman sujuvaa, oikea-aikaista ja joustavaa toimeenpanoa Ohjelma on resursoitu sekä asiantuntemukseltaan että määrältään riittävästi suhteessa ohjelman sisältöön ja tavoitteisiin. 1. Ohjelman organisointimalli on toimiva sekä asiantuntemukseltaan ja resursoinniltaan riittävä suhteessa tavoitteisiin. 2. Ohjelman organisointimalli ei kaikilta osin tue tavoitteiden saavuttamista ja/tai on edustamaltaan asiantuntemukselta ja resursoinniltaan joiltain osin riittämätön. 3. Organisointimalli tukee heikosti ohjelman tavoitteiden saavuttamista 3

8 SÄHKÖISEN ASIOINNIN JA DEMOKRATIAN VAUHDITTAMISOHJELMAN (SADE) ARVIOINTI Ohjelman toimeenpano Tulokset ja vaikutukset Ohjelmaan valitut hankekokonaisuudet toteuttavat ohjelman tavoitteita ja ohjelmatasolla toteutetut toimenpiteet tukevat hankkeiden toteutusta Palvelukokonaisuuksien valintakriteerit ovat linjassa ohjelman tavoitteiden kanssa ja valmisteluprosessi on riittävän perusteellinen Ohjelman toimenpiteiden tarkoituksenmukaisuus, riittävyys ja kattavuus suhteessa tavoitteisiin 3. Ohjelman toimenpiteiden tavoitteisiin vastaavuudessa, riittävyydessä ja kattavuudessa on selkeitä puutteita. Viestintätoimenpiteiden kattavuus, toimivuus, hyödyllisyys ja selkeys Rahoitusmallii on selkeä ja tukee ohjelman toimeenpanoa ja tavoitteiden saavuttamista Missä määrin ohjelma tuottaa/on tuottanut tuloksia suhteessa asetettuihin tavoitteisiin? Mitä vaikutuksia ohjelmalla voidaan arvioida olevan suhteessa asetettuihin vaikuttavuustavoitteisiin? 1. Valintakriteerit ovat linjassa tavoitteiden kanssa ja valmisteluprosessi riittävän perusteellinen ja tavoitteiden saavuttamista tukeva. 2. Valintakriteerit ovat joiltain osin ohjelman tavoitteiden kanssa ristiriitaisia ja/tai puutteellisia ja/tai valmisteluprosessissa on todettavissa joitain puutteita tavoitteisiin nähden. 3. Valintakriteerit ovat merkittävästi ohjelman tavoitteiden kanssa ristiriitaisia tai puutteellisia ja/tai valmisteluprosessi ei monilta osin ole riittävän perusteellinen. 1. Ohjelman toimenpiteet ovat tarkoituksenmukaisia ja kattavat ohjelman tavoitteet. 2. Ohjelman toimenpiteet eivät kaikilta osin vastaa tavoitteisiin eivätkä ne ole riittäviä ja kattavia tavoitteisiin nähden. 1. Viestintätoimenpiteet ovat sidosryhmien näkemyksen mukaan tukeneet ohjelman tavoitteiden saavuttamista ollen riittävän kattavia, toimivia, hyödyllisiä ja selkeitä. 2. Viestintätoimenpiteissä on sidosryhmien näkemyksen mukaan jonkin verran puutteita niiden kattavuudessa, toimivuudessa, hyödyllisyydessä ja selkeydessä suhteessa ohjelman tavoitteisiin. 3. Viestintätoimenpiteiden kattavuudessa, toimivuudessa, hyödyllisyydessä ja selkeydessä on sidosryhmien näkemyksen mukaan selkeitä puutteita suhteessa ohjelman tavoitteisiin. 1. Rahoitusmalli on ohjelmatoimijoiden mielestä selkeä ja se kohdentuu tavoitteiden saavuttamista tukevasti. 2. Rahoitusmalli ei ole kaikkien ohjelmatoimijoiden mielestä selkeä eikä se kaikilta osin tue tavoitteiden saavuttamista. 3. Useat ohjelmatoimijat pitävät rahoitusmallin toimintalogiikkaa epäselvänä eikä iso osa toimijoista pidä sitä tavoitteiden saavuttamista tukevana. 1. Ohjelma on pääosin saavuttanut ja/tai sen voidaan arvioida pääosin saavuttavan tavoitteissa asetetun aikataulun mukaan. 2. Ohjelma ei ole saavuttanut / tule saavuttamaan kaikilta keskeisiltä osin tavoitteitaan asetetussa aikataulussa. 3. Ohjelma ei ole saavuttanut /tule saavuttamaan useita sille asetettuja tavoitteita. 1. Ohjelman arvioidaan saavuttavan vaikuttavuustavoitteensa. 2. Ohjelman arvioidaan saavuttavan suuren osan vaikuttavuustavoitteista. 3. Ohjelman arvioidaan saavuttavan vain pienen osan 4

9 SÄHKÖISEN ASIOINNIN JA DEMOKRATIAN VAUHDITTAMISOHJELMAN (SADE) ARVIOINTI vaikuttavuustavoitteista. Seuranta ja arviointi Mitä merkitystä palvelukokonaisuuksille ja muille toimenpiteille on ohjelmaan kuulumisesta? Ovatko ohjelman mittarit tarkoituksenmukaisia? Ovatko seurantamittarit / indikaattorit ohjanneet ohjelman ja hankkeidentoimintaa? Missä määrin ohjelman seurantajärjestelmä tukee ohjelman toimeenpanoa? 1. Ohjelma on tarjonnut tukea ja välineitä suunnitteluun ja toimeenpanoon ja/tai muilla tavoin edistänyt näitä. 2. Ohjelma on tukenut jonkin verran suunnittelua ja toimeenpanoa ja/tai edistänyt näitä. 3. Ohjelman ei ole merkittävästi vaikuttanut suunnitteluun ja toimeenpanoon. 1. Ohjelman mittarit ovat tarkoituksenmukaisia ja kattavia ohjelman tavoitteisiin nähden. 2. Kaikkien ohjelman tavoitteiden toteutumista ei voida todentaa asetetulla mittaristolla. 3. Mittaristo on monin osin puutteellinen ohjelman tavoitteisiin nähden. 1. Ohjelman ja hankkeiden toimenpiteiden suunnittelussa ja toimeenpanossa on huomioitu seurantamittarit/indikaattorit. 2. Ohjelman ja/tai hankkeiden suunnittelussa ja/tai toimeenpanossa on huomioitu vain kolme neljäsosaa indikaattoreista. 3. Ohjelman ja/tai hankkeiden suunnittelussa ja/tai toimeenpanossa on merkittäviä puutteita indikaattoreiden huomioimisessa. 1. Ohjelmatoimijat kokevat seurantajärjestelmän olevan tärkeä osa ohjelman toimeenpanoa ja sen tuottamaa tietoa hyödynnetään toimeenpanon suunnittelussa ja toteutuksessa. 2. Kaikki ohjelmatoimijat eivät tunne seurantajärjestelmää ja vain osa toimijoista pitää sitä tärkeänä osana toimeenpanoa ja sen tuottamaa tietoa hyödyllisenä ohjelman suunnittelussa ja toimeenpanossa. 3. Vain pieni osa ohjelmatoimijoista tuntee seurantajärjestelmän ja pitää sitä tärkeänä osana toimeenpanoa ja sen tuottamaa tietoa hyödyllisenä ohjelman suunnittelussa ja toimeenpanossa. 2.1 Aineisto ja menetelmät Arvioinnissa on hyödynnetty useita erilaisia aineistoja sekä arviointimenetelmiä. Seuraavassa on lyhyesti kuvattu käytetyt aineistolähteet ja arviointimenetelmät. Käytetty arviointiaineisto koostuu toteutetuista haastatteluista, ohjelman arvioinnin seurantaryhmän kanssa käydyistä keskusteluista, materiaalipankista sekä laajasta sähköisestä kyselystä. Tässä vuoden 2012 väliarvioinnissa keskeisenä aineistonkeruutapana hyödynnettiin klusteriryhmien kanssa järjestettyjä työpajoja tai ryhmäkeskusteluita, joilla koottiin hankkeiden ja niitä tiiviisti seuraavien sidosryhmien näkemyksiä ohjelman etenemisestä. Tätä väliarviointiraporttia varten toteutettiin myös ohjelmatoiminnan näkökulmasta keskeisten henkilöiden ja kolmen poliittisen valtiosihteerin henkilökohtaiset haastattelut. Haastattelut koostuivat pääosin ohjelmaa läheltä seuraavien henkilöiden haastatteluista, kuten ohjelman johtoryhmän jäsenistä. Täydellinen haastateltavien lista löytyy tämän raportin liitteistä. Henkilökohtaisten haastatteluiden lisäksi kullekin klusteriryhmälle (yhteensä seitsemän) järjestettiin arvioin- 5

10 SÄHKÖISEN ASIOINNIN JA DEMOKRATIAN VAUHDITTAMISOHJELMAN (SADE) ARVIOINTI tityöpaja tai ryhmäkeskustelu, jossa klusteriryhmän jäsenillä oli mahdollisuus antaa näkemyksensä ohjelman etenemisestä. Klusteriryhmille järjestetyissä tilaisuuksissa oli klusteriryhmästä riippuen muutamasta kahteenkymmeneen osanottajaa. Toteutetut haastattelut toimivat sekä aiempien väliarviointivaiheiden, että tämän kolmannen väliarviointivaiheen keskeisimpänä aineistolähteenä ja niissä kerättyä tietoja ja näkemyksiä hyödynnettiin kaikissa väliarvioinnin vaiheissa. Haastattelut ja työpajat toteutettiin pääasiassa syyslokakuun aikana. Ohjelman väliarviointi toteutettiin tiiviissä yhteistyössä ohjelmaa koordinoivan SADe -tiimin sekä ohjelman arvioinnin ohjausryhmän kanssa. Pidetyssä tapaamisissa ulkopuoliset arvioitsijat esittelivät arvioinnin etenemistä ja arvioinnin välituotoksia sekä keskustelivat näistä SADe-tiimin ja arviointitiimin kanssa. Tiimien asiantuntemusta sekä käytyjä keskusteluja hyödynnettiin arvioinnin kaikissa vaiheissa. Lisäksi arvioinnin keskeiset havainnot ja toimenpide-esitykset esiteltiin ohjelman johtoryhmälle ja niistä käytiin keskustelua. Yksi keskeinen aineistolähde oli SADe-ohjelman materiaalipankki. Materiaalipankkiin kerättiin vuoden 2011 jälkeen ilmestynyttä ohjelma-aineistoa, jota hyödynnettiin eri arviointikriteerien normittamisessa. Materiaalipankki on jatkuvasti arvioinnin aikana täydentyvä työkalu, jota tullaan hyödyntämään myös jatkossa. Ohjelmadokumenttien lisäksi aineistona on käytetty ohjelmakaudella tehtyjä poliittisia ja hallinnollisia linjauksia ja päätöksiä kansallisesta tietoyhteiskuntapolitiikasta. Osana väliarviointia toistettiin myös arvioinnin ensimmäisissä vaiheissa toteutettu laaja sähköinen kysely. Sähköisen kyselyn pääasiallisena tavoitteena oli kerätä tietoa ohjelman tunnettuudesta sekä sen tähänastisen viestinnän onnistumisesta sekä tarjota tietoa näiden kehityksestä. Kyselyn kohderyhmänä oli sekä ohjelman tähänastiseen valmisteluun ja toteutukseen tiiviistikin osallistuneita sekä runsaasti lopullisia käyttöönottajien, kuten kuntien ja virastoiden edustajia. Kysely lähetettiin 426 toimijalle sekä kaikkien kuntien kirjaamoihin, joita pyydettiin toimittamaan kysely edelleen kuntien johtajille, hallintopäälliköille sekä tietohallintopäälliköille. Muiden vastaajien joukossa olivat ministeriöiden johto, ohjelman klusteriryhmien, SADe ohjelman tiimien ja työryhmien jäsenet, maakuntien liitot, kuntayhtymien tietohallintovastaavat, ELY-keskusten johtajat sekä Kela ja maistraatit. Vastauksia kyselyyn saatiin yhteensä 263, joista kunnista oli 155, ministeriöstä 28, virastoista 30, rekisteröidyistä yhdistyksistä 6 ja kuntayhtymistä 27. Loput 17 vastaajaa eivät kuuluneet mihinkään yllä mainituista ryhmistä. Tarkasteltaessa ohjelman tavoiteasetantaa sekä käytettyjen toimenpiteiden riittävyyttä suhteessa ohjelmalle asetettuihin tavoitteisiin, on arvioinnissa hyödynnetty vaikutusketjuihin perustuvaa teoriaperustaisen arvioinnin lähestymistapaa. Tässä kolmannessa väliraportissa keskeisiä arvioitavia näkökulmia ovat ohjelman organisointi ja johtaminen sekä ohjelman toimeenpano. 2.2 Ohjelmassa vuonna 2012 tapahtuneet keskeiset muutokset Vuoden 2012 SADe ohjelmaa on muokattu sekä sen tavoitteenasetannan, keston, että organisaation osalta. Muutokset perustuvat pitkälti hallinnon ja aluekehityksen ministerityöryhmän (Halke) linjaukseen 1, jossa se puoltaa Sähköisen asioinnin ja demokratian vauhdittamisohjelman (SADe-ohjelma) toteuttamista koskevia linjauksia. HALKE hyväksyi julkaistussa päätösesityksessään seuraavat toteuttamisen linjaukset: HALKE:n linjaukset ohjelman toimeenpanosta Hallituksen tavoitteena on sähköisen asioinnin ja demokratian vauhdittamisohjelman (SADeohjelma) täysimääräinen toteuttaminen tehdyn kehyspäätöksen rahoituksen puitteissa. 1 Hallinnon ja aluekehityksen ministeriryhmä; Sähköisen asioinnin ja demokratian -vauhdittamisohjelma (SADe-ohjelma), Linjaukset ja päätösesitys

11 SÄHKÖISEN ASIOINNIN JA DEMOKRATIAN VAUHDITTAMISOHJELMAN (SADE) ARVIOINTI 2. Ohjelman toimikautta jatketaan vuoden 2015 loppuun. Ohjelman tavoite mukautetaan uuden aikataulun mukaiseksi. 3. SADe-ohjelma koostuu kuudesta sähköisen asioinnin palvelukokonaisuudesta (Osallistumisympäristö, Oppijan palvelukokonaisuus, Rakennettu ympäristö ja asuminen - palvelukokonaisuus, Työnantajan palvelukokonaisuus, Yrityksen perustajan palvelukokonaisuus sekä sosiaali- ja terveysalan palvelukokonaisuus) ja kahdesta erillishankkeesta. Erillishankkeina osana ohjelmaa toteutetaan Kansalaisen yleisneuvontapalveluhanke ja Etäpalvelut-hanke, joiden rahoitus sisältyy ICT:n kehittämisen osalta SADe-ohjelman rahoituskehykseen. 4. Osa ohjelmaan aiemmin sisällytetyistä sähköisen asioinnin ja hallinnon tukipalveluista siirretään valtiovarainministeriön linjaorganisaation ohjaukseen ja rahoitukseen. Näitä tukipalveluja ovat sähköisen asioinnin alusta, kansalaisen asiointitili ja Suomi.fi-portaali. Näitä ja muita kehitettäviä julkisen hallinnon sähköisen asioinnin ja hallinnon tukipalveluita hyödynnetään palvelukokonaisuuksien ja erillishankkeiden kehitystyössä. 5. SADe-ohjelman rahoituskehyksessä on varauduttu tukemaan ohjelman hankkeissa aikaansaatavien palveluiden asiakaskäyttöönottoa keskitetyllä käyttöönoton tuella. Perusperiaate on, että kukin toimija vastaa palveluihin liittymisen ja muutostyön kustannuksista. Keskitetyllä asiakaskäyttöönoton tuella voidaan tarvittaessa tukea erillisellä valtiovarainministeriön päätöksellä palveluiden käyttöönottoa esimerkiksi hinnoittelupolitiikalla, viestinnällä ja koulutuksella tai käyttöönoton tarvitseman ulkopuolisen työn korvaamisella. 6. Valtiovarainministeriö asettaa ohjelmalle johtoryhmän, joka koostuu ministeriöiden ja kuntasektorin toimijoista. Vastaavasti julkisen hallinnon tietohallinnon neuvottelukunnan (JUHTA) asetus ja tehtävät mukautetaan tämän päätöksen mukaisiksi. 7. Hankkeissa kehittämisen, pilotoinnin ja teknisen käyttöönoton kustannusten jako valtion ja kuntien kesken on kuten aiemmin 50 % / 50 %. 8. Ohjelman ohjausmallien kehittämisessä huomioidaan marraskuussa 2011 valmistunut riippumattoman arvioinnin väliraportti. Laaditaan toimintasuunnitelma ohjelman ohjausmallien kehittämisestä. Riippumatonta arviointia jatketaan ohjelman toimikauden loppuun saakka ja siinä painotetaan ohjelmalla aikaansaatavan vaikuttavuuden ennakointia ja sen vahvistamiseen liittyviä toimenpidesuosituksia Osana SADe-ohjelmaa valmistellaan toimintamalli ICT:n ympäristövaikutuksien huomioimisesta ohjelman hankkeissa. 10. Osana SADe-ohjelmaa valmistellaan toimintamalli sähköisten palvelujen esteettömyyden huomioimisesta ohjelman hankkeissa. 11. Ohjelman tilannekatsaus ja tarvittavat uudet linjaukset käsitellään hallinnon ja aluekehityksen ministeriryhmässä elokuussa Linjauksissa huomioidaan julkisen hallinnon ICTstrategia sekä muut ohjelman ulkopuoliset ICT-toiminnan ohjaukseen ja organisointiin liittyvät linjaukset (ml. yhteisten palvelujen rahoitusmalli). Suuri osa yllä esitetyistä linjauksista on pantu täytäntöön vuoden 2012 aikana. Näin ollen niitä ja niiden seurauksia käsitellään laajasti myös tässä arviointiraportissa. 7

12 SÄHKÖISEN ASIOINNIN JA DEMOKRATIAN VAUHDITTAMISOHJELMAN (SADE) ARVIOINTI 3. OHJELMAN MERKITYS JA TAVOITTEENASETTELU Tässä luvussa on arvioitu: 1. Ohjelman merkitystä ja suhdetta muuhun kansalliseen kehittämiseen 2. Ohjelman tavoitteenasettelua Aiemmilla, vuosina 2010 ja 2011 toteutetuilla arviointikierroksilla ohjelman suunnittelua ja tavoitteenasettelua lähestyttiin arvioimalla mm. tavoitteiden tunnettuutta, selkeyttä ja johdonmukaisuutta. Lisäksi käsiteltiin ohjelman suhdetta muuhun sähköiseen asiointiin liittyvään kansalliseen kehittämiseen ja ohjelman suunnitteluvaiheen onnistuneisuutta suhteessa asetettuihin tavoitteisiin. Arvioinnin keskeiset teemat säilyivät vuosina 2010 ja 2011 pitkälti muuttumattomina, näkökulman hieman muuttuessa. Vuoteen 2011 sijoittuneessa toisessa arviointivaiheessa tarkasteltiin jo liikkeelle lähteneen ohjelman istuvuutta muuhun kansalliseen kehittämistyöhön sekä ohjelman merkitystä sähköisen asioinnin kehittämisen kentässä. Keskeisinä arviointikysymyksinä olivat onko ohjelman tavoitteenasettelu yhä relevantti, onko sitä muutettu tai olisiko sitä tarvetta muuttaa ja miten onnistuneena ohjelman käynnistymisprosessia voidaan pitää. Tässä kolmannessa väliarvioinnissa painopistettä on siirretty suunnitteluvaiheesta kohti organisointia ja toteutusta. Kolmannessa väliarviointivaiheessa on tarkasteltu erityisesti sitä, miten ohjelmaorganisaatio on tukenut ja tukee jatkossa ohjelman hankkeita parhaalla mahdollisella tavalla siten, että niissä asetetut on mahdollista saavuttaa. Kolmannella arviointikierroksella on aiemmista arviointikierroksista poiketen tarkasteltu myös hankkeiden valmiutta ja varautumista käyttöönottovaiheeseen. Lisäksi arvioinnissa tarkastellaan aiempien arviointikierrosten tapaan ohjelmaorganisaatiota ja sen vastaavuutta ohjelmassa toteutettavien hankkeiden tarpeisiin. 3.1 Ohjelman merkitys ja suhde muuhun kansalliseen kehittämiseen Ohjelman merkitystä ja suhdetta muuhun kansalliseen kehittämiseen käsiteltiin laajemmin vuonna 2011 valmistuneessa väliarviointiraportissa. Siinä ohjelman merkitystä arvioitaessa käsiteltiin ohjelman lähtökohtia ja merkitystä kansallisen sähköisen asioinnin kehittämisen. Erityisenä näkökulmana huomioitiin ohjelmassa toteutettavien palvelukokonaisuuksien näkemys siitä, mikä oli ohjelmassa toimimisen tuoma lisäarvo hankkeille. Hallinto- ja kuntaministerin elokuussa 2008 asettaman ja SADe-ohjelmaa edeltäneen SADehankkeen loppuraportti luovutettiin Hallituksen kannanotto sähköisen asioinnin ja tietoyhteiskuntakehityksen vauhdittamisesta hyväksyttiin jonka perustella valtiovarainministeriö asetti sähköisen asioinnin ja demokratian vauhdittamisohjelman (SADe) toimikaudeksi Valtiovarainministeriön tekemässä uudessa asettamispäätöksessä ohjelman toimikautta pidennettiin jatkumaan vuoden 2015 loppuun saakka. Tietoyhteiskuntakehitystä johdetaan kahdesta ministeriöstä, sekä VM että LVM käsittelevät teemaa omista näkökulmistaan. Kuten aikaisemmillakin arviointikierroksilla, myös tämän kolmannen väliarvioinnin haastatteluissa toistui näkemys siitä, että ohjelman teemat ovat tärkeitä ja ohjelmalle asetetun päätavoitteen saavuttaminen on erittäin tärkeää. Aiemmilla arviointikierroksilla esiin nousivat myös ohjelmalle asetetut suuret odotukset. Teema toistui myös kolmannessa väliarviointivaiheessa. Lisäksi koettiin, että konkreettisten tulosten lisäksi paineita syntyi myös uudentyyppisen ohjelmarakenteen ja siihen liittyvän poikkihallinnollisen yhteistyön onnistumiselle. Haastatteluissa todettiin, että ohjelmassa on hyödynnetty useita eri hallinnonaloja kokoavaa rakennetta, jonka toimivuutta tullaan arvioimaan pitkälti ohjelman onnistumisten ja epäonnistumisten kautta. Vuoden 2011 arviointihaastatteluissa moni haastateltavista purki tuskastumistaan konkreettisten tulosten puutteeseen sekä ohjelman liian hitaaseen etenemistahtiin ja ilmoitti odotustensa olevan lähellä nollaa. Vuoden 2012 haastatteluissa haastateltavat olivat huomattavasti optimistisempia, eikä varsinaisten palveluiden valmistumista epäilty. Arvioinnin ensimmäisessä vaiheessa haastatteluissa nostettiin esiin kansallisen strategisesti ohjaavan ja päätäntävaltaisen toimielimen puute. Ministeriöiden välisen yhteistyöfoorumin puuttu- 8

13 SÄHKÖISEN ASIOINNIN JA DEMOKRATIAN VAUHDITTAMISOHJELMAN (SADE) ARVIOINTI misen katsottiin heikentävän yhteistyötä, eikä Julkisen hallinnon tietohallinnon neuvottelukunnan (JUHTA) katsottu ottaneen roolia, joka helpottaisi tilannetta. Kolmannessa väliarvioinnissa haastateltavat korostivat kytköstä valmisteilla olevaan ICT -strategiaan. ICT strategian toivotaan tarjoavan vastauksia ja ratkaisuja myös aiemmilla arviointikierroksilla esiin nostettuun kokonaisvastuun puuttumiseen. Haastatteluissa useat henkilöt totesivat, että valmisteilla oleva strategia on keskeinen linjaus liittyen tuleviin julkisen hallinnon ICT hankkeisiin. Strategiatyössä SADe ohjelman katsottiin toimineen strategian linjausten peilinä siten, että ohjelmassa kerättyjä toimivia käytäntöjä sekä haasteita on hyödynnetty strategiaa valmisteltaessa. Näin onkin oletettavaa, ettei tuleva strategia ole irrallinen, tai ohjelman linjausten kanssa ristiriitainen, vaan ennemmin ohjelmassa tunnistettuja parhaita toimintatapoja korostava ja tukeva elementti. Julkisen hallinnon sähköisen asioinnin kehittämistyö tunnistettiin haastatteluissa haastavaksi kentäksi, erityisesti jos tavoitteena on asemoida SADe ohjelman kaltainen suuri ja monella eri toimialalla toimiva ohjelma osaksi kansallista sähköisen asioinnin kehittämisen kenttää. Yleisesti tunnistettiin, että sekä kansallisesti että alueellisesti maassa on jatkuvasti käynnissä lukuisa määrä hankkeita, jotka tähtäävät erilaisten julkisten palveluiden osakokonaisuuksien sähköistämiseen, usein toisistaan tietämättä. SADe ohjelma on ottanut roolin, jossa se pyrkii kartoittamaan muita meneillään olevia sähköisen asioinnin kehittämisponnisteluita, sekä erityisesti tarjoamaan tietoa toiminnastaan sitä lähestyville tahoille resurssiensa sallimissa puitteissa. Käytännössä tämä tarkoittaa, että ohjelma on ollut aktiivisesti osallistumassa ja kertomassa toiminnastaan esimerkiksi kuntamarkkinoilla. Koska kyseessä on laaja ohjelma, on ohjelman rajattuja koordinaatioresursseja keskitetty ennemmin selkeän materiaalin tuottamiseen ja toimittamiseen kiinnostuneille, kuin varsinaiseen muiden kehittämisohjelmien kartoitustyöhön. Tämä asettaa erityisen haasteen ohjelman viestinnälle, jonka tulisi pystyä viestittämään ohjelman sisällöistä laajasti esimerkiksi kuntatoimijoille. Toiveet ja odotukset kovat. Toivottavasti ei tule pettymyksiä. [Ohjelmassa] kertyy vahvasti kokemusta siitä, miten homma hoidetaan. Yksi iso kytkös on ICT -strategia. Aiemmilla arviointikierroksilla ohjelmalla katsottiin olleen poikkeuksellisen vahva poliittinen tuki. Ohjelman katsottiin myös istuvan hyvin kansalliseen kehittämistyöhön sekä tukevat osaltaan Jyrki Kataisen hallituksen hallitusohjelmaa, jossa Hallinnon kehittäminen -alaotsikon alla todetaan seuraavaa: Julkisen sektorin tuottavuutta lisätään hyödyntämällä nykyistä tehokkaammin tiedolla johtamista, yhteensopivia tietojärjestelmiä ja kokoamalla julkishallinnon tietohallintoa ja hankintojen rahoitusta yhteen. Lisätään julkishallinnon tietojen yhteiskäyttöä. Julkishallinnon sähköistä asiointia ja palveluita kehitetään asiakaslähtöisesti. Sähköisten palveluiden esteettömyys turvataan ja ikääntyvän väestön erityistarpeet huomioidaan. Aiemmalla arviointikierroksella nostettiin esiin ristiriita vahvan poliittisen tuen ja siihen kytkeytyneen rahoituksen välillä. käytännössä ohjelman alkupuoliskolla vahvasta poliittisesta tuesta huolimatta ohjelman rahoitukseen ja jatkoon liittyvät poliittiset päätökset olivat merkittävimpiä ohjelman etenemiseen liittyviä esteitä. Jo aiemmilla arviointikierroksilla osa ohjelmatoimijoista toivoikin, että vahva poliittinen tuki näkyisi vahvemmin esimerkiksi mahdollisuutena rekrytoida työvoimaa tuottavuusohjelmasta huolimatta tai mahdollisuutena minimoida ohjelman rahoituksen jatkuvuuteen tai resursointiin liittyvät epävarmuustekijät. Samat epävarmuustekijät nostettiin esiin myös vuoden 2012 arvioinnin yhteydessä. Useissa palvelukokonaisuuksissa todettiin, että keskeinen haaste asetetun tavoitteen saavuttamisen näkökulmasta on ohjelmalle asetettu tiukka henkilötyövuosirajoite. Käytännössä palvelukokonaisuuksissa todettiin, että luontevasti osaksi hallinnon omaa työtä sopivia osakokonaisuuksia joudutaan teettämään ulkopuolisilla konsulteilla asetettujen henkilötyövuosirajoitteiden vuoksi. Tämän katsottiin sopivan huonosti tuottavuusohjelman korvanneen Vaikuttavuus- ja 9

14 SÄHKÖISEN ASIOINNIN JA DEMOKRATIAN VAUHDITTAMISOHJELMAN (SADE) ARVIOINTI tuloksellisuusohjelman periaatteisiin. Resursseihin liittyviä näkökulmia on tarkasteltu kappaleessa 4.1 Ohjelman organisointimalli ja resursointi. Ohjelmatasolla on tiettyä heikkoutta oman asian argumentoinnissa. Tämä on yleinen kysymys. Samanaikaisesti on menossa VATU -ohjelma, jonka myötä suurieleisesti on luovuttu htv-kyttäyksestä ja samaan aikaan [VM:n] budjettiosasto harrastaa vanhaa htv-määrien tarkkaa rankkaamista, eikä anna tilaa ministeriöille suunnitella itse resurssien käyttöä. Jos olisin ohjelmapäällikkö, niin nostaisin kysymyksiä esiin. Aiemmilla arviointikierroksilla ohjelman merkittävimmäksi lisäarvoksi nostettiin vahvan poliittisen ohjauksen rinnalle myös poikkihallinnollinen yhteistyö, jonka laaja ohjelma mahdollistaa. Vuonna 2012 uudelleenasetetut klusteriryhmät toimivat asettamispäätösten mukaisesti hankkeen omistajan päätöksentekoa tukevana johtoryhmänä, joka ohjaa ja arvioi hankkeen toteutusta ja palveluiden käyttöönottoa. Käytännössä klusteriryhmät toimivat yhä pitkälti poikkihallinnollisina keskustelufoorumeina, joissa kehitettävän kokonaisuuden näkökulmasta merkittävimmät toimijat seuraavat kehitystyön etenemisestä. Klusteriryhmien jäsenet edustavat käytännössä pitkälti saman aihepiirin eri hallinnonaloja. Klusteriryhmissä on edustajia lähinnä ministeriöistä, virastoista ja kunnista. Mukana on myös edustajia kolmannelta sektorilta. Kuten aikaisemmillakin arviointikierroksilla, sekä klusteriryhmien työpajoissa että ohjelmatoimijoiden haastatteluissa ohjelman merkittävimmäksi lisäarvoksi nostettiin rahoitus. Ohjelman alkupuolella toimijat kritisoivat vuosien pätkiin jakautuvaa, epävarmaa rahoitusta, joka hankaloittaa projektityötä, esimerkiksi pilkkomalla projektityön näkökulmasta keskeisten henkiöiden määräaikaiset työsuhteet vuoden mittaisiin pätkiin. Ohjelman toimeenpanovaiheen lähestyessä esiin nostettiin huoli toiminnan ylläpito- ja kehittämisrahoituksesta. Käytännössä kaikissa klusteriryhmissä todettiin, ettei niillä ollut varmuutta siitä, miten ja millä rahoituksella kehitettyjä palveluita tullaan ylläpitämään tai kehittämään. SADe-ohjelmaa pidetään yhä erittäin tärkeänä ja ajankohtaisena ja siihen kohdistuu paljon odotuksia. Ohjelmalla koetaan edelleen olevan laaja, myös poliittiset toimijat kattava tuki. Julkistettavalle ICT -strategialle on asetettu kovia odotuksia liittyen ohjelman asemointiin osaksi sähköisten palveluiden kehittämisen kenttää. 3.2 Ohjelman tavoitteenasettelu SADe-ohjelman alkuperäinen, vuodelle 2009 päivätyssä ohjelma-asiakirjassa asetettu visio on seuraava: SADe-ohjelman tavoitteena on edistää sähköistä asiointia siten, että kansalaisten ja yritysten sähköinen asiointi on mahdollista vuoteen 2013 mennessä kattaen kaikki keskeiset palvelut. Kansalaisten ja yritysten palveluille luodaan yhtenäisesti asiakasrajapinnat eri tahojen tuottamiin julkisiin palveluihin. Vuonna 2012 SADe ohjelman oma visio on korvattu konkreettisemmalla tavoitelauseella. Haastattelujen mukaan ohjelmalle ei tulla laatimaan omaa visiota, vaan se linkitetään julkaistavaan ICT-strategiaan, joka asettaa julkisen hallinnon ICT-kehityksen vision vuoteen 2020 asti. SADe-ohjelman esittelymateriaaleihin kirjattu tavoitelause on seuraava: 10

15 SÄHKÖISEN ASIOINNIN JA DEMOKRATIAN VAUHDITTAMISOHJELMAN (SADE) ARVIOINTI Hyvää palvelua, tehokasta hallintoa Ohjelman tavoitteenasettelua muokattu huomattavasti vuoden 2011 arviointiajankohdasta. Vuonna 2011 ohjelmalle oli kirjattu kolme keskeistä vaikuttavuustavoitetta: 1. Sähköinen asiointi: Kansalaisten ja yritysten sähköinen asiointi on mahdollista vuoteen 2013 mennessä kattaen kaikki keskeiset palvelut. 2. Yhteentoimivuus: Koko julkisen hallinnon (valtio, kunnat, KELA) tietojärjestelmien yhteen toimivuutta kehitetään. Yhtenäisillä tieto- ja tietojärjestelmäarkkitehtuureilla ja keskeisten palvelujen valtakunnallisilla tietojärjestelmillä alennetaan kustannuksia ja vapautetaan voimavaroja toiminnan kehittämiseen. Samanaikainen asiakasrajapintojen ja palvelutuotannon tietojärjestelmien kehittäminen mahdollistaa koko palveluketjun kustannustehokkaan toiminnan, asiakkaan ehdoin. 3. Muut: Sähköisen laskutuksen käytön laajentamiseksi koko valtionhallinto ottaa kaikki laskut vastaan sähköisinä vuoden 2009 loppuun mennessä. Videoneuvotteluyhteyksien ja etäpalvelujen käyttöä edistetään koko yhteiskunnassa. Julkisen hallinnon kotimaan matkoista korvataan 20 % verkkokokouksilla vuoteen 2013 mennessä. Ohjelman toimenpiteet, tavoitteet, strategiset päämäärät ja visio koottiin arviointityön ensimmäisessä vaiheessa ohjelmateoreettiseksi malliksi, joka toimi myös arviointia ohjaavana viitekehyksenä (Kuvio 1). Ohjelman alussa sille asetettiin myös neljä osatavoitetta. Ohjelman puolivälissä nämä oli kuitenkin jätetty pois ohjelman tavoiteasetannasta, sillä niihin liittyneet selvitykset oli saatu päätökseen. Neljä osatavoitetta olivat: 1. Sähköisen asioinnin kehittäminen 2. Tietojärjestelmien yhteen toimivuuden kehittäminen 3. Valtion ja kuntien tietojärjestelmäyhteistyön toimintamallin luominen 4. Valtion konsernimaisen tietohallinnon ohjauksen kehittäminen Vuoden 2012 arviointiin tultaessa ohjelmarakennetta sekä tavoitteenasettelua yksinkertaistettiin entisestään. Vuonna 2012 strategiset päämäärät ja osatavoitteet korvattiin kahdella tavoitteella: 1. Kansalaisille, yrityksille ja yhteisöille sujuvaa asiointia a. Nopea ja helppo asiointi asia ohjautuu oikeaan paikkaan, oikealle asiantuntijalle b. Palvelut entistä helpommin saatavilla voidaan asioida ajasta ja paikasta riippumatta c. Uusia välineitä osallistumiseen ja vuorovaikutukseen 2. Julkishallinnolle tuottavuutta ja säästöjä a. Entistä nopeampi ja virheettömämpi asioiden käsittely ja tiedonkulku b. Yhteisesti toteutettujen ratkaisujen hyödyntäminen omien investointien sijasta c. Kustannussäästöjä nykyistä tehokkaammista prosesseista Vuoden 2011 ja 2012 ohjelmarakennetta ja sen muutoksia on kuvattu kuvioissa 1 ja 2. Kuten arvioinnin ensimmäisilläkin kierroksella, haastatellut pitivät ohjelman päämääriä tärkeinä. Aiemmilla arviointikierroksilla haastettavat kritisoivat laveaa visiolausetta, jonka ei katsottu tiivistävän ohjelman todellista tavoitetilaa, liittyen asiakaslähtöisyyteen, helppokäyttöisyyteen ja kus- 11

16 SÄHKÖISEN ASIOINNIN JA DEMOKRATIAN VAUHDITTAMISOHJELMAN (SADE) ARVIOINTI tannustehokkuuteen. Vuonna 2012 vanha visiolause oli ohjelman markkinointimateriaaleissa korvattu uudella tavoitelauseella. Vuoden 2011 arviointikierroksen yhteydessä toteutetussa kansainvälisiä toimintamalleja esitelleessä työpajassa käytiin keskustelua Ruotsin World s simplest administration -tunnuslauseesta, jota pidettiin esimerkkinä napakasta ja tavoitetilaa kuvaavasta visiosta. Uusi tavoitelause on aiempaa visiolausetta kuvaavampi ja sen katsottiin tiivistävän aiempaa paremmin ohjelman tahtotilan. Aiemmilla arviointikierroksilla valtaosa ohjelmatoimijoista sekä hankkeiden työssä mukana olevista haastateltavista uskoi, että vain osa hankkeista pääsee tavoitteeseensa alkuperäisessä aikataulussa. Todennäköisenä pidettiin, että osa hankkeista, tai osia niistä, ja sitä myöten myös tavoitelluista sähköisistä palveluista, saadaan valmiiksi vuoden 2013 loppuun mennessä. Nyt vuonna 2012 ohjelma-aikataulun pidennyttyä vuoteen 2015 saakka lähes kaikki uskoivat, että keskeiset, ohjelmassa toteutettavaksi suunnitellut sähköiset palvelut saadaan toteutettua ohjelmakauden loppuun mennessä. Arvioinnin ensimmäisissä vaiheissa haastateltavat kritisoivat hankkeiden välitavoitteiden puutteita ja ohjelman rajausta. Nyt useimmat hankkeet kokivat, että työ ja sen konkreettiset tavoitteet olivat kirkastuneet, osin myös hankkeiden sisältöjen osalta tehtyjen karsintojen myötä. Ohjelman tavoitteenasetannan muutokset ja vision korvaaminen tavoitelauseella ei noussut juuri esiin haastatteluissa, mutta yleisesti ohjelman koettiin selkeytyneen, sekä oman hankkeen, että kokonaisuuden osalta. Ohjelman konkreettinen kehitystyö, tuotokset ja tavoitteet muotoutuvat sen hankkeissa. Aiemmissa arviointiraporteissa laajemmin käsitellyn ohjelman sisältöjen valintavaiheen koettiin heijastuvan yhä ohjelmatyöhön, sillä ohjelmakokonaisuus koostuu toisistaan erillisistä ja eritasoisista hankkeista. Jo aiemmilla arviointikierroksilla haastatteluissa nostettiin esiin keskeinen huoli siitä, että palveluita kehitetään ohjelmassa teknologialähtöisesti sekä pohdittiin, saavuttavatko palvelut oletetut käyttäjäryhmänsä riittävän laajasti. Sama näkökulma toistui myös kolmannella arviointikierroksella. Useissa hankkeissa palveluita kehitetään täysin loppukäyttäjistä irrallaan, ilman varmuutta siitä, kuka tuotettavia palveluita tulee käyttöönottovaiheessa hyödyntämään. Käytännössä tämä tarkoittaa, että vaikka hankkeiden ohjausryhmissä toimivissa klusteriryhmissä olisikin palvelun käyttöönottajien edustajia, vain harvat hankkeet ovat pystyneet varmistamaan sen, että tulevilla palveluiden käyttöönottajilla on tieto, valmius ja halukkuus ottaa kehitettävät palvelut käyttöön. Erityisesti kunnille suunnattujen palveluiden käyttöönottoa pidettiin epävarmana, sillä kunnilla ei välttämättä ole tietoa siitä, että ko. palvelua ollaan kehittämässä, jonka lisäksi valmistetun palvelun käyttöönotto vaatisi muutoksia kunnan omiin toimintatapoihin ja jopa organisaatioon. Toisaalta taas esimerkiksi oikeusministeriön koordinoima osallistumisympäristön hanke nostettiin esiin kokonaisuutena, jossa on hyödynnetty laajasti palveluiden tulevia käyttäjiä, kuten kansalaisia kokonaisuuksien kehittämisessä. Osallistumisympäristön itselleen kokoamia asiakas- ja kehittämisryhmiä pidettiin laajasti toimivina ja samankaltaisia ryhmiä toivottiin myös muiden hankkeiden kehittämistyöhön. Käytännössä yhden hankkeen spesifisiä tarpeita varten koottua vapaaehtoisten ryhmää ei kuitenkaan ole mahdollista hyödyntää muiden, aihepiiriltään täysin poikkeavien hankkeiden asiakasraatina, vaan samantyyppiset aktiivisia loppukäyttäjiä hyödyntävät asiakasraadit tulisi koota kunkin toteutettavan palvelun tarpeet huomioiden Ohjelman toimintamallien näkyvyys ja hyödyntäminen Hallituksen hyväksymä kannanotto sähköisen asioinnin ja tietoyhteiskuntakehityksen vauhdittamisesta sisälsi sähköisten palveluiden kehittämistyölle useita yleisiä laatuvaatimuksia. Näiden vaatimusten huomioimiseksi ohjelmassa on palvelukokonaisuuksien ja tukipalveluiden rinnalle rakennettu toimintamalleja hankkeita hallinnoivien klusteriryhmien työn tueksi. Toimintamallit on toteutussuunnitelmassa kuvailtu seuraavasti: 1. Sähköisiä palveluja kehitetään vuorovaikutuksessa palvelujen käyttäjien kanssa huomioiden käytön helppous. Syksyn 2009 aikana kehitettyä toimintamallia hyödynnetään kaikissa hankkeissa. 12

17 SÄHKÖISEN ASIOINNIN JA DEMOKRATIAN VAUHDITTAMISOHJELMAN (SADE) ARVIOINTI 2. Kehittämisen kaikissa vaiheissa huomioidaan kansalaisten tietosuojan toteutuminen ja sen varmistamiseksi toimitaan hyvässä yhteistyössä tietosuojavaltuutetun kanssa. Ohjelman johtoryhmään nimettiin pysyväksi asiantuntijaksi tietosuojavaltuutettu. Toimintamalli tietosuojan varmistamiseksi valmisteltiin syksyllä 2009 hyödynnettäväksi kaikissa hankkeissa. 3. Julkisen sektorin hankinnoissa hyödynnetään markkinoiden tarjoamia ratkaisuja sekä yksityisen sektorin innovaatioita. Ohjelman osana on käynnistetty kevään 2009 aikana JulkITfoorumin toiminta. Toimintamalli markkinoiden hyödyntämiseksi kehitettiin syksyn 2009 aikana. Ohjelmaan sisältyvissä hankinnoissa pyritään tapauskohtaisesti harkiten hyödyntämään innovatiivisia hankintamuotoja hankintalain edellyttämien menettelyin (esimerkiksi kilpailullinen neuvottelumenettely). 4. Edistetään avointen tietojärjestelmäarkkitehtuurien sekä avoimen lähdekoodin käyttöä julkisen hallinnon järjestelmissä. Avoimen lähdekoodin käyttöä edistetään muun muassa JHS-suosituksilla, joista ensimmäinen on julkaistiin alkuvuonna Kehitetään järjestelmien välisiä rajapintoja JHS-suosituksina, mikä edistää myös uusien toimijoiden markkinoille tulemisen mahdollisuuksia. 5. Sähköisten palveluiden kehittämistyössä tehdään ratkaisuja, jotka tukevat palvelujen tuottamista molemmilla kansallisilla kielillä. Kehitettiin toimintamalli näkökulman huomioimiseksi sähköisen asioinnin palvelukokonaisuuksien kehittämisessä. Lisäksi vuonna 2012 toimintamallityötä on jatkettu tuomalla mukaan kaksi uutta toimintamallia, ympäristövaikutukset ja esteettömyys. Käytännössä niihin liittyviä toimenpiteitä ei ole kuitenkaan vielä aloitettu, joten niitä ei ole tässä arvioinnissa käsitelty. Kuten arvioinnin aiemmissakin vaiheissa, pitivät haastatellut valittuja ohjelman läpäiseviä toimintamalleja oikeina ja tarpeellisina teemoina, jonka lisäksi niitä luonnehdittiin itsestään selviksi aihealueiksi hallinnon kehittämistyössä. Käytännössä osa toimintamallityöryhmistä on julkaissut toimintamalliohjeen, joka on ollut vapaasti palvelukokonaisuuksien hyödynnettävissä. Varsinaista työtä toimintamallien levittämiseksi ei kuitenkaan tehty, vaan käytännössä toimintamallityöryhmät kertoivat avustavansa palvelukokonaisuuksia pyydettäessä. Palvelukokonaisuuksissa toimintamallien mukaiset teemat oli esiselvityksissä huomioitu kiitettävästi, vaikka haastattelujen mukaan palvelukokonaisuuksien ja toimintamallien välinen yhteistyö oli kuitenkin vähäistä. Myös uusia toimintamalliaihioita pidettiin hyvänä. Osa hankkeista totesi, että käytännössä ne ovat asioita, jotka on jo jouduttu huomioimaan kehittämistyössä. Hankkeiden mukaan uusien toimintamallien lisääminen on tarpeellista ja tervetullutta, vaikka niihin liittyvät linjaukset ja käytännöt on jouduttu käytännössä jo ratkaisemaan itse kehitystyön alkuvaiheessa. Alkuperäiset toimintamallit ovat osin vuodelta 2009 ja niiden päivitystyö ja konkretisointi vastaamaan hankkeiden tarpeita on ohjelman SADe -tiimin mukaan työn alla. 13