OY AUDIAPRO AB KOUVOLAN SEUDUN KUNTIEN YHDISTYMISEN VAIKUTUSTEN ARVIOINTI

Transkriptio

1 0 OY AUDIAPRO AB KOUVOLAN SEUDUN KUNTIEN YHDISTYMISEN VAIKUTUSTEN ARVIOINTI Jarmo Asikainen, Anssi Hietaharju, Mikko Kenni, Maria Merisalo, Anni Antila

2 1 Sisällys 1. Arvioinnin taustaa Arvioinnin lähtökohdat ja toteuttaminen Arvioinnin rajaukset ja kuntaliitostutkimuksen haasteet Yhdistymisen onnistuneisuus ja strategisuus Lähtökohdat Kyselyn ja haastattelujen vastaukset Arvioinnin yhteenveto ja johtopäätökset Demokratia ja osallistuminen Lähtökohdat Toimialojen arvio toteutumisesta Kyselyn ja haastattelujen vastaukset Kuvaus ja arvio toteutumisesta Yhteenveto Palvelut ja palvelurakenteet Lähtökohdat Toimialojen arvio toteutumisesta Sivistyspalvelut Sosiaali- ja terveyspalvelut Kaupunkikehitys...42

3 Konsernipalvelut Kyselyn ja haastattelujen yhteenveto Kuvaus ja arvio toteutumisesta Yhteenveto Talous ja henkilöstöresurssit Lähtökohdat Kyselyn ja haastattelujen vastaukset Kuvaus ja arvio toteutumisesta Talous Henkilöstöresurssit Yhteenveto Elinkeinot ja vetovoima Lähtökohdat Toimialojen näkemys toteutumisesta Kyselyn ja haastattelujen tulokset Kuvaus ja arvio toteutumisesta Yhteenveto Yhdyskuntarakenne ja ympäristö Lähtökohdat Toimialojen arviot toteutumisesta Kyselyn ja haastattelujen vastaukset...95

4 3 7.4 Kuvaus ja arvio toteutumisesta Yhteenveto Johtaminen ja organisaatio Lähtökohdat Kyselyn ja haastattelujen vastaukset Kuvaus ja arvio toteutumisesta Kouvolan palveluorganisaation uudistus Kouvolan luottamushenkilöorganisaation uudistus Yhteenveto LIITTEET Liite 1. Tilastollinen vertailu

5 4 1. Arvioinnin taustaa Tämä arviointi kohdistuu Kouvolan seudun kuuden kunnan (Kouvola, Kuusankoski, Anjalankoski, Valkeala, Elimäki ja Jaala) yhdistymiseen uudeksi Kouvolan kaupungiksi Uuden kunnan perustamisen tavoitteena oli vahvistaa kunta- ja palvelurakennetta Pohjois-Kymenlaaksossa yhdistämällä kuuden kunnan voimavarat vuoden 2009 alusta ja saada aikaan uusi elinvoimainen kunta, joka kykenee saamaan alueen väestökehityksen positiiviseksi, turvaamaan palveluiden saatavuuden ja laadun, vakauttamaan kuntatalouden ja vahvistaa demokaraattista päätöksentekoa vahvan peruskunnan puitteissa. Uuden Kouvolan yhdistymisprosessin arvioinnista vastaa Oy Audiapro Ab. Oy Audiapro Ab:n arvioitsijat muodostavat yhdessä Suomen Kuntaliiton kehitysjohtaja Kaija Majoisen ja kehittämispäällikkö Jarkko Huovisen kanssa arviointiraadin hankkeelle Arvioinnin lähtökohdat ja toteuttaminen Kouvolan seudun kuntien yhdistymisen taustalla ovat olleet seudullisen yhteistyön pitkät perinteet ja kokemukset, alueen demografinen muutos ja siitä johtuvat muuttuvat palvelutarpeet erityisesti vanhusväestön osalta, sosiaali- ja terveydenhuollon kasvavat menopaineet, alueen voimakas rakennemuutos johtuen erityisesti metsäteollisuuden alasajosta, yhä kiristyvä kuntatalous, henkilöstön nopea eläköityminen ja työvoiman saatavuuden turvaaminen pidemmällä aikavälillä, tarve kunnallisen demokratian ja omistajaohjauksen vahvistamiseen sekä tarve alueen osaamisperustan ja kilpailukyvyn vahvistamiseen. Uuden Kouvolan Kuntajakolain mukainen yhdistymiseen liittyvä sopimus päättyi lukuun ottamatta henkilöstön asemaa koskevia kohtia. Uuden Kouvolan hallinnon ja palveluiden järjestämissopimuksen ja kaupunkistrategian toteutumisen arviointi on tämän vuoksi tarkoituksenmukaista. Vuonna 2012 järjestetään kunnallisvaalit ja vuonna 2013 käynnistyy uusi valtuustokausi, jonka johtamisen ja kehittämisen tueksi tarvitaan arviointia. Arvioinnin avulla tuotetaankin tietoa siitä, onko muutosprosessi edennyt strategisten tavoitteiden mukaisesti vai onko valmistelun ja toteutuksen edetessä rimaa jouduttu laskemaan, jolloin vaarana ovat strategisen yhdistymisen mahdollisuuksien menettäminen ja mekaanisen yhdistymisen seuraukset. Arvioinnin lähtökohtana on arvioida uuden Kouvolan hallinnon ja palvelujen järjestämissopimukseen sisältyvien strategisten ja muiden tavoitteiden toteutumista.

6 5 Yhdistymisen strategisina tavoitteina olivat: 1. Alueen kilpailukyvyn, vetovoiman ja huomioarvon lisääminen elinvoiman turvaamiseksi; 2. Väestön elinehtojen ja palveluiden turvaaminen; 3. Elinkeinorakenteen monipuolistaminen; 4. Kuntatalouden tasapainottaminen; ja 5. Hallinnon rakenteiden kehittäminen. Tämän lisäksi uuden kunnan perustamisella: 1. Vahvistetaan demokraattista päätöksentekoa palauttamalla kunnallista päätösvaltaa eri yhteistyöorganisaatioista kuntalaisille tilivelvolliselle valtuustolle. Arviointiasetelma muodostetaan yhdistymissopimuksessa esitettyjen tavoitteiden pohjalta niin, että arvioinnissa analysoidaan monikuntaliitoksen valmistelun toteutusta, osuvuutta ja vaikuttavuutta suhteessa yhdessä hyväksyttyihin tavoitteisiin. Arvioinnissa pääpaino on seuraavien kokonaisuuksien arvioinnissa: johtaminen (poliittinen ja viranhaltijajohtaminen) organisaatio talous elinvoimaisuus maaseutuasiat Arvioinnissa käytettävä aineisto on jaettavissa kirjalliseen dokumenttiaineistoon (strategia, hallinnon ja palvelujen järjestämissopimus) sekä kvalitatiivisin ja kvantitatiivisin menetelmin koottuihin ja analysoituihin aineistoihin (Muutos Puntari -kyselyt, yksilö- ja ryhmäkohtaiset teemahaastattelut). Aineistoja analysoidaan ja arvioidaan suhteessa kuntien yhdistymiselle asetettuihin strategisiin tavoitteisiin ja toimintaympäristön tilannetekijöihin. Arvioinnin ja haastattelun teemat muodostetaan elinvoimaisen ja toimintakykyisen kunnan eri näkökulmista, joiden mukaan myös yhdistymissopimuksen osiot ja Uuden Kouvolan strategiset tavoitteet on pääosin jäsennetty. 1. Demokratia ja osallistuminen 2. Palvelut ja palvelurakenteet 3. Talous ja henkilöstöresurssit 4. Yhdyskuntarakenne ja ympäristö

7 6 5. Elinkeinot ja vetovoima 6. Johtaminen ja organisaatio Kuva 1. Yhdistymisprosessin arvioinnin näkökulmat Arvioinnissa analysoidaan aiheeseen liittyviä dokumentteja sekä tehdään yhteenvedot ja niiden perusteella kirjataan johtopäätökset. Dokumenttianalyysissa aineistona käytetään: Hallinnon ja palveluiden järjestämissopimusta Siirtymävaiheen kaupunkistrategiaa Yhdyskuntarakenteen kehitystä (Arttu-hanke, Kuntien maankäyttöpolitiikka ja suunnitteluyhteistyö viidellä kaupunkiseudulla ) Kyselyssä ja haastatteluissa arvioidaan myös miten toiminta on pitäytynyt kaupungin strategisissa tavoitteissa sekä onnistuminen seuraavissa teemoissa: ongelmien ratkaiseminen ja päätöksentekokyky, luottamuksen rakentaminen ja yhteistyön toimivuus, vaikutusmahdollisuudet (kunnat, henkilöstö, valmisteluorganisaatio ja kuntalaiset), hyvien käytäntöjen hyödyntäminen, muutosvalmius ja viestinnän onnistuminen. Arviointi toteutettiin tammi-kesäkuussa 2012.

8 7 1.2 Arvioinnin rajaukset ja kuntaliitostutkimuksen haasteet Kuntaliitokset ovat kiinnostavia ja haasteellisia tutkimus- ja arviointikohteita sekä teorian että käytännön näkökulmasta. Majoinen ja Haveri (2000) ovat todenneet, että teoreettisesti tarkasteltuna kuntaliitos on ainutlaatuinen ja kertakaikkinen muutosprosessi, jossa kaksi (tai useampiakin) organisaatiota sulautuu yhteen. Tämä tarjoaa mahdollisuuksia muutoksen, johtajuuden ja monen muun organisaatioiden ja kuntien toimintaan vaikuttavan mielenkiintoisen asian ymmärtämiselle. Käytännön näkökulmasta kuntaliitos on taas keskeisin tapa, jolla Suomen kuntarakennetta muokataan vastaamaan uusiin olosuhteisiin ja vaatimuksiin. Kuten jokapäiväisessä keskustelussa mediassa voidaan huomata, keskustelu kuntajaosta, kuntakoosta ja kuntaliitoksien eduista tai haitoista ovat perustuneet pitkälti mielipiteiden esittäjien subjektiivisiin näkemyksiin ja elämyksiin, koska objektiivinen tutkimustieto kyseisistä asioista on ollut melko vähäistä. Kuntaliitosten tutkimukseen ja arviointiin erityisen haasteen tekee se, että ensinnäkin kuntaliitos on muuttuva ja dynaaminen käsite, joka määrittyy ajassa ja paikassa. Toiseksi tulokset vaikutusten analyysistä ovat suoraan riippuvaisia siitä, millä kriteereillä vaikutuksia arvioidaan sekä kolmanneksi on mahdotonta tietää, mikä vaikutus johtuu varsinaisesta uudelleenskaalauksesta ja mikä jostakin ihan muusta. (Airaksinen 2010) Edellä mainittuihin haasteisiin törmätään myös tässä arvioinnissa. Tämä kiteytyy esimerkiksi ongelmaan vertailemisesta. Muun muassa kuntaliitoksia tutkineen Arto Kosken (2011) mukaan kuntaliitostutkimuksessa on viisi ongelmaa, josta ensimmäinen on juuri vertailun ongelma. On mahdotonta elää rinnakkaistodellisuudessa ja faktaperusteisesti tutkia sitä, miten esimerkiksi yhdistyneet kunnat olisivat selviytyneet ilman kuntaliitosta yhdestä Suomen historia suurimmasta rakennemuutoksesta. Ei voida erottaa, mitä asioita tapahtuu kuntaliitoksen vuoksi ja millainen merkitys liitoksen toteutuksella ja toisaalta toimintaympäristön muutoksilla on ollut. Näiden eri vaikutusten vaikea erotettavuus vaikeuttaa arviointi. Toinen ongelma liittyy yleistysten tekemiseen, koska kuntaliitokset ovat keskenään hyvin erilaisia. Kolmas dilemma ja rajaus liittyy näkökulmien valinnan ongelmaan, eli mistä eri näkökulmista kuntaliitoksen vaikutuksia tarkastellaan ja tutkitaanko asiaa esimerkiksi uuden kunnan näkökulmasta vai vanhojen kuntien näkökulmista? Neljäs ongelma on tutkittavien asioiden rajaamisen ongelma. Mitä asioita tutkitaan ja mitä asioita voidaan jättää tutkimuksen ulkopuolelle ilman, että kokonaiskuva hämärtyy? Tässä arvioinnissa pyrittiin ennen kaikkea saamaan esille ns. iso kuva, joka tuo esille ne onnistumiset ja epäonnistumiset, jotka prosessin johdosta ovat muodostuneet.

9 8 Viimeiseksi kuntaliitostutkimuksessa voidaan nostaa esille erimittaisten aikajänteiden ongelma. Tässäkin arvioinnissa on syytä huomioida, että vasta reilun kolmen vuoden päästä on vaikea todeta kaikkia yhdistymisen hyöty- ja haittatekijöitä, koska näillä ovat erilaiset aikajanat. 2. Yhdistymisen onnistuneisuus ja strategisuus 2.1 Lähtökohdat Tällä hetkellä yhdistynyt Kouvola elää neljättä toimintavuottaan ja ensimmäinen valtuustokausi on päättymässä. Kouvolan, Anjalankosken ja Kuusankosken kaupungit sekä Elimäen, Valkealan ja Jaalan kunnat lakkautettiin vuoden 2008 lopussa. Yhteisestä alueesta muodostetaan uusi kunta, joka aloitti toimintansa 1. tammikuuta Vuoden 2009 kuntaliitoksista Kouvolan yhdistyminen oli yksi suurimmista ja siihen osallistui Iitin kuntaa lukuun ottamatta kaikki Kouvolan seudun kunnat. Uuden Kouvolan asukasluku oli vuoden 2009 alussa lähes ja pinta-ala noin neliökilometriä. Asukasluvultaan Kouvolasta tuli Suomen 10. suurin kaupunki. Pinta-alaltaan Kouvola on Etelä-Suomen suurin kunta ja koko maan kunnista 19. suurin. Kuntien lähtökohdat Yhdistyneistä kunnista kaksi oli valtaosin kaavoitettuja kaupunkialueita (Kouvola ja Kuusankoski), kolme maaseutukuntaa (Valkeala, Elimäki ja Jaala) sekä yksi liitoskunta aikaisemmilta vuosilta, Anjalankoski, joka oli pinta-alaltaan suuri kaupunki sisältäen niin maaseutua kuin kaupunkitaajamiakin. Kuva 2. Uusi Kouvola

10 9 Valkealaa lukuun ottamatta yhdistyneet kunnat kärsivät muuttotappiosta. Valkealan muuttovoitto perustui suurilta osin seudun muista kunnista muuttaviin, mikä ei vahvistanut seudun elinvoimaisuutta. Yhdistyneet kunnat olivat myös poliittiselta jakaumaltaan erilaisia. SDP oli suurin puolue Anjalankoskella ja Kuusankoskella kuten myös Uudessa Kouvolassa. Elimäen, Valkealan ja Jaalan valtuustot olivat sen sijaan keskustapainotteisia kun Kouvolassa suurimpana puolueena oli Kokoomus. Taulukko 1. Yhdistyneiden kuntien ja Uuden Kouvolan valtuustot 2005 ja 2009 Uusi Kouvola 2009 Kouvola 05 Anjalankoski 05 SDP ,4 % KOK ,2 % KESK ,9 % SIT/YL KUN ,8 % PS 5 0,0 % KD ,9 % VAS ,8 % VIHR ,6 % YL KUN 1 0,4 % Elimäki 05 Valkeala 05 Jaala 05 Yhteensä Kuusankoski 05 Valtuustot 05 Osa Uuden Kouvolan muodostaneista liitoskunnista oli poikkeuksellisen suurissa taloudellisissa vaikeuksissa ennen yhdistymistä. Kuntien menojen kasvu ei vastannut pääosin muuttotappiollisten kuntien tulojen kasvua. Sosiaali- ja terveystoimen menojen ennustettiin vuoteen 2025 mennessä vähintään viisinkertaistuvan. Kun Uutta Kouvolaa tarkastelee historiassa toimineena kuntana, sen tuloksentekokyky oli jopa vakavasti häiriintynyt: kunta olisi pystynyt kattamaan poistot vain yhdeksänä vuonna 14 vuodesta. Ainoastaan Kouvola oli pystynyt pitämään vuosikatteen keskimäärin suurempana kuin poistot. Kuntien investointitasot olivat huomattavasti alhaisemmat kuin maassa keskimäärin, joten Uudella Kouvolalla oli odotettavissa tarpeita korvausinvestointeihin.

11 10 Ennen yhdistymistä kuntien välillä oli ollut pitkään kuntarajat ylittävää yhteistyötä. Seudun kunnat olivat perustaneet alueellisen kuntayhtymän, jonka toimialaan kuuluivat mm. seudun elinkeinopolitiikka ja maankäytön suunnittelu. Yhdistymisen prosessi Vuonna 1994 kunnat perustivat Kouvolan seudun kuntayhtymän, jonka tehtäviin kuului elinkeinotoimen ohella toisen asteen ammatillinen koulutus samoin kuin maankäytön suunnittelu, jäsenkuntien yhteistyön koordinointi ja seudullinen edunvalvonta. Selvitysvaiheessa todettiin, että myös peruskunnissa hoidetaan omaa elinkeinopolitiikkaa ja järjestelmästä on tullut sekava ja eri toimijat kilpailevat alueen sisällä sekä asemastaan toimijoina että kehittämishankkeista. Järjestelmän sekavuuden johdosta elinkeinotoimien vaikuttavuus on jäänyt voimavaroihin nähden heikoksi. Kansanterveysyhteistyöllä on alueella pitkät perinteet. Kouvola ja Valkeala perustivat kansanterveystyön kuntainliiton jo 1970-luvulla luvulla, jo ennen kuntaliitosta, mukaan tulivat lisäksi Kuusankoski, Jaala ja Anjalankoski. Seudun kuntien taloudellinen asema oli heikentynyt. Lisäksi alueen väestön väheneminen ja ikääntyminen toivat myös haasteita kuntien palvelujen järjestämiselle ja nousseiden kustannusten hallitsemiselle. Työttömyysaste oli korkea ja samalla kunnissa kärsittiin työvoimapulasta. Edellä mainitun vuoksi seudulla nähtiin välttämättömäksi tiivistää ja laajentaa seudullista yhteistyötä. Kuntien yhteistyön lisäämistä ja syventämistä koskeva suunnitelma (Suuri Suunnitelma) hyväksyttiin seudun kuntien (pois lukien Iitin kunta) valtuustoissa vuoden 2004 alussa. Sopimuksessa sovittiin, että yhteistyövaliokunta tekee mennessä kunnille ehdotuksen siitä, jatketaanko yhteistyön syventämisen linjalla vai onko syytä harkita muita jatkotoimenpiteitä. Hankkeella pyrittiin yhteistyön kautta turvaamaan kuntien asukkaille peruspalvelut toiminnallisesti ja taloudellisesti tarkoituksenmukaisella tavalla tuotettuna. Tavoitteena oli myös seudun elinvoimaisuuden ja kilpailukyvyn säilyttäminen tehostamalla resurssien yhteiskäyttöä ja ottamalla käyttöön uusia toimintatapoja. Selvitettävistä kahdeksasta yhteistyökohteesta muodostui hankkeen yhteistyöohjelma. Paras-hankkeen nopea eteneminen ja Suuren Suunnitelman ehdotusten käsittelyn hidas ja vaikea eteneminen peruskunnissa johti Suuren Suunnitelman käynnistäneiden kuntien keskuudessa keskusteluun kuntien yhdistymisvaihtoehdon selvittämisestä ja siinä tapauksessa, että yhdistämiseen ei ole edellytyksiä, syvenevästä yhteistyöstä. Kuntien valtuustot päättivät laatia selvityksen kuntien yhdistämisen ja yhteistyön

12 11 syventämisen eduista ja haitoista sekä kuntakohtaisista toiminnallis-taloudellisista vaikutuksista. Selvityksen tavoitteena oli mukaan lähtevien kuntien strateginen yhdistyminen tai vaihtoehtoisesti syvenevä yhteistyö vahvemman kuntarakenteen ja nykyistä suuremman alueellisen vaikuttavuuden aikaan saamiseksi. Selvityksen tarkoituksena oli myös auttaa päättämään jatkotoimenpiteistä siten, kuin Suuressa Suunnitelmassa olivat kunnat sopineet. Selvitystyön alussa kuntien nimeämä ohjausryhmä asetti viisi tavoitetta, joiden kautta seudun kehitys tulisi saada nousuun ja palvelukyky turvattua. Tavoitteet olivat seudun kilpailukyvyn, vetovoiman ja huomioarvon lisääminen, väestön elinehtojen ja palvelujen turvaaminen, elinkeinorakenteen monipuolistaminen, kuntatalouden tasapaino ja hallinnon rakenteiden kehittäminen sekä demokratian toteutuminen. Selvityksessä osoitettiin, että tavoitteita ei ole mahdollista saavuttaa yhteistyön syventämisen kautta vaan ainoastaan yhdistämällä kunnat. Siten selvitysmies esitti, että Valkealan, Elimäen ja Jaalan kuntien sekä Kouvolan, Anjalankosken ja Kuusankosken kaupunkien toiminta lakkautetaan ja näiden kuntien muodostamalle alueelle perustetaan alkaen uusi kunta. Asiaa käsiteltiin kuntien valtuustoissa marraskuussa 2007 ja uudelleen maaliskuussa Kunnat äänestivät ensimmäisen kerran kuntaliitoksesta 12. marraskuuta Kouvolan valtuusto hyväksyi kuntien yhdistämisen yksimielisesti. Myös Anjalankoskella (40-2), Jaalassa (14-2) ja Kuusankoskella (37-6) selkeä enemmistö äänesti kuntaliitoksen puolesta. Valkealassa mielipiteet jakaantuivat tasaisemmin; valtuusto äänesti yhdistymisestä äänin yhdistymissopimuksen puolesta. Sen sijaan Elimäen valtuusto päätti ensimmäisellä äänestyskerralla yhden äänen enemmistöllä, että kunta ei yhdisty muiden seudun kuntien kanssa. Toisessa äänestyksessä 10. joulukuutta Elimäen valtuusto päätti kuitenkin äänin liittyä Kouvolan suurkuntaan. Kuntajaon muutoksen määräyksen jälkeen asetettiin väliaikainen järjestelytoimikunta huolehtimaan uuden kunnan hallinnon järjestämistä koskevista tehtävistä siihen saakka, kunnes uuden kunnan kunnallisvaalien tulos on vahvistettu ja kunnanhallitus valittu. Järjestelytoimikunnassa käsiteltävien asioiden valmistelusta ja toimeenpanosta vastasi yhdistymistyöryhmä, johon kuuluivat kunnanjohtajat, Kuusankosken henkilöstöpäällikkö, Anjalankosken hallintojohtaja sekä Kouvolan tekninen johtaja. Lisäksi ryhmän jäsenenä ja puheenjohtajana toimi määräaikainen muutosjohtaja Lauri Lamminmäki, jonka Uuden Kouvolan kaupunginvaltuusto valitsi myöhemmin kaupunginjohtajaksi. Henkilöstön edustajat olivat mukana kaikissa toimialakohtaisissa valmistelutyöryhmissä. Lisäksi henkilöstöhallinnon työryhmässä oli edustaja kaikista kunta-alan palkansaajajärjestöistä.

13 12 Keskustelua selvitysvaiheessa herätti myös kuntaliitoksen toteuttamisen aikataulu. Vaihtoehtoina esitettiin uuden kunnan perustamista vuosina 2011 tai Lopulta päätettiin, että uusi kunta aloittaa toimintansa vuoden 2009 alusta, jonka vuoksi valmisteluaika oli äärimmäisen lyhyt. Yhdistymisvaiheessa päätettiin myös siirtyä tilaaja-tuottajajärjestelmään. Kuuden kunnan yhdistymisen lisäksi myös konsernirakenteita uudistettiin Uuden Kouvolan ensimmäisen toimintavuoden aikana. Kouvolan seudun kuntayhtymä purettiin ja fuusioitiin uuteen Kouvolaan. Kouvolan seudun kansanterveystyön sekä kasvatus- ja perheneuvolan kuntayhtymät lakkasivat ja niiden toiminnat siirtyivät kaupungin toiminnaksi. Kouvolan seudun kuntien yhdistyminen ja kuntarakennemuutokset Kunta- ja palvelurakenteen uudistamishankkeen toteuttamista ohjaava, mahdollistava puitelaki tuli voimaan vuoden 2007 helmikuussa ja on voimassa vuoden 2012 loppuun. Paras hankkeen keskeisenä tavoitteena on ollut turvata kuntien järjestämät palvelut kuntalaisille pitkällä aikavälillä. Paras-hanke vaikutti voimakkaasta siihen, että vuoden 2009 alussa toteutettiin 32 kuntaliitosta ja niissä oli mukana 99 kuntaa. Kuntaliitoksesta 16 oli vähintään kolmen kunnan monikuntaliitoksia ja niiden myötä kuntamäärä Suomessa väheni 51 kunnalla. Kuntaliiton esittämissä linjauksissa Suomessa kuntakenttää kehitetään vahvan peruskunnan mallin pohjalta sen sijaan että palvelut järjestettäisiin pirstaloituneesti kuntien suoran päätösvallan ulkopuolella. Uusi kunta olisi vahva kunta, joka voi vaikuttaa alueensa asioihin ja päättäisi itse suuresta osasta suoria kustannuksia. Jyrki Kataisen hallituksen hallitusohjelmassa linjattiin, että hallitus toteuttaa koko maassa vahvoihin peruskuntiin perustuvan kunta- palvelurakenneuudistuksen, jossa parannetaan hallinnon rakenteita sekä kuntien tuottavuutta ja vaikuttavuutta. Vahva peruskunta muodostuu luonnollisista työssäkäyntialueista ja on riittävän suuri pystyäkseen itsenäisesti vastaamaan peruspalveluista (pl. vaativa erikoissairaanhoito ja sosiaalihuolto). Riippumatta hallitusohjelmasta ja valtakunnan kulloisestakin poliittisesta tilanteesta, kuntien toimintaympäristön muuttuminen yhä monimutkaisemmaksi ja haasteellisemmaksi on lisännyt kunnissa painetta uudistaa toimintatapoja ja organisaatiota. Usein muutokset ovat yhä vaikeammin ennakoitavissa ja reagointiaika niihin on lyhentynyt. Globaalitalous, väestön ikääntyminen ja aluerakenteessa tapahtuvat muutokset pakottavat

14 13 kuntia pohtimaan yhä tarkemmin tulevaisuuttaan. Työikäisten määrän väheneminen aiheuttaa suuria taloudellisia haasteita tulevina vuosina. Kouvolan kuntien yhdistyminen oli monelta osin uudentyyppinen. Kaupunkiseudun kuuden kunnan liitos synnytti suomalaisen suurkaupungin, joka muodostui vahvoista teollisuus-, hallinto- ja maaseutukulttuurin kunnista. Tämänlainen kuntayhdyskuntien ja organisaation fuusio on erittäin haastava muutoksen hallinnan ja johtamisen näkökulmasta sekä valmisteluvaiheessa että varsinkin toteututuksessa. Kouvolan tapaisessa monikuntaliitoksessa voidaan yleisesti tunnistaa erilaisia mahdollisuuksia, joita hyödyntämällä kunnat voivat saada aikaan haluttuja muutoksia verrattuna siihen, että kuntaliitosta ei tehtäisi tai se tehtäisiin vain kahden kunnan kesken. Näitä mahdollisuuksia ovat mm, että yhdellä yhdistymisellä saadaan aikaan riittävän suuri muutos, kunnasta on mahdollista muodostaa ehyt toiminnallinen kokonaisuus, on mahdollisuus tasata alueellisia eroja ja helpottaa kasvun hallintaa, voidaan ohjata tehokkaammin tulojen ja menojen kehitystä, kunnasta muodostuu vahvempi toimija elinkeinopolitiikassa, voidaan vahvistaa kunnan asemaa kilpailla työmarkkinoilla sekä kyetään tehostamaan maankäyttöä ja yhdyskuntarakenteen suunnittelua. (Koski 2008) Arvioinnin perusteella näyttääkin siltä, että Kouvolan kuntien yhdistyminen oli strateginen valinta, jolla pyrittiin edellä mainittuihin haluttuihin mahdollisuuksiin, sekä erityisesti turvaamaan seudun ja alueen elinvoimaisuus ja toimintakyky sekä palveluiden järjestäminen myös tulevaisuudessa. Yhteenveto Uhkakuvat väestön ikärakenteen vinoutumisesta ja asukasmäärän laskeminen sekä elinkeinorakenteen todennäköiset muutosriskit vaikuttivat taustalla kuntien yhdistymispäätökseen. Haasteellisuutta on osaltaan lisännyt myös Uuden Kouvolan monimuotoisuus. Kyseessä oli mittava, kuuden kunnan ja kolmen kuntayhtymän, fuusio, jossa yhdistettiin yhdeksän erilaista toimintakulttuuria ja organisaatiota. Uusi Kouvola koostuu sekä kaupunkimaisista teollisuus- ja hallintokeskuksista että maaseutumaisista alueista eikä kunnalla ole yhtä selkeää kaupunkikeskusta kuten esimerkiksi samaan aikaan muodostuneissa suurissa kaupungeissa Jyväskylässä, Hämeenlinnassa ja Salossa. Lisäksi kuntien valtuustojen poliittinen jakauma oli toisistaan eroavaa ja osassa kunnista päätös kuntien yhdistymisestä tapahtui niukalla enemmistöllä. Etäisyydet ja johtamisen vaativuus kasvoivat merkittävästi ja yhdessä yössä Kouvolasta tuli Suomen 10. suurin kaupunki. Samalla myös henkilöstön määrä kasvoi noin työntekijään. Esimerkiksi Jaalan näkökulmasta asukasmäärä 44- kertaistui ja Kouvolan pinta-ala 62-kertaistui. Edellä olevat tekijät ovat vaikuttaneet muutoksen monimuotoisuuteen ja toteutuksen haasteellisuuteen, uusi Kouvola onkin monelta osin hyvä esimerkki monikuntaliitoksen onnistumisista ja ongelmista.

15 Kyselyn ja haastattelujen vastaukset Osana arviointia kerättiin eri ryhmien näkemyksiä ja kokemuksia kuntien yhdistymisestä. Haastattelut toteutettiin ryhmähaastatteluina. Haastatteluryhmät olivat: valtuuston ja hallituksen puheenjohtajisto, viranhaltijajohto henkilöstön edustajat. yhdistymisen järjestelytoimikunnan ja yhdistymistyöryhmän edustajat ikäihmisten neuvoston ja vammaisneuvoston puheenjohtajat. elinkeinoelämän ja median edustajat. Yhteensä haastatteluihin osallistui 31 henkilöä. Johtoryhmä ja kaupunginhallitus ovat arvioineet kuntien yhdistymistä työpajatyöskentelynä. Haastatteluiden lisäksi kaupungin luottamushenkilöille ja henkilöstölle toteutettiin sähköinen kysely. Kyselyyn vastasi yhteensä 184 henkilöä, joista luottamushenkilöitä oli 27, viranhaltijoita ja työntekijöitä 146 sekä molempia 11. Huomionarvoista on, että pääsääntöisesti haastatteluissa kuntien yhdistyminen nähtiin positiivisemmin kuin sähköisen kyselyn vastauksissa. Tämä selittyy osittain sillä, että suurin osa haastatelluista edusti tai on edustanut yhdistymisprosessin ydintoimijoiden joukkoa. Tällä samaisella joukolla on myös kokonaisvaltaisemmat tiedot ja näkemys koko yhdistymisprosessista, kun taas sähköiseen kyselyyn vastanneiden joukossa näkökulma prosessiin oli ehkä hieman suppeampi, ja yleiset mielikuvat näyttivät vaikuttavan enemmän. Tästä syystä haastatteluissa saatuja tuloksia on tässä arvioinnissa haluttu nostaa tietoisesti esille, ja korostaa näiden merkitystä. Kuitenkaan sähköisen kyselyn kriittisiä näkemyksiä ei ole syytä aliarvioida tai vähätellä, koska nykyisessä medialisoituneessa maailmassa asiat ovat usein niin, miten ne näyttävät olevan, ei niin, miten ne oikeasti ovat. Tämä on hyvä pitää mielessä. Haastatteluissa kuntien yhdistymistä kuvailtiin oikea-aikaiseksi. Yhdistyminen on vaatinut paljon panostusta ja aikaa, mutta kolmen vuoden aikana on rakennettu Uutta Kouvolaa sekä valmisteltu ja tehty mittavia organisaatiouudistuksia. Järjestelytoimikunnan ja yhdistymistyöryhmän edustajien mielestä yhdistymisvaiheessa poliittisen johdon ja järjestelytoimikunnan sekä yhdistymistyöryhmän välinen yhteistyö oli hyvää ja toimivaa. Työskentelyn koettiin sujuneen hyvin ja yhteishenki oli korkealla. Valmistelu ja päätökset tehtiin

16 15 tehokkaasti. Myös henkilöstön edustajat olivat tiiviisti mukana prosessissa. Yhdistymisvaiheen nopean aikataulun ja silloisen päätöksentekojärjestelmän yksinkertaisuuden vuoksi arvioitiin, että jotkut ovat kuitenkin voineet kokea asian toisin. Yhdistymisvaiheen viestinnän nähtiin olleen aktiivista ja sekä sisäinen että ulkoinen viestintä sai hyvää palautetta. Ylimmän poliittisen johdon edustajat kuvailivat yhdistymisprosessin edenneen nopeasti ja työskentelyilmapiirin olleen hyvä. Haasteellista valmisteluvaiheessa oli henkilöstön sijoittaminen Uuden Kouvolan organisaatiossa. Kuva 3. Kyselyn tulos. (1. Täysin eri mieltä, 2. Jokseenkin eri mieltä, 3. Jokseenkin samaa mieltä, 4. Täysin samaa mieltä) Luottamushenkilöistä sekä viranhaltijoista ja työntekijöistä 54 prosenttia oli osittain tai täysin samaa mieltä siitä, että Kouvolan seudun kuuden kunnan yhdistyminen on ollut parempi vaihtoehto kuin jos kunnat olisivat jääneet erilliseksi. Luottamushenkilöistä lievästi suurempi osuus näki yhdistymisen olleen parempi vaihtoehto. Myös haastatteluissa enemmistö oli sitä mieltä, että yhdistyminen on ollut oikea ratkaisu. Keskeisimpinä syinä yhdistymiselle nähtiin väestön demografinen muutos, taloudellinen tilanne sekä teollisuuden rakennemuutos. Yhdistymisestä on kulunut vasta kolme vuotta ja siitä koituvien hyötyjen uskottiin pääasiassa näkyvän vasta tulevaisuudessa. Mielipiteet yhdistymisen hyödyllisyydestä vaihtelivat myös siitä riippuen, minkä yhdistyneen kunnan näkökulmasta yhdistymistä tarkasteltiin. Osa haastateltavista näki, että Valkealan ja Elimäen taloustilanne oli muutosvaiheessa niin hyvä, että nämä kunnat olisivat selviytyneet itsenäisinäkin. Sen sijaan Anjalankosken ja Kuusankosken taloustilanne oli niin tiukka, että liitos oli ainoa vaihtoehto. Lisäksi viranhaltijat totesivat, että jos kunnat eivät olisi yhdistyneet, olisi ainoana vaihtoehtona palvelujen tuottamiselle olleet kuntayhtymät, joissa kuntien ohjauksen vaikuttavuuteen ei uskottu.

17 16 Kuva 4. Kyselyn tulokset - Yhdistymisen strategiset tavoitteet. (1. Täysin eri mieltä, 2. Jokseenkin eri mieltä, 3. Jokseenkin samaa mieltä, 4. Täysin samaa mieltä) Yhtenä osana kyselyä luottamushenkilöitä sekä viranhaltijoita ja työntekijöitä pyydettiin arvioimaan Kouvolan onnistumista yhdistymisen strategisissa tavoitteissa. Väittämien kanssa samaa mieltä olevien osuus vaihteli prosentin välillä. Parhaiten Kouvolan nähtiin onnistuneen alueen kilpailukyvyn, vetovoiman ja huomionarvon lisäämisessä, mutta tässäkin tavoitteessa Kouvolan näki onnistuneen alle 40 prosenttia vastanneista. Kouvolan arvioitiin onnistuneen heikoiten talouden vakaudessa. Yli 40 prosenttia vastanneista oli täysin eri mieltä siitä, että Kouvola olisi onnistunut tässä tavoitteessaan. Vaikka Kouvolaa on kohdannut vakava elinkeinorakenteen muutos, joihin vastaamisessa kaupungin keinot ovat rajalliset, nähtiin myös kaupungin puutteellinen talousjohtaminen yhdeksi syyksi Kouvolan huonoon taloudelliseen tilaan. Puutteelliseen talousjohtamiseen syiksi mainittiin haastatteluissa erityisesti järjestelmien kehittymättömyys, uuden kaupungin mittakaavan nopea muutos yhdistymisen seurauksena sekä tämän vaatimat uudet osaamisvaatimukset. Yhdistymisvaiheessa osalla kunnista ei ollut talous tasapainossa ja tämän nähtiin vaikuttaneen uuden Kouvolan talouteen. Arviointikyselyssä luottamushenkilöistä ainoastaan 18 prosenttia näki kaupungin onnistuneen talouden vakaudessa, kun taas henkilöistä väittämän kanssa oli täysin tai osittain samaa mieltä 22 prosenttia.

18 Arvioinnin yhteenveto ja johtopäätökset Taulukossa 2. on yhteenveto keskeisimmistä onnistumisista ja kehittämistarpeista Kouvolassa. Tulokset perustuvat tilasto- ja selvitysaineistoihin, haastatteluihin, toimialojen antamiin tietoihin sekä näiden perusteella tehtyihin tulkintoihin. Taulukko 2. Yhdistyneen Kouvolan onnistumiset/ylläpidettävät ja kehitettävät/parannettavat. Onnistumiset / ylläpidettävät Kehitettävät / parannettavat Uudet lähidemokratian ja vaikuttamisen keinot sekä säätiöiden toiminta Kuntalaisten vaikuttamis- ja palautekanavien laajentaminen Tehdyt palveluverkkoselvitykset ja niiden päätökset Usean tahon epäilys lähipalvelujen heikentymisestä Joukkoliikenteen toimivuus ja kattavuus Maaseudun elinvoimaisuuden ja palveluiden turvaaminen Hyväksytty talouden tasapainottamisohjelma Talousjohtamisen ja oikea-aikaisen talousraportoinnin kehittäminen (talouskoulutus) Elinkeinorakenteen monipuolistuminen Kaupungin elinkeinotoimen tehokas organisointi ja selkeät vastuut Alueen kaavoitus ja rakentaminen yhdessä organisaatiossa Alueiden pitkäjänteinen kehittäminen - maaseutu ja kaupunkikeskusta Päätöksentekokyky haastavissa asioissa (palveluverkkopäätökset ja talouden tasapainotusohjelma) Luottamushenkilö- ja viranhaltijajohdon välinen hyvä yhteistyö sekä vastuiden selkeyttäminen Hallinnon rakenteiden kehittäminen - vähemmän ylikunnallisia organisaatioita Strategisen johtamisen ja strategian toimeenpanon tehostaminen sekä toimijoiden vastuunjako

19 18 Uudessa Kouvolassa on turvattu lähidemokratiaa ja kuntalaisten vaikuttamismahdollisuuksia perustamalla kylien neuvottelukunta sekä järjestämällä erilaisia kuulemistilaisuuksia kuntalaisille mm. palveluverkkoselvityksissä. Tämän lisäksi sosiaalisessa mediassa ja kaupungin kotisivuilla on järjestetty kuntalaisille uusia vaikuttamisen muotoja. Kouvolassa on säätiöitä, joiden avulla kohdennetaan kehittämisen resursseja maaseudulle. Kuntalaisten vaikuttamis- ja palautekanavia on luotu pääasiassa kaupungin omalla internetsivustolla ja sosiaalisessa mediassa. Kaikilla kuntalaisilla ei kuitenkaan ole pääsyä internetiin, joten vaihtoehtoiset vaikuttamismuodot ovat tärkeitä. Kuntalaisten vaikuttamismahdollisuudet arvioitiin kyselyssä ja haastatteluissa rajallisiksi ja uusia vaikuttamisen väliä ja muotoja toivottiin. Hallinnon ja palveluiden järjestämissopimus käytännössä sementoi liitosta edeltäneen palveluverkon Uuden Kouvolan osalta ensimmäisiksi kolmeksi vuodeksi, mutta tästä huolimatta Kouvolassa on laadittu palveluverkkoselvityksiä ja onnistuttu niiden pohjalta tekemään päätökset palveluverkkojen järkeistämiseksi. Vuosina 2010 ja 2012 Kouvolan kaupunki on päättänyt kahdeksasta palveluverkosta. Huolimatta siitä, että sekä haastatteluissa että kyselyssä ei noussut esiin mitään konkreettisia palveluita, joiden taso olisi kuntaliitoksen jälkeen laskenut, nousi monessa haastattelussa ja kyselyvastauksessa esiin epäilys siitä, että palvelutaso olisi heikentynyt. Toimialojen arvioissa nähtiin myös joidenkin palvelujen heikentyneen, mutta osan myös parantuneen. Palveluiden saamisen viive on voinut kasvaa esimerkiksi rakennuslupien myöntämisessä tai palvelu on voinut heikentyä tarkastellessa yksittäistä aluetta. Joitakin yksittäisiä palveluja, joita oli käytössä osassa entisiä kuntia, ei ole otettu käyttöön (esim. opas muuttajalle). Myös talouden haasteet ja sitä kautta vaatimukset tehokkuudesta ja tuottavuudesta ovat voineet vaikuttaa palvelujen laatuun. Kouvolan kaupunki on kehittänyt joukkoliikennettä ja kuntien järjestämiä henkilökuljetuksia ja yhtenäisti kuntakohtaisen ja seutuyhteistyöhön tukeutuvan joukkoliikennejärjestelmänsä. Käyttöön otettu kaupunkilippu on saanut positiivista palautetta ja joukkoliikenteen käyttäjämäärät ovat kasvaneet. Liikenteen hiilidioksidipäästöt ovat vähentyneet noin 300 tonnia vuodessa. Joukkoliikenne kattaa nyt suuremman alueen verrattuna tilanteeseen, jossa kunnat olivat erillisiä. Uuden Kouvolan haasteena on maaseudun elinvoimaisuuden ja palveluiden turvaaminen. Maapoliittisen ohjelman vaikutukset maaseudulle ovat olleet vähäisiä. Kielteisin vaikutus oli asiasta nousseella keskustelulla. Asukkaille jäi päällimmäiseksi mieleen se, että maaseudulle ei saa rakentaa. Myös tarve talouden vakauttamiselle asettaa rajoituksia sille, missä laajuudessa palveluja voidaan järjestää ja kehittää. Kouvolassa on hyväksytty talouden tasapainottamisen ohjelma ja kaupunki on tehnyt suuria ja oikeansuuntaisia kehittämistoimia, mutta ne eivät ole poistaneet tulojen ja menojen kasvun edelleen vallitsevaa epätasapainoa. Päätetyt sopeuttamistoimet on pantava täytäntöön, mutta kaupungin on myös pystyttävä parantamaan

20 19 liian pientä tulojen kasvua ongelma ei ole menojen ongelma kuin rajatulta osaltaan. Päätetyistä sopeuttamistoimista olennaisimmat lienevät terveydenhuollon ja vanhusten palveluverkon uudelleen organisointi ja päätettyjen kouluverkkoratkaisujen paneminen täytäntöön. Talouden suunnittelua ja seurantaa on hankaloittanut alkuvuosien puutteellinen ja osittain virheellinen talousraportointi. Kouvolan elinkeinorakenne on monipuolistunut. Aikaisemmin Kouvolan elinkeinorakenne oli puu- ja metsäteollisuuspainotteista ja alan toiminnan lakkautukset vaikuttivat suuresti Kouvolan työllisyysasteeseen, kuntalaisten ostovoimaan ja Kouvolan kaupunkiin. Kouvolan kaupungin haasteena onkin korvata menetetyt työpaikat. Tämä vaatii kaupungin elinkeinotoimelta suuria panostuksia ja pitkäjänteisyyttä. Siitä huolimatta, että elinkeinojen kehittämisorganisaatiot on yhdistetty, tulisi elinkeinotoimea selkiyttää. Kehittämisyhtiön on nähty olevan irrallaan kaupungin johdosta ja vastuut eivät ole vielä selkeytyneet. Yritysten ja kunnan välistä yhteydenpitoa tulisi kehittää ja tarjota yksi taho, johon yritykset voivat ottaa yhteyttä ja saavat vastauksen helposti ja nopeasti. Tällä tavoin voidaan myös vähentää riskiä siitä, että yritys saa ristiriitaisia vastauksia kaupungin eri toimijoilta. Kouvolan seudun kuntien yhdistyminen mahdollisti alueen kaavoituksen ja rakentamisen kokoamisen yhteen organisaatioon ja alueen kehittämisen kokonaisuutena ilman kuntarajoja. Kaupunkisuunnittelun yleisenä haasteena on alueiden pitkäjänteinen kehittäminen. Yhdistymisen ja siinä koottujen resurssien, osaamisen ja erikoistumisen voidaan nähdä tarjoavan mahdollisuuksia luoda pitkäjänteisen aluekehittämisen välineitä ja menetelmiä. Kouvolan kaupunki on kyennyt tekemään haastavista asioista, kuten palveluverkkojen uudistuksista ja talouden vakauttamisesta päätökset. Äkillinen ja suuri elinkeinoelämän rakennemuutos, valtion toimenpiteet sekä taloudellinen tilanne ovat vaikuttaneet merkittävästi Uuden Kouvolan alkuvuosina kaupungin toimintaan. Kouvolassa on yhdistetty kuusi kunta ja kolme kuntayhtymää, joka tarkoittaa yhdeksän toimintakulttuurin yhdistämistä, joka vaatii sopeutumisaikansa ja koetaan haastavaksi kaikilla organisaation tasoilla. Päätöksillä Kouvola vastaa haasteisiin ja pyrkii hyödyntämään yhdistymisen potentiaalisia hyötyjä. Haastatteluissa ja kyselyssä luottamushenkilöiden ja viranhaltijoiden välistä yhteistyötä toivottiin kehitettävän. Vuorovaikutusta viranhaltijoiden ja luottamushenkilöiden kanssa tulisi lisätä ja vastuita selkiyttää. Kouvolassa on tehty merkittäviä organisaatiojärjestelyjä ja purettu konsernirakenteita. Kuntayhtymien jäsenyys on vähentynyt yhdeksästä neljään ja tytäryhtiöiden määrä on puolittunut kahteenkymmeneen. Näillä toimenpiteillä on yhdistymissopimuksen tavoitteiden mukaisesti selkiytetty konserni- ja omistajaohjausta. Tämän lisäksi Kouvola on päättänyt uudesta luottamushenkilö- ja palveluorganisaatiosta.