VÄLIRAPORTTI SÄHKÖISEN ASIOINNIN JA DEMOKRATIAN VAUHDITTAMISOHJELMA N (SADe) ARVIOINTI

Transkriptio

1 Valtiovarainministeriö Väliraportti 12/2010 VÄLIRAPORTTI SÄHKÖISEN ASIOINNIN JA DEMOKRATIAN VAUHDITTAMISOHJELMA N (SADe) ARVIOINTI

2 2 TIIVISTELMÄ Tämä on ensimmäinen VM:n hallinnoiman SADe-ohjelman toimeksiannosta toteuttavan riippumattoman arvioinnin väliraportti. Arvioinnin tavoitteena on tuottaa tietoa ja palautetta SADe-ohjelman johdolle ohjelman etenemisestä, vaikutuksista ja mahdollisesti tarvittavista lisätoimista. Väliarvioinnin pääteemoja ovat ohjelman tavoitteenasettelu, toimeenpano sekä organisointi ja johtaminen. Ohjelman ollessa vielä käynnistysvaiheessa, ei väliarvioinnissa paneuduta tulosten, toiminnallisten vaikutusten, taloudellisten- tai tuottavuusvaikutusten arviointiin. Arvioinnista vastaa Ramboll Management Consulting ja sitä ohjaa VM:n hallinnon kehittämisosastoa edustava seurantaryhmä. Arvioinnin keskeisimmät johtopäätelmät on esitetty seuraavassa: - Ohjelma on tärkeä, sillä on poliittinen tuki ja sen tuotoksiin ja vaikuttavuuteen kohdistuu runsaasti odotuksia. Ohjelman nähdään konkreettisesti tarttuvan pitkään tunnistettuihin ja lähinnä paperilla olleisiin suunnitelmiin. - Ohjelman vahvuus on sen kansallisia ja alueellisia toimijoita kokoavissa tavoitteissa ja rakenteissa. Ohjelma on koonnut useita toimijoita ensimmäistä kertaa yhteisten toimenpiteiden ja tavoitteiden ääreen. - Ohjelman visio on hyvin tunnettu. Sitä pidettiin hyvänä ja kunnianhimoisena. Tavoitteita ei sen sijaan tunnettu yhtä hyvin. Tosin keskusteltaessa tavoitteista ne tunnistettiin ja niitä pidettiin hyvin tärkeinä. - Ohjelma ei ole tavoitteiltaan eikä rakenteeltaan tyypillinen ohjelma. Sen tavoitteita voidaan kuvata strategisten painopisteiden ja ohjelmatasoisten tavoitteiden välimuodoksi. Ohjelma onkin luonteeltaan sateenvarjomainen, eri kehitystoimia kokoava. - Ohjelman rakenne noudattaa sisällön moninaisuutta ja sen on koettu olevan osittain raskas. Lukuisista tiimeistä ja työryhmistä muodostuva organisaatio vie toimijoiden aikaa ja sen on todettu vaikeuttavan kokonaisuuden hahmottamista. Malli on kuitenkin monilta osin tukenut alkuvaiheen sitouttamista ja viestintää. - Ohjelmalla ole ei ole omaa organisaatiota vaan päätöksenteko ja ohjaus kytkeytyvät voimakkaasti linjaorganisaatioon. Päätöksentekoa voidaan kuvata keskitetyksi eikä JUHTA ohjelman johtoryhmänä pysty kaikilta osin vastaamaan ohjelman tarpeisiin - Ohjelman resursointi ei ole kaikilta osin riittävää. Erityisesti ohjauksen ja koordinoinnin koetaan kuormittuvan liiaksi. Taloudellisten- ja henkilöresurssien riittävyyden haasteet ulottuvat myös käyttöönottovaiheeseen. - Ohjelman sisäinen ja ulkoinen viestintä on yksi ohjelman keskeisimmistä haasteista. Nyt viestintä on ollut monilta osin riittämätöntä. Ohjelma on tuottanut viestintäsuunnitelman, mutta viestinnän vastuiden epäselvyys ja toimenpiteiden riittämättömyys vaikuttavat toimijoiden sitoutumiseen ja toimeenpanon sujuvuuteen.

3 SISÄLLYS 1. Johdanto 1 2. Arvioinnin toteutus ja rajaus Aineisto ja menetelmät 4 3. Ohjelman suunnittelu ja tavoitteenasettelu Ohjelman merkitys ja suhde muuhun kansalliseen kehittämiseen Ohjelman tavoitteenasettelu Ohjelman suunnitteluprosessi Palvelukokonaisuuksien ja tukipalveluiden valinta Ohjelman toimintamallien valinta ja määrittäminen Hallinnon ja sidosryhmien osallistaminen valmisteluun Ohjelman organisointi ja johtaminen Ohjelman organisointimalli ja resursointi Johtamis- ja ohjausmallit Ohjelman toimeenpano Eteneminen suhteessa suunnitelmiin Viestintä Ohjelman sisäinen viestintä Ulkoinen viestintä Rahoitusmekanismi Riskit Johtopäätökset ja suositukset Merkitys ja tavoitteenasettelu Organisointi ja johtaminen Valmistelu ja toimeenpano Tulokset ja vaikutukset Seuranta ja arviointi 53 LIITTEET Liite 1: Haastatellut henkilöt Liite 2: Julkisen hallinnon tietohallinnon neuvottelukunnan (JUHTA) tehtävät Liite 3: Kyselyn kohderyhmien listaus Liite 4: Sähköisen kyselyn tuloksia vastaajaryhmittäin luokiteltuna

4 1. JOHDANTO Tämä raportti on valtiovarainministeriön (VM) hallinnoiman, vuonna 2009 käynnistetyn SADeohjelman riippumattoman arvioinnin ensimmäinen väliraportti. Ulkoisen arvioinnin tavoitteena on tukea ohjelman totutusta sen alkuvaiheesta asti tuottamalla tietoa ja näkemyksiä ohjelman etenemisestä, vaikutuksista ja mahdollisista kehittämistarpeista. Väliarvioinnin pääteemoja ovat ohjelman alkuvaiheelle keskeiset teemat: tavoitteenasettelu, toimeenpano sekä organisointi ja johtaminen. Raportin toisessa luvussa on kuvattu arvioinnin arviointikriteereitä, aineistoja, menetelmiä ja tehtyjä rajauksia. Kolmannessa luvussa käsitellään ohjelman tavoitteita ja suunnittelua. Osuus kattaa ohjelman merkityksen tarkastelun ja suunnittelun arvioinnin eri osakokonaisuuksien näkökulmasta. Neljännessä luvussa paneudutaan ohjelman organisointiin ja johtamis- ja ohjausmalleihin käsitellen myös resursointia. Raportin viidennessä osuudessa käsitellään ohjelman toimeenpanoa tarkastellen ohjelman etenemistä suhteessa suunnitelmiin. Samoin käsitellään ohjelman sisäistä ja ulkoista viestintää sekä rahoitusmekanismia. Kuudennessa luvussa kuvataan arviointitiimin laatimaa riskianalyysiä. Seitsemänteen lukuun on koottu ohjelman johtopäätökset ja suositukset, jotka on jaettu alaluvuittain: merkitys ja tavoitteenasettelu; organisointi ja johtaminen; tulokset ja vaikutukset sekä seuranta ja arviointi. Näiden jälkeen esitetään yhteenveto alussa esitettyihin arviointikysymyksiin vastaten. Arviointia on ohjannut VM:n asettama arvioinnin seurantaryhmä, johon ovat alusta alkaen kuuluneet ohjelmapäällikkö Maire Ahopelto, erityisasiantuntija Olli-Pekka Rissanen ja taloushallintoasiantuntija Marco Hyökki. Ryhmää täydennettiin elokuussa, jolloin puheenjohtajaksi nimettiin ylijohtaja Silja Hiironniemi ja muiksi jäseniksi IT-johtaja Matti Franck, kehittämisjohtaja Marko Puttonen ja neuvotteleva virkamies Jukka Erkkilä. SADe-ohjelman ulkoisen arvioinnin seuraava väliraportti valmistuu vuoden kuluttua marraskuussa Arviointia toteuttaa Ramboll Management Consulting, joka valittiin arvioinnin toteuttajaksi avoimen hankintakilpailutuksen kautta. 1

5 2. ARVIOINNIN TOTEUTUS JA RAJAUS Arviointihankkeen tavoitteena on tuottaa tietoa ja palautetta SADe-ohjelman johdolle ohjelman etenemisestä, vaikutuksista ja mahdollisista tarvittavista lisätoimista. Väliarvioinnin pääteemoja ovat ohjelman tavoitteenasettelu, toimeenpano sekä organisointi ja johtaminen. Ohjelman ollessa vielä käynnistysvaiheessa, ei väliarvioinnissa paneuduta toiminnallisten, taloudellisten tai tuottavuusvaikutusten arviointiin. Myös ohjelmassa käytettävien menetelmien ja mallien arviointi perustuu niiden käyttöön ohjelman valmistelutyössä. Arviointi perustuu arvioitsijoiden laatimaan arviointikriteeristöön. Arviointikriteeristö on jaoteltu arvioinnin kolmen merkittävimmän näkökulman mukaisesti: tavoitteenasettelu, toimeenpano sekä organisointi ja johtaminen. Kuhunkin näkökulmaan sisältyy kriteereitä, joiden täyttymistä ohjelman valmisteluvaiheessa tarkastellaan kolmiportaisten asteikon avulla, jossa vaihtoehto 1 kertoo ko. kriteerin toteutumisen olevan hyvä, 2 vastaa neutraalia toteutumista ja 3 kertoo tilanteen olevan huolestuttava. Arvioinnin näkökulmat ja arviointikriteerit on esitelty seuraavassa taulukossa. ARVIOINNIN NÄKÖKULMA ARVIOINTIKRITEERIT Tavoitteenasettelu Tavoitteenasettelu vastaa yhteiskunnallisia tarpeita ja luo selkeän perustan ohjelman toimenpiteiden suunnittelulle, toimeenpanolle ja seurannalle Keskeiset tuntevat tavoitteet toimijat ohjelman Tavoitteet ovat selkeitä ja keskenään johdonmukaisia 1. Kaikki keskeiset toimijat tuntevat tavoitteet pääsääntöisesti hyvin ja heillä on keskenään yhdenmukainen käsitys niistä. 2. Osa keskeisistä toimijoista ei tunne tavoitteita ja näkemykset tavoitteiden sisällöstä vaihtelevat jonkin verran. 3. Merkittävä osa keskeisistä toimijoista ei tunne tavoitteita ja näkemykset tavoitteiden sisällöstä vaihtelevat paljon. 1. Tavoitteet ovat johdonmukaisia, yhtäaikaisesti saavutettavissa ja selkeästi dokumentoituja. 2. Tavoitteiden johdonmukaisuudessa ja dokumentoinnissa on joitain puutteita ja/tai niiden yhtäaikainen saavuttaminen ei ole kaikilta osin mahdollista. 3. Tavoitteiden johdonmukaisuudessa ja dokumentoinnissa on merkittäviä puutteita ja/tai niiden yhtäaikainen saavuttaminen ei ole monilta osin mahdollista. Tavoitteet täydentävät muita teemaan kytkeytyviä kansallisen kehittämisen ohjelmia ja linjauksia 1. Ohjelman tavoitteet täydentävät perustellusti kansallisen kehittämisen muita teemaan kytkeytyviä strategisia linjauksia, ohjelmia ja toimenpiteitä eikä ole näiden kanssa päällekkäinen tai perusteetta ristiriitainen. 2. Ohjelman tavoitteet eivät kaikilta osin ole kansallisten strategioiden ja tavoitteiden mukaisia ja/tai joiltain osin myös muiden ohjelmien ja toimenpiteiden kanssa päällekkäinen tai ristiriitainen. 3. Ohjelman tavoitteet ovat merkittävästi kansallisten strategioiden ja tavoitteiden kanssa ristiriidassa 2

6 ja/tai tavoitteet eivät suurelta osin ole niiden mukaisia ja /tai ohjelman tavoitteet ovat selvästi muiden ohjelmien ja toimenpiteiden kanssa päällekkäisiä tai ristiriitaisia. Ohjelmalle asetetut laatuvaatimukset on huomioitu ja ne tukevat tavoitteiden saavuttamista (ml. palvelukokonaisuudet ja muut hankkeet) 1. Laatuvaatimukset on huomioitu systemaattisesti, ne tukevat tavoitteiden saavuttamista ja läpäisevät kaikki keskeiset toimenpiteet. 2. Laatuvaatimukset on huomioitu valtaosassa keskeisiä toimenpiteitä. 3. Laatuvaatimusten huomioimisessa on vakavia puutteita. Organisointi ja johtaminen Ohjelman organisointi - ja johtamismallit tukevat tavoitteiden saavuttamista Ohjelman toimeenpano Ohjelmaan valitut hankekokonaisuudet toteuttavat ohjelman tavoitteita ja ohjelmatasolla toteutetut toimenpiteet tukevat Ohjelmaorganisaation vastuu- ja raportointisuhteiden selkeys Johtamisen toimintatavat ja prosessit mahdollistavat oikeaaikaisen, nopean ja joustavan päätöksenteon Ohjelma on resursoitu sekä asiantuntemukseltaan että määrältään riittävästi suhteessa ohjelman sisältöön ja tavoitteisiin. Palvelukokonaisuuksie n valintakriteerit ovat linjassa ohjelman tavoitteiden kanssa ja valmisteluprosessi on riittävän perusteellinen 1. Ohjelmalla on selkeä organisaatio, jossa vastuu ja raportointisuhteet on määritelty täsmällisesti ja ne tukevat ohjelman tehokasta toimeenpanoa 2. Ohjelman vastuu- ja raportointisuhteet ovat osin selkeytymättömät eivätkä ne kaikilta osin tue ohjelman tehokasta toimeenpanoa 3. Organisointimallissa vastuu- ja raportointisuhteet ovat epäselvät ja ne haittaavat ohjelman tavoitteiden saavuttamista. 1. Ohjelman johtamis- ja ohjausmallit ovat toimijoille yksiselitteiset ja päätöksenteko on sujuvaa ja oikeaaikaista 2. Ohjelman johtamis- ja ohjausmallit ovat ohjelman toimijoiden näkökulmasta osin epäselviä eivätkä ne tue ohjelman sujuvaa toimeenpanoa kaikilta osin. 3. Ohjelman johtamis- ja ohjausmallissa ohjelman toimijoiden näkökulmasta vakavia epäselvyyksiä ja ne ovat haitanneet ohjelman sujuvaa, oikea-aikaista ja joustavaa toimeenpanoa 1. Ohjelman organisointimalli on toimiva sekä asiantuntemukseltaan ja resursoinniltaan riittävä suhteessa tavoitteisiin. 2. Ohjelman organisointimalli ei kaikilta osin tue tavoitteiden saavuttamista ja/tai on edustamaltaan asiantuntemukselta ja resursoinniltaan joiltain osin riittämätön. 3. Organisointimalli tukee heikosti ohjelman tavoitteiden saavuttamista 1. Valintakriteerit ovat linjassa tavoitteiden kanssa ja valmisteluprosessi riittävän perusteellinen ja tavoitteiden saavuttamista tukeva. 2. Valintakriteerit ovat joiltain osin ohjelman tavoitteiden kanssa ristiriitaisia ja/tai puutteellisia ja/tai valmisteluprosessissa on todettavissa joitain puutteita tavoitteisiin nähden. 3. Valintakriteerit ovat merkittävästi ohjelman tavoitteiden kanssa ristiriitaisia tai puutteellisia ja/tai valmisteluprosessi ei monilta osin ole riittävän 3

7 hankkeiden toteutusta perusteellinen. Ohjelman toimenpiteiden tarkoituksenmukaisuu s, riittävyys ja kattavuus suhteessa tavoitteisiin 1. Ohjelman toimenpiteet ovat tarkoituksenmukaisia ja kattavat ohjelman tavoitteet. 2. Ohjelman toimenpiteet eivät kaikilta osin vastaa tavoitteisiin eivätkä ne ole riittäviä ja kattavia tavoitteisiin nähden. 3. Ohjelman toimenpiteiden tavoitteisiin vastaavuudessa, riittävyydessä ja kattavuudessa on selkeitä puutteita. Viestintätoimenpiteide n kattavuus, toimivuus, hyödyllisyys ja selkeys 1. Viestintätoimenpiteet ovat sidosryhmien näkemyksen mukaan tukeneet ohjelman tavoitteiden saavuttamista ollen riittävän kattavia, toimivia, hyödyllisiä ja selkeitä. 2. Viestintätoimenpiteissä on sidosryhmien näkemyksen mukaan jonkin verran puutteita niiden kattavuudessa, toimivuudessa, hyödyllisyydessä ja selkeydessä suhteessa ohjelman tavoitteisiin. 3. Viestintätoimenpiteiden kattavuudessa, toimivuudessa, hyödyllisyydessä ja selkeydessä on sidosryhmien näkemyksen mukaan selkeitä puutteita suhteessa ohjelman tavoitteisiin. Rahoitusmekanismi on selkeä ja tukee ohjelman toimeenpanoa ja tavoitteiden saavuttamista 1. Rahoitusmekanismi on ohjelmatoimijoiden mielestä selkeä ja se kohdentuu tavoitteiden saavuttamista tukevasti. 2. Rahoitusmekanismi ei ole kaikkien ohjelmatoimijoiden mielestä selkeä eikä se kaikilta osin tue tavoitteiden saavuttamista. 3. Useat ohjelmatoimijat pitävät rahoitusmekanismin toimintalogiikkaa epäselvänä eikä iso osa toimijoista pidä sitä tavoitteiden saavuttamista tukevana. 2.1 Aineisto ja menetelmät Arvioinnissa on hyödynnetty useita erilaisia aineistoja sekä arviointimenetelmiä. Seuraavassa on lyhyesti kuvattu käytetyt aineistolähteet ja arviointimenetelmät. Käytetty arviointiaineisto koostuu toteutetuista haastatteluista, ohjelman seuranta- sekä arviointiryhmän kanssa käydyistä keskusteluista, toimintamallien vertaisoppimistyöpajan tuloksista, kattavasta materiaalipankista sekä laajasta sähköisestä kyselystä. Väliarviointivaiheessa keskeisimpänä aineistolähteenä käytettiin haastatteluissa kerättyä aineistoa, jonka avulla saatiin arvio siitä, miten ohjelman koetaan lähteneen liikkeelle ja millainen käsitys ohjelmaan osallistuvilla toimijoilla on kunkin arviointikriteerin tilasta tässä ohjelman vaiheessa. Ohjelmaa varten toteutettiin yhteensä yli 40 ohjelmatoimijan henkilökohtainen haastattelu. Haastateltavat koostuivat pääosin ohjelman tiimien ja ryhmien vetäjistä sekä luonnollisesti ohjelman koordinaatioryhmän jäsenten haastatteluista. Täydellinen haastateltavien lista löytyy tämän raportin liitteistä. Toteutetut haastattelut toimivat väliarviointivaiheen keskeisimpänä aineistolähteenä ja niissä kerättyä tietoja ja näkemyksiä hyödynnettiin kaikissa väliarvioinnin vaiheissa. Haastattelut toteutettiin pääasiassa touko-lokakuun aikana, lukuun ottamatta kahta joulukuussa toteutettua haastattelua. Haastattelut käynnistettiin toteuttamalla kymmenen ohjelman keskeisen toimijan haastattelut. 4

8 Ohjelman väliarviointi toteutettiin tiiviissä yhteistyössä ohjelman koordinaatio- ja arviointitiimin kanssa. Pidetyssä tapaamisissa ulkopuoliset arvioitsijat esittelivät arvioinnin etenemistä ja arvioinnin välituotoksia sekä keskustelivat näistä koordinaatio- ja arviointitiimin kanssa. Tiimien asiantuntemusta sekä käytyjä keskusteluja hyödynnettiin arvioinnin kaikissa vaiheissa. Väliarviointivaiheessa järjestettiin myös vertaisoppimistyöpaja, jossa oman ohjelmatoimintansa käytännöistä kertoivat Tekes, Sitra, Sisäministeriö, Raha-automaattiyhdistys sekä Valtiokonttori. Vertaisoppimistyöpajassa koottiin ohjelma-/hanketoiminnan parhaita toimintamalleja sekä haasteita ja kehittämiskohteita ohjelmatoiminnan eri alueilla. Vertaisoppimistyöpajan tuloksia hyödynnettiin erityisesti tarkasteltaessa ohjelman johtamis- ja organisointimallia. Yksi keskeinen aineistolähde oli SADe-ohjelman materiaalipankki. Materiaalipankkiin kerättiin kaikki saatavilla oleva ohjelma-aineisto, jota hyödynnettiin useiden eri arviointikriteerien normittamisessa. Materiaalipankki on jatkuvasti arvioinnin aikana täydentyvä työkalu, jota tullaan hyödyntämään runsaasti myös jatkossa. Ohjelmadokumenttien lisäksi aineistona käytettiin Matti Vanhasen II hallituksen ohjelmaa ja erityisesti sen asettamia tavoitteita sähköisen asioinnin ja julkisen hallinnon IT-toiminnan kehittämiselle, hallituksen kannanottoa tietoyhteiskuntapolitiikan ja sähköisen asioinnin vauhdittamisesta sekä muita ohjelmakaudella tehtävät poliittiset ja hallinnollisia linjauksia ja päätöksiä kansallisesta tietoyhteiskuntapolitiikasta. Osana väliarviointia toteutettiin laaja sähköinen kysely. Sähköisen kyselyn pääasiallisena tavoitteena oli kerätä tietoa ohjelman tunnettuudesta sekä sen tähänastisen viestinnän onnistumisesta. Kyselyn kohderyhmänä oli sekä ohjelman tähänastiseen valmisteluun ja toteutukseen tiiviistikin osallistuneita sekä runsaasti lopullisia käyttöönottajia, eli kuntia. Kysely lähetettiin 399 toimijalle sekä kaikkien kuntien kirjaamoihin, joita pyydettiin toimittamaan kysely edelleen kuntien johtajille, hallintopäälliköille sekä tietohallintopäälliköille. Muiden vastaajien joukossa olivat ministeriöiden johto, JUHTAn sekä koordinaatiotiimien jäsenet, ohjelman klusteriryhmien, tiimien ja työryhmien jäsenet, maakuntien liitot, kuntayhtymien tietohallintovastaavat, ELY-keskusten johtajat sekä Kela ja maistraatit. Vastauksia kyselyyn saatiin yhteensä 380, joista kunnista oli 236, ministeriöstä 49, virastoista 41, rekisteröidyistä yhdistyksistä 20 ja kuntayhtymistä 37. Loput 17 vastaajaa eivät kuuluneet mihinkään yllä mainituista ryhmistä. Kerätyn aineiston analysoinnissa hyödynnettiin erilaisia arviointimenetelmiä. Käytetyt menetelmät, sekä niiden hyödyntäminen eri arviointinäkökulmien tarkastelussa, on esitelty lyhyesti alla. Tarkasteltaessa ohjelman tavoiteasetantaa sekä käytettyjen toimenpiteiden riittävyyttä suhteessa ohjelmalle asetettuihin tavoitteisiin, on arvioinnissa hyödynnetty vaikutusketjuihin perustuvaa teoriaperustaisen arvioinnin lähestymistapaa (Kuvio 1). Väliraportointivaiheessa keskeisiä arvioitavia näkökulmia ovat ohjelman suunnittelu ja tavoitteenasettelu, ohjelman organisointi ja johtaminen sekä ohjelman toimeenpano. Vaikutusketjut Toiminnalliset tavoitteet Vaikutukselliset tavoitteet Hanke /toimenpide 1 Tuotos 1 Tulos 1 Välitön vaikutus 1a Vaikutus 2a SADe Hanke /toimenpide 2 Hanke /toimenpide 3 Tuotos 2 Tuotos 3 Tuotos 4 Tulos 2 Tulos 3 Välitön vaikutus 2a Vaikutus 3 Vaikutus 2a Hanke/ toimenpide 4 Kuvio 1: Vaikutusketjut 5

9 Riskien arviointi käynnistettiin heti arvioinnin alussa riskien tunnistamisella ja kartoituksella, joiden lopputuotoksena syntyi riskianalyysi. Analyysin laatimisen keskeisenä tietolähteenä toimivat keskeisten toimijoiden haastattelut sekä ohjelma-aineistot. Syntynyttä riskilistausta käsitellään tämän väliarviointiraportin luvussa 6. 6

10 3. OHJELMAN SUUNNITTELU JA TAVOITTEENASETTELU Tässä luvussa on arvioitu: 1. Ohjelman merkitystä ja suhdetta muuhun kansalliseen kehittämiseen 2. Ohjelman tavoitteenasettelua 3. Ohjelman suunnitteluprosessia Ohjelman suunnittelua ja tavoitteenasettelua tarkasteltaessa keskeiset kysymykset ovat: miten tavoitteenasettelu vastaa yhteiskunnallisia tarpeita ja luoko tavoitteenasettelu selkeän perustan ohjelman toimenpiteiden suunnittelulle, toimeenpanolle ja seurannalle? Näitä kysymyksiä lähestytään arvioimalla mm. tavoitteiden tunnettuutta, selkeyttä ja johdonmukaisuutta. Tässä luvussa käsitellään myös ohjelman suhdetta muuhun sähköiseen asiointiin liittyvään kansalliseen kehittämiseen. 3.1 Ohjelman merkitys ja suhde muuhun kansalliseen kehittämiseen Ohjelman merkitystä arvioitaessa käsitellään sekä ohjelman lähtökohtia ja merkitystä sekä sitä, mikä merkitys ohjelmaan osallistumisella on ollut organisaatioille. Hallinto- ja kuntaministerin elokuussa 2008 asettaman ja SADe-ohjelmaa edeltäneen SADehankkeen loppuraportti luovutettiin Hallituksen kannanotto sähköisen asioinnin ja tietoyhteiskuntakehityksen vauhdittamisesta hyväksyttiin jonka perustella valtiovarainministeriö asetti sähköisen asioinnin ja demokratian vauhdittamisohjelman (SADe) toimikaudeksi SADe-ohjelman visio on kirjattu ohjelman toteuttamissuunnitelmaan seuraavasti: SADe-ohjelman tavoitteena on edistää sähköistä asiointia siten, että kansalaisten ja yritysten sähköinen asiointi on mahdollista vuoteen 2013 mennessä kattaen kaikki keskeiset palvelut. Kansalaisten ja yritysten palveluille luodaan yhtenäisesti asiakasrajapinnat eri tahojen tuottamiin julkisiin palveluihin. Ohjelman lähtökohtana on, että julkisen hallinnon sähköiset palvelut tuotetaan osana monikanavaista palvelukonseptia siten, että palvelut ovat kansalaisten ja yritysten saatavissa kaikkialla Suomessa, ja asiakkailla on mahdollisuus valita palvelukanava toivomustensa ja olosuhteidensa mukaisesti. Sähköiset palvelut muodostavat saatavuudeltaan palvelutarjonnan aika- ja paikkariippumattoman osion. Eräs tärkeä yhteys yhteen toimiville sähköisille palveluille ja muulle palvelutarjonnalle on fyysisen yhteispalvelun, puhelinpalvelukeskusten ja kuvapuhelinta hyödyntävän etäpalvelun yleistyminen. SADe-ohjelma kytkeytyy 20 suurimman kaupungin tuottavuusohjelman kärkihanke 2:n eli yhteisen ICT- ja sähköisen asioinnin kehittämisen ohjelmaan. VM:n KuntaIT-yksikön ja Sitran Kuntaohjelman vetämän hankkeen pääperiaatteiksi on määritetty meneillään olevan kehitystyön mahdollisimman laajamittainen hyödyntäminen ja työn keskittäminen tuottavuudeltaan parhaisiin toimenpiteisiin. Erityisiksi fokusalueiksi hanke on valinnut yhteisen tietohallintomallin kehittämisen ja sähköisten palvelujen uuden asiakaspalvelumallin kehittämisen. Näistä erityisesti jälkimmäinen kytkeytyy suoraan SADe-ohjelman sisältöhin ja tavoitteisiin suurimman kaupungin tuottavuusohjelma. Kärkihanke 2: Yhteinen ICT- ja sähköisen asioinnin kehittäminen. Loppuraportti. VM

11 Tietoyhteiskuntakehitystä johdetaan kahdesta ministeriöstä, sekä VM että LVM käsittelevät teemaa omista näkökulmistaan. Muutamat haastatellut ihmettelivät mainittujen ministeriöiden keskinäisen suhteen epäselvyyttä ja vuorovaikutuksen vähäisyyttä. Haastatteluissa nostettiin esiin kansallisen strategisesti ohjaavan ja päätäntävaltaisen toimielimen puuttumisen aiheuttavan eri ministeriöiden virkamiesten välille turhaa kitkaa. Nyt ministeriöiden väliseen yhteistyöhön ei nähty olevan sopivaa foorumia tietoyhteiskuntakehityksen käsittelemiseksi ja yhteistyön nähtiin toimivan monella muulla alalla huomattavasti paremmin. Myöskään Julkisen hallinnon tietohallinnon neuvottelukunnan ei koettu ottaneen tätä roolia. Lähes kaikki haastateltavat olivat yhtä mieltä siitä, että SADe ohjelman teemat ovat tärkeitä ja sille asetetun päätavoitteen (visio) saavuttaminen on erittäin tärkeää jopa välttämätöntä. Muutamat viittasit siihen, että sähköisten palveluiden kehityksessä on useita synkkiä esimerkkejä koska palveluiden käyttöönottoon ja elinkaaren hallintaan ei ole kiinnitetty riittävästi huomiota. Useissa haastatteluissa painotettiinkin ohjelmaan kohdistuvan paljon odotuksia. Samoin nähtiin, että ohjelmaan varatulla budjetilla pitää saada aikaan merkittäviä tuloksia. Budjetin todettiin kuitenkin olevan pieni suhteessa tietoyhteiskunnan kehitykseen varattuun kokonaissummaan. Eli ohjelman osuutta kaikesta meneillään olevasta alaan kytkeytyvästä kehitystyöstä pidettiin pienenä vaikka se on saanut suuren painoarvon. Suuret odotukset toistuivat myös sähköisen kyselyn avovastauksissa. Laajan sidosryhmäjoukon näkemyksiä kysyttäessä nousi esiin laaja skaala erilaisia odotuksia sähköisen asioinnin yhteisestä struktuurista ja valmiiksi kilpailutetuista alustaratkaisuista palvelutuotannon tehostumiseen ja asiakaslähtöisyyden kehittymisen. Toisaalta vastauksissa toistui myös ennakkoluuloinen suhtautuminen kansallisen tason kehittämishankkeeseen. Samoin näkyi pettymys joidenkin aikaisempien sähköiseen asiointiin liittyvien kehittämishankkeiden tuloksiin. Seuraavassa on poimittu sähköisessä kyselyssä esiin nostettuja odotuksia. 8

12 Sähköisen palvelun käytön merkittävä lisääminen. Valmiita ratkaisuja sähköiseen asiointiin tai valmiiksi. Kokonaisvaltaista ja käyttäjäystävällistä informaatioarkkitehtuuria julkishallintoon. Yhtenäisiä toimintatapoja.selkeitä ohjeistuksia. Asiakaslähtöisyyden kehittäminen kohti asiakkuuksien johtamista Järkikäteen ja toiminnan tehokas organisointi ja kentälle jalkautuminen! Jos ja kun toimintaa on, niin tehtäköön siellä kentällä ratkaisuja ja peilataan niitä sitten ohjelmaan. Nykyisellä menettelyllä varmistetaan ministeriöiden ja virastojen turhaa pyöritystä ja konsulttien palkkaamista - ihan ihme homma - asiakaslähtöisyydestä ja tuottavuudesta ei mitään tietoa, mutta ehkä tuo poikkihallinnollisuus korostuu hyvin! Toivon konkreettisia toimenpiteitä sähköisen asioinnin edistämiseen ja tietojärjestelmien yhteensopivuuden parantamisen suhteen. Ei yhtään haittaisi vaikka ohjelmisto- ja järjestelmätoimittajien monopolihinnoittelu saataisiin inhimillisemmälle tasolle. Konkreettisia lopputuloksia, ei toimenpide-ehdotuksia. Vihdoinkin tuloksia. SADE-ohjelman pitäisi konkretisoitua ja saada alueita mukaan. Sähköiseen asiointiin yleisohjeistusta/aikataulutusta, johon kunnan olisi sitouduttava, muuten on sanahelinää tämä tahtotila. Toivoisin, että SADe-ohjelma keskittyisi erityisesti yhteentoimivuuden kehittämiseen myös sanasto- ja käsitetasolla. Eikä pelkästään kyseltäisi, että mitä palveluja sähköistetään ja milloin. Aika skeptisesti suhtaudun toistaiseksi. En odota pikaista läpimenoa vaan vaatii asennemuutoksia, hyviä tietoturvaratkaisuja, luotettavuutta, hyviä teknisiä ratkaisuja jne. Jos aiemmat kokemukset vähänkin ovat asiaan suuntaa antavia, niin en odota siltä juurikaan yhtään mitään. Eipä taida tulla valmista tälläkään kertaa. Ohjelman koettiin saaneen poikkeuksellisen vahvan poliittisten toimijoiden tuen. Tämän koettiin vahvistaneen ohjelman merkitystä siihen osallistuvissa organisaatioissa. Tuen nähtiin luovan edellytyksiä rahoituksen jatkuvuudelle. Monet totesivat, että ohjelmaa taustoittavat teemat ja tavoitteet eivät sinänsä ole uusia vaan näistä on keskusteltu monia vuosia. Ohjelman merkitys onkin siinä, että näihin tartutaan nyt yhdessä. Nimenomaan ohjelman toimintamallia, sen poikkihallinnollisuutta pidettiin erittäin tärkeänä. Palvelukokonaisuuksien klusterimallin nähtiin tuovan yhteen osapuolia, jotka muuten eivät käsittelisi kehittämistyötä yhdessä. Ministeriöt luovat ohjelmassa monella tavalla uusia yhteisiä kanavia ja työskentelymuotoja. Samoin pidettiin tärkeänä, että kunnat saadaan ohjelmaan Kuntaliiton osallistumisen myötä. Myös lukuisten virastojen ja asiantuntijoiden laajan osallistumisen nähtiin tuovan ohjelmalle aivan uutta merkitystä. Ohjelman odotetaan tuovan sähköisten palveluiden kehittämiseen jatkuvuutta. Muutamissa haastatteluissa toivottiin, ettei ohjelma keskity liiaksi vain pilotoimaan palveluita. Piloteiksi 9

13 kutsuttavia hankkeita ei aina mielletä laajalti käyttöönotettaviksi vaan ainoastaan kokeiluiksi, vaikka ne olisivatkin tarkoituksenmukaisia palveluita. Vain pilotointiin keskittyessä voi käyttöönoton vaatima suunnittelu ja resursointi jäädä tekemättä. Toisaalta on myös esitetty, että kansallisessa kehittämisessä sorrutaan usein neuvottelemaan ja viimeistelemään sähköisiä palveluita liian pitkään. Palvelut tulisi käyttöönottaa vielä silloin kun tekijät itse ovat tuloksista innostuneita ja toteutuksilla on uutuusarvoa. Kysyttäessä ohjelmaan osallistumisen merkitystä palvelukokonaisuuksista vastaavilta ministeriöiltä ja virastoilta, nousi esiin useita muitakin motivaatiotekijöitä ilmiselvänä pidetyn taloudellisen merkityksen lisäksi. Rahoituksenkin merkitys nähdään yksittäistä tai erillistä toimenpidettä tukevaa rahoitusta laajemmin. SADe-rahoituksen koetaan mahdollistavan kehittämiskokonaisuuksia ja pitkäjänteistä työtä. Muutoin kehittämistyön nähtiin jäävän helposti tuottavuusohjelman ja muiden mahdollisten henkilötyövuosien supistusten jalkoihin. Ministeriöt ovat myös kokeneet, että ohjelma on hyvä työkalu laajan toimijajoukon sitouttamiseen. Tunnettu ohjelma on tarjonnut palvelukokonaisuuksille selkänojaa ja luonut uskottavuutta. Ohjelman eri osakokonaisuuksien painoarvo vaihtelee toimijan oman näkökulman mukaan. Palvelukokonaisuuksien ja tukipalveluiden ulkopuolisista osuuksista erityisesti konserniohjaukseen liittyvää uudistusta pidettiin merkittävänä. Useat haastatellut eivät kuitenkaan edes tunteneet ohjelmaa kokonaisuudessaan. Lähes kaikki kuitenkin näkivät ohjelman selvästi strategisena kehittämistyönä ja sen merkitys nähtiin nimenomaan yksittäisiä tuloksia laajemmin. Monissa haastatteluissa pohdittiin ohjelman ja normaalin kehittämistyön suhdetta ja myös näiden sisällöistä ja toimintavallista eroa. Muutamat haastatellut pitivät ohjelman sisältöä VM:n hallinnonkehittämisosaston normaaliin työnkuvaan kuuluvana. Useimmat kuitenkin näkivät ohjelmallisuuden tärkeäksi mm. laajan toimijajoukon sitouttamisen takia. Institutionalisoitu yhteistyö ehdottomasti hyvä, ei tosin nopeuta. Odotuksia ja uskoa on, ei pettymyksiä vielä, osallistuvat henkilöt ovat voimavara. On tarjonnut yhteistyöfoorumeita. On saatu tietoa, mitä muuten ei varmaan olisi saatu. Keskeinen lisäarvo on yhteentoimivuus ja tietojen vaihtuminen. SADe-ohjelmaa pidetään erittäin tärkeänä ja ajankohtaisena ja siihen kohdistuu paljon odotuksia. Ohjelmalla koetaan olevan laaja, myös poliittiset toimijat kattava tuki. Ohjelman tärkeimmän merkityksen nähdään olevan sen kaksitasoisessa poikkihallinnollisuudessa: se kokoaa sekä ministeriöt että kunnat yhteisen kehittämistyön ääreen ensimmäistä kertaa näin laajasti. Ohjelman odotetaan välittävän laajasti informaatiota, sitouttavan toimijoita ja luovan jatkumoa usein tempoilevaksi ja hallinnollisesti pirstaloituneeksi miellettyyn sähköisten palveluiden kehittämiseen. 10

14 3.2 Ohjelman tavoitteenasettelu Ohjelman tavoitteenasettelun arvioinnissa tärkeimpinä teemoina ovat ohjelman vision osuvuus, tavoitteiden tarkoituksenmukaisuus suhteessa ohjelman päämääriin ja visioon sekä tavoitteiden tunnettuus. Ohjelmalle on kirjattu kolme keskeistä vaikuttavuustavoitetta: 1. Sähköinen asiointi: Kansalaisten ja yritysten sähköinen asiointi on mahdollista vuoteen 2013 mennessä kattaen kaikki keskeiset palvelut. 2. Yhteentoimivuus: Koko julkisen hallinnon (valtio, kunnat, KELA) tietojärjestelmien yhteen toimivuutta kehitetään. Yhtenäisillä tieto- ja tietojärjestelmäarkkitehtuureilla ja keskeisten palvelujen valtakunnallisilla tietojärjestelmillä alennetaan kustannuksia ja vapautetaan voimavaroja toiminnan kehittämiseen. Samanaikainen asiakasrajapintojen ja palvelutuotannon tietojärjestelmien kehittäminen mahdollistaa koko palveluketjun kustannustehokkaan toiminnan, asiakkaan ehdoin. 3. Muut: Sähköisen laskutuksen käytön laajentamiseksi koko valtionhallinto ottaa kaikki laskut vastaan sähköisinä vuoden 2009 loppuun mennessä. Videoneuvotteluyhteyksien ja etäpalvelujen käyttöä edistetään koko yhteiskunnassa. Julkisen hallinnon kotimaan matkoista korvataan 20 % verkkokokouksilla vuoteen 2013 mennessä. Ohjelman toimenpiteet, tavoitteet, strategiset päämäärät ja visio koottiin arviointityön alussa ohjelmateoreettiseksi malliksi, joka toimii myös arviointia ohjaavana viitekehyksenä (Kuvio 2). Lähes kaikki haastatellut tunsivat ohjelman vision keskeisimpien julkishallinnon palveluiden sähköistämisestä vuoteen 2013 mennessä hyvin. Yleisesti haastatellut pitivät ohjelman päämääriä tärkeinä ja asetetun vision katsottiin tiivistävän ohjelman keskeisimmät tavoitteet. Ylätason visiota haastatellut kritisoivat liian laajaksi ja kunnianhimoiseksi, toisaalta sen todettiin olevan muotoiltu siten, että ohjelman tavoitteet voitaisiin määritellä käytännössä uudelleen niin haluttaessa. Yhdeksi keskeiseksi ongelmaksi haastatellut näkivät kuitenkin ohjelman tavoiteasetannan laajuuden. Ohjelmalle asetettujen tavoitteiden tunnettuus oli melko heikkoa ohjelman ydintoimijoidenkin keskuudessa. Usein haastatellut tiesivät muutaman tavoitteen. Osa ilmoitti suoraan, ettei tunne tavoitteita lainkaan. Tavoitteista keskusteltaessa kävi kuitenkin monesti ilmi, että teemat ovat henkilöille hyvin tuttuja, niitä ei vain ole mielletty ohjelmalle asetetuiksi tavoitteiksi. Valtaosa haastatelluista ohjelmatoimijoista koki, että asetettuja tavoitetta ei kyetä saavuttamaan ohjelmakauden puitteissa. Lisäksi usea näki ongelmallisena sen, että visiossa määriteltyjä keskeisiä palveluita ei ole määritelty tarkemmin, tämä näkyy ohjelmassa konkreettisten välitavoitteiden sekä fokusoinnin puutteena. Ruohonjuuritason ja hallitusohjelmatason väliin sijoittuvien tavoitteiden puute vaikeuttaa ohjelmatoimijoiden mukaan työn määrätietoista ja johdonmukaista toteuttamista. 11

15 1. Oppijan palvelukokonaisuus 2. Osallistumisympäristön palvelukokonaisuus 3. Oma terveys - palvelukokonaisuus 4. Rakennetun ympäristön ja asumisen palvelukokonaisuus Toimintamallit 1. Vuorovaikutus käyttäjien kanssa 2. Tietosuoja-asioiden huomioiminen 5. Työnantajan palvelukokonaisuus 6. Kansalaisen hyvinvointipalvelusuunnittelu palvelukokonaisuus 7. Yrityksen perustajan palvelukokonaisuus 3. Vuorovaikutus markkinoiden kanssa ja niiden hyödyntäminen 4. Avoimen lähdekoodin ohjelmistojen käytön edistäminen 5. Molempien kansallisten kielten huomioiminen Suomi.fi Palvelukokonaisuudet Asiointitili Yritys- Suomi.fi Yleisneuvon. Yhteentoimivuuden ohjaus+ laki TOIMENPITEET TAVOITTEET STRATEGISET PÄÄMÄÄRÄT Tukipalvelut VALTASA Asiointialusta Yhteistoiminta Järjestelmähankkeiden arviointi Selvitykset Etäpalvelut JIP ja yht. ratkaisujen hallinnointi 1. SÄHKÖISEN ASIOINNIN KEHITTÄMINEN Sähköiset palvelukokonaisuuksien toteuttaminen elämänkaaren eri vaiheissa ja tilanteissa hallinnonaloista ja organisaatioiden rajoista riippumatta. 2. TIETOJÄRJESTELMIEN YHTEENTOIMIVUUDEN KEHITTÄMINEN 3. VALTION JA KUNTIEN TIETOJÄRJESTELMÄ- YHTEISTYÖN TOIMINTAMALLI 4. VALTION KONSERNIMAINEN TIETOHALLINNON OHJAUS A. TUOTTAVUUS Tuottavuuden parantuminen ja kustannussäästöt. B. ASIAKASLÄHTÖISYYS Yhteiset ratkaisut ja asiakasrajapinnat mahdollistavat aiempaa asiakaslähtöisempien ja vaikuttavampien palveluiden tarjoamisen kansalaisille ja yrityksille. C. SAATAVUUS JA KATTAVUUS Julkisen hallinnon sähköiset palvelut tuotetaan osana monikanavaista palvelukonseptia siten, että merkittävissä elämäntilanteissa ja yritysten elinkaaren eri vaiheissa palvelut ovat kansalaisten ja yritysten saatavissa kaikkialla Suomessa. VISIO Kansalaisten ja yritysten sähköinen asiointi kattaa keskeiset palvelut vuoteen 2013 mennessä Sähköinen laskutus Ajanvaraus Kuvio 2: SADe-ohjelman arvioinnin viitekehys 12

16 Ohjelmalle ei useimpien haastateltujen mielestä ole palvelukokonaisuuksien valintavaiheessa asetettu välitavoitteita tai rajattu ohjelman keskeisimpiä painopisteitä. Käytännössä tällöin useat haastateltavat tulkitsivat, että valitut palvelukokonaisuudet määrittivät ohjelman tavoitteet, eikä päinvastoin. Valittuja palvelukokonaisuuksia ja niiden keskeisiä sisältöjä ja tavoitteita pidettiin tärkeinä, eikä niiden katsottu olevan keskenään ristiriitaisia vaan palvelevan johdonmukaisesti vision toteutumista. Haastatteluissa korostui kuitenkin strategisten välitavoitteiden heikkoudesta johtuva fokusoinnin puute. Useat haastateltavat mainitsivatkin, että yksittäiset palvelukokonaisuudet ovat liian laajoja onnistuakseen niille asetetuissa tavoitteissa. Lisäksi useaan otteeseen esitettiin kysymys siitä, sisältävätkö nyt valitut palvelukokonaisuudet oikeita ja tärkeimpiä asioita. Tällä viisaudella, mikä tällä hetkellä on, ovat (valitut palvelukokonaisuudet) oikeita palvelukokonaisuuksia ja tätä kautta tavoitteita. Ovat toki myös arvausta. Palvelukokonaisuuksia haettiin avoimella julkisella haulla, ilman että yläotsikoita oli tunnistettu. Kun tuli iso määrä hakemuksia, sisältöjä yritettiin rikastuttaa ja koota. Tässä varmaan pidemmälle viety valmistelu hakuun olisi nostanut jotkut toiset palvelukokonaisuudet keskeiseksi. On luotu mystisiä kriteeristöjä. Kysyttiin kentältä ilman strategista viitekehystä. Saatiin lista hankkeita, joita yritettiin niputtaa. Tehtiin valtionhallinnon muka läpinäkyvää pisteytystä, se oli aika teennäistä. Valittujen teemojen kautta pääsee laaja joukko toimijoita mukaan. Kyse on enemmän siitä, ovatko palvelukokonaisuudet oikeita. Palvelukokonaisuuksia voisi olla enemmänkin. Ovatko nämä ne olennaiset, on yksi kysymys. On vaikeaa sanoa, onko valittu oikeat asiat. Mitä se tarkoittaa että keskeiset sähköiset palvelut ovat valmiina 2013.? Keskeisiä palveluita ei ole linjattu! Epäselvää on, että ovatko (palvelukokonaisuudet) merkittäviä hankkeita kansallisesti. Joukossa hankkeita jotka ovat kauan yrittäneet saada rahoitusta mutta eivät ole saaneet. Nyt tästä on tullut rahoitusta. Palvelukokonaisuudet ovat niin suuria, että epäilen että niitä (tavoitteita) ei pystytä saavuttamaan. Jos SADe-valmistelua ei olisi niin pelkällä rahalla ministeriöt tekisivät asian nopeammin. Kuitenkin tosi hyvää se, että valmisteluprosessi varmistaa sen että rahat menevät sinne mihin tarkoitettu. Ohjelmatoimijoille ja sidosryhmille kohdennetun kyselyn mukaan ohjelman tavoitteita pidetään pääasiassa erittäin tai melko tärkeinä. Tuloksista käy ilmi, että sähköisen asioinnin ja tietojärjestelmien yhteentoimivuuden kehittäminen ovat tavoitteista merkittävimmät. Valtion konsernimaisen tietohallinnon ohjauksen kehittämisen merkitys jää jonkin verran muiden saamista arvioista jälkeen. Tämä teema kuitenkin nousi esiin useissa asiantuntija haastatteluissa. Voi siis olla että konsernimainen tietohallinnonohjaus on myös aiheena vieraampi kuin muut kyselyn tavoitteen. 13

17 % vastaajista 100% 75% 50% 25% 0% 4,8 4,7 Sähköisen asioinnin kehittäminen SADe -ohjelman tärkeimmät tavoitteet Tietojärjestelmien yhteentoimivuuden kehittäminen 4,4 Valtion ja kuntien tietojärjestelmäyhteistyön toimintamallin luominen 3,9 Valtion konsernimaisen tietohallinnon ohjauksen kehittäminen Ei lainkaan tärkeä Vain vähän tärkeä Siltä väliltä Melko tärkeä Erittäin tärkeä Arvosana Arvosana (1=ei lainkaan tärkeä, 5=erittäin tärkeä) Kuvio 3: SADe-ohjelman tärkeimmät tavoitteet Ohjelman visio keskeisten palveluiden sähköistämisestä on hyvin tunnettu ohjelmatoimijoiden keskuudessa. Sen sijaan ohjelman tavoitteet eivät ole riittävän täsmällisiä eivätkä edes ohjelman ytimeen kuuluvat henkilöt tunne niitä kovin hyvin. Pyydettäessä arvioimaan tavoitteiden tärkeyttä kuvaten samalla niiden sisältöjä tavoitteita pidetään pääasiassa erittäin tärkeinä. 3.3 Ohjelman suunnitteluprosessi Ohjelman suunnitteluprosessia käsitellään arvioiden palvelukokonaisuuksia ja tukipalveluiden valintaprosessia sekä toimintamalli-työryhmien työskentelyä ja tulosten hyödyntämistä. Suunnittelua arvioidaan myös sidos- ja asiakasryhmien sitouttamisen näkökulmasta. Ohjelman rakenne on esitetty arvioinnin viitekehyksessä ja sen sisältämät palvelukokonaisuudet, toimintamallit ja tukipalvelut, sekä perustelut niiden muodostamiselle on esitelty alla Palvelukokonaisuuksien ja tukipalveluiden valinta Talouspoliittisen ministeriövaliokunnan linjauksen mukaan palvelukokonaisuuksia otetaan ohjelman piiriin arviolta Heinäkuussa 2009 valtiovarainministeriö toimitti kunnille, kuntayhtymille, valtion virastoille ja laitoksille, Kelalle, Sitralle sekä Tekesillä kirjeen, jossa pyydettiin nimeämään ehdotuksia SADe-ohjelman palvelukokoisuuksiksi. Talouspoliittisen ministeriövaliokunnan päätöksen mukaisesti ehdotukset ohjelmaan hyväksyttävistä palvelukokonaisuuksista pyydettiin toimitettavaksi vuoden 2009 syyskuun alussa. Ehdotuksia vastaanotettiin yhteensä 74. Talouspoliittisen ministeriövaliokunnan tekemän linjauksen mukaan SADe-ohjelmassa kehitettävät palvelukokonaisuudet hyväksyttiin kahdessa erässä, joista ensimmäinen erä (5 palvelukokonaisuutta) lokakuussa 2009 ja toinen erä (2 palvelukokonaisuutta) helmikuussa Johtoryhmän asettamat arviointitiimit arvioivat ehdotukset annettujen kriteerien mukaisesti, joiden pohjalta asetettiin jatkovalmisteltavat palvelukokonaisuudet asetettiin. Väliarviointivaiheessa palvelukokonaisuuksia oli valittu ja käynnistetty seitsemän (Kuvio 2). Pilottipalvelukokonaisuuksiksi määriteltiin oppijan palvelukokonaisuus ja sähköinen osallistumisympäristö. Varsinaiset palvelukokonaisuudet hyväksyttiin syksyllä 2009 ja tammikuussa Ehdotuksia pyydettiin ministeriöiltä, kunnilta ja Kelalta. Kunkin palvelukokonaisuuden kehittämistä varten perustetaan klusteriryhmä, johon otetaan laajaalaisesti ao. palveluja järjestäviä viranomaisia. Klusteriryhmät toimivat ao. substanssiministeriön vetovastuulla. Valintaprosessi on ohjelmadokumentaatiossa kuvattu seuraavasti: 14

18 1. Ehdotukset arvioidaan kriteerien avulla ja muotoillaan ehdotukset SADe-ohjelman johtoryhmälle. 2. Ehdotuksista pyydetään myös JUHTA:n lausunto. Tammikuun päätöskierroksella voidaan hyödyntää myös viranomaisten syksyn 2009 aikana tekemiä palvelujen sähköistämissuunnitelmia. 3. Johtoryhmä hyväksyy kehitettävät palvelukokonaisuudet alustavasti valmisteltavaksi ja asettaa niiden jatkovalmistelusta ja kehittämisestä vastaavat klusteriryhmät. Klusteriryhmä koostuu palvelukokonaisuutta ohjaavien ministeriöiden, siihen sisältyvistä palveluista vastaavien viranomaisten - valtion, kuntien ja Kelan sekä tarvittavista yksityisen ja kolmannen sektorin edustajista. 4. Klusteriryhmä tarkentaa palvelukokonaisuuden laajuuden, sen palvelualueet ja palveluketjut sekä pitää huolta tarvittavasta palveluprosessien kehittämisestä. Klusteriryhmä tekee johtoryhmälle ehdotuksen palvelukokonaisuuden kehittämisen suunnitelmaksi, joka sisältää: a. ehdotuksen kehitettävistä palveluratkaisuista ja palvelukokonaisuuden käyttöönoton laajuudesta, kustannuslaskelman ja arvion saatavista hyödyistä sekä mahdollisista säädösmuutostarpeista, b. ehdotuksen tietojärjestelmäarkkitehtuurista, joka sovitetaan yhteen kokonaisarkkitehtuurin kanssa ja c. muista palvelukokonaisuuden toteuttamiseksi välttämättömistä toimenpiteistä. 5. Johtoryhmä käsittelee ehdotukset ja puoltaa päätöksiä sekä lähettää ne asiasta päättävän viranomaisen käsiteltäväksi. Puoltamispäätöstä ei tehdä vastoin hankkeeseen osallistuvan viranomaisen tai Suomen Kuntaliiton tahtoa. 6. VM tekee päätökset keskitetyn rahoituksen myöntämisestä ja hankkeen toteutuksen organisoinnista, palvelusta vastaava ministeriö, kunta tai muu viranomainen tekee päätökset muilta osin. Hankkeiden valmistelussa hyödynnettiin KuntaIT:n hankevalmistelun ja projektinhallinnan menettelytapoja, sekä koottiin olemassa olevaa tietoa jo käytössä olevista sähköisistä palvelukokonaisuuksista. Lisäksi tarpeen vaatiessa toteutettiin lisäselvityksiä erityisesti kuntien palveluiden osalta. Tavoitteena oli selvittää helmikuuhun 2010 mennessä, vaatiiko ohjelman toteuttaminen operatiivisia tietojärjestelmäuudistuksia. Lisäksi kunkin hallinnonalan tuli toteuttaa sähköisen asioinnin kehittämissuunnitelma vuoden 2009 syksyllä elokuussa 2009 annettujen ohjeiden avulla. SADe-ohjelman osana toteutetaan myös sähköisen asioinnin tukipalveluhankkeita, jotka on mainittu ohjelman asettamispäätöksessä. Tukipalvelut on jaettu yhteisiin sekä pelkästään valtionhallintoa koskeviin hankkeisiin. Tukipalveluehdotuksia haettiin yhdessä palvelukokonaisuusehdotuksien kanssa (prosessin tarkempi kuvaus kohdassa Palvelukokonaisuudet). Ehdotuksia saatiin yhteensä 19 kappaletta. Seuraavassa on kuvailtu viisi valittua tukipalveluhanketta. - Yhteiset hankkeet a. Suomi.fi ja YritysSuomi.fi -portaalien uudistaminen, vuonna 2010 Suomi.fi:n ensivaiheen uudistamistyö käynnistyy kesällä 2010 b. Kansalaisten asiointitilin käyttöönotto, vuonna 2010 Asiointitilin kilpailutus käynnistetään valtiokonttorissa 06/2009 ja käyttöönotto tapahtuu syksyllä

19 c. Selvitys julkisen hallinnon yhteisiin ajanvarausjärjestelmiin siirtymisen edellytyksistä, vuonna Selvitys laaditaan yhteistyössä STM:n kanssa vuoden 2009 aikana. Selvityksessä huomioidaan jo olemassa olevat ajanvarausjärjestelmät, kuten yhteispalvelun ajanvarausjärjestelmä. d. Selvitys kansalaisille tarkoitetun valtion ja kuntien yhteisen yleisneuvontapalvelun edellytyksistä, vuonna 2009 Vuonna 2008 julkaistussa yhteispalvelumallin kehittämistä koskevassa selvityksessä esitettiin yleisneuvontaa sijoitettavaksi puhelinpalvelukeskukseen ja verkkopalveluun valtiovarainministeriön hallinnonalalle Suomi.fi:n yhteyteen. Vastaava linjaus oli esillä SADe-hankkeen loppuraportissa sekä tukitoimintojen alueellistamista selvittäneen työryhmän alustavissa ehdotuksissa. Syksyllä 2009 asetetaan työryhmä neuvontapalvelun suunnittelemiseksi tavoitteena, että kansalaisille suunnattu yhteyskeskus rakennetaan Suomi.fi-portaalin yhteyteen Valtion IT-palvelukeskukseen (VIP). Vastaavasti Yritys- Suomi.fi:n sähköisten asiointipalvelujen tueksi on rakenteilla Contact Center tuki- ja neuvontapalvelu, joka osaltaan keventää yritysten palvelutoiminnan aloittamiseen ja harjoittamiseen liittyviä hallinnollisia menettelyjä palveludirektiivin tavoitteiden mukaisesti e. Videoneuvotteluyhteyksien ja etäpalvelujen käytön edistäminen, tavoitteena julkisen hallinnon kotimaan matkojen korvaaminen 20 % verkkokokouksilla vuoteen 2013 mennessä. Asiaa valmistellaan ValtIT:n toimesta yhteistä viestintäratkaisua suunniteltaessa sekä yhteispalvelun laajentamishankkeen etäpalvelutyöryhmässä. Kullekin yhteiselle tukipalvelulle nimetään vastuuhenkilö tai projektiryhmä siten, että valmistelussa on mukana riittävä kuntaedustus. Tehtävien etenemisestä ja valmistumisesta raportoidaan johtoryhmälle. Kuntaosuuden käyttämisestä tukipalveluhankkeissa päätetään erikseen. - Pelkästään valtionhallintoa koskevat hankkeet a. Sähköisen laskutuksen käytön laajentaminen (valtionhallinnon valmius ottaa vastaan kaikki laskut sähköisinä vuoden 2009 aikana) Sähköisten ostolaskujen vastaanottamisen tilannetta valtionhallinnossa on selvitetty keväällä Lähtökohtaisesti valtionhallinnon organisaatioilla on valmius ottaa ostolaskut vastaan. Käsiteltäessä ohjelman suunnittelu- ja kokoamisprosessia, haastatellut nostivat esiin erityisesti ohjelman valmistelun keskeisimmän osa-alueen, palvelukokonaisuuksien ensivaiheen valinnan, jossa saaduista 74 ehdotuksesta valikoitiin 7 palvelukokonaisuutta jatkovalmisteluun. Talouspoliittisen ministeriövaliokunnan asettama tiukka aikataulu näkyi haastateltavien mukaan kiireenä palvelukokonaisuuksien valinnassa, jolloin perusteellisten selvitysten tekeminen jäi vaillinaiseksi. Lisäksi haastateltavien mukaan palvelukokonaisuuksien valintaprosessi oli tarpeettoman raskas saatujen ehdotusten määrän sekä strategisten tavoitteiden puutteen vuoksi. Käytetyllä menettelytavalla saatiin ehdotuksiksi runsaasti tällä hetkellä rahoituksen puutteesta kärsiviä, jo käynnistettyjä hankkeita. Lisäksi haastatellut kaipasivat prosessiin ohjelman toimintamalleissakin painotettuja innovatiivisia menetelmiä sekä vuorovaikutusta yksityisen sektorin sekä loppukäyttäjien kanssa. Strategisten päämäärien puuttuessa niputettiin valitut hankkeet valinnan jälkeen kokonaisuuksiin, joka eivät vastaajien näkemysten mukaan muodosta toivotunlaista yhtenevää kokonaisuutta. Ohjelmakokonaisuutta kuvattiin usein sekavaksi, sillä kokonaisuus sisältää sekä uusia palveluita, kehittämishankkeita että näihin vain jossain määrin kytkeytyviä konsepteja. Edellä kuvatunlaista lähestymistapaa, jossa keskiössä on palvelukokonaisuuksien valintaprosessi selkeän ylätason tavoitteen sijaan, haastateltavat eivät pitäneet parhaana mahdollisena tapana toteuttaa näin suurta ohjelmaa. 16

20 Valmisteluprosessi ei todellakaan ole onnistunut. Valmisteluprosessin voisi tehdä helpomminkin. Aikamoista säätämistä on pienenkin asian ympärillä, lopputulema voi olla sama kuin alkuperäinen ajatus ja silti asiaa on vatvottu ihan hirveästi. Jopa asioissa joilla ei ole mitään painoarvoa säädetään hirmuisesti. Valmistelu on ollut jumalattoman hidasta suhteessa normaaliin projektityöskentelyyn. Parin tunnin hommiin menee kuukausia. Esiselvityksen loppuraportti on ainakin paksu, että luulisi että siitä löytyisi ne asiat, jotka pitää. Sen pohjalta voi sanoa että hyvät suunnitelmat. Palvelukokonaisuuksien muokkaamiseen ei ole ollut riittävästi aikaa, tämä näkyy nyt. Olisi pitänyt määrittää projekti- ja prosessihallinnan asiakirjat. Mutta näitä ei ollut tehty siinä vaiheessa, tietoisesti kyllä. Näin ei olisi pitänyt tehdä. Palvelukokonaisuuksien epätäsmällisyys näkyy siinä, että ei ole riittävästi peilattu niihin palvelukokonaisuuksien valintakriteereihin. Asioita on jaettu miettimättä koherenttia kokonaisuutta. Myös ohjelman valmisteluprosessia moitittiin raskaaksi. Vastaajat mainitsivat mm., että yksittäisten, kokonaisuuden kannalta merkityksettömien asioiden käsittelyyn käytettiin runsaasti aikaa, jolloin taas ohjelman onnistumisen kannalta keskeiset asiat jouduttiin päättämään ja toteuttamaan kiireessä. Samoin useat nostivat esiin huolen siitä, että ohjelman valmistelussa ei ole riitättävästi huomioitu olemassa olevia kansallisesti tai alueellisesti käytössä olevia teknisiä ratkaisuja ja infrastruktuuria. Se että kerättiin kentältä hankkeita, ei ollut ehkä hyvä malli. Olisi pitänyt ylhäältä päin miettiä keskeisiä asioita. Nyt koottiin ehdotuksista. Näin rahoitetaan jo suunniteltuja hankkeita, joilla ei ollut rahoitusta. Ehkei tästä (syntynyt) isoa vahinkoa kuitenkaan. Olisi pitänyt löytyä valmiiksi isot tavoitteet, jotka olisivat ohjanneet palvelukokonaisuuksia. Nyt koriutus tapahtui vasta jälkikäteen. Varmaan ennakoitiin, mutta olisi voinut toimia uskottavammin jos olisi ollut tärkeimmät kokonaisuudet nimettyinä. Ongelmana on ollut jotain omituisesta syystä tullut kiire. Isoja päätöksiä liian nopeasti. Kiire leimasi myös palvelukokonaisuuksien valintaa. Nyt ajatellaan että kaikki tehdään alusta ja uudestaan ja nopeasti. Olemassa olevat Jo ohjelman suunnitteluvaiheessa perustettiin runsaasti erilaisia työryhmiä ja tiimejä. Kullakin palvelukokonaisuudella, toimintamallilla ja tukipalveluilla on oma työryhmänsä. Yhteensä ohjelmassa oli vuoden 2009 lopulla 30 erilaista työryhmää ja tiimiä. Osa haastateltavista koki, että laaja tiimien ja työryhmien määrä varmisti kaiken saatavilla olevan tiedon hyödyntämisen sekä tiedonkulun ohjelman sisällä. Osa haastatelluista totesi oman organisaationsa henkilöresurssien olevan riittämättömät näin suureen määrään tiimejä. 17