VÄLIRAPORTTI SÄHKÖISEN ASIOINNIN JA DEMOKRATIAN VAUH- DITTAMISOHJELMAN (SADe) ARVIOINTI

Transkriptio

1 Valtiovarainministeriö Väliraportti 2/12/2013 VÄLIRAPORTTI SÄHKÖISEN ASIOINNIN JA DEMOKRATIAN VAUH- DITTAMISOHJELMAN (SADe) ARVIOINTI

2 2 TIIVISTELMÄ Tämä raportti on valtiovarainministeriön () hallinnoiman, vuonna 2009 käynnistetyn, SA- De-ohjelman arvioinnin neljäs väliraportti. Ensimmäinen ja toinen väliraportti ovat valmistuneet vuoden välein marraskuissa 2010 ja 2011 ja kolmas joulukuussa Ulkoisen arvioinnin tavoitteena on tukea ohjelman toteutusta tuottamalla tietoa ja näkemyksiä ohjelman etenemisestä, vaikutuksista ja mahdollisista kehittämistarpeista. Tässä neljännessä arviointiraportissa näkökulmana on erityisesti palvelujen käyttöönotto ja sitä tukevien toimien arvioiminen ja kehittämisehdotusten tekeminen näitä koskien. Arvioinnin keskeiset johtopäätökset ovat seuraavat: - Ohjelman tavoitteet koetaan edelleen tärkeiksi ja ajankohtaisiksi ja ohjelman koetaan merkittävästi edistävän näitä. - Ohjelman nähdään toimivan hyvin yhteen muiden keskeisten kansallisten linjausten ja strategioiden kanssa - Ohjelman johtaminen ja organisointi on ammattimaista ja laadukasta - Resurssien suuntaamisen ja käytön osalta HTV-kiintiöitä pidetään edelleen osin riittämättöminä. - Ohjelmalla on yhtenäiset seuranta- ja raportointimenetelmät ja seurantajärjestelmä hankkeiden etenemistä koskien vaikuttaa melko toimivalta - Tunnistettujen hyvien käytäntöjen levittäminen koko ohjelman käyttöön on tärkeää käyttöönottovaiheen tukemista - Hankkeet etenevät eri tahtiin ja osassa hankkeita on tunnistettu aikatauluihin liittyviä haasteita - Ohjelman tunnettuus ei ole yhtä oleellista kuin palveluiden tunnettuus, joka on tärkeämpää palvelujen käyttöönoton kannalta. Palveluiden käyttöönotto on ohjelman onnistumisen ja lopullisen vaikuttavuuden kannalta keskeinen kysymys - Viestintä ja markkinointi nähdään entistä tärkeämmiksi palvelujen käyttöönoton vaiheessa - Hankkeet ovat eri vaiheissa ja tilanteissa palvelujen valmistumisen suhteen. Tämän "eritahtisuuden" hyötyjä ei kaikilta osin ole vielä tunnistettu ja hyödynnetty - Palveluja käyttöönottavissa organisaatioissa on tarve palvelujen käyttöönottoon liittyvälle tiedolle ja tuelle - Ohjelma on jo tuottanut yksittäisiä tuloksia, pilotteja ja palveluita. Niiden kokonaisvaikuttavuus syntyy vasta ajan myötä, kun palvelujen laajamittaisessa käyttöönotossa onnistutaan - Tärkeä ohjelman lisäarvo on resurssien tarjoaminen sähköisten palvelujen kehitystyöhön aikana, jolloin niitä olisi ilman tätä lisäresurssia ollut mahdoton toteuttaa. - Hanketason tavoitteet uskotaan saavutettavan ohjelmakauden puitteissa - SADe-ohjelma on erittäin laaja ohjelmakokonaisuus, jota toteutetaan useilla hallinnonaloilla sekä valtio- ja kuntatason yhteistyönä. Palvelukokonaisuuksia on kehitetty pitkälti hallinnonalalähtöisesti. Kuntakentän kokonaisvaltainen mukaan saaminen on monen palvelun osalta jatkossa avainkysymys - Laajamittaisen hallinnonalarajoja ylittävän ja valtio- ja kuntatasolla toimivan ohjelman toteuttaminen edistämään keskeisiä kansallisia tavoitteita vaatii kaikilta osapuolilta paljon työtä ja yhteistyön koordinointia Keskeiset toimenpide-ehdotukset ovat seuraavat: - Asiakasnäkökulman nostaminen sähköisten palveluiden keskiöön on yksi ohjelman keskeisiä lisäarvotekijöitä. Tämän tavoitteen toteutumista tulisi edelleen vahvistaa muun muassa käyttäjäpalautetta keräämällä, hyödyntämällä ja välittämällä eteenpäin - Seurannassa on syytä jatkossa pyrkiä kevyeen hallinnolliseen taakkaan ja varmistaa, että hankkeet saavat raportointiin perustuvaa palautetta - Käyttöönoton onnistumisen varmistaminen saattaa edellyttää hankkeiden sisäistä arviota parhaasta tavasta käyttää resursseja ja resurssien kohdentamista tämän arvion mukaisesti - Hankkeista nousee moninaisia hyviä käytäntöjä (ml. käyttäjäpalautteen keräämisen tavat ja itsearvioinnin tekemisen tavat), jotka tulee saada kartoitetuksi ja muiden halukkaiden käyttöön

3 - Hankkeita tulee aktiivisesti ohjelmatasolta kannustaa yhteisten synergioiden löytämiseen palvelujen käyttöönottoihin liittyen viestinnän ja markkinoinnin osalta - Asiakaskäyttöönottotukeen liittyvissä suunnitelmissa (koulutus, valmennus, viestintä, markkinointi) on tarpeen huomioida palvelut käyttöönottavien organisaatioiden erilaiset tilanteet ja pyrittävä hyvin kuvaamaan käyttöönoton vaatimukset. - Käyttöönoton tueksi tarvitaan tietoa ja uusia menetelmiä - Onnistuneista käyttöönoton toimintamalleista ja menetelmistä on viestittävä erityisen aktiivisesti. Jatkossa viestintä ja markkinointi on nivottava entistäkin tiiviimmin palveluihin ja niiden käyttöönottoon - Palveluja käyttöönottavien organisaatioiden näkökulmasta on tarpeen koota palvelukohtaisesti relevanttia tietoa yhteen paikkaan - Verkostomaisen toiminnan hyötyjä tulee ottaa käyttöön mahdollisimman tehokkaasti - Ohjelmassa mukana olleilta toimijoilta tulee ohjelman loppukaudella kerätä näkemyksiä ja kehittämisideoita siitä, miten jatkossa, esimerkiksi seuraavalla hallituskaudella, parhaiten organisoitaisiin laajamittaista kehittämistyötä hallinnonalojen välillä sekä valtio- ja kuntatason yhteistyönä

4 SISÄLLYS 1. Johdanto Arvioinnin konteksti, toteutus, rajaus ja työvaiheet Aineisto ja menetelmät 6 2. Ohjelman tavoitteenasettelu Ohjelman tavoitteenasettelu Ohjelman merkitys suhteessa muuhun kansalliseen kehittämiseen Ohjelman toimintamallit erityistarkastelussa esteettömyys ja ICT:n ympäristövaikutukset Ohjelman organisointi ja johtaminen Ohjelman organisointi ja vastuut Johtamis- ja ohjausmallit Resursointi Seuranta ja arviointi Ohjelman toimeenpano Viestinnän painopisteet Palvelujen rahoitus- ja omistajuus- ja hallintamalli ja ylläpitorahoitus sekä asiakaskäyttöönotontuki Palvelujen rahoitusmalli Palvelujen omistajuus- ja hallintamalli sekä ylläpitorahoitus Asiakaskäyttöönoton tuki Ohjelman eteneminen Ohjelman ja hankkeiden eteneminen Palvelujen käyttöönotto Palvelujen käyttöönottoon liittyvät haasteet ja muutoksenhallinta Palvelun käyttöönottoon valmistautuminen organisaatioissa Palvelujen käyttöönotto resurssien näkökulmasta Palvelujen käyttöönotto organisaation toiminnan kannalta Tuloksellisuus ja vaikuttavuus SADe-ohjelman tulosten ja vaikutusten arvioinnista Ohjelman tuloksellisuus ja vaikuttavuus Odotukset ohjelmakauden jälkeiselle ajalle Johtopäätökset ja suositukset Ohjelman tavoitteenasettelu Ohjelman organisointi ja johtaminen, seuranta ja arviointi Ohjelman toimeenpano Tuloksellisuus ja vaikuttavuus 54 LIITTEET: Arvioinnin yhteydessä haastatellut henkilöt Kyselyn kohderyhmien listaus

5 SADE-johtoryhmän kokoonpano Kuvia kyselyn vastauksista hallinnonaloittain ryhmiteltynä

6 1. JOHDANTO Tämä raportti on valtiovarainministeriön () hallinnoiman, vuonna 2009 käynnistetyn, SADeohjelman arvioinnin neljäs väliraportti. Ensimmäinen ja toinen väliraportti ovat valmistuneet vuoden välein marraskuissa 2010 ja 2011 ja kolmas joulukuussa Ulkoisen arvioinnin tavoitteena on tukea ohjelman toteutusta tuottamalla tietoa ja näkemyksiä ohjelman etenemisestä, vaikutuksista ja mahdollisista kehittämistarpeista. Ensimmäisessä väliarvioinnissa painotettiin ohjelman alkuvaiheessa tärkeitä teemoja, valmistelua ja tavoitteenasettelua. Toisessa väliarvioinnissa tarkastelun painopiste oli enemmän toimeenpanossa ja etenemisessä. Kolmannessa arvioinnissa suunnattiin jo kohti ohjelman päättymistä ja arvioinnissa painotettiin tavoitteiden saavuttamisen edellytyksenä olevia tekijöitä. Tässä neljännessä arviointiraportissa näkökulmana on erityisesti palvelujen käyttöönotto ja sitä tukevien toimien arvioiminen ja kehittämisehdotusten tekeminen näitä koskien. Raportin ensimmäisessä luvussa kuvataan arvioinnin arviointikriteereitä, aineistoja, menetelmiä ja tehtyjä rajauksia. Toisessa luvussa käsitellään ohjelman tavoitteenasettelua, merkitystä ja suhdetta muuhun kansalliseen kehittämiseen sekä tarkastellaan ohjelman toimintamalleista erityisesti esteettömyyden ja ICT:n ympäristövaikutukset -toimintamalleja. Kolmannessa luvussa paneudutaan ohjelman organisointiin, johtamis- ja ohjausmalleihin, resursointiin sekä ohjelman seuranta- ja arviointikäytäntöihin. Raportin neljännessä osuudessa käsitellään ohjelman toimeenpanoa, viestintää, palvelujen rahoitus- ja omistajuus- ja hallintamallia sekä palvelujen ylläpitorahoitusta, ohjelman etenemistä sekä palvelujen käyttöönottoa. Palvelujen käyttöönottoa tarkastellaan organisaatioiden valmistautumisen ja tarvittavien resurssien osalta. Lisäksi tarkastellaan palvelujen käyttöönoton vaikutusta organisaatioiden toimintaan. Viidennessä luvussa käsitellään ohjelman tuloksellisuutta ja vaikuttavuutta, tarkastellaan, mitä merkitystä tai lisäarvoa ohjelmaan kuuluville hankekokonaisuuksille on ollut SADe-ohjelmaan kuulumisesta sekä käydään läpi ohjelmatoimijoiden odotuksia ohjelmakauden jälkeiselle ajalle. Lukuun kuusi on koottu ohjelman johtopäätökset ja suositukset, jotka on jaettu edellä mainittujen alalukujen mukaisesti. Näiden jälkeen esitetään yhteenveto vastauksista alussa esitettyihin arviointikysymyksiin. Arviointia on ohjannut valtiovarainministeriön asettama arvioinnin seurantaryhmä, johon kuuluvat puheenjohtaja, ICT-johtaja, ylijohtaja Timo Valli, ohjelmapäällikkö Marjukka Saarijärvi, ohjelmakoordinaattori Ira Alanko, ohjelmakoordinaattori Tiina Kotonen-Pekkanen, yksikön päällikkö Esko Vainio ja neuvotteleva virkamies Jukka Erkkilä. Arviointia vuoden 2013 loppuun asti toteuttaa Ramboll Management Consulting, joka valittiin arvioinnin toteuttajaksi avoimen hankintakilpailutuksen kautta. 1.1 Arvioinnin konteksti, toteutus, rajaus ja työvaiheet Tämä väliarviointi toteutetaan jatkumossa edellisten vuosien arviointien kanssa siten, että arvioinnissa huomioidaan edellisten vuosien arvioinnin tulokset sekä arvioidaan edellisen arvioinnin suositusten toteutumista. Ohjelman edetessä sen rakenteessa on tapahtunut muutoksia. Vuonna 2013 palvelukokonaisuuksia on viisi, minkä lisäksi ohjelmassa toteutetaan kahta erillishanketta. SADe-ohjelman aikataulua on ohjelman edetessä pidennetty siten, että se jatkuu vuoteen 2015 saakka. SADeohjelmakokonaisuutta on kuvattu myöhemmin tässä raportissa (kuva 3). Tässä raportissa SADe-ohjelman toimenpiteisiin (sisältäen palvelukokonaisuudet ja erillishankkeet) viitataan termillä hankkeet. Ohjelmantason toimielimiä (esimerkiksi ohjelmaa koordinoiva SADe-tiimi, projektipäällikkötiimi, palvelukokonaisuus- ja viestintätiimi) kutsutaan tässä raportissa tiimeiksi. Hankkeiden ohjausryhminä toimiviin klusteriryhmiin viitataan termillä klusteriryhmät. Arviointi perustuu arvioitsijoiden laatimaan ja seurantaryhmän hyväksymään arviointikriteeristöön, joka on jatkuvuuden varmistamiseksi merkittäviltä osin sama edellisiin kolmeen vuoteen verrattuna, mutta jota on nyt neljännellä arviointikierroksella hieman päivitetty ohjelmavaiheen mukaisesti eli käyttöönoton näkökulmasta. 1

7 Arviointikriteeristö on jaoteltu arvioinnin neljän merkittävimmän näkökulman mukaisesti: tavoitteenasettelu, organisointi ja johtaminen, toimeenpano sekä tuloksellisuus ja vaikuttavuus. Kuhunkin näkökulmaan sisältyy kriteereitä, joiden toteutumista tarkastellaan kolmiportaisten asteikon avulla. Käytetyssä asteikossa vaihtoehto 1 kertoo ko. kriteerin toteutumisen olevan hyvä, 2 vastaa neutraalia toteutumista ja 3 kertoo tilanteen olevan huolestuttava. Arvioinnin näkökulmat ja arviointikriteerit on esitelty seuraavassa taulukossa. 2

8 Taulukko 1. Arviointikriteerit. Arvioinnin näkökulma A: Tavoitteenasettelu Tavoitteenasettelu vastaa yhteiskunnallisia tarpeita ja luo selkeän perustan ohjelman toimenpiteiden suunnittelulle, toimeenpanolle ja seurannalle. Ohjelman tavoite on tuottaa asiakaslähtöisiä ja yhteentoimivia, julkisen sektorin kustannustehokkuutta ja laatua vahvistavia sähköisiä palvelukokonaisuuksia kansalaisten, yritysten ja viranomaisten käyttöön (Ohjelman asettamispäätös ). Arvioinnissa olevat toimintamallit: Esteettömyys ICT:n ympäristövaikutukset B: Organisointi ja johtaminen Ohjelman organisointi - ja johtamismallit tukevat tavoitteiden saavuttamista Arviointikriteerit A1: Ohjelman tavoitteiden tärkeys ja relevanssi ohjelmatoimijoiden keskuudessa ja julkishallinnon kentällä A2: Ohjelman tavoitteet ovat saavutettavissa, selkeitä ja keskenään johdonmukaisia A3: Tavoitteet täydentävät muita teemaan kytkeytyviä kansallisen kehittämisen ohjelmia ja linjauksia - erityistarkastelussa JulkICT-strategia A4: Esteettömyyden ja ympäristön - toimintamallit koetaan tärkeiksi ja tukevat ohjelman toteuttamista B1: Ohjelmaorganisaation vastuu- ja raportointisuhteiden selkeys B2: Johtamisen toimintatavat ja prosessit mahdollistavat oikea-aikaisen, nopean ja joustavan päätöksenteon B3: Ohjelma on resursoitu sekä asiantuntemukseltaan että määrältään riit- 1. Ohjelman tavoitteita pidetään laajasti tärkeinä ohjelmatoimijoiden keskuudessa ja julkishallinnon kentällä 2. Ohjelman tavoitteita ei osittain nähdä relevanteiksi ohjelmatoimijoiden keskuudessa/julkishallinnon kentällä 3. Ohjelman tavoitteita ei nähdä relevantteina ohjelmatoimijoiden keskuudessa eikä julkishallinnon kentällä 1. Tavoitteet ovat johdonmukaisia, yhtäaikaisesti saavutettavissa ja selkeästi dokumentoituja. 2. Tavoitteiden johdonmukaisuudessa ja dokumentoinnissa on joitain puutteita ja/tai niiden yhtäaikainen saavuttaminen ei ole kaikilta osin mahdollista. 3. Tavoitteiden johdonmukaisuudessa ja dokumentoinnissa on merkittäviä puutteita ja/tai niiden yhtäaikainen saavuttaminen ei ole monilta osin mahdollista. 1. Ohjelman tavoitteet täydentävät perustellusti kansallisen kehittämisen muita teemaan kytkeytyviä strategisia linjauksia, ohjelmia ja toimenpiteitä eikä ole näiden kanssa päällekkäinen tai perusteetta ristiriitainen. 2. Ohjelman tavoitteet eivät kaikilta osin ole kansallisten strategioiden ja tavoitteiden mukaisia ja/tai joiltain osin myös muiden ohjelmien ja toimenpiteiden kanssa päällekkäinen tai ristiriitainen Ohjelman tavoitteet ovat merkittävästi kansallisten strategioiden ja tavoitteiden kanssa ristiriidassa ja/tai tavoitteet eivät suurelta osin ole niiden mukaisia ja /tai ohjelman tavoitteet ovat selvästi muiden ohjelmien ja toimenpiteiden kanssa päällekkäisiä tai ristiriitaisia. 1. Esteettömyyden ja ympäristön -toimintamalleja pidetään laajasti tärkeinä ohjelmatoimijoiden keskuudessa ja julkishallinnon kentällä. Nämä toimintamallit on huomioitu systemaattisesti ja ne tukevat tavoitteiden saavuttamista ja läpäisevät kaikki keskeiset toimenpiteet. 2. Esteettömyyden ja ympäristön -toimintamalleja ei osittain nähdä relevanteiksi ohjelmatoimijoiden keskuudessa/julkishallinnon kentällä. Toimintamallit on huomioitu valtaosassa keskeisiä toimenpiteitä. 3. Esteettömyyden ja ympäristön -toimintamalleja ei nähdä relevantteina ohjelmatoimijoiden keskuudessa eikä julkishallinnon kentällä. Laatuvaatimusten huomioimisessa on vakavia puutteita. 1. Ohjelmalla on selkeä organisaatio, jossa vastuu ja raportointisuhteet on määritelty täsmällisesti ja ne tukevat ohjelman tehokasta toimeenpanoa 2. Ohjelman vastuu- ja raportointisuhteet ovat osin selkeytymättömät eivätkä ne kaikilta osin tue ohjelman tehokasta toimeenpanoa 3. Organisointimallissa vastuu- ja raportointisuhteet ovat epäselvät ja ne haittaavat ohjelman tavoitteiden saavuttamista. 1. Ohjelman johtamis- ja ohjausmallit ovat toimijoille yksiselitteiset ja päätöksenteko on sujuvaa ja oikea-aikaista 2. Ohjelman johtamis- ja ohjausmallit ovat ohjelman toimijoiden näkökulmasta osin epäselviä eivätkä ne tue ohjelman sujuvaa toimeenpanoa kaikilta osin. 3. Ohjelman johtamis- ja ohjausmallissa ohjelman toimijoiden näkökulmasta vakavia epäselvyyksiä ja ne ovat haitanneet ohjelman sujuvaa, oikeaaikaista ja joustavaa toimeenpanoa 1. Ohjelman organisointimalli on toimiva sekä asiantuntemukseltaan ja resursoinniltaan riittävä suhteessa tavoitteisiin. 2. Ohjelman organisointimalli ei kaikilta osin tue tavoitteiden saavuttamista ja/tai on edustamaltaan asiantuntemukselta ja resursoinniltaan joil- 3

9 tävästi suhteessa ohjelman sisältöön ja tavoitteisiin. B4: Hallinta-, omistajuus- ja ylläpitorahoitusmallit ovat selkeitä ja tukevat ohjelman toimeenpanoa, tavoitteiden saavuttamista ja palvelujen käyttöönottoa C: Seuranta ja arviointi C1: Ovatko ohjelman mittarit tarkoituksenmukaisia? C2: Ovatko seurantamittarit / indikaattorit ohjanneet ohjelman ja hankkeidentoimintaa? C3: Missä määrin ohjelman seurantajärjestelmä tukee ohjelman toimeenpanoa? tain osin riittämätön. 3. Organisointimalli tukee heikosti ohjelman tavoitteiden saavuttamista 1. Rahoitus-, hallinta- ja omistajuusmallit ovat ohjelmatoimijoiden mielestä selkeät ja ne kohdentuvat tavoitteiden saavuttamista tukevasti. Palvelujen potentiaaliset käyttöönottajat tuntevat mallit. 2. Rahoitus-, hallinta- ja omistajuusmallit eivät ole kaikkien ohjelmatoimijoiden mielestä selkeitä eikä se kaikilta osin tue tavoitteiden saavuttamista. Palvelujen potentiaaliset käyttöönottajat tuntevat mallit osittain. 3. Useat ohjelmatoimijat pitävät rahoitusmallin toimintalogiikkaa epäselvänä eikä iso osa toimijoista pidä sitä tavoitteiden saavuttamista tukevana. Palvelujen potentiaaliset käyttöönottajat eivät tunne malleja. 1. Ohjelman mittarit ovat tarkoituksenmukaisia ja kattavia ohjelman tavoitteisiin nähden. 2. Kaikkien ohjelman tavoitteiden toteutumista ei voida todentaa asetetulla mittaristolla. 3. Mittaristo on monin osin puutteellinen ohjelman tavoitteisiin nähden. 1. Ohjelman ja hankkeiden toimenpiteiden suunnittelussa ja toimeenpanossa on huomioitu seurantamittarit/indikaattorit. 2. Ohjelman ja/tai hankkeiden suunnittelussa ja/tai toimeenpanossa on huomioitu vain kolme neljäsosaa indikaattoreista. 3. Ohjelman ja/tai hankkeiden suunnittelussa ja/tai toimeenpanossa on merkittäviä puutteita indikaattoreiden huomioimisessa. 1. Ohjelmatoimijat kokevat seurantajärjestelmän olevan tärkeä osa ohjelman toimeenpanoa ja sen tuottamaa tietoa hyödynnetään toimeenpanon suunnittelussa ja toteutuksessa. 2. Kaikki ohjelmatoimijat eivät tunne seurantajärjestelmää ja vain osa toimijoista pitää sitä tärkeänä osana toimeenpanoa ja sen tuottamaa tietoa hyödyllisenä ohjelman suunnittelussa ja toimeenpanossa. Vain pieni osa ohjelmatoimijoista tuntee seurantajärjestelmän ja pitää sitä tärkeänä osana toimeenpanoa ja sen tuottamaa tietoa hyödyllisenä ohjelman suunnittelussa ja toimeenpanossa. D: Ohjelman toimeenpano Ohjelmatasolla toteutetut toimenpiteet tukevat hankkeiden toteutusta ja palvelujen käyttöönottoa D1: SADe-ohjelma, erityisesti siitä valmistuvat palvelut, tunnetaan laajasti kuntakentällä ja valtion virastoissa D2: Ohjelman toimenpiteiden tarkoituksenmukaisuus, riittävyys ja kattavuus suhteessa tavoitteisiin D3: Viestintätoimenpiteiden kattavuus, toimivuus, hyödyllisyys, selkeys ja painotus 1. Ohjelma ja erityisesti siitä valmistuvat palvelut, tunnetaan laajasti kuntakentällä ja valtionhallinnon virastoissa 2. Ohjelmaa ja erityisesti siitä valmistuvat palveluja tunnetaan keskinkertaisesti kuntakentällä ja valtionhallinnon virastoissa 3. Ohjelmaa ja erityisesti siitä valmistuvat palveluja ei tunneta laajasti kuntakentällä ja valtionhallinnon virastoissa 4. Ohjelman toimenpiteet ovat tarkoituksenmukaisia ja kattavat ohjelman tavoitteet. 5. Ohjelman toimenpiteet eivät kaikilta osin vastaa tavoitteisiin eivätkä ne ole riittäviä ja kattavia tavoitteisiin nähden. 6. Ohjelman toimenpiteiden tavoitteisiin vastaavuudessa, riittävyydessä ja kattavuudessa on selkeitä puutteita. 1. Viestintätoimenpiteet ovat sidosryhmien näkemyksen mukaan tukeneet ohjelman tavoitteiden saavuttamista ollen riittävän kattavia, toimivia, hyödyllisiä ja selkeitä. 2. Viestintätoimenpiteissä on sidosryhmien näkemyksen mukaan jonkin verran puutteita niiden kattavuudessa, toimivuudessa, hyödyllisyydessä ja selkeydessä suhteessa ohjelman tavoitteisiin. 3. Viestintätoimenpiteiden kattavuudessa, toimivuudessa, hyödyllisyydessä ja selkeydessä on sidosryhmien näkemyksen mukaan selkeitä puutteita suhteessa ohjelman tavoitteisiin. D4: Palvelujen käyttöönoton tilanne 1. Palvelujen käyttöönotto on alkanut ja palveluja on vähintään harkittu otettavaksi käyttöön laajasti kunnissa ja valtion virastoissa 2. Palvelujen käyttöönotto on alkanut osittain, palveluja on harkittu osittain otettavaksi käyttöön kunnissa ja valtion virastoja 4

10 3. Palvelujen käyttöönotto on viivästynyt, palveluja ei ole harkittu otettavaksi käyttöön kunnissa ja valtion virastoissa suuressa osassa kuntia ja valtion virastoja E: Tulokset ja vaikutukset D5: Palvelujen käyttöönottoon liittyvien hyötyjen ja haasteiden /riskien tunnistaminen E1: Missä määrin ohjelma tuottaa/on tuottanut tuloksia suhteessa asetettuihin tavoitteisiin? E2: Mitä vaikutuksia ohjelmalla voidaan arvioida olevan suhteessa asetettuihin vaikuttavuustavoitteisiin? E3: Mitä merkitystä palvelukokonaisuuksille ja muille toimenpiteille on ohjelmaan kuulumisesta? 1. Palvelujen käyttöönotto on alkanut ja palveluja on vähintään harkittu otettavaksi käyttöön laajasti kunnissa ja valtion virastoissa 2. Palvelujen käyttöönotto on alkanut osittain, palveluja on harkittu osittain otettavaksi käyttöön kunnissa ja valtion virastoja 3. Palvelujen käyttöönotto on viivästynyt, palveluja ei ole harkittu otettavaksi käyttöön kunnissa ja valtion virastoissa suuressa osassa kuntia ja valtion virastoja 1. Ohjelma on pääosin saavuttanut ja/tai sen voidaan arvioida pääosin saavuttavan tavoitteissa asetetun aikataulun mukaan. 2. Ohjelma ei ole saavuttanut / tule saavuttamaan kaikilta keskeisiltä osin tavoitteitaan asetetussa aikataulussa. 3. Ohjelma ei ole saavuttanut /tule saavuttamaan useita sille asetettuja tavoitteita. 1. Ohjelman arvioidaan saavuttavan vaikuttavuustavoitteensa. 2. Ohjelman arvioidaan saavuttavan suuren osan vaikuttavuustavoitteista. 3. Ohjelman arvioidaan saavuttavan vain pienen osan vaikuttavuustavoitteista. 1. Ohjelma on tarjonnut tukea ja välineitä suunnitteluun ja toimeenpanoon ja/tai muilla tavoin edistänyt näitä. 2. Ohjelma on tukenut jonkin verran suunnittelua ja toimeenpanoa ja/tai edistänyt näitä. 3. Ohjelman ei ole merkittävästi vaikuttanut suunnitteluun ja toimeenpanoon. 5

11 1.2 Aineisto ja menetelmät Arviointi on luonteeltaan monimenetelmällinen kehittävä arviointi. Monimenetelmällisyys tarkoittaa sitä, että arvioinnissa on hyödynnetty useita erilaisia aineistoja sekä menetelmiä. Kehittävällä arvioinnilla tarkoitetaan sitä, että arvioinnin tavoitteena on muodostaa havaintoihin perustuvia johtopäätöksiä ja suosituksia siitä, miten toimintaa voisi kehittää. Arviointiaineisto koostuu haastatteluista sekä kahdesta sähköisestä kyselystä, arvioinnin seurantaryhmän kanssa käydyistä keskusteluista sekä ohjelman etenemistä kuvaavista asiakirjaaineistoista, kuten SADe-ohjelman asettamispäätös (038:00/2009), SADeohjelman toimintasuunnitelma 2013, SADe-ohjelman tilanneraportti johtoryhmälle syyskuussa 2013, hankkeiden kustannushyötylaskelmat, hankkeiden tilanneraportit keväältä 2013, SADeohjelman Esteettömyystoimintamalli sekä ICT:n ympäristövaikutuksen -toimintamalli , Talouspoliittisen ministerivaliokunnan ICT-linjaukset sekä JulkICT-strategia. Haastattelut toteutettiin joko yksilöhaastatteluina tai ryhmähaastatteluina. Haastatteluihin osallistui kerrallaan yksittäisiä asiantuntijoita tai päättäjiä tai heistä koostuvia muutaman henkilön ryhmiä (hankepäälliköt ja muut keskeiset ohjelmakehitystyössä mukana olleet tahot) tai noin henkilön focus group -tyyppisiä ryhmiä (klusteriryhmät). Haastatteluja tehtiin yhteensä 20 kappaletta, ja ne kestivät puolesta tunnista puoleentoista tuntiin haastateltavien aikataulun ja ryhmän koon mukaan. Haastateltavat voidaan jakaa neljään eri kohderyhmään (haastateltujen lista on liitteessä 1): Hankepäälliköt ja muut keskeiset ohjelmakehitystyössä mukana olleet tahot, Klusteriryhmät, SADe-tiimi ja SADe-johtoryhmä, Muut päätöksentekijät ja poliittiset tahot. Haastatteluiden lisäksi toteutettiin kaksi sähköistä kyselyä. Kyselyjen kysymykset olivat osaksi kaikille samat, mikä mahdollisti vastausten vertailun keskenään vastaajaryhmittäin. Joitakin kysymyksiä toistettiin myös aiempien vuosien kyselyistä jatkuvuuden ja ohjelman edistymisen kartoittamiseksi. Ohjelmakehitystyössä mukana olleille tahoille suunnatun kyselyn tavoitteena oli erityisesti tukea tehtyjä haastatteluja. Laajalle kohderyhmälle suunnatun kyselyn tavoitteena oli puolestaan erityisesti kerätä ohjelman ja siitä syntyvien palvelujen tunnettuuteen ja käyttöönottoon liittyvää ja sitä tukevaa tietoa. Tämän laajemman kyselyn kohderyhminä olivat (tarkempi kuvaus kohderyhmistä on liitteessä 2): Kansanedustajat Kunnat Kuntayhtymät Ministeriöiden osastoiden ja yksiköiden päälliköt KELAn johtoryhmä Maistraattien johto ELY-keskusten johto TE-toimistot Kyselyt toteutettiin sekä suomeksi että ruotsiksi. Kyselyihin saatiin yhteensä 325 vastausta (laajan kohderyhmän kyselyyn 285 vastausta, joista 11 kpl ruotsiksi [kysely nro 1] ja ohjelmakehitystyössä mukana olleille tahoille suunnattuun kyselyyn saatiin 40 vastausta, joista 1 kpl ruotsiksi [kysely nro 2]). Kyselyn vastausjakaumat esitetään alla olevassa taulukossa. 6

12 Kansanedustaja Ministeriö Kunta Maakuntaliitto Kuntayhtymä ELY-keskus TE-toimisto Maistraatti Rekisteröity yhdistys Korkeakoulu tai muu koulutusorganisaatio Yritys Jokin muu, mikä Kuva 1. Vastausten jakauma laajan kohderyhmän kyselyyn (kysely numero 1). Ministeriö 15 Virasto 9 Kunta 10 Rekisteröity yhdistys 4 Korkeakoulu tai muu koulutusorganisaatio Jokin muu, mikä Kuva 2. Vastausten jakauma ohjelmakehitystyössä mukana olleille tahoille (kysely numero 2). Toteutetut haastattelut ja kyselyt toimivat vuoden 2013 arvioinnin keskeisimpinä aineistolähteinä. Haastattelut ja kyselyt toteutettiin pääasiassa elo-lokakuun aikana. Haastattelupyyntöjen ja sähköisen kyselyn yhteydessä toimitettiin haastateltaville ja kyselyiden vastaanottajille myös taustatietoa itse ohjelmasta. Tämä väliarviointi toteutettiin yhteistyössä ohjelmaa koordinoivan SADe-tiimin sekä ohjelman arvioinnin seurantaryhmän kanssa. Pidetyissä tapaamisissa arvioitsijat esittelivät arvioinnin etenemistä ja arvioinnin välituotoksia sekä keskustelivat havainnoista SADe-tiimin ja seurantaryhmän kanssa. SADe-tiimin ja seurantaryhmän asiantuntemusta ja käytyjä keskusteluja hyödynnettiin arvioinnin kaikissa vaiheissa. Ohjelman seurantaryhmän kanssa pidettiin arviointivuoden aikana yhteensä kolme kokousta. Tarkasteltaessa ohjelman tavoiteasetantaa sekä käytettyjen toimenpiteiden riittävyyttä suhteessa ohjelmalle asetettuihin tavoitteisiin on arvioinnissa hyödynnetty vaikutusketjuihin perustuvaa teoriaperustaisen arvioinnin lähestymistapaa. Olennaista tässä lähestymistavassa on tarkastella toimenpiteiden ja panosten suhdetta tavoitteisiin sekä lopullisten hyödynsaajien kokemaa lisäarvoa. Viitekehys pyrkii tukemaan kokonaiskuvan muodostamista siitä, edistääkö ohjelma niitä tavoitteita, joita varten se on alkujaan asetettu ja siitä, millaisia tuloksia ja vaikutuksia/muutoksia se saa aikaan. Viitekehys on kuvattu kuvassa 3. 7

13 Kuva 3. SADe-ohjelman viitekehys vuonna OHJELMAN TAVOITTEENASETTELU Tässä luvussa on arvioitu: 1. Ohjelman tavoitteenasettelua 2. Ohjelman merkitystä suhteessa muuhun kansalliseen kehittämiseen 3. Esteettömyyden ja ICT:n ympäristövaikutukset -toimintamalleja 2.1 Ohjelman tavoitteenasettelu Alkuperäinen vuoden 2009 asettamispäätös korvattiin uudella asettamispäätöksellä. Ohjelman toimikausi kestää vuoden 2015 loppuun saakka. Ohjelman tavoitteena on tuottaa asiakaslähtöisiä ja yhteen toimivia julkisen sektorin kustannustehokkuutta ja laatua vahvistavia sähköisiä palvelukokonaisuuksia kansalaisten, yritysten ja viranomaisten käyttöön. Lähtökohtana on asiakkaan palvelutarpeiden toteuttaminen elämänkaaren eri vaiheissa ja tilanteissa hallinnonaloista ja organisaatioiden rajoista riippumatta. Asiakkaan näkökulmasta tavoitellaan nykyistä sujuvampaa ja helpompaa asiointia sekä uusia osallistumisen ja vuorovaikutuksen muotoja. Tarkoituksena on uudistaa julkisen hallinnon palvelutuotantoprosesseja sähköistä asiointia ja tietoja viestintätekniikkaa hyödyntäen siten, että asiakkaiden saama hyöty lisääntyy, tuottavuus paranee ja syntyy aika- ja kustannussäästöjä. Kuntien tuottavuushyötyjen saavuttamiseen kiinnitetään erityistä huomiota. Vuonna 2012 SADe ohjelman visioksi määriteltiin Hyvää palvelua, tehokasta hallintoa. Tämä ohjelman visio on linkitetty ICT-strategiaan, jossa on asetettu julkisen hallinnon ICT-kehityksen vision vuoteen 2020 asti. Vuoden 2012 ohjelman strategiset päämäärät ja osatavoitteet päivitettiin seuraavanlaisiksi: Tavoite 1. Kansalaisille, yrityksille ja yhteisöille sujuvaa asiointia Nopea ja helppo asiointi asia ohjautuu oikeaan paikkaan, oikealle asiantuntijalle 8

14 Palvelut entistä helpommin saatavilla voidaan asioida ajasta ja paikasta riippumatta Uusia välineitä osallistumiseen ja vuorovaikutukseen Tavoite 2. Julkishallinnolle tuottavuutta ja säästöjä Entistä nopeampi ja virheettömämpi asioiden käsittely ja tiedonkulku Yhteisesti toteutettujen ratkaisujen hyödyntäminen omien investointien sijasta kustannussäästöjä nykyistä tehokkaammista prosesseista Tässä arvioinnissa ohjelman tavoitteiden arviointia on lähestytty seuraavan neljän näkökulman kautta: Tavoite 1. Tavoite 2. Asiakaslähtöisyys Palvelujen saatavuus ja kattavuus Tuottavuus ja tuloksellisuus Poikkihallinnollisuus 1 Näiden neljän näkökulman kautta on arvioitu ohjelman tavoitteiden tärkeyttä ja oleellisuutta julkishallinnon toimijoiden ja ohjelmatyössä mukana olevien näkökulmasta. Kyselyissä vastaajilta kysyttiin, kuinka tärkeinä he pitävät tavoitteita (asteikolla 1=ei lainkaan tärkeä, 2=vain vähän tärkeä, 3=melko tärkeä, 4=erittäin tärkeä). Yleisesti ohjelmatason tavoitteet koetaan varsin tärkeiksi kautta linjan. Laajasti julkishallinnon kentälle suunnattuun kyselyyn (kysely nro 1) vastanneista melko tai erittäin tärkeänä asiakaslähtöisyyden tavoitetta piti 81 % (ohjelmatyössä mukana olleista 98 %), palvelujen saatavuuden ja kattavuuden tavoitetta 79 % (ohjelmatyössä mukana olleista 90 %), tuottavuuden ja tuloksellisuuden tavoitetta 77 % (ohjelmatyössä mukana olleista 90 %) ja poikkihallinnollisuuden tavoitetta 66 % (ohjelmatyössä mukana olleista 90 %). Asiakaslähtöisyyden sekä palvelujen saatavuuden ja kattavuuden tavoitteita pidettiin yleisesti tärkeämpinä kuin tuottavuuden ja tuloksellisuuden sekä poikkihallinnollisuuden tavoitteita (ks. kuva 4). Näkemys oli samansuuntainen sekä julkishallinnon kentällä että ohjelmatyössä mukana olevien keskuudessa. Vertailluista vastaajaryhmistä asiakaslähtöisyyden tavoitetta tärkeimpänä pitivät valtion virastojen vastaajat ja ohjelmatyössä mukana olevat. Myös kuntavastaajat pitivät asiakaslähtöisyyden tavoitetta tärkeimpänä. Kuntavastaajat määrittelivät tuottavuuden ja tuloksellisuuden tavoitteen (keskiarvo = KA 3,63) hieman tärkeämmäksi kuin palvelujen saatavuuden ja kattavuuden tavoitteen (keskiarvo = KA 3,58). Kaikki vastanneet kansanedustajat pitivät tuottavuuden ja tuloksellisuuden tavoitetta erittäin tärkeänä ja muihin tavoitteisiin verrattuna kaikkein tärkeimpänä tavoitteena. Haastatteluissa todettiin myös, että kuntien näkökulmasta tuottavuus ja tuloksellisuus ovat tärkeitä nykyisessä taloustilanteessa. Jos saadaan palveluja sähköisiksi ja palvelujen laajassa käyttöönotossa onnistutaan, parantaa se tuottavuutta ja tuloksellisuutta. Osa haastatelluista suhtautui kuitenkin varauksellisesti tuottavuuden korostamiseen asiakashyötyjen sijaan. 1 Poikkihallinnollisuutta toteutetaan SADe-ohjelmassa sekä kehittämistoiminnan vertikaalisessa että horisontaalisessa edistämisessä: toisaalta paikallisen, alueellisen ja valtakunnan tason ja toisaalta eri toimintojen ja hallinnonalojen rajojen yli tapahtuvassa toiminnassa. Rajojen ylittämisellä saadaan parhaimmillaan aikaan horisontaalista yhteistyötä ja toimintoja samoin kuin vertikaalista hallinnontasojen välistä toimintaa. Tavoitteena on ns. siilojen rikkominen ja rajojen murtaminen silloin, kun se on toiminnan tavoitteiden, tuloksellisuuden ja vaikuttavuuden kannalta tarpeellista. Usein näiden saavuttamiseksi katsotaan tarvittavan kansallista koordinaatiota, paikallistason hallintatason ratkaisuja, toimenpidepolitiikan joustavuutta, valmiuksia ja osaamista, (Ks. esim. OECD:n LEED-ohjelma, OECD (2009): Breaking Out of Silos: Joining Up Policy Locally, OECD Publishing, Paris, sähköinen versio: 9

15 Asiakaslähtöisyys Palvelujen saatavuus ja kattavuus Tuottavuus ja tuloksellisuus Poikkihallinnollisuus 3,2 3,8 3,9 3,8 3,8 3,7 3,7 3,9 3,6 3,7 3,8 3,6 3,7 3,6 3,5 3,5 3,5 3,6 3,5 3,4 3,3 3,2 3,1 3,3 3,3 3,1 3,4 4, Kaikki (kysely nro 1) Valtion virasto Ministeriö Kunta/kuntayhtymä Kansanedustaja Aluehallinto Ohjelmatyössä mukana olevat Kuva 4. Tavoitteiden tärkeys asteikolla 1=ei lainkaan tärkeä, 4=erittäin tärkeä. Yleisesti haastatteluissa nousi esille, että ohjelmatavoitteita pidetään yhteiskunnallisella tasolla merkittävinä ja ohjelman nähdään vievän näitä eteenpäin. Haastatellut henkilöt ovat varsin yksimielisesti sitä mieltä, että asiakaslähtöisyyden tavoite on toteutunut ohjelmassa parhaiten. Palvelukokonaisuuksien välillä poikkihallinnollisuus ei haastateltavien mukaan kuitenkaan ole toteutunut niin laajasti kuin he olisivat toivoneet, vaan kehitystyön on todettu tapahtuneen kuitenkin varsin hallinnonalakohtaisesti. Joidenkin palvelukokonaisuuksien, kuten esimerkiksi yrittäjän palvelut kokonaisuuden, sisällä ministeriön ja eri virastojen välinen yhteistyö on kuitenkin toiminut hyvin. Tilanteissa, joissa poikkihallinnollisuus synnyttää lisäarvoa palvelujen käyttöönotossa ja asiakkaan tai käyttöönottajan näkökulmasta, poikkihallinnollisuus näyttäytyy tärkeämpänä kuin niissä tilanteissa, joissa eri hallinnonalojen saamaa hyötyä ko. palvelun kohdalla ei ole konkretisoitu asiakasrajapintaan saakka. Kyse on siis osin myös viestinnällisestä ja tietoisuuteen liittyvästä tekijästä. Haastatteluissa arvioitiin, että asiointialusta-hankkeen keskeyttäminen on vähentänyt käytännön tason poikkihallinnollisuuden syntymistä. Mahdollisina keinoina lisätä poikkihallinnollisuutta haastatteluissa mainittiin erityisesti erillishankkeiden (kansalaisten yleisneuvonta ja etäpalvelut) entistä parempi hyödyntäminen muissa hankkeissa sekä SADe-ohjelma ja johtoryhmätyöskentelyn tasolla tapahtuva poikkihallinnollisuuden tukeminen. Haastattelujen mukaan tämä voisi liittyä esimerkiksi asiakaskäyttöönoton tuen kampanjoiden koordinaatioon (markkinointi) sekä ulkoiseen viestintään liittyvien synergioiden hyödyntämiseen. Vaikka hankkeet voivat myös oma-aloitteisesti hyödyntää syntyvää synergiaa, toivottiin tässä myös "ylätason" koordinaatiota potentiaalisten hyötyjen tunnistamisessa. Vuoden 2012 arvioinnissa todettiin, että ohjelmakauden pidennyttyä vuoteen 2015 saakka lähes kaikki uskoivat, että keskeiset, ohjelmassa toteutettavaksi suunnitellut sähköiset palvelut saadaan toteutettua ohjelmakauden loppuun mennessä. Myös vuoden 2013 arvioinnin yhteydessä lähes kaikki haastatellut hankepäälliköt arvioivat, että hanketason tavoitteet saadaan toteutettua ohjelmakauden puitteissa. 10

16 2.2 Ohjelman merkitys suhteessa muuhun kansalliseen kehittämiseen SADe-ohjelma on hallituksen kärkihanke hallitusohjelman strategisella painopistealueella II Julkisen talouden vakauttaminen. SADe-ohjelma toteuttaa osaltaan julkisen hallinnon ICT-strategiaa ja osallistuu vaikuttavuus- ja tuloksellisuusohjelmaan, asiakkuusstrategiahankkeeseen, kuntien tuottavuus- ja tuloksellisuusohjelmaan ja julkisen asiakaspalvelun kehittämishankkeeseen sekä avoin hallinto -hankkeeseen (Open Government Partnership). Lisäksi seurataan JulkICTtoiminnon Kansallinen palveluväylä -hankkeen etenemistä, Avoimen tiedon ohjelmaa ja seurataan sekä tuetaan Julkishallinnon verkkopalvelun suunnittelun ja toteuttamisen periaatteet (JHS 129) päivityshanketta (Ohjelman toimintasuunnitelman 2013). Lisäksi ohjelmatyöhön vaikuttavat myös talouspoliittisen ministerivaliokunnan tekemät ICT-linjaukset liittyen toteutukseen, ylläpitoon ja sen rahoitukseen. (ks. enemmän luvusta ). Seuraavien SADe-palvelujen käyttöönottojen eteneminen otetaan vuodesta 2014 lähtien VATUohjelman seurantaan: Rakennetun ympäristön ja asumisen palvelukokonaisuuden energiatodistuspalvelu, Oppijan palvelukokonaisuuden opintohallinnon automatisoidut palvelut, ja Oppijan palvelukokonaisuuden 2. asteen laajennettu hakeutuminen sekä Osallistumisympäristön lausuntopalvelu. Lisäksi SADe-palveluista on muodostettu julkisen hallinnon yhteiseen kokonaisarkkitehtuurin mallinnuspalveluun yhdenmukainen loogisen tason yleinen palveluarkkitehtuurikuvaus. Hankkeille tehtävissä vuosittaisissa rahoituspäätöksissä on yhtenä rahoituksen käytön ehtona kokonaisarkkitehtuurinmukaisuus. Lisäksi kansallisen tason hyötyjä on mallinnettu SADe-ohjelman käyttöön ottamalla kustannushyötytyökalulla. SADe-ohjelman asettamispäätökseen on kirjattu, että SADe-ohjelma toteuttaa julkisen hallinnon ICT-strategiaa. SADe-ohjelman toimintasuunnitelman 2013 mukaan ohjelma toteuttaa strategian viidestä linjausalueesta eniten Palveluinnovaatioiden ekosysteemit ja Avoin tieto ja tiedon yhteiskäyttö linjausalueita. Suunnitelman mukaan strategian 2020 visio Palvelut ja tiedot käytössä Käyttäjän tarvitsemat palvelut ja tiedot saatavilla ja käytettävissä helposti ja turvallisesti. Julkisen hallinnon organisaatioiden, yritysten ja käyttäjien yhteistyöllä kehityksen kärkeen sopii myös SADe-ohjelman tavoitteeksi. Tämän vuoden arvioinnissa kysyttiin erityisesti SADe-ohjelman suhteesta JulkICT-strategiaan. Kyselyssä 71 % ohjelmakehitystyössä mukana olevista arvioi SADe-ohjelman toteuttavan JulkICT-strategiaa melko tai erittäin hyvin. Julkishallinnon kentän vastaajista (kysely nro 1) vastaajista 40 % totesi SADe-ohjelman toteuttavan JulkICT-strategiaa melko tai erittäin hyvin. Julkishallinnon kentän vastaajista 49 % valitsi en osaa sanoa vaihtoehdon. Tämä saattaa johtua siitä, että vastaajat eivät tunne JulkICT-strategiaa tai SADe-ohjelmaa riittävän hyvin vastatakseen kysymykseen. Julkishallinnon vastaajista 9 % vastasi, että SADe-ohjelma toteuttaa JulkICT-strategiaa melko/erittäin huonosti ja ohjelmakehitystyössä mukana olleista vastanneista 16 % vastasi SADe-ohjelman toteuttavan JulkICT-strategiaa melko huonosti. SADe-ohjelma toteuttaa sitä erittäin hyvin 5% 8% SADe-ohjelma toteuttaa sitä melko hyvin 35% 63% SADe-ohjelma toteuttaa sitä melko huonosti SADe-ohjelman toteuttaa sitä erittäin huonosti 3% 7% 16% En osaa sanoa 13% 49% Julkishallinnon kenttä, N=277 Ohjelmakehitystyössä mukana olevat, N=38 Kuva 5. SADe-ohjelma JulkICT-strategian toteuttajana. 11

17 Haastateltujen mukaan ohjelman tavoitteenasettelun koetaan olevan linjassa muiden kansallisten kehittämisperiaatteiden ja JulkICT-strategian linjausten kanssa. Edellisen arviointivuoden haastatteluissa todettiin, että olemassa oleva strategia on keskeinen linjaus liittyen tuleviin julkisen hallinnon ICT-hankkeisiin ja että strategiatyössä SADe-ohjelman katsottiin toimineen strategian linjausten peilinä siten, että ohjelmassa kerättyjä toimivia käytäntöjä sekä haasteita on hyödynnetty strategiaa valmisteltaessa. Tämän arviointivuoden perusteella näin ajatellaan myös tapahtuneen: strategia ei ole ohjelman linjausten kanssa ristiriitainen, vaan ennemminkin tukee ohjelmassa tunnistettuja toimintatapoja ja elementtejä. Yleisesti ohjelman koetaan olevan tärkeimpien kansallisten hankkeiden rajapinnassa. Eri ohjelmien tavoitteiden nähdään tukevan toisiaan ja edistävän omalta osaltaan samoja teemoja. Toiseksi keskeiseksi kansallisen kehittämisen yhtymäkohdaksi on noussut toukokuun lopussa päättynyt asiakaspalvelu hanke. SADe-ohjelman toimintasuunnitelmassa 2013 todetaan, että ohjelmassa seurataan hankkeen etenemistä ja hyödynnetään sen tuloksia ja selvitetään mahdollisuudet tehdä yhteistyötä sähköisen asioinnin ja palvelujen käyttöönoton edistämisessä. Asiakaspalvelu hanke on toteuttanut hallitusohjelman tavoitetta luoda koko maahan kuntatasolle kattava yhteispalvelupisteiden verkko ja määritellä jokaiseen yhteispalvelupisteeseen vähintään etäpalveluna saatavilla olevat valtion, kuntien ja eri viranomaisten palvelut. Tämä hanke on ollut keskeinen rajapinta erityisesti etäpalvelut -hankkeen kehittämistyössä. Hankekohtaisella tasolla yhtymäkohtien tärkeys muuhun kansallisen kehittämiseen nousi esille erityisesti Sosiaali- ja terveysalan palvelut -hankkeessa, jossa toteutettava kehittämistyö on suoraan yhteydessä sosiaali- ja terveysalalla tehtävän kansallisen kehittämistyön kanssa. Sosiaali- ja terveysalan palvelukokonaisuus toteuttaa KASTE-ohjelman toimenpidettä "Sähköisen asioinnin vahvistaminen". Osasta palveluita tehdään kansalliset määritykset, joiden pohjalta sosiaali- ja terveydenhuollon organisaatiot voivat hankkia sähköisiä palveluita. Kansallisia määrityksiä tarvitaan esimerkiksi kansalaisen sähköiseen ajanvaraukseen sekä tietoturvalliseen viestinvälitykseen kansalaisen ja palvelunantajan välillä. Yhtymäkohtia on esimerkiksi valtakunnallisen sosiaali- ja terveyshuollon palveluhakemiston kehitystyön, yleisen sosiaali- ja terveystiedon tuottamisen, kansallisen terveysarkistotyön sekä ajanvarauksen ja turvallisen viestinvälityksen kanssa. Lisäksi kansallisina tukipalveluina toteutetaan esimerkiksi kansalaisille suunnattujen sähköisten palvelujen arkkitehtuurin suunnittelua, sanastotyötä, arviointia, viestintää ja selvitetään lainsäädännön muutostarpeita. Kehitystyötä tehdään samanaikaisesti STM:ssä, Kela:ssa ja THL:ssä. 2.3 Ohjelman toimintamallit erityistarkastelussa esteettömyys ja ICT:n ympäristövaikutukset SADe-ohjelman toimintasuunnitelmassa 2013 todetaan, että ohjelmaa käynnistettäessä vuonna 2009 määriteltiin yhteiset toimintamallit hyödynnettäviksi ohjelman hankkeiden toteutuksessa ja palvelujen kehittämistyössä. Näitä 2009 käyttöön otettuja toimintamalleja ovat: Avoin lähdekoodi Kansalliset kielet Tietosuoja Vuorovaikutus markkinoiden kanssa Vuorovaikutus käyttäjien kanssa Avoimen lähdekoodin toimintamalli päivitettiin vuonna Muita käytössä olevia toimintamalleja on päivitetty vuoden 2013 aikana tarpeellisilta osin. Vuoden 2013 aikana on laadittu lisäksi kaksi uutta toimintamallia: ICT:n ympäristövaikutukset ja esteettömyys. Tämän vuoden arvioinnissa käsitellään erityisesti näitä toimintamalleja: Esteettömyyden toimintamalli SADe-ohjelman johtoryhmä on hyväksynyt toimintamallin käyttöön otettavaksi. Toimintamalli kuvaa, miten esteettömyys huomioidaan sähköisiä tieto- ja viestintätekniikkaan perustuvia palveluja rakennettaessa. Toimintamalli kattaa suunnittelun, kehittämistyön ja palvelujen ylläpidon elinkaaren eri vaiheet. Se sisältää näkökulmia palvelujen yleiseen käytettävyyteen, mutta ensisijainen kohde on palveluiden esteettömyys. Käytettävyys ja esteettömyys vahvistavat yhdessä sähköisten palveluiden onnistunutta ja laadukasta toteutusta ja ovat palveluiden keskeisiä laatukriteerejä. Esteettömyyden vaatimuk- 12

18 set pureutuvat yleisiä käytettävyyskriteerejä syvemmälle seikkoihin, joilla varmistetaan julkisten palveluiden ja myös muun verkkoviestinnän täysipainoinen hyödyntäminen erityisesti aisti- ja liikuntaesteisten sekä ikääntyvän väestön keskuudessa. ICT:n ympäristövaikutukset -toimintamalli. Hallinnon ja aluekehityksen ministeriryhmän kokouksessa linjattiin, että ohjelmassa tulisi luoda uusi toimintamalli ICT:n ympäristövaikutusten huomioimisesta. SADeohjelman johtoryhmä on hyväksynyt tämän toimintamallin käyttöön otettavaksi. Toimintamalli kuvaa, miten ICT:n ympäristövaikutukset huomioidaan sähköisiä palveluja rakennettaessa kattaen palvelujen suunnittelun, kehittämistyön ja ylläpidon elinkaaren eri vaiheet. Toimintamallin tavoitteena on määritellä tapa tunnistaa, arvioida ja mitata sähköisen asioinnin palveluiden kehittämisestä ja hyödyntämisestä aiheutuvia ympäristövaikutuksia. Ympäristövaikutusten pienentäminen on yksi keskeinen lähtökohta sähköisen asioinnin palveluiden kehittämiselle. ICT:n ympäristövaikutukset voidaan ottaa huomioon palvelujen suunnittelussa ja niillä voidaan motivoida palvelujen käyttäjiä. Vuoden 2012 arvioinnissa todettiin, että hankkeiden mukaan uusien toimintamallien lisääminen on tarpeellista ja tervetullutta, vaikka niihin liittyvät linjaukset ja käytännöt on jouduttu käytännössä jo ratkaisemaan itse kehitystyön alkuvaiheessa. Vuoden 2013 arvioinnissa haasteltujen arviot olivat samansuuntaisia. Haastatellut kokevat sekä esteettömyyden että ICTympäristövaikutusten toimintamallit tärkeiksi sähköisten asiointipalvelujen kehittämisessä. Kautta linjan hanketyössä mukana olleet haastatellut kokivat erityisesti esteettömyyden toimintamallin erityisen keskeiseksi ja tärkeäksi kehitystyössään. Heidän mukaansa tässä liikutaan koko kehitystyön ydinasiassa. Esteettömyyden periaatetta luonnehdittiin ilmeiseksi ja välttämättömäksi. Varsinkin peruspalveluissa ovat palvelujen esteettömyyden näkökulmat ensiarvoisen tärkeitä. Käytettävyyden näkökulmaa on huomioitu esimerkiksi käytettävyysasiantuntijoita käyttämällä tai asiakasraatien antamaa palautetta hyödyntämällä. ICT:n ympäristövaikutusten -toimintamallia haastateltavat eivät pitäneet yhtä merkittävänä kuin esteettömyyden toimintamallia. Eri hankkeissa nähtiin myös ympäristövaikutusten toimintamallin istuvan kehitystyöhön eri tavoin. ICT:n ympäristövaikutusten toimintamallin nähtiin liittyvän erityisesti hyödyistä viestimiseen ja maineen hakemiseen. Yleisesti ajasta ja paikasta riippumattomuuden, paperin käytön vähenemisen ja etätyön entistä paremman mahdollistumisen nähtiin kansallisella tasolla tuottavan ympäristöhyötyjä, mutta toisaalta todettiin, että asiointiin liittyvän matkustamisen vähentyessä saattavat kansalaiset käyttää vastaavia resursseja muuhun tekemiseen. Haastateltavat näkivät ympäristövaikutusten täsmällisen arvioinnin hankalana. Hyötyjen saavuttamisen kannalta tärkeimpänä haastateltavat kokivat sen, että ihmiset muuttavat toimintatapojaan. Osa haastatelluista koki toimintamallien valmistuneen liian myöhäisessä vaiheessa. Osa hanketyössä mukana olleista haastelluista totesi, että toimintamallit ovat toimineet "tarkistuslistan" tapaan, koska näihin liittyvää työtä oli jo tehty aiemmin hankkeissa. Lisäksi toivottiin, että enää ei tulisi uusia toimintamalleja, vaan että ohjelma vietäisiin loppuun olemassa olevien puitteissa. Yleisesti kaikkien toimintamallien on todettu ohjaavan työtä, mutta osin ne on koettu myös "itsestäänselvyyksiksi". Erityisen hyvin onnistuttu: SA- De-ohjelman toimintamallit ja työkalut kuten kustannushyötyanalyysi (Kyselyn avovastaus) Esteettömyyden toimintamalli on hyvä - tosin olisi pitänyt toteuttaa heti ohjelman alkumetreillä. (Kyselyn avovastaus) 13

19 Ohjelman aikana muuttuvista toimintamalleista, käytännöistä ja ohjeistuksista aiheutuu hankehallinnalle turhaa byrokratiatyötä, joka ei edistä yksittäisen hankkeen etenemistä. Ymmärrystä lisää, kun tietää kyseessä olevan ensimmäinen laatuaan oleva ohjelma ja kehitys ja organisointi :ssä tietohallintolakeineen on käynnissä samaan aikaan. (Kyselyn avovastaus) Ohjelmatyössä mukana olevien kyselyn avoimeen kommenttikenttään antamia kommentteja toimintamalleista. 3. OHJELMAN ORGANISOINTI JA JOHTAMINEN Tässä luvussa on arvioitu: Ohjelman organisointia ja vastuita Johtamis- ja ohjausmalleja Resursseja Seurannan ja arvioinnin käytäntöjä Johtamis- ja ohjausmallien osalta arvioinnin pääkysymys on: Missä määrin ohjelman (ml. hankkeet) johtamis- ja ohjausmallit palvelevat ohjelman toimeenpanoa (ohjelma- ja hanketasot)? Arvioinnin kriteereinä johtamis- ja ohjausmallien osalta ovat toimintatapojen ja -prosessien oikeaaikaisuus sekä päätöksenteon joustavuus ja nopeus. 3.1 Ohjelman organisointi ja vastuut Ohjelman organisoinnin arvioinnissa on tarkasteltu ohjelmaorganisaation eli ohjelman ohjauksessa, johtamisessa ja toteutuksessa olevien tahojen ja elimien sekä näiden välisen työnjaon rakenteellista selkeyttä, raportointisuhteiden toimivuutta, resursointia, sekä ohjelmaorganisaation asiantuntemusta. Organisoinnin osalta arvioinnin pääkysymyksenä on vuoden 2012 arvioinnin tapaan: Tukeeko ohjelman organisointi (johtoryhmä, SADe -tiimi, muut tiimit, klusteriryhmät) tavoitteiden saavuttamista? Resursointia tarkastellaan tässä luvussa erityisesti hankekokonaisuuksien tasolla, koska ohjelman toteutus on vaiheessa, jossa vain hankkeiden käyttöönottojen onnistumisella ja näistä syntyvistä koetuista ja osoitettavissa olevista hyödyistä ja myönteisistä kokemuksista voi syntyä koko ohjelmatavoitetta edistäviä onnistumisia. SADe-ohjelman laajuus, monipolvisuus ja sekä johtamis-, hallinta- ja toteutuskäytäntöihin vaikuttava moniorganisaatiomalli antavat omat erityispiirteensä ohjelmajohtamiselle. SADe ohjelmaa johdetaan ja hallinnoidaan :n JulkICT-toiminnossa, johon on ohjelmaa varten palkattu ohjelmapäällikkö ja kaksi ohjelmakoordinaattoria. Lisäksi syksyllä 2012 tiimiä täydennettiin ohjelmaassistentilla. Ohjelmapäällikön rooli on ohjelman toteutuksen kokonaisvaltainen johtaminen ja tuloksekas läpivienti yhdessä johtoryhmän, koordinaattorien, :n asiantuntijoiden ja ohjelman hankkeita toteuttavien ministeriöiden, virastojen ja kuntien kanssa. Ohjelmapäällikkö vastaa ohjelman ohjaus- ja toimintamallien kehittämisestä ja asioiden valmistelusta johtoryhmälle, valtiovarainministeriöön sisäisesti sekä hallituksen hankesalkun seurantamenettelyyn, Hallinnon ja aluekehityksen ministerityöryhmälle (HALKE) ja Julkisen tietohallinnon neuvottelukunnalle (JUH- TA) sekä tarvittaessa talouspoliittiselle ministerivaliokunnalle. Ohjelmakoordinaattorien rooli on SADe-ohjelman hankkeiden talousohjaus, laatuseuranta ja raportointi ohjelman vaatimusten mukaisesti sekä omien vastuuhankkeiden toteutumisen valvonta hankesuunnitelmien mukaisesti. Lisäksi ohjelmakoordinaattorit osallistuvat SADe-ohjelman työryhmien työskentelyyn, viestinnän suunnitteluun ja toteuttamiseen sekä ohjaus- ja toimintamallien kehittämiseen. Ohjelmaassistentin tehtäviin kuuluu koordinointi sekä ohjelman ulkoinen ja sisäinen viestintä. Kullekin ohjelman hankkeelle on asetettu klusteriryhmä. Niiden tehtävänä on seurata ja ohjata hankkeiden toteutusta ja palvelujen käyttöönottoa sekä osallistua hankkeiden toteutuksen arviointiin. Klusteriryhmät toimivat ohjelman johtoryhmän ohjauksessa ja vuorovaikutuksessa muiden ohjelman työryhmien kanssa. 14

20 Projektin hallinta Hankesalkun hallinta Ohjelman hallinta SÄHKÖISEN ASIOINNIN JA DEMOKRATIAN VAUHDITTAMISOHJELMAN (SADE) ARVIOINTI Vuonna 2013 ohjelmassa toimii viestintätiimi, projektipäällikkötiimi (joka koostuu hankkeiden projektipäälliköistä) sekä palvelukokonaisuustiimi. Ohjelman ohjausmalli on kuvattu alla. SADe -johtoryhmän asettamispäätöksen mukainen kokoonpano on tämän raportin liitteenä. SADe Johtoryhmä Ohjelman ohjaus SADe Tiimi Ohjelman koordinointi ja tuki SADe hanke Arviointi ja valinta Valmistelu Esiselvitys Toteutusprojektit Päättäminen Vastuuministeriö ja klusteriryhmä Hankesalkun ohjaus Hankepäällikkö Hankesalkun ylläpito SADe projekti Valmistelu Esisuunnittelu Vaiheen suunnittelu Vaiheen toteutus Päättäminen Projektin ohjausryhmä Projektin ohjaus Projektipäällikkö Projektin hallinta Kuva 6. Ohjelman ohjausmalli. SADe-ohjelman johtoryhmä annetun asettamispäätöksen mukaan SADe -johtoryhmän tehtävänä on johtaa ohjelman toteutusta, tukea ohjelmassa syntyvien palveluiden valtakunnallista ja alueellista käyttöönottoa sekä varmistaa poikkihallinnollisuuden toteutuminen ohjelman keskeisten tavoitteiden saavuttamiseksi. Johtoryhmän tehtävänä on: Tarkentaa ohjelman tavoitteet, vision ja mittariston, jolla tavoitteiden toteutumista arvioidaan Hyväksyy ohjelman toimintamallit ja seuraa niiden käyttöä Arvioi uudet hanke-ehdotukset ja puoltaa hankkeiden siirtymistä eri hankevaiheisiin Hyväksyy merkittävät muutokset hankkeiden sisältöihin (muutokset, jotka vaikuttavat hankkeen lopputuloksiin alkuperäisiin tavoitteisiin ja ohjelman muihin hankkeisiin) Seuraa ja ohjaa ohjelman hankkeiden etenemistä Hyväksyy hankkeissa toteutettavien palvelujen pilotoinnin ja käyttöönottojen tavoitteet ja seuraa niiden edistymistä Varmistaa osaltaan toteutettavien palvelujen käyttöönoton julkisessa hallinnossa Hyväksyy palvelukokonaisuudet ja erillishankkeet kokonaisuudessaan toteutetuiksi asetettujen tavoitteiden ja menettelytapojen mukaisesti Arvioi ohjelman toteutuksen, antaa ohjelman jälkeiset toimenpidesuositukset ja hyväksyy ohjelman loppuraportin Johtoryhmän jäsenten vastuulla on myös: o Tehdä ohjelmalle kehittämisaloitteita o Viestiä ohjelmasta ja edistää sen tavoitteiden toteutumista ja toteutettavien palvelujen käyttöönottoa omalla toimialallaan 15

21 Johtoryhmän tehtävät vastaavat sinänsä hyvin hyvän hallinnon periaatteita ja vastuusuhteet ovat periaatteessa selkeät: hankkeet raportoivat (vastuuministeriöissä toimivien hankepäällikköjen toimesta) edistymisestään klusteriryhmille, klusteriryhmän tehtävänä on seurata ja ohjata hankkeiden toteutumista. SADe-tiimi raportoi johtoryhmälle ja toimii eräänlaisena hankkeiden ja klusterien tukirakenteena. Moniorganisaatioon perustuvan ohjelmajohtamisen periaatteiden mukaisesti tilivelvollisuus toteutuu arviointiaineiston perusteella hyvin. Johtoryhmä puoltaa palvelun valmiutta olla käyttöönotettavissa, mikä sisältää laadunvarmennuksen periaatteen. Valtiovarainministeriö puolestaan on viime kädessä rahoittajille ja laajemmalle yhteiskunnalle ohjelmasta ja sen tuloksellisuudesta tilivelvollinen taho. Haastatteluissa nousi esille näkemys johtoryhmän ja klusteriryhmien roolien osittaisesta epäselvyydestä. Erityisesti pohdittiin, mikä on johtoryhmän rooli suhteessa käyttöönottoihin. Toisaalta kyse on käytännössä laadun varmistamisesta. Toteutuksessa tähän mennessä käyttöönottoja on joissakin tapauksissa puollettu myös jälkikäteen riippuen johtoryhmän kokousaikataulujen ja käyttöönottosuunnitelmien yhteensopivuudesta. Osa haastatteluista hanketoimijoista kokee, että johtoryhmän merkitys jää vähäiseksi suhteessa hankearkeen, jossa puolestaan SADe-tiimin merkitys on suuri. Monet kuitenkin myös kokivat, että johtoryhmä on hyvä ja aktiivinen SADe-toiminnan puolestapuhuja omissa verkostoissaan ja sillä on tietynlainen viimekätisen laadunvarmentajan rooli, vaikka käyttöönoton hyväksyjänä toimivat klusteriryhmät. Käyttöönottojen hyväksymisen osalta johtoryhmän ja klusterin roolien tarkoituksenmukaisuutta kyseenalaistettiin jonkin verran haastatteluissa. Haastatteluissa nousi esille näkemyksiä ohjauksen ja johtoryhmän roolin edelleen kehittämisen tarpeista. Näille näkemyksille yhteistä on verkostomaisen johtamisen ongelmien ja kehittämistarpeiden tunnistaminen. SADe-ohjelman hallinta- ja toimintamalli on kuitenkin ennen muuta juuri verkostomalli. Verkostomuotoisuuden voidaan nähdä tukevan poikkihallinnollisuuden tavoitetta, joka on asetettu yhdeksi ohjelmaa ohjaavista periaatteista. Käytännössä haasteena on se, miten eri tahojen näkemykset ja osaamispääoman voisi käytännön tasolla yhdistää siten, että kukin toimija tekee omassa verkostossaan ja roolissaan vaikuttavia toimia samalla kun tukee poikkihallinnollista toimintatapaa ja synnyttää toimialojen rajapinnoille ja välille uuttaa luovaa vuoropuhelua. Verkostossa viestinnän rooli ja viestinviejänä toimiminen on myös tärkeä johtoryhmän tehtävä. Ohjelman edetessä johtoryhmän merkitys käytännön onnistumisista kertojana ja viestinviejänä julkishallinnon strategiselle tasolle on korostunut ja jatkossa korostuu edelleen. Klusteriryhmät edustavat poikkihallinnollisuutta ja organisatoristen ja asiakasnäkökulmien monitasoisuutta hanketasolla. Vuoden 2012 arvioinnissa todetaan, että klusteriryhmien vahvuutena on ollut erityisesti laajan sidosryhmäjoukon sitouttaminen ja tämän myötä syntyvä monipuolinen keskustelu. Klusteriryhmät ovat kokeneet toimintamallin mahdollistavan täysin uudenlaisen laajaalaisen keskustelun. Vastaavia mahdollisuuksia ei ole juuri aiemmin ollut. Vuoden 2012 arvioinnissa todettiin, että klusteriryhmien työn tehokkuudesta ja tuloksekkuudesta vallitsi epävarmuus. Toisaalta suuri osa klusteriryhmien jäsenistä näki perusteellisen ja laaja-alaisen keskustelun erittäin tärkeänä ja myös palvelukokonaisuuksien menestyksekkään työskentelyn ehtona. Vain kattavan keskustelun myötä on voitu kartoittaa teemaan liittyvien toimijoiden näkemyksiä tarpeita ja myös jo olemassa olevia palveluita. Vuoden 2013 tiedonkeruussa toimijoiden arvio on edelleen samansuuntainen: ryhmissä tapahtuva keskustelu on lisännyt ymmärrystä SADe-toiminnasta ja luonut edellytyksiä asiakaskäyttöönotolle. Asteittain kerääntyvän käytännön kokemustiedon myötä hyöty klusteriryhmistä on tässä suhteessa edelleen lisääntynyt. Jotkut haastateltavista kokevat edelleen epäselväksi, mikä klusteriryhmien ja niiden jäsenten rooli täsmälleen on: esimerkiksi onko se ennen muuta kehittäjä- vai edunvalvontarooli? Hyödyllistä on, että ryhmissä on myös kuntia ja Kuntaliitto edustettuina, mutta ovatko välttämättä nyt mukana olevat kunnat ja Kuntaliitto riittävät kuntakentän edustajat. Klusteriryhmiin liittyy myös kysymys verkostomaisesta toiminnasta. Osa haastateltavista näki myös, että verkostoitumista ja poikkihallinnollista lisäarvoa tuottavaan tukeen olisi pitänyt olla vahvempi strateginen pyrkimys jo ohjelmatoteutuksen varhaisemmassa vaiheessa. Kun odotettua ja arvokasta tietoa käyttöönotoista alkaa vähitellen kertyä, on varmistettava, että käytössä on riittäviä työkaluja ja toimintatapoja, joilla tieto saataisiin riittävän tehokkaasti levitettyä koko verkoston käyttöön. 16

22 Käyttöönoton koordinoinnissa ja kokemustiedonkeruussa syntyy potentiaalisesti arvokasta tietoa, jolla voidaan saada synergiahyötyjä, koska käyttöönotot etenevät eri aikataulussa. Tilannekuvan kokoaminen ja viestiminen, samoin kuin viestinnän tuki, nähdään nyt erityisen arvokkaaksi. Silmiin pistävää haastatteluja toteutettaessa oli, että usein organisaatioista oli kokouksissa mukana varajäseniä. Myönteistä on, että varahenkilöjärjestelmää käytetään sen sijaan, että ko. organisaatiosta ei olisi paikalla ketään, mutta samalla selvältä näytti myös se usein toteutuva arjen tosiasia, että varajäsenten ja varsinaisten jäsenten välillä oli käyty vähän kokoukseen valmistavaa keskustelua. Tämän voi katsoa kertovan heikosta sitoutumisesta ja organisaatioissa tapahtuvan tiedonvaihdon vähäisyydestä. Tällaisenaan klusteriryhmien arvokas monipuolinen asiantuntemus ei tule parhaalla mahdollisella tavalla ohjelman ja sen yksittäisten hankkeiden tai palvelujen käyttöön. SADe-tiimin asema ja merkitys on lisääntynyt asteittain. Ohjelmaa koordinoivan SADe-tiimin tehtävien yksityiskohdista ja sen vastuista ja valtuuksista oltiin vielä vuoden 2011 arvioinnin perusteella jossain määrin epätietoisia. Vuoden 2012 arvioinnissa todettiin, että SADe-tiimi on selvästi vakiinnuttanut asemansa ohjelman operatiivisen ohjaamisen keskiössä. Lisäksi vuoden 2012 arvioinnissa todetaan, että ohjelmatoimijat pitivät tiimin työskentelyä erittäin tehokkaana ja toimeenpanoa vahvasti tukevana. Lisäksi SADe-tiimin nähtiin myös vahvistavan ohjelman myönteistä ilmapiiriä. Tämän vuoden arvioinnissa SADe-tiimin merkitys näyttäytyy erittäin myönteisesti: SADe-tiimi on kyennyt luomaan siltaa hankkeiden, klusterien ja johtoryhmän sekä ulkoisten sidosryhmien välille ja heidän toimintansa hankelähtöisyys saa paljon kiitosta osakseen. Koordinaatiotiiminä heidän on nähty toimineen oivallisesti ja myös hankkeiden erilaisuuden herkällä korvalla huomioiden. Haastateltavat puhuvat tekemisen meiningistä ja hyvästä tahdosta. Samalla jotkut haastateltavat kokevat tiimin profiloituvan vahvasti :ään ja ohjaavan hankkeita :n intressien mukaisesti. Jotkut haastateltavat pohtivat, olisiko vahvempi substanssituki tarpeen prosessituen lisäksi. Näiden näkemysten ei voi katsoa olevan ohjelmajohtamisen kannalta merkittävä ongelma, koska on koordinaatiosta vastaava taho ja tilivelvollinen ohjelmasta ja sen prosessituesta. Prosessituki on SADe-tiimin ensisijainen tehtävä, kun taas substanssituen oletetaan kanavoituvan hankkeille klusteriryhmän kautta. Toiset haastateltavat miettivät myös, onko SADe-tiimillä välittäjä- tai jopa tuomari-roolia, mikäli sektoriministeriöiden ja hankkeiden välille syntyy erimielisyyksiä tai tulkintaeroja. Arvioinnin näkökulmasta tällaisissa tilanteissa SADe-tiimin neutraali asema on arvokas ja tulkintakysymykset on syytä viedä johtoryhmän käsittelyyn, mikäli sellaisia ilmenee. SADe-tiimin valmiudet vastata tällaisiin erityistä herkkyyttä ja puolueettomuutta edellyttäviin tilanteisiin näyttävät aineiston valossa varsin hyviltä. 3.2 Johtamis- ja ohjausmallit Vuoden 2012 arvioinnin tapaan myös tämän 2013 vuoden arvioinnissa tarkastellaan, millä tavoin ja missä määrin ohjelman (ml. hankkeet) johtamis- ja ohjausmallit tukevat ohjelman tehokasta toimeenpanoa. Johtamis- ja ohjausmallien tulisi taata toisaalta päätöksenteon joustavuus ja toisaalta olla mahdollisimman selkeitä, jotta jokainen tietää oman roolinsa ja päätökset saadaan tehtyä riittävän nopeasti ilman prosesseihin liittyvien epäselvyyksien tuomia hidasteita. Vuoden 2012 ja 2013 arviointikierroksilla näkemykset johtamis- ja ohjausmalleista olivat aiempiin arviointikierroksiin verrattuna muuttuneet merkittävästi. Kaikkia tehtyjä muutoksia on pidetty lähes varauksetta erittäin myönteisinä. Ohjelman oman johtoryhmän on nähty vahvistavan ohjausta. Samoin ohjelmaa ohjaavan ministeriön omassa toiminnassaan tekemiä muutoksia pidettiin ohjelman toimeenpanoa aiempaa paremmin tukevina. Kytkentä JulkICT-strategiaan nähtiin tuovan ohjelman ohjaamiseen selkänojaa. Myös sekä ohjelmapäällikön että johtoryhmän puheenjohtajan työskentelyä pidettiin linjakkaana ja ohjelmaa tukevana. Ohjelman yleistä etenemistä pidettiin kuitenkin edelleen jossain määrin kankeana. Kehittämishankkeiden toivottiin pystyvän nykyistä ketterämmin etenemään esiselvitysvaiheesta tuotantoon. Vuonna 2012 uudistettua hallintamallia on pidetty edeltäjäänsä toimivampana ja sen uskottiin tukevan ohjelman seurantaa edeltäjiään paremmin. Hankkeiden mukaan raportointipohjaan tulleet muutokset olivat tervetulleita ja hanketyötä aiempaa paremmin tukevia. Osa hanketoimijoista kritisoi edelleen haastatteluissa ohjelmakauden aikana muuttuneita raportointivaateita, joihin vastaaminen ja perehtyminen haasteltavien mukaan vaatii projektityöntekijöiltä merkittävää panostusta. Hankkeen monipolvisuus ja monimuotoisuus on tehnyt toimijoille usein myös vaikeaksi kokonaisuuden hahmottamisen. Tähän tarpeeseen on vuonna 2013 toteutettu tiekartta tai toteutus- 17

23 suunnitelma, josta selviää koko ohjelman ja sen eri hankkeiden etenemisen vaiheet ja aikataulut. Vuonna 2013 koottu SADe-ohjelman palvelukartta sisältää kuvauksen ohjelmasta syntyvistä palveluista ja niiden käyttöönoton aikatauluista. Osa ohjelma- ja hanketoimijoista kritisoi hallinnollisen raportoinnin raskautta, mutta ainakin osa tästä kritiikistä lienee enemmän aiempien vuosien käytäntöjä ja näkemyksiä heijastavaa kuin nykytilannetta kuvaavaa. Arvioinnin näkökulmasta huolestuttavalta vaikutti joidenkin hanketoimijoiden huoli siitä, että raportoinnin tietoja ja kokonaiskuvaa ei hyödynnettäisi riittävästi päätöksenteossa tai sen pohjalta ei kerättäisi tai syntyisi riittävästi palautekäytäntöjä ja -sisältöjä. Ohjaus- ja johtamisnäkökulmasta tärkeää on vuoropuhelun ja palautteenannon muoto ja tarkoituksenmukaisuus. Ohjaustukea esiintyy ainakin seuraavissa neljässä muodossa: 3.3 Resursointi 1. Prosessituki. SADe-tiimin ja klusterien ja hankkeiden välillä: aktiivista, esim. liittyen viestintään, kustannus-hyötyarviointiin, organisointiin ja toimeenpanoon, riskien hallintaan ja seurantaparametreihin. Tämä on käytännössä myös hallinnollista seurantaa ja raportointia, joka on tarpeellista ja ohjelman tilivelvollisuuden toteutumisen kannalta välttämätöntä, mutta joka samalla tulisi organisoida mahdollisimman tarkoituksenmukaisesti ja kevyeksi. Hallinnollisen taakan raskaus on hanketason haastatteluissa usein nouseva kritiikki, joskin kerätty tieto näyttäytyy tarkoituksenmukaisena. Raportoinnin aikasykliä ja tiedon hyödyntämistä voisi arvioinnin näkökulmasta edelleen selkeyttää. 2. Toimeenpano- ja rajapintatuki. Klusterin tasolla / sisällä ja hankkeiden välillä: vaihteleva aktiivisuuden aste ja vaihtelevat muodot. Klusterien sisällä tämä tuki liittyy erityisesti hankeseurantaan ja käyttöönottoon, myös asiakastasoon liittyen, nähdäksemme aktiivisempaa palautetta ja dialogia olisi hyvä luoda eri klusterien / palvelukokonaisuuksien välillä mm. käyttöönottoon ja käyttäjäpalautteeseen liittyen. 3. Laatu- ja vaikuttavuustuki. Johtoryhmän ja SADe-tiimin sekä johtoryhmän ja klusterien / hankkeiden välillä, luonteeltaan palautetta sekä yksittäisiin hankkeisiin, niiden seurantaan ja käyttöönottoon, mutta myös hallinnonalojen rajojen yli ja onnistumisista - esim. yritysten palvelut, laajemmasta strategisesta viitekehyksestä, muista hankkeista, ohjelmista ja linjauksista. Vaikuttavuuden kannalta erityisen tärkeää on johtoryhmäraportointi ja jatkossa valtion yhteinen salkkuratkaisu. 4. Verkosto-ohjauksen tuki. Osin verkosto-ohjausta tapahtuu johtoryhmän ja klusteriryhmien toiminnassa ja osin myös SADe-tiimin kautta laajempaan sidosryhmäkenttään. Kaikilta osin verkosto-ohjaus ei ole ollut riittävän systemaattista, eikä näyttäytynyt riittävän selkeänä hankekentälle. Ohjelmavalmisteluvaiheessa verkostojohtamisessa oleellista on määrittää strategiset kumppanit ja tavoitteet sekä turvata kaikkien tavoitteiden kannalta oleellisten tahojen mukaantulo toimintaan heille parhaiten soveltuvissa rooleissa, toteutuksen aikana puolestaan verkostohallintaan liittyy koordinoinnin, ladunvarmennuksen ja tiedottamisen ulottuvuuksia, samoin kuin tieto- ja resurssitarpeiden (ja näihin soveltuvien ratkaisujen) tunnistamista. Tärkeää on myös uusien ideoiden jalostaminen yhdessä verkoston osapuolten kanssa ja samalla verkoston ulkopuolisia resursseja hyödyntäen. Haastatteluissa nousee esille tarpeita tämän toiminnan systematisoinnille. Ohjelman resursointiin ja resurssiohjauksen käytänteisiin, muotoihin, riittävyyteen ja soveltuvuuteen on kiinnitetty huomiota koko ulkoisen arvioinnin ajan. Tilanne on muuttunut ohjelman alkuvuosista, mutta tiettyjä kipupisteitä on edelleen tunnistettavissa. Ensimmäisessä väliarvioinnissa noin puolet haastatelluista piti ohjelmaa merkittävästi aliresursoituna. Ohjelman alkuvaiheessa ohjelman kokonaisvastuu jakautui henkilöille, joiden työnkuvasta ohjelma muodosti vain pienen osan. Myös ohjelman ydinhenkilöiden työsuhteiden määräaikaisuutta pidettiin ensimmäisessä väliarvioinnissa riskinä. Vuoden 2011 aikana kaikki ohjelman ydinhenkilöt vaihtuivat. Tämän ei kuitenkaan katsottu vaarantaneen ohjelman etenemistä tai johtuneen suoranaisesti työsuhteiden määräaikaisuudesta. Vuoden 2011 haastattelukierroksella lähes kaikki haastatellut kokivat :n ohjelman koordinointiin suunnattujen resurssien olevan riittäviä, henkilömäärän ja -resurssin kuitenkin pysyttyä tosiasiallisesti muuttumattomana ohjelman alkupuoleen verrattuna. Vuoden 2011 lopussa ohjelmaan palkattiin lisäksi täysipäiväisesti ohjelmassa työskentelevä ohjelmapäällikkö, jonka tukena toimii kaksi ainoastaan ohjelmassa työsken- 18

24 televää ohjelmakoordinaattoria. Vuoden 2012 aikana tämä nk. SADe-tiimi vahvistui ohjelmaassistentilla. Vuoden 2011 arvioinnissa haastateltavat pitivät uutta SADe-tiimiä ammattitaitoisena ja monet kertoivat odottavansa heidän tuovan muutoksia myös ohjelman sisältöön ja toimeenpanoon. Aiempien vuosien tapaan ohjelmahenkilöstön osaamistasoa sekä :ssä että toimeenpanevissa ministeriöissä pidettiin myös vuonna 2012 hyvänä ja ohjelman ohjaamisen osaamisen koettiin vahvistuneen :ssä. Vuoden 2013 arvioinnissa SADe-tiimin työhön ollaan edellisen vuoden arvioinnin tapaan tyytyväisiä ja tiimin arvioidaan olevan sopivasti resursoitu. Alla olevassa taulukossa on esitetty ohjelman alkuperäinen suunnitelma vuoden 2012 SADe - momentilta rahoitettavasta maksimi htv-resurssista ja uudistettu resurssi vuosille hankkeittain. Taulukko 2. Ohjelman SADe -momentilta rahoitettava maksimiresursointi. Lähde: Valtiovarainministeriön julkaisema ohje, /038:00/2009 Hanke Ministeriö Alkaen Alkuperäinen HTV 2012 suunnitelma enintään HTV 2012 ja 2013 suunnitelma enintään Oppijan kokonaisuus OKM Osallistumisympäristö OM ,5 3 Rakennettu ympäristö ja asuminen YM Sosiaali- ja terveysalan palvelukokonaisuus STM/THL ( ) 4,5 6 Työnantajan kokonaisuus TEM Yrityksen perustajan kokonaisuus TEM Etäpalvelut Yleisneuvontapalvelu Ohjelman hankeohjaus Yhteensä Aiemmilla arviointikierroksilla palvelukokonaisuuksien resursoinnin osalta vastaavissa ministeriöissä resursoinnin riittämättömyys on kytkeytynyt tuottavuusohjelman ministeriöille asettamiin tavoitteisiin, mikä on vaikeuttanut rekrytointiin liittyvien ongelmien ratkaisua. Vuoden 2013 arvioinnissa tämä ei kuitenkaan noussut esiin erityisenä kysymyksenä. Sen sijaan todettiin, että rajoitus, jonka mukaan SADe-momentilta saa palkata projektihenkilöstöä tai rahoittaa olemassa olevan henkilöstön työpanosta enintään 25 henkilötyövuoden verran 2 on ongelmallinen. Resurssit koetaan tältä osin riittämättömäksi ja eri ministeriöissä ja virastoissa on täydennetty näitä resursseja tarpeen mukaan eri tavoin eri hankkeissa. Hankkeissa työskennelleet ovat olleet hyvin sitoutuneita työhönsä. Haastatteluissa kritisoitiin erityisesti SADe-resurssoinnin riittämättömyyttä HTV-kiintiöiden osalta. Lisäksi HTV-jaon tasapuolisuus hankkeiden kokoon suhteutettuna on aiheuttanut jonkin verran tyytymättömyyttä. Toisaalta vuodelle 2014 haettiin vain 2 HTV:tä suurempaa resursointia, mikä kertonee siitä, että toimijat ovat kuitenkin tyytymässä toimimaan annetuissa puitteissa. Haastatteluissa pohdittiin myös mahdollisuutta käyttää osaa asiakaskäyttöönotontuen resurssista henkilöiden palkkaukseen (käyttöönottoa tukevana työnä). Eräässä haastattelussa ongelmalliseksi määriteltiin se, että asiakaskäyttöönottotukea ei saa käyttää hanketyössä olemassa olevan henkilöstön palkkaukseen (silloinkaan kun henkilön työpanos kohdistuisi käyttöönoton tukeen). Koska 2 SADe -ohjelman rahoituksella enintään maksettavat palvelukokonaisuus ja erillishankkeiden sekä ohjelman hankeohjauksen projektihenkilöstön henkilötyövuodet vuonna 2012 ja Valtiovarainministeriön ohje,

25 resurssit koetaan henkilöstön palkkaamisen osalta riittämättömäksi, on hankkeissa käytetty määrärahoja ostopalveluihin, mikä on osin koettu epärelevantiksi. Koetaan, että ulkopuolisia konsulttipalveluja joudutaan ostamaan myös silloin kuin se ei ole tarkoituksenmukaista ja kuten vuoden 2012 arvioinnissa myös tämän vuoden arvioinnissa haastatteluissa todettiin, että ulkoisiin hankintoihin liittyvän hallinnollisen työn katsottiin kuormittavan hankepäälliköitä ja vievän aikaa kehittämistyöltä. Ulkopuolisen konsulttityön ostamiseen liittyviksi ongelmiksi määriteltiin esimerkiksi substanssiosaamisen ja uskottavuuden puute. 3.4 Seuranta ja arviointi Käytännössä konkreettinen väline ohjelman tulosten ja vaikutusten arviointiin on kunkin hankkeen täyttämä kustannusten ja hyötyjen laskentaa varten laadittu taulukkopohja. Kustannushyötyarvioinnilla on koettu olevan etuja: sillä on merkitystä vertailukelpoisen perusdatan kokoamisessa ja tavallaan myös hankkeiden itsearvioinnissa. Aiemmilla arviointikierroksilla kustannushyöty -laskelmapohjia arvosteltiin monimutkaisiksi ja epäselviksi, mutta nykyistä pohjaa pidettiin haastatteluissa toimivana. Kustannukset Selkeämpi rakenne eri kustannusten mallintamiseen hankkeen elinkaaren vaiheissa Parempi erottelu SADekorvattaviin ja ei-korvattaviin kustannuksiin Vaiheittaiset väliyhteenvedot Investointien parempi yhteenveto Mahdollisuus arvioida 12 vuoden elinkaarikustannuksia Laajennettu käyttöönottovaihe Hyödyt Parannettu suoritehyödyn arviointipohja Henkilöstöresurssien uudelleenkohdentamisen arviointi lisätty Perusteluja systematisoitu Suoritehyötyjen välisummia parannettu Laatuhyötyjä yksinkertaistettu, priorisointi helpompaa Muita säästöjä yksinkertaistettu Yhteenvedot puoliautomaattinen johdon yhteenveto Parempi erittely eri kustannuslajeittain ja hyötylajeittain Selkeä kannattavuusarviointi Toteuma vs. ennuste voidaan käyttää kunta/virastokohtaisen kustannus-hyötyarvioinnin pohjana Rakenne ja parametrisointi Yksi pohja, johon kuvataan kaikki kustannus- ja hyötyarviot Parannettu navigointi ja ulkoasu Parempi parametroitavuus: Vuodet valittavissa, osa vuosista piilotettavissa, hyötykäyrät tms. yhdessä paikassa Kuva 7. Uuden kustannus-hyöty -arviointipohjan eroavaisuuksia vanhaan pohjaan nähden. Lähde: SADe-ohjelman hankkeen kustannusten ja hyötyjen arviointiohje. 20

26 Kustannusarvion yhteenveto Esisuunnittelu Määrittely, suunnittelu Toteutus (sis. Beta-pilotointi) Käyttöönotto (rajattu) Ylläpito Kansallisen levittämisen kustannukset esiselvitys Käynnistys, organisointi Nykytilan kokoaminen Tarkennettu suunnittelu Viitearkkitehtuur i Toiminnallinen ja tekninen määrittely Systeemisuunnit telu Tietomallityö Kilpailutukset Alustan toteutus Räätälöintityöt Parametrointityö t Pilotointi (kokeilutesti) Integrointityöt Asennustyöt Datamigraatiot Tuotantoonvient i Vanhojen ratkaisujen alasajo Käyttäjätuki Alustan käyttöpalvelut Tietoliikennepalv elut Sovelluksen ylläpito Keskitetyn palvelun tai yhteisen ratkaisun levittäminen kaikkiin sitä käyttäviin organisaatioihin (edellytys arvioitujen kustannusten realisoitumiselle ) Suoritteiden kustannussäästöt Suoritteiden tuottamisen tehostuminen hallinnon kustannussäästöt kansalaisen kustannussäästöt Rahahyödyt Säästöt tulevista kustannuksista säästö kun kansallisesti yksi tai yhdenmukainen ratkaisu korvaa erillisratkaisut Esim. nykyratkaisujen ylläpito, uusiminen tms. Laadulliset hyödyt Strategia, vaikuttavuus Asiakas Prosessit, palvelut Palveluntuottajan henkilöstö Teknologia strategiset hyödyt hallinnon avoimuus tasa-arvoisuus palveluiden saatavuuden suhteen yms. toiminnalliset hyödyt laadulliset hyödyt käytettävyys, käytön helppous yms. prosessien tehostuminen virheiden vähentyminen tuotantokustannusten väheneminen yms. osaamisen kehittyminen henkilöstön jaksaminen henkilöstön motivointi yms. ratkaisujen yhdenmukaistu minen teknologian tehokkuus IT-toiminan kustannussäästö t yms. Kuva 8. Uuden kustannus-hyöty -arviointipohjan kustannus- ja hyötyarvioiden yhteenvedot. Lähde: SADe-ohjelman hankkeen kustannusten ja hyötyjen arviointiohje. Edelleen vuonna 2013 nousi vuoden 2012 arvioinnin tavoin huoli siitä, että ohjelman yhteydessä korostetaan liiaksi hallinnolle koituvia kustannussäästöjä, vaikka useissa kokonaisuuksissa tavoitteena on kansalaisten tai yritysten hallinnollisen taakan vähentäminen. Tuottavuushyötyjen ei nähdä kaikilta osin olevan paras tai vakuuttavin peruste käyttöönotolle, vaan asiakashyödyt ovat tätä merkittävämpiä. SADe-johtoryhmän toiveiden mukaisesti yhteenvetotaulukoissa käsitellään ensin vain julkisen hallinnon hyötyjä. Ohjeen mukaan kansalaisten ja yritysten hyödyt kootaan omaan taulukkoon, jossa kootaan yhteen kaikkien hyödyn saajien hyödyt. Toisaalta esimerkiksi osallistumisympäristön palvelukokonaisuudessa, jossa keskitytään ohjelman demokratiaosioon, hyötyjen laskeminen euromääräisinä on vaikeampaa kuin joidenkin muiden palvelujen osalta. Hallinnollista taakkaa ja sen kehittymistä arvioidaan raportointipohjassa SCM-mallin avulla. Ohjelman tavoitteiden ja niihin liittyvien mittareiden laatiminen sekä seuranta on ohjelmadokumenteissa nimetty uuden ohjelman johtoryhmän tehtäväksi. Toistaiseksi tuotetussa hallintomallissa tai muussa ohjelmadokumentaatiossa ei kuitenkaan ole määritelty tai seurattu ohjelman etenemistä arvioivia mittareita. Tämän vuoden arvioinnin tiedonkeruussa on korostettu itsearvioivan otteen vahvistumista: SADe-toimijat muodostavat merkittävän osaamispääoman ja verkoston, jota hyödyntämällä voidaan saada paljon hyödyllistä tietoa tavoitteiden saavuttamisen onnistumisen edellytyksistä ja tarvittavista korjausliikkeistä. Ohjelman tehtävä on enemmänkin tarjota vuorovaikutuksen ja viestinnän väyliä ja mekanismeja, joiden avulla eri hankkeiden kokemukset saadaan tehokkaasti koko SADe-verkoston käyttöön. 21

27 Seurannan osalta haastateltavat ovat huolissaan hallinnollisesta taakasta ja tarkoituksenmukaisuudesta. Haastateltavat hanketasolta kokevat, että he joutuvat käyttämään liikaa aikaa raportointiin ja seurantaan, eikä tietoa käytetä riittävän tehokkaasti ohjelmakehittämisen tukena. Kritiikki kohdistui erityisesti ohjelmatason seurantaan. Klusteriryhmille raportointi ei noussut erityisesti esille. Kuukausittainen tilanneraportointi ei arvioitsijoiden näkökulmasta kuitenkaan näyttäydy erityisen raskaana, varsinkin koska se voidaan ottaa muutosraportointina: mikäli tilanne ei ole muuttunut, tämä ei edellytä erityistoimia. Rahan käytön raportointia haastatellut ymmärtävät varsin pitkälti, koska julkisen varainkäytön läpinäkyvyys koetaan tärkeänä. Kustannushyötyjä alkaa jo välittyä asiakkaille ja näiden vertailu ja saaminen helposti viestittävään muotoon koko verkoston (ja käytännössä koko julkisen hallinnon) käyttöön nähdään erittäin tärkeänä ja arvokkaana. 4. OHJELMAN TOIMEENPANO Tässä luvussa on arvioitu: Viestinnän painopisteitä, Rahoitus-, omistajuus- ja hallintamalleja sekä palvelujen ylläpitorahoitusta, Ohjelman etenemistä suhteessa tavoitteisiin ja palvelujen käyttöönoton tilannetta, Palvelujen käyttöönottoon liittyvien haasteiden ja muutoksenhallinnan tunnistaminen. Vuoden 2013 arvioinnin painopisteitä ovat etenkin palvelujen käyttöönoton tilanne ja palvelujen käyttöönottoon liittyvien hyötyjen ja haasteiden tunnistaminen. Ennen näitä arvioidaan kuitenkin ohjelman ja erityisesti siitä syntyvien palvelujen tunnettuutta ja viestinnän painopisteitä. Tunnettuutta arvioidaan erityisesti julkishallinnon kentän laajalle kohderyhmälle suunnatun kyselyn tulosten avulla. Oma kokonaisuutensa on rahoitus-, omistajuus- ja hallintamallien sekä palvelujen ylläpitorahoituksen arviointi. Vuoden 2013 lopussa tuotannossa ovat seuraavat palvelut: - Rakennetun ympäristön hankkeen asuntojenvuokrat.fi-palvelu, Tarkkailija-palvelu ja Harava-palvelu, myös Lupapiste.fi-palvelu on pilotoinnin lisäksi tuotantokäytössä ensimmäisissä kunnissa, - Osallistumisympäristö-hankkeen Otakantaa.fi-palvelu, Kansalaisaloite-palvelu ja Kuntalaisaloite-palvelu, - Oppijan palvelukokonaisuuden Opintopolku.fi -palvelulla on tehty syksyn 2013 yhteishaku ja sinne syötetään kevään 2014 yhteishaun opintojen tietoja, - Yrityksen palvelukokonaisuuden Opi.palkka.fi -palvelu ja Oma Yritys-Suomi palvelu, - Kansalaisneuvonta. Etäpalvelut-hankkeessa päätettiin kaksi laajaa maakunnallista pilottia ja hanke jatkaa etäpalvelun valtakunnallista käyttöönottoa. Sosiaali- ja terveysalan palvelukokonaisuuden neuvolakysely laajeni myös keskisuuriin kuntiin, valtakunnallisten asiointipalvelujen toteutus ja alueellisten kehittäjäkumppanien hyvien palvelukäytäntöjen valtakunnallistaminen etenivät myös. 4.1 Viestinnän painopisteet Vuoden 2012 arvioinnissa keskityttiin erityisesti viestintään. Tämän vuoden arvioinnissa on päätetty painottaa etenkin palvelujen käyttöönoton tilannetta ja myös viestinnän painopisteitä arvioidaan erityisesti tästä näkökulmasta. SADe-ohjelman viestinnästä on vastuussa erillinen viestintätiimi, jonka tehtäviin kuuluu ohjelman viestintäsuunnitelman laatiminen, yleisen viestinnän koordinointi sekä viestinnän organisointi. Viestintätiimi koostuu valtiovarainministeriön, Valtiokonttorin, Kuntaliiton sekä jokaisen hankkeen edustajista. Tällä hetkellä viestintätiimissä on 27 jäsentä. Viestintäsuunnitelman mukaan viestinnän tavoitteena on: viestiä ohjelman tavoitteista ja tahtotilasta, tukea tavoitteiden saavuttamista, edistää vuorovaikutusta ja yhteistyötä toimijoiden välillä, luoda kansalaiskeskustelua, 22

28 välttää päällekkäistä työtä hallinnossa: yhteisellä ja yhdenmukaisella viestinnällä lisätään vaikuttavuutta ja saavutetaan kustannustehokkuutta, edesauttaa sidosryhmien (mm. kuntien) osallistumista ja mukanaoloa sähköisten palveluiden kehittämisessä sekä käyttöönotossa: parantaa yhteen toimivuutta, viestiä olemassa olevista sähköisistä palveluista ja erityisesti niiden hyödyistä, parantaa hallinnon verkkopalvelujen löydettävyyttä ja tunnettuutta sekä erityisesti lisätä niiden käyttöä, edesauttaa ja tukea toimintatapojen pysyvää muutosta sekä palveluiden tuottajien että käyttäjien keskuudessa, auttaa osaltaan luomaan yhtenäistä ja myönteistä kokonaiskuvaa julkisen hallinnon sähköisen asioinnin kehittämisestä, sitouttaa johto ja henkilöstö uusiin prosesseihin ja toimintamalleihin, tiedottaa ennakoivasti muutoksista ja niiden vaikutuksista, tiedottaa ohjelman etenemisestä, erityisesti tehdyistä päätöksistä ja tuloksista, viestiä tuotoksista; tukea ja täydentää hankekohtaisia viestintätoimenpiteitä kokonaisvaltaisella viestinnällä. Vuoden 2012 haastatteluissa ohjelman sisäinen viestintä nähtiin haasteena ja hankkeet kokivat, ettei heillä ole tietoa siitä, mitä muissa ohjelman palvelukokonaisuuksissa tai erillishankkeissa tehdään, tai missä vaiheessa ohjelma kokonaisuudessaan on. Lisäksi klusteriryhmillä oli osin epätietoisuutta myös oman hankkeensa käytännön etenemisestä ja aikatauluista. Vuoden 2013 arvioinnissa haastatellut arvioivat sisäisen viestinnän parantuneen edellisiin vuosiin verrattuna: Viestinnän ohjelmatasolta hanketasolle nähdään toimivan, joskin toimenpiteitä edellyttävistä asioista toivotaan viestittävän riittävän hyvissä ajoin. Ohjelmatasolta tehtävää poikkihallinnollista viestintää muiden hankkeiden tilanteesta kaivataan lisää. Vuonna 2013 tässä on ollut esimerkiksi jatkuvasti päivitettävä SADe-palvelukartta, palveluarkkitehtuurikuvaus ja taulukko valmistuneista palveluista. Hankkeiden on myös kuvattava asiakaskäyttöönotontuen kohdentamisen suunnitelmiinsa, mitä yhteistyötä tehdään muiden hankkeiden ja palvelujen kanssa. Asiakaskäyttöönotontukeen liittyvissä asioissa nähdäänkin synergian mahdollisuuksia, joiden havaitsemista ohjelmatasolta tapahtuvan viestimisen ja muun koordinaation nähdään helpottavan. :n hankesivustolle on koottu ohjelman perustiedot ja -materiaalit. Hankkeiden etenemistä koskevien tietojen päivitys on viestintäsuunnitelman mukaan vastuutahojen sivuilla, jonne :n hankesivuilta vie linkitys. Viestintäsuunnitelman mukaan ohjelmassa hyödynnetään myös sosiaalisen median välineitä. Ohjelmasta kerrotaan myös uutiskirjeissä. Vm.fi -sivuilla julkaistaan SADe -ohjelman oma kuukausittain ilmestyvä uutiskirje. Uutiskirje tilataan vm.fi -sivulta. Edellisen vuoden tapaan vuonna 2013 SADe-ohjelma osallistui myös vuoden 2013 kuntamarkkinoille. Lisäksi ValtioExpossa ohjelmalla oli osasto sekä seminaari. Vuonna 2013 on myös ilmestynyt päivitetty esite Hyvää palvelua, tehokasta hallintoa, esite "Sähköisiä palveluita kunnille ja kuntalaisille sekä SADe-ohjelman palvelukartta. Nämä toimenpiteet on pääosin haastatteluissa koettu toimiviksi ja yhteistä asiaa edistäviksi. Viestintäsuunnitelman mukaan ulkoisen viestinnän painopiste on SADe-ohjelman tuloksena syntyvissä palveluissa. Haastateltujen mukaan tästä vallitsee yksimielisyys ohjelman keskeisten toimijoiden eli hankepäälliköiden, johtoryhmän sekä klusteriryhmien keskuudessa. tiedottaa SA- De-ohjelman kokonaisuudesta lehdistötiedotteilla ja uutiskirjeillä sekä ohjelman www-sivuilla. Lisäksi hyödynnetään tarpeen mukaan Suomi.fi -palvelun sekä muiden mukana olevien tahojen viestintäkanavia. Myös ohjelmatason tunnettuus on ollut tärkeää, koska sillä on edistetty tietoisuutta siitä, että sähköisiä asiointipalveluja kehitetään keskitetysti valtionhallinnon tasolla. Viestinnän onnistumisen vaikutukset näyttäytyvät ohjelman ja sen toiminnan tunnettuuden lisääntymisenä. Tunnettuutta on tarkasteltu nimenomaan ohjelma-tasolla kolmena aikaisempana arviointivuotena, ja vertailutietojen ja jatkuvuuden varmistamiseksi tarkastellaan myös tämän vuoden arvioinnissa ohjelmatason tunnettuutta (ks. kuvat 9-12). Vertailua edellisten vuosien tuloksiin haittaa kuitenkin eri vuosien erilaiset kyselyjen kohderyhmät, mikä näkyy etenkin verratessa kaikkia vastaajia. Edellisen vuoden kyselyssä kaikkien vastaajien joukossa on ollut niin ohjelmatyössä mukanaolevat kuin ulkopuolisetkin (kuva 11). Paremman vertailulähtökohdan saa esimerkiksi muodostamalla eri vuosien kunta/kuntayhtymä -tahoa edustavia ns. SADe-ohjelma kehitystyöstä ulkopuolisten tahojen (=henkilöitä, jotka eivät ole nimettynä mihinkään ohjelman toimielimeen) vertailuryhmän. Tällöin tunnettuuden havaitaan pysyneen lähestulkoon samana tai hieman parantuneen edellisiin vuosiin verrattuna (kuva 12). Tämä on looginen tulos ottaen huo- 23

29 % % SÄHKÖISEN ASIOINNIN JA DEMOKRATIAN VAUHDITTAMISOHJELMAN (SADE) ARVIOINTI mioon sen, että ohjelmassa on entistä voimakkaammin päätetty siirtyä ohjelmatason tunnettuudesta kohti palvelujen tunnettuuden parantamista eikä ohjelman tunnettuuden parantamista ole nähty merkittäväksi tavoitteeksi. Vuosien aikana ohjelman tunnettuus on kuitenkin esimerkiksi kunta-alan vastaajien keskuudessa hieman parantunut. Haastatteluiden perusteella hanketasolla on sisäistetty ohjelmajohdon viesti siitä, että ohjelman tunnettuudesta pitäisi siirtyä palvelujen tunnettuuden lisäämiseen. Kansalaisen yleisneuvontapalvelu näyttäytyy edelleen tunnetuimpana palveluista, toiseksi tunnetuin on sosiaali- ja terveysalan -palvelukokonaisuus. Vuoden 2012 kyselyyn verrattuna erot eivät olleet merkittäviä. Vuoden 2012 kyselyssä tunnetuimpana pidettiin sosiaali- ja terveysalan hanketta, kun taas 2013 kyselyssä aiempien vuoden kakkossijalle sijoittunut kansalaisen yleisneuvontapalvelu -erillishanke oli tunnetuin. Yrityksen palvelukokonaisuus oli lisännyt tunnettuuttaan myönteisimmin verrattuna vuoteen Kohderyhmät ja SADe-ohjelman toteutuksessa mukana olevat sidosryhmät odottavat erityisesti kokemusperäistä tietoa asiakaskäyttöönotosta = En tunne ohjelmaa lainkaan 2 = Tiedän ohjelman, mutta en tunne sen tavoitteita ja hankkeita 3 = Tunnen ohjelman tavoitteita ja hankkeita jonkin verran 4 = Tunnen ohjelman tavoitteet ja hankkeet hyvin Kuva 9. Ohjelman tunnettuus eri vuosina, kaikki vastaajat = En tunne ohjelmaa lainkaan 2 = Tiedän ohjelman, mutta en tunne sen tavoitteita ja hankkeita 3 = Tunnen ohjelman tavoitteita ja hankkeita jonkin verran 4 = Tunnen ohjelman tavoitteet ja hankkeet hyvin Kuva 10. Ohjelman tunnettuus eri vuosina ohjelman ulkopuolisten kunta-alan (kunnat/kuntayhtymät) vastaajien keskuudessa. 24

30 % % SÄHKÖISEN ASIOINNIN JA DEMOKRATIAN VAUHDITTAMISOHJELMAN (SADE) ARVIOINTI = Ohjelmaa ei nähdäkseni tunneta organisaatiossamme lainkaan 2 = Ohjelman kannalta keskeiset henkilöt tuntevat sen 3 = Vähintään valtaosa organisaatiostamme tuntee ohjelman ainakin jossain määrin Kuva 11. Ohjelman tunnettuus organisaatioissa eri vuosina, kaikki vastaajat = Ohjelmaa ei nähdäkseni tunneta organisaatiossamme lainkaan 2 = Ohjelman kannalta keskeiset henkilöt tuntevat sen 3 = Vähintään valtaosa organisaatiostamme tuntee ohjelman ainakin jossain määrin Kuva 12. Ohjelman tunnettuus organisaatioissa eri vuosina kunta-alan (kunnat/kuntayhtymät) vastaajien keskuudessa. 25

31 En tunne ohjelmaa lainkaan Tiedän ohjelman, mutta en tunne sen tavoitteita ja hankkeita Tunnen ohjelman tavoitteita ja hankkeita jonkin verran Tunnen ohjelman tavoitteet ja hankkeet hyvin 29% 7% 33% 16% 48% 51% 25% % 24% 4 17% 26% 2 6% 6% 11% 5% 49% 73% Kaikki, N=274 Aluehallinto, N=15 Kansanedustaja,N=6 Kunta/kuntayhtymä, N= 148 Ministeriö, N=27 Valtion virasto, N=59 Kuva 13. Vastaajien ohjelman tunnettuus vuonna 2013 eri vastaajaryhmien mukaan luokiteltuna. Viestintätoimenpiteet palvelujen käyttöönoton näkökulmasta Haastatteluista välittyi vahva viesti siitä, että käyttöönottovaiheeseen siirryttäessä viestinnässä siirryttäisiin vielä entistä voimakkaammin viestimään valmistuvista palveluista ohjelma/hanketason viestinnän sijaan. Haastatteluissa nousi esille, että erityisesti kuitenkin pienten kuntien kannalta keskitetty viestintä (viestitään samalla kertaa useiden hallinnonalojen palveluista) on paikallaan, koska käytännössä palvelujen käyttöönotosta saattaa olla päättämässä osin samat ihmiset. Lisäksi tämä tukee organisaatioiden kokonaisvaltaista kehittämistä. Tässä hyväksi lähestymistavaksi nähdään systeeminen kehittämisen näkökulma, jossa huomioidaan palvelujen käyttöönotto kokonaisvaltaisesti eri hallinnonalojen muodostamana kokonaisuutena. Lisäksi tällöin viestinnässä ja markkinoinnissa huomioidaan sekä palvelun käyttöönottava organisaatio että loppukäyttäjä. Ohjelmatyön monitasoisuuden katsotaan edellyttävän vastaavaa monimuotoisuutta myös viestinnältä. Viestintä ja markkinointi nähdään niin tärkeänä osana palvelujen käyttöönottoa, että lisäksi on tarpeen määritellä viestinnän ja markkinoinnin toimenpiteet entistä selkeämmin viestintätiimi-, mutta myös johtoryhmä-, ohjelma-, klusteri- ja hanketasolla. Esimerkiksi esitettiin tarpeellisena voimistaa klusteriryhmien ja klusterin jäsenten roolia palvelujen puolestapuhujina, niistä viestijänä ja markkinoijina. Jäsenet voivat esimerkiksi lähettää eteenpäin viestejä organisaatioissaan valmistuvista palveluista. Tämä liittyy laajemmin klusterityhmien roolin selkiinnyttämisen tarpeeseen. Tähän liittyen kuitenkin todettiin, että klusteriryhmät eivätkä niiden jäsenet riitä tiedonviejiksi osallistuviin organisaatioihin, vaan viestinnän pitää olla systemaattisempaa ja keskitettyä. Yhteisten synergioiden löytymisen vastuun nähdään olevan erityisesti kokonaisuutta hallinnoivilla tasoilla eli johtoryhmällä ja ohjelmatasolla. Palveluja käyttöönottavien organisaatioiden näkökulmasta todettiin, että olisi tarpeen jatkaa käyttöönottavan organisaation kannalta relevantin tiedon kokoamista yhteen paikkaan palvelukohtaisesti kaikkien käyttöönottovaiheeseen valmistuvien palvelujen osalta. Tietotarve koskettaa esimerkiksi seuraavia kohtia: Millaisia kustannuksia palvelun käyttöönotto organisaatiolle aiheuttaa? Mikä ja millainen on palvelun omistajuus/hallintamalli? Mitä se tarkoittaa käyttöönottavan organisaation kannalta? Millaisia henkilöresurssipanostuksia käyttöönottavan organisaation pitää varata ottaessaan palvelu käyttöön? Millaisia toimintatapoihin ja -prosesseihin liittyviä muutoksia palvelujen käyttöönotto aiheuttaa? 26

32 Millaista tukea käyttöönottava organisaatio saa ottaessaan käyttöön palvelun, ja miltä taholta, ja mitkä ovat tämän kustannukset? Millaista tukea organisaation pitää antaa loppukäyttäjille? Millaisia hyötyjä organisaatio voi saavuttaa ottamalla käyttöön palveluja? Asiakasnäkökulma Tuottavuuden näkökulma Ympäristönäkökulma 4.2 Palvelujen rahoitus- ja omistajuus- ja hallintamalli ja ylläpitorahoitus sekä asiakaskäyttöönotontuki Palvelujen rahoitusmalli SADe-ohjelman rahoitusmallin keskeisen periaatteen mukaan rahoituksesta 50 % kootaan määrärahasiirroin kuntien valtionosuuksista ja 50 % muilta valtion budjetin momenteilta. Ohjelman piiriin hyväksyttyjen kehittämishankkeiden rahoitusta kehittämistyön ja toteutuksen eri vaiheissa on kuvattu ohjelman toteutussuunnitelmassa seuraavasti: Ratkaisujen kehittäminen (tilaajan osuus) rahoitetaan pääsääntöisesti kokonaan keskitetysti. Ratkaisujen tuottamisen eli hankintainvestoinnin, ratkaisujen hallinnoinnin ja ylläpidon keskitetty rahoitus ratkaistaan tapauskohtaisesti erillisellä päätöksellä. Käyttöönoton rahoitus tapahtuu pääsääntöisesti käyttöönottajan omalla rahoituksella, kuitenkin tapauskohtaisesti määritellyllä tavalla ratkaisun hallinnoijan järjestämän tukikonsultoinnin tukemana. Rahoitusmalliin ei ole tehty ohjelman edetessä muutoksia. Ohjelman rahoitusmallia on arvioitu kysymällä julkishallinnon toimijoilta ja palvelujen potentiaalisilta käyttöönottajilta heidän näkemyksiään ja kokemuksiaan mallin tarkoituksenmukaisuudesta ja toimivuudesta. Kaikista vastaajista (melko/erittäin) toimivaksi mallin arvio 35 % vastaajista. Kansanedustajista (huom. N=6) mallin toimivaksi arvioi 67 % vastaajista. Kunta-alan vastaajista 41 % arvioi mallin (melko/erittäin) toimivaksi. Toisaalta 26 % kunta-alan vastaajista arvioi mallin (melko/erittäin) huonoksi. Valtion viraston vastaajista 72 % ei osannut sanoa mallin toimivuudesta. Rahoitusmallin toimivuutta kommentoitiin myös kyselyn avovastauksissa (ks. alla). Kommentteja esitettiin sekä rahoitusmallin toimivuuden että toimimattomuuden puolesta. Rahoitusmalli on erittäin toimiva Rahoitusmalli on melko toimiva Rahotusmalli on melko huono Rahoitusmalli on erittäin huono En osaa sanoa 3% 7% 17% 4% 16% 32% 27% 5 37% 28% 16% 13% 22% 8% 11% 6% 27% 6% 4% 2% 44% 27% 33% % Kaikki (kysely nro 1), N=267 Aluehallinto, N=15 Kansanedustaja, N= 6 Kunta/kuntayhtymä, N=145 Ministeriö, N=25 Valtion virasto, N=57 Ohjelmistokehittäjät Kuva 14. Rahoitusmallin toimivuus. 27

33 SADe -ohjelman rahoitus kuntien valtionosuuksista ei ole hyväksyttävää. Kuntien valtionosuusmäärärahat tulisi kohdentaa täysimääräisesti kunnille, jotka tekevät omat päätöksensä palveluiden kehittämisestä. (Kyselyn avovastaus). Hienoa, että koko julkinen sektori (kunnat ja valtio) osallistuvat ohjelman rahoittamiseen, jolloin ne toivottavasti ja todennäköisesti ovat myös kiinnostuneita ohjelman etenemisestä ja tuloksista (Kyselyn avovastaus). Aiemmilla arviointikierroksilla kuntarahoitusosuuden muodostumista valtionosuuksista pidettiin pääosin hyvänä mallina. Ajoittain tosin nähtiin myös, että tällainen rahoitusmalli ei sitouta kuntia samalla tavalla kuin kuntakohtainen rahoitus sitouttaisi. Myös tämän vuoden arvioinnissa haastatteluissa nousi esiin, että kunnat eivät laajassa mittakaavassa koe olleensa mukana kehittämässä palveluja, vaikka rahoitus onkin hoidettu osin niiden valtionosuuksista. Haastatteluissa myös todettiin, että yleisestikin ICT-hankkeiden rahoitus on kysymys, mitä pitäisi pohtia. Rahoitus peruspalvelujen momentilta nähdään vääräksi ratkaisuksi, koska momentti perustuu lakisääteisten palvelujen kehittämiseen. Haastatteluissa esitettiin myös, että kyseistä rahoitusmallia ei nähdä tulevien kehityshankkeiden osalta perustelluksi ja esitettiin ajatus siitä, että pitäisi avata kiinteä kuntien ICT-toimintojen momentti. Haastateltavien mukaan rahoitusmallia pitäisi selkeyttää, koska valtionosuuksiin kohdistetaan jatkuvasti kehittämisrahatarpeita. Tämän sijaan on tarve pidempiaikaisemmalle ja pysyvämmälle tavalle rahoittaa kehittämishankkeita Palvelujen omistajuus- ja hallintamalli sekä ylläpitorahoitus Sade-ohjelman palvelut ovat Talouspoliittisen ministerivaliokunnan linjausten mukaan budjettirahoitteisia tai käyttömaksullisia. Linjauksista ei vielä ole tehty SADe-ohjelmassa tarkentavaa toimeenpano-ohjetta. Talouspoliittisen ministerivaliokunnan ICT-linjauksissa todetaan, että Valtion ICT-hankehallintoa tehostetaan yhtenäisillä menettelyillä ja hankesalkun hallintavälineellä. Tavoitteena on jatkossa tunnistaa ajoissa mahdolliset päällekkäiset hankkeet. Käynnistettävien hankkeiden osalta on lisäksi tunnistettava hankkeen ja tulevan palvelun omistaja ja sovittava ylläpidon rahoituksesta. Lisäksi ohjelmassa selvitetään siirtymistä virasto- ja laitoskohtaisista ohjelmistolisensseistä valtionhallinnon yhteiseen lisenssipooliin sekä luodaan prosessit lisenssien hallinnalle. Julkisen hallinnon tietojärjestelmien ja ICT-hankkeiden omistajuus, ylläpitokustannusten jakautumisesta ja muista vastuista todetaan: Ilman varmuutta jatkuvasta rahoituksesta palveluhankkeiden tulokset jäävät täysimääräisesti hyödyntämättä ja tavoitellut kustannussäästöt, tuloksellisuus ja vaikuttavuus saavuttamatta. Yksi rahoituksen malli ei sovellu kaikkiin erilaisiin palveluihin. Palvelujen käyttöönoton perusteet vaihtelevat; on lakisääteisiä, sopimusperusteisia ja vapaaehtoisuuteen perustuvia palveluja, jolloin niiden käyttöönotto on täysin palvelun järjestäjän tai tarjoajan omassa harkinnassa. Niillä on myös erilaisia käyttäjäkuntia. Rahoitusmalli vaatii tuekseen selkeät vastuut ja roolit palvelujen kehittämiseen ja ylläpitoon. Keskeisiä rooleja ovat omistaja, ohjaaja ja ratkaisua käyttävä organisaatio. Ehdotus yhteisten ICT-palvelujen ja ICT-hankkeiden omistajuutta, ylläpitokustannusten jakautumista ja muita vastuita koskevista periaatteista, joista Valtiovarainministeriön JulkICT-toiminto laatii mennessä suosituksen, jolla ohjataan julkisen hallinnon toimijoita kustannustehokkaaseen ICT-palvelujen kehittämiseen ja ylläpitoon. 28

34 ICT-hankkeille ja -palveluille tulee määritellä ohjaaja, omistaja, käyttäjä ja loppuasiakas. Ohjaaja nimeää omistajan hankkeelle sekä palvelun tuotantovaiheelle. Ohjaaja ohjaa toimintaa toimivaltansa puitteissa sekä asettaa tarvittavat ohjausorganisaatiot. ICT-hankkeen omistaja tekee esiselvitysvaiheessa ja suunnitelmien oleellisesti muuttuessa riskianalyysin, kustannus-hyötyanalyysin, käyttöönottosuunnitelman ja suunnitelman hankinnoista. Ohjaaja valvoo niiden toteutumista. Mikäli hankkeella ja palvelulla on eri omistaja, luovuttaa hankkeen omistaja tulokset ja siihen liittyvät vastuut palvelun omistajalle ennalta sovitusti. Palvelun omistaja vastaa jatkuvasta ylläpidosta, kehittämisestä sekä niiden kustannusten kattamisesta. Omistaja huolehtii tarvittavista sopimuksista käyttäjien, toimittajien sekä muiden osapuolien kanssa. Sekä hankkeen että jatkuvan ylläpidon rahoituksesta tulee päättää ennen hankkeen käynnistymistä. Palvelujen ylläpito rahoitetaan pääsääntöisesti käyttömaksuilla hyödyn saavilta viranomaisilta. Keskitetyllä rahoituksella voidaan perustelluista syistä tukea palvelun pilotointia, käyttöönottoa tai käyttöä. SADe-ohjelmasta valmistuvien palvelujen omistajuus- hallinta- ja ylläpitorahoitusmallit vaihtelevat. Tämä on kuitenkin luonnollista palvelujen erilaisuuden takia ja ohjelmallisen pilotoinnin ja oppimisen kannalta hyödyllistäkin. Osa ohjelmakehitystyössä mukana olleista totesi, että olisivat toivoneet ylläpitorahoitusratkaisujen tulleen jo kehittämistyön alkuvaiheessa ja että tulevissa hankkeissa pitäisi kehityshankkeen alusta alkaen pohtia myös ylläpitorahoitusratkaisuihin liittyviä asioita. Ylläpitorahoitukseen liittyvien ratkaisujen viivästymisen on nähty jopa haittaavan kehitystyötä. Lisäksi haastatteluissa todettiin, että palvelujen käyttöönottoon ja ylläpitoon liittyvät ratkaisut ovat ensiarvoisen tärkeitä tulosten ja vaikuttavuuden savuttamiseksi. Jatkuvan käytön rahoittamisen ratkaisut ovat keskeisiä jatkuvuuden varmistamisessa. Yleisesti voi haastattelujen mukaan todeta talouspoliittisen ministerivaliokunnan ICT-linjausten tulleen tarpeeseen. Palvelujen ylläpito on tärkeää. usein luodaan uutta, mutta ylläpito ja kehittäminen jää. (Kyselyn avovastaus). Palveluiden ylläpitoon olisi hyvä kohdentaa nyt myös T&K-rahoitusta eikä päinvastoin. (Kyselyn avovastaus) Arveluttaa se, että valmis tuote, joka on tehty julkisin varoin, jää puhtaaksi bisness-tuotteeksi (Kyselyn avovastaus) Omistajuus-, hallinta- ja rahoitusmallien tulisi olla hyvin toimijakentän tiedossa, jotta eri tahot osaisivat ennakoida niiden vaatimuksia ja niiden mukaisesti osattaisiin suunnitella myös muuta asiaan liittyvää toimintaa. Julkishallinnon kentän vastaajille osoitetussa kyselyssä kysyttiin, miten hyvin vastaajat tuntevat SADe-ohjelmasta syntyvien palvelujen omistajuus-, hallinta- ja rahoitusmallit (kuvat 15, 16 ja 17). Yleisesti näiden tunnettuuden olevan heikkoa: omistajuusmallin tuntee kaikista vastaajista vain 8 %, kunta-alan vastaajista 11 % ja ministeriön vastaajista 15 %. Hallinto- ja rahoitusmallien tuntemus on vain hieman parempaa. Rahoitusmalliin liittyen kysyttiin lisäksi kokeeko vastaajat, että palvelujen käyttöönottoon liittyviä kustannuksia on vaikea arvioida (kuva 18). Vastaajista 47 % kokee, että palvelun käyttöönottoon liittyvää rahoitusta on vaikea arvioida. Kunta-alan vastaajista näin kokee 57 % vastaajista. 29

35 Palvelujen käyttöönotto organisaatiossanne, tunnen SADe-ohjelmassa kehitetyn asiointipalvelun/-palvelujen omistajuusmallin Täysin eri mieltä 5 36% 5 48% 53% Melko eri mieltä Melko samaa mieltä Täysin samaa mieltä En osaa sanoa 24% 21% 28% 11% 18% 8% 11% 11% 2% 4% 18% 43% 11% 26% 28% Kaikki, N=257 Aluehallinto, N=14 Kunta/kuntayhtymä, N=141 Ministeriö, N=27 Valtion virasto, N=57 Kuva 15. Palvelun omistajuusmallin tunteminen. Täysin eri mieltä Melko eri mieltä Melko samaa mieltä Täysin samaa mieltä Palvelujen käyttöönotto organisaatiossanne tunnen - SADe-ohjelmassa kehitetyn asiointipalvelun/-palvelujen hallintomallin En osaa sanoa 5% 4% 25% % 21% 14% 13% 17% 11% 1 18% 27% 26% 28% 43% 43% 41% 47% Kaikki, N=263 Aluehallinto, N=15 Kunta/kuntayhtymä, N=145 Ministeriö, N=27 Valtion virasto,n=58 Kuva 16. Palvelun hallintomallin tunteminen. 30

36 Täysin eri mieltä Melko eri mieltä Melko samaa mieltä Täysin samaa mieltä Palvelujen käyttöönotto organisaatiossanne tunnen SADe-ohjelmassa kehitetyn asiointipalvelun/-palvelujen rahoitusmallin En osaa sanoa 45% 33% 43% 48% 53% 26% 13% 34% 19% 14% 1 13% 14% 4% 5% 4% 18% % 28% Kaikki, N=262 Aluehallinto, N=15 Kunta/kuntayhtymä, N=145 Ministeriö, N=27 Valtion virasto, N=58 Kuva 17. Palvelun rahoitusmallin tunteminen. Täysin eri mieltä Melko eri mieltä Melko samaa mieltä Täysin samaa mieltä En osaa sanoa Palvelun käyttöönottoon liittyviä kustannuksia on vaikea arvioida 2% 2% 2% 5% 7% 2% 2 21% 24% 21% 13% 25% 21% 33% 21% 13% 48% 34% 57% 58% 71% Kaikki, N=249 Aluehallinto, N=14 Kunta/kuntayhtymä, N=140 Ministeriö, N=24 Valtion virasto, N=55 Kuva 18. Palvelun käyttöönottoon liittyviä kustannusten arviointi Asiakaskäyttöönoton tuki Asiakaskäyttöönotto tulee vuosina olemaan keskeinen osa ohjelmatoimintaa. Parhaillaan SADe-tiimi kokoaa käyttöönottojen suunnitelmatietoja. Käyttöönoton tukeen on varauduttu siten, että SADe-ohjelmasta valmistuneiden palveluiden käyttöönottoon on palveluiden käyttöönoton tukitoimiin vuosille varattu yhteensä 10 miljoonaa euroa. Tuen tarkoituksena on helpottaa kuntien, kuntayhtymien sekä valtiohallinnon organisaatioiden liittymistä SADe-ohjelman palveluiden käyttäjiksi. Käyttöönoton tuen tavoitteena on saada palvelut mahdollisimman tehokkaaseen käyttöön julkisen hallinnon palvelutoiminnassa. Lisäksi tuki varmistaa hankkeille ja palveluille asetettuja tavoitteita muun muassa tuloksellisuudesta, yhteen toimivuudesta ja asiakaslähtöisyydestä. Käyttöönoton tukeen liittyy monia avoimia kysymyksiä ja odotuksia, joihin ei kaikilta osin vielä kyetä vastaamaan. Edellisen vuoden arvioinnissa todettiin, että ylläpitorahoitusmallin puutteen katsottiin vaikeuttavan kehitettävien palveluiden markkinointia. Raportissa todettiin, että käytän- 31

37 nössä esimerkiksi kuntakentällä on suhtauduttu varauksella tuotteisiin, joiden ylläpidon ja jatkokehittämisen malli, vastuut ja rahoituskuviot ovat epäselviä. Asiakaskäyttöönottotuki nähdään edelleen erittäin tarpeelliseksi ja tärkeäksi. Tämän vuoden arvioinnin yhteydessä kritisoitiin erityisesti sitä, että rahaa ei voi käyttää hanketyössä mukana olevien tahojen palkkakustannuksiin silloinkaan, kun tehtävä työ liittyy suoraan palvelun käyttöönoton tukeen kunnissa. Asiakaskäyttöönottotuen suunnitelmien osalta esitettiin myös toive ohjelmatason strategisesta ohjauksesta. Käyttöönottojen koordinointi ja esimerkiksi eri hankkeiden hankekohtaiset tilannekuvat voisivat olla hyödyllisiä hankkeille suunniteltaessa asiakaskäyttöönottotuen kampanjoita. Pahimmillaan kentälle suunnataan usealla osin päällekkäisellä markkinointikampanjalla, mikä saattaa rasittaa myös kuntia. Käyttöönoton tukemisessa myös parhaat kokemukset palvelujen käyttöönotosta nousivat keskeisiksi. 4.3 Ohjelman eteneminen Ohjelman ja hankkeiden eteneminen Ohjelmasuunnittelu on koko ohjelmakauden ajan ollut vuorovaikutteista ja toimijoita osallistavaa. Tietotarpeita on tunnistettu ja niihin on pyritty vastaamaan. Tässä neljännessä arviointiraportissa tarkastellaan erityisesti ohjelman etenemistä kohti palvelujen käyttöönoton vaihetta. Valintoja palvelukokonaisuuksien virtaviivaistamiseksi ja jouhevoittamiseksi on tehty korkealla strategisella tasolla, mikä antaa hyvät lähtökohdat johdonmukaiselle ja vaikuttavalle ohjelmatyölle. Aiempien muutosten lisäksi vuoden 2013 alusta esimerkiksi työ- ja elinkeinoministeriön hallinnoimat Työnantajan palvelukokonaisuus ja Yrityksen perustajan palvelukokonaisuus yhdistettiin yhdeksi yrityksen palvelut -kokonaisuudeksi. Talouspoliittisen ministeriövaliokunnan asettama tiukka aikataulu näkyi aiempien arviointien mukaan kiireenä palvelukokonaisuuksien valinnassa, jolloin perusteellisten selvitysten tekeminen jäi vaillinaiseksi. Vielä arvioinnin toisella kierroksellakin monet keskeiset toimijat kokivat olevansa epävarmoja siitä, ovatko valitut hankkeet todella keskeisimpiä. Kokonaisuutta pidettiin hajanaisena ja epäselvien ohjelmatason tavoitteiden koettiin lisäävän jonkinlaisen sekavuuden tunnetta. Tämä ei kuitenkaan enää noussut erityiseksi huolenaiheeksi kolmannella arviointikierroksella. Palvelukokonaisuuksien edettyä toteutusvaiheeseen niiden valintaa ei enää juurikaan kyseenalaistettu. Työn edetessä palvelukokonaisuuksien tavoitteet ovat selkeytyneet ja tämä on osaltaan myös tukenut koko ohjelman selkeyttä ja mielikuvaa siitä. Vuoden 2013 arvioinnissa on noussut esille erillispalvelujen mahdollinen, mutta osin riittämättömästi hyödyntämätön, potentiaali rooli poikkihallinnollisia synergiaetujen tarjoajana muille hankkeille. Edellisen vuoden arvioinnin tapaan vuoden 2012 aikana tehdyt organisointi- ja johtamismallin muutokset on nähty ohjelmaa vahvistaviksi myös vuoden 2013 näkökulmasta. Kuten edellisenä vuonna myös tämän vuoden arvioinnissa ydintoimijoiden sitoutumisen on nähty tukevan ohjelmatyötä. Jo edellisen vuoden arvioinnissa on noussut esille, että hankkeet toivovat niille yhteisten ratkaisujen tunnistamista ja yhteistyötuotantoa. Viime vuoden tapaan haastatteluissa todettiin, että tätä hankkeiden eritahtisuus on osaltaan estänyt tätä. Hankkeiden välinen yhteistyö on jäänyt vähäiseksi ja kukin hanke toteuttaa oman hallinnonalan palvelukokonaisuuttaan. Myös tämän vuoden haastatteluissa esitettiin toive ohjelmatason tuelle yhteisten synergioiden löytämiseksi. Konkreettisesti tätä voi toteuttaa esimerkiksi viestinnässä ja markkinoinnissa. Haastatteluissa keskeisenä odotuksena ohjelman toimeenpanon jäljellä oleville vaiheille nähtiin tuen tarjoaminen palvelujen käyttöönotolle etenkin ohjelmatason synergiaetuja ohjelmatason ohjausta vahvistamalla. Lisäksi käyttöönoton tehokkaamman koordinoinnin (esim. tilannekuvien viestiminen eri hankkeista ja hyvien käytäntöjen ja oppien levittäminen) ja käyttökokemusten arvioinnin. Samoin SADe-ohjelman toivottiin tukevan palveluiden markkinointia eri työkalujen, esim. prosessi- tai itsearviointimallien, avulla. Ohjelmakehittäjille suunnatussa sähköisessä kyselyssä kysyttiin myös SADe-ohjelman hyviä käytäntöjä, joita voisi hyödyntää tulevissa kehitysohjelmissa. Hyvinä käytäntöinä mainittiin erityisesti pyrkimys poikkihallinnollisuuteen ja eri viranomaisten ja sidosryhmien välinen yhteistyö. Yksittäisinä mainintoina esiin nousivat mm.: ekosysteeminen kehitystyö, ohjelman toimintamallit ja työkalut kuten kustannushyötyanalyysi, ohjelman riittävä rahoitus, vapaaehtoinen pilottiryhmien yhteistyö. 32

38 Hankkeet etenevät eri tahtiin: SADe-ohjelman tilanneraportin (koottu johtoryhmälle syyskussa 2013) mukaan aikataulussa parhaiten ovat pysyneet oppijan verkkopalvelut, rakennetun ympäristö ja asumisen palvelukokonaisuus, yrityksen palvelukokonaisuus -hankkeet. Sen sijaan aikatauluun liittyviä riskejä on havaittu yrityksen palvelukokonaisuuden työnantajavelvoitteet - osahankkeessa sekä osallistumisympäristö, sosiaali- ja terveysalan palvelukokonaisuus - hankkeissa sekä erillispalveluna toteutettavissa hankkeissa. Tosin kansalaisen yleisneuvontapalvelu on avattu marraskuussa, sen alkuperäinen tavoiteaikataulu oli kevät Palvelujen käyttöönotto Vuonna 2013 useissa hankkeissa on edetty palvelujen käyttöönottoon. Alla esitetään palvelujen käyttöönoton vaihe vuosien 2012 ja 2015 välillä: Kuva 19. SADe-ohjelman palvelukartta. Lähde: Kyselyssä kysyttiin, mitä palveluita on jo harkittu otettavaksi käyttöön tai on jo otettu käyttöön vastaajan organisaatiossa (kuva 20). Vastaajista 20 prosenttia vastasi, että hänen edustamassaan organisaatiossa ei ole harkittu eikä otettu käyttöön mitään mainituista palveluista. Esimerkiksi Kuntalaisaloitteen vastasi käyttöönotetun tai harkitun käyttöönotettavaksi 25 prosenttia vastaajista, lupapiste.fi -palvelun 19 prosenttia vastaajista ja oma.yrityssuomi.fi -palvelun 18 % vastaajista. 33